第一篇：企業年檢中前置行政許可要件審查問題探討

《企業年度檢驗辦法》第七條規定，“企業申報年檢應當提交下列材料：…

（四）經營范圍中有屬于企業登記前置行政許可經營項目的，加蓋企業印章的相關許可證件、批準文件的復印件；…”《企業年度檢驗辦法》第十三條規定，“企業登記機關對公司的年檢材料主要審查下列內容：…

（五）經營范圍中屬于企業登記前置行政許可的經營項目的許可證件、批準文件是

否被撤銷、吊銷或者有效期屆滿；經營活動是否在登記的經營范圍之內；…”《企業年度檢驗辦法》第十四條、第十五條、第十六條、第十七條也有年檢中企業登記機關對非公司企業法人、合伙企業、個人獨資企業、企業非法人分支機構、來華從事經營活動的外國（地區）企業、其他經營單位登記前置行政許可予以審查的同樣規定。根據上述規定，經營范圍中有屬于企業登記前置行政許可經營項目的企業，申報年檢時需提交加蓋企業印章的相關許可證件、批準文件的復印件，登記機關應對行政許可證件予以審查。這實際上是把本應由其他機關監管的內容納入工商行政監管的范疇，加重了企業年檢的負擔。理由如下：一是登記前置行政許可經營項目把關難。由于近幾年來國家宏觀政策調整和政府審批改革的步伐加快，前置行政許可變動較為頻繁，一些行政許可證、審批文件存在核準內容不統一、專業性太強等問題，年檢審查人員掌握和執行難度較大；二是前置行政許可機關與登記機關之間缺乏有效配合，一些許可證已經過期或已被許可審批機關吊銷，但許可審批機關沒有主動向企業登記機關及時通報，從而使一些已失去相應經營資格的企業仍繼續從事此項經營活動，一旦發生重大責任事故，企業登記機關往往很被動；三是一些許可證或批準文件用語與企業經營范圍用語不一致，容易產生理解上的歧義，誤導企業和消費者；此外，大多前置行政許可機關對其核發的許可證件、批準文件也要年檢，有的年檢時間過長，影響了工商年檢進度。

從法律規定來看，《行政許可法》確定了誰許可誰監管的原則，前置行政許可機關依法具有對其行政許可進行監督檢查的法定職責，工商行政管理部門再在企業年檢中對行政許可證件予以審查，有重復檢查之嫌，又因工商行政管理部門業務所限，實際上無法達到制度設計的監管目的。《無照經營查處取締辦法》（國務院令第370號）第七條規定，“許可審批部門在營業執照有效期內依法吊銷、撤銷許可證或者其他批準文件，或者許可證、其他批準文件有效期屆滿的，應當在吊銷、撤銷許可證、其他批準文件或者許可證、其他批準文件有效期屆滿后5個工作日內通知工商行政管理部門，由工商行政管理部門撤銷注冊登記或者吊銷營業執照，或者責令當事人依法辦理變更登記。”根據該規定，許可審批部門在營業執照有效期內依法吊銷、撤銷許可證或者其他批準文件，或者許可證、其他批準文件有效期屆滿后，有通知工商行政管理部門的法定義務，工商行政管理部門接到通知后根據情況再依法作出行政行為。工商行政管理部門對許可審批事項的監管通過部門之間的信息互通和抄告制度既可完成，沒有必要在企業年檢中再讓企業重復申報。

對行政許可要件的審查問題，建議改變管理方式，改變以往拉網式的審查方式，進行有針對性的檢查。年檢中企業經營范圍中涉及登記前置許可經營項目的，一般不需提交行政許可復印件。但應根據商事主體自行申報的行政許可情況、有關部門告知、日常巡查發現和信用分類監管系統預警提示信息進行重點審查，必要時要求企業提交行政許可證或批準文件，再根據檢查情況履行管理責任。

第二篇：企業勞動用工年檢審查總結

2008勞動保障書面審查總結報告

根據《勞動保障監察條例》的規定，在接到《關于開展2008海門市勞動保障書面審查》的通知后，我所迅速確立本次書面審查工作的實施方案，并電話通知正余鎮所有的用人單位到鄉鎮保障所領取書面審查資料。本次書面審查配合本月的欠薪預警工作確保在不麻煩企業的情況把工作做到位。在審查工作會上，積極宣傳《勞動法》、《勞動合同法》等勞動保障法律知識，加強對企業用工的指導和服務。

通過一個多星期的對企業相關材料的審查，匯總如下：

應參加本次書面審查的用人單位數92家，實際參加審查用人單位數89家，占比96.7%。其中不合格單位數2家，占比2.2%；停產息業的單位數3家，占比3.4%。在審查不合格的用人單位中，南通市天維電力設備制造有限公司和南通四安砂鋼沖壓有限公司未簽訂勞動合同。

雖然本次審查沒有出現大的問題，但還有一些隱性的問題值得我們注意。

1、一些用人單位的職工花名冊不全。比如用人單位在登記職工花名冊時漏寫職工的身份證號碼、聯系方式或者沒有寫清用工起始時間和勞動合同期限。沒有按規定制作職工花名冊。

2、還有一些用人單位勞動合同簽訂率沒有達到百分一百。有些企業聘用本地人做臨時工時，因為工期短，流動性大的原因只約定口頭協議，這也會產生一些勞資糾紛，給企業的生產帶來影響。

3、規章制度的施行。雖然用人單位都有企業管理規章制度，但有些企業因為經營規模，人員流動性大等原因沒有真正執行過。規章制度形同虛設，必將影

響用人單位的誠信，給企業的發展帶來不利的影響。

解決以上問題的工作是一項長期艱巨的系統工程。必須在與深化企業改革相結合的原則。要從源頭上解決用人單位違法違規的問題，加強對用人單位的監督管理。深入進行《勞動法》、《江蘇省工資支付條例》等有關法律法規的宣傳，提高用人單位和勞動者的法律意識，促使用人單位自覺遵守勞動保障法律法規，按時足額支付勞動者工資，避免出現侵害勞動者合法權益的行為。同時，指導勞動者在合法權益受到侵害時，通過正確的方式和法律渠道解決問題，確保社會穩定。在宣傳教育的同時，我們勞動保障部門也要步步為營，從欠薪預警工作、勞動合同簽訂工作抓起，正余鎮勞動保障所

2009年3月20日

第三篇：企業年檢中存在的問題及對策

企業年檢中存在的問題及對策

作者：巧家縣工… 文章來源：本站原創 點擊數：

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2009-10-13 15:40:26

在現行法律制度下，企業檢驗是企業登記機關依法按根據企業提交的年檢材料，對與企業登記事項有關的情況進行定期檢查的監督管理制度。

企業營業執照年檢制度從1982年12月12日國家工商局根據國務院發布的《企業管理規定》，下文在全國實行企業年檢制度開始，到1988年6月3日國務院發布《中華人民共和國企業法人登記管理條例》及其后國家工商局發布的《中華人民共和國企業法人登記管理實施細則》、1994年國務院發布《公司登記管理條例》，1996年12月13日國家工商局發布《企業檢驗辦法》、1997年11月19日國務院發布《中華人民共和國合伙企業登記管理辦法》、2001年1月13日國家工商局發布《個人獨資企業登記管理辦法》等行政法規和國務院相關部門的規范性文件，形成并構成我國企業年檢的法律制度。

企業年檢制度在我國已有二十七年，我國的企業年檢從不規范走向了規范；從當初的各省、市自行確定年檢時間到全國統一年檢時間；從各地自行確定年檢審查內容到全國統一年檢審查內容；從對企業注冊登記的主要事項進行審查，確認企業繼續主體資格法律制度到對與企業登記事項有關的情況進行定期檢查的監督管制度。到今天我國的企業營業執照的年檢制度才成熟和完善。年檢是企業登記注冊管理制度的一個組成部份。

對企業進行檢驗，是法律授予工商行政管理機關的重要職權，是工商行政管理機關了解企業遵守企業管理法律、法規和經營情況的重要手段，是工商行政管理機關加強市場監管、維護公平競爭、促進經濟社會發展，全面發揮職能作用的一項基礎性工作。我們要高度重視年檢工作，找準存在的問題，并切實加以解決。

一、企業年檢中存在的問題

(一)部份企業認為企業營業執照年檢走形式，認為只要把相關材料按時提交給工商部門，工商部門在營業執照上蓋上年檢章，交了年檢費就行了。對企業年檢應付了事，提供的材料不真實。

企業提供的年檢材料不真實主要反應在三個方面：一是企業提供的納稅情況、營業收入等胡亂編造填寫。二是提供的資料不是按規定由相關人員簽字，而是由辦事人員幫所有人員名字全部簽完，該法定代表人或負責人簽字的也沒簽。三是登記事項發生變更，而年檢表上并沒有填寫。

（二）抽逃出資與拆借法律界限不清，企業以拆借的形式抽逃出資，我們難以認定是抽逃出資或是企業拆借。

(三)企業年檢是對企業登記事項有關情況進行定期檢的監督管理制度。企業登記事項發生變更，未到工商部門辦理變更登記，而提供的年檢材料未反應出來，年檢人員難以知道。這就使我們年檢工作發揮不了應有的作用。

(四)社會保障部門對購賣養老保險的，他們只針對個體戶和企業。有些集體企業改制完后，并不辦理注銷登記，而要求工商部門每年給他們辦理企業營業執照的年檢。如果不年檢，原企業職工就上訪，影響社會穩定。

(五)公司類企業經營不善，不想經營了，也就不到工商部門年檢。由于企業進行清算程序多，時間長，有些企業歇業后，也不來工商部門辦理注銷登記。

(六)企業注冊登記人員缺發會計業務知識。企業提供的資產負債表、損益表、財務報表看不懂，所以從企業提供的資料無法看出企業是否有抽逃出資行為地。

二、解決存在問題的一點思考

(一)加強企業法律、法規的培訓，讓企業了解企業營業執照年檢是工商部門對企業進行監督管理的一個組成部份。讓企業認識到提交虛假材料的危害性。同時加大企業提交虛假材料的查處力度，通過查處教育企業，讓企業對提交的年檢材料不敢胡亂編造。

(二)注冊登記人員要加強對虛假出資、虛報注冊資本、抽逃出資的研究，搞

清楚這行為通過哪些表面合法的記賬方式，來逃避工商部門的監管。

(三)加強日常的監督管理。只有通過市場巡查、企業回訪，我們才知道企業是否守法經營，登記事項是否發生變更。否則企業年檢材料不真實填寫，你就很難發現問題。

(四)對原集體企業遺留問題，應從社會和諧穩定的角度處理，只要他們按時來年檢，應當給予年檢；如果不年檢，堅決吊銷營業執照。

(五)對企業不經營，又不辦理注銷登記的，堅決吊營業執照。通過各種途徑向社會公布，對其責任人實施時效性的市場禁入制度等，讓責任人沒有藏身之。當然，這就要求我們工商部門要有很好的聯動機制，有全國工商系統共享的信息平臺。

(六)提高注冊登記人員業務素質。注冊登記人員除了加強登記方面法律、法規的學習，還要加強會計業務的學習。作為單位也應作注冊登記人員進行集中培訓，一主面學會計業務，另一方作工作交流，提高注冊登記人員的綜合素質。單位應錄用一批財會專業畢業的人員作為公務員，用以充實注冊登記人員隊伍，有利益對企業的監管。

企業年檢工作是一項長期而艱巨的工作，也是一項現實而緊迫的工作，要做好這項工作，除了我們注冊登記人員要有較強的政治素質和業務素質外，縣局分管注冊登記的領導更要有較強的政治素質和業素質，才能帶領注冊登記人員做好年檢工作。分管領導還要有較強的協調能力，協調好稅務、財政等相關部門，互通信息，共同對企業實行監管，這樣才能把企業年檢工作做得更好。才能更好地服務地方經濟的發展。

第四篇：煙草專賣行政許可中難點問題探討

煙草專賣行政許可中難點問題探討

論煙草專賣零售行政許可的問題及對策

摘 要：全國人大常委會頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》及國務院根據《煙草專賣法》頒布的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》明確規定：“煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度。“國家對煙草專賣品的生產、”銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。”

從以上法律特征，我們不難得出煙草專賣行政許可制度的特殊地位：煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎和核心，煙草專賣的本質內容由行政許可制度來體現。行政許可是政府機關管理經濟社會事務的一種重要手段，行政許可權運用得當與否，直接關系到人民群眾的切身利益。因此，必須不斷探討煙草專賣行政許可中存在的問題，找出解決問題的對策，這樣才更有利于維護國家利益和行政許可相對人權利，更有利于煙草專賣管理制度的鞏固、發展，提高煙草專賣行政許可管理水平。本文針對在零售許可證審批、許可證事后監管等方面存在的幾個問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步維護國家利益和行政許可相對人權利，提高煙草專賣零售行政許可水平。

關鍵詞：煙草專賣

零售行政許可

完善

建議

行政許可即通常所指的行政審批，是行政機關根據公民、法人或者組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的一個具體行政行為。煙草專賣行政許可是國家行政許可中的有機組成部分，煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關煙草專賣品的生產、經營等活動，并授予其資格和能力的行政行為。《煙草專賣法》第三條規定：國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。這是關于煙草專賣管理的內容和煙草專賣許可制度的規定。由此可見，煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。當前，煙草行業的法律體系正在逐步完善。1991年6月29日由全國人大常委會頒布的《煙草專賣法》及1997年7月3日由國務院頒布的《煙草專賣法實施條例》；1998年國家煙草專賣局報經國家經貿委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規定》和2002年6月4日國家經貿委頒布的《煙草專賣品準運證管理辦法》，為煙草專賣行政許可打下了良好的法律保障。特別是剛剛于今年2月5日由國家發展和改革委員會公布，并于今年3月7日施行的《煙草專賣品許可證管理辦法》進一步完善了煙草專賣行政許可制度。但執行新《煙草專賣品許可證管理辦法》過程中，筆者通過調查研究，發現在許可證審批、許可證事后監管等方面存在不少難點問題，如果處理不當，將會產生行政不行為和行政亂作為現象的發展，將對行政許可相對人權利造成損害，同時也會產生一定的社會負面影響。為此，本文主要對卷煙零售許可證行政許可和管理上存在的問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步鞏固煙草行政許可制度，提高許可證管理水平。

一、煙草專賣行政許可制度的現狀

隨著煙草行業內外部環境發生的重大變化，特別是2004年7月1日行政許可法開始施行后，國家煙草專賣局加快了煙草專賣行政許可制度建設進程，2007年2月25日,《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）（以下簡稱新辦法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。國家煙草專賣局1998年發布《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第2號）（以下稱原辦法）同時廢止。由此，煙草專賣行政許可制度建設進入了一個新階段。

（一）新辦法的出臺，保證行政許可法在煙草行業得到切實全面的實施

新辦法是行政許可法在煙草行業具體實施的表現形式。新辦法有效地改善了原辦法重管理輕服務、重實體輕程序、重審批輕監管、重權力輕責任的弊端。如新辦法采取了以煙草專賣行政許可實施程序為主體的框架。新辦法的實施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要規定了申請的主體、方式、類型、條件、公示、受理等，第三章規定了審批期限、決定、不予發放煙草專賣零售許可證的情形、許可情況公開、許可證期限等，第四章規定了使用煙草專賣許可證的各種情況。有關實體內容（包括職能、主體、職權、職責等）穿插在程序的各章之中。新框架體例的優點是能夠很好地執行行政許可法實施的有關規定，許可程序更加嚴密清晰，方便了當事人的申請，規范和保障了煙草專賣局依法行使煙草專賣行政許可權。由此可見，新辦法是將行政許可法的有關規定結合煙草行業的實際情況加以具體化的規定，從而保證行政許可法在煙草行業得到切實全面的實施。

（二）新的《煙草專賣許可證管理辦法》的出臺，提高了煙草專賣部門依法許可的水平

原辦法其條文較少、存在操作性差、程序簡單、監督乏力等不足，而新辦法對煙草專賣許可證管理中存在的具體問題作出了具體規定，如增加了撤銷煙草專賣許可證的規定。原辦法沒有規定關于撤銷煙草專賣許可證的情況。結合煙草行業的執法情況，新辦法第四十六條根據行政許可法規定了5種可以撤銷的情況：濫用職權、玩忽職守審批發放煙草專賣許可證的；超越職權審批發放煙草專賣許可證的等等；新辦法第四十七條還對應當撤銷許可證情形作出了規定：“公民、法人或者其他組織以欺騙、賄賂等不正當手段取得煙草專賣許可證的，煙草專賣行政主管部門應當予以撤銷并收回煙草專賣許可證。”新辦法條款比較細化、規定比較具體，比較易于操作，相對減少了隨意性，為煙草專賣部門提高行政許可水平，鞏固煙草專賣制度、樹立行業負責任的社會形象打下堅實的制度基礎。

二、煙草專賣零售行政許可存在的幾個問題

新的《煙草專賣許可證管理辦法》的施行成效如何? 2007年10月，筆者利用半個月時間，通過電話、電傳、網上交流了解和到現場專題調查等形式，對xx全省各地煙草專賣零售行政許可情況進行了專題調研，發現各地在執行《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）過程中存在以下難點問題，影響了煙草專賣零售許可證管理水平的提升。

（一）獲準許可的條件不具體、不明確

煙草專賣行政許可的資格條件條款比較概括和抽象，不僅造成管理者對條款解釋的隨意性，也給的申請者提供了弄虛作假的便利。

1、對申辦條件中“注冊資金”。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規定：申領煙草專賣零售許可證要有與經營煙草制品零售業務相適應的資金。在農村，個體經營戶大部分都沒有工商部門核準登記，有的只是工商部門收取管理費后就準予營業，所以在審查中如何確定申請人經營資金問題缺乏有效的法律依據。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規定：“有與住所相獨立的經營場所”中的經營場所的界定，在實際操作中有一定的困難。如許多農村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經營，如果按照51號令的規定操作，將會導致許多申請人不符合該條件而不能領證。另外，在辦理許可證延續手續時，也會因為該規定造成許多持證人不能延續。

3、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規定：符合當地煙草制品零售點合理布局的要求。合理布局是《煙草專賣許可證管理辦法》中規定的除生產許可證以外都必須具備的條件之一，直接體現了國家對煙草制品銷售實行理性控制、避免無序競爭的立法宗旨。在實際操作中，各地的合理布局標準不明確，在操作上自由裁量權較大，易對行政相對人的正當權益造成損害，同時也容易滋生腐敗現象。

（二）行政許可的主體資格與程序缺乏統一規范

1、機關組織結構不合理、許可權限缺乏應有的限制、下級機構越權行使上級許可機關權力的現象時有發生。如有些煙草專賣局的內設機構以自己名義實施行政許可，有些煙草專賣局下屬部門專賣管理所越權行使許可權等。

2、程序還不健全，許可證辦證管理過于粗放，沒有形成嚴密、科學、細致的辦證規范和流程。

（三）重許可、輕監管或只許可、不監管的現象比較普遍，只注重發證審批的環節而輕視被許可人的后續管理6

1、專賣管理人員許可證事后監管意識不強，如出現許可證注銷、變更，有的丟失許可證或許可期限過期仍繼續經營的現象。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）一些規定不明確，加大了許可證后續監管的難度。如國家發展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時該如何處理；當行政許可沒有在法定期限內前來申請延續，但又無法收回許可證的，該如何進行操作？等等。

三、關于完善煙草專賣零售行政許可的建議

行政許可的實施，是行政機關和有關組織依法為行政相對人具體辦理行政許可的一種重要的行政執法行為。煙草行業在專賣專營的體制下，需要積極適應新形勢的變化，并按照《行政許可法》的要求，做好煙草專賣零售許可證的發放、市場管理、專賣打假等執法工作，進一步提高煙草專賣領域的行政許可執法水平。為此，煙草專賣行政部門要以行政許可法的精神統領零售許可證管理，以行政許可法的要求檢驗零售許可證管理，在更新觀念、創新制度、改進方法的同時，要注重解決好以下幾個方面的問題，以鞏固煙草專賣行政許可制度，進一步提高零售許可證管理水平。

（一）進一步明確行政許可的條件

行政許可法規定，設定行政許可，應當明確規定行政許可條件。這樣規定的目的是，減少行政機關在實施行政過程中的自由裁量權和隨意性過大的問題，以確保行政機關實施行政許可的公平、公正。因此，行政許可的條件作為行政許可制度的重要內容，應當盡可能明確、具體，符合行政許可公平、公正原則的要求。由此可見，行政許可條件是作出許可或者不許可決定的標準和根據。行政許可重要條件是確保行證許可行為合法、合理，實現許可制度作用的核心。為此，煙草行政主管部門要根據規定的精神，要盡快制定具體、明確的煙草專賣行政許可條件，以確保行政許可行為的合法、合理性，完善煙草專賣許可制度。同時，根據《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十六條第二款的規定，煙草制品零售點合理布局規劃、經營資金要求和經營場所條件，由縣級以上煙草專賣行政主管部門制定，并報上一級煙草專賣行政主管部門備案。“國家發展和改革委員會令第51號”明確授權縣級煙草行政管理機關制定合理布局規劃、經營資金要求和經營場所條件的具體要求。因此，筆者建議：縣級煙草行政管理機關及時制定以下幾項具體標準。

1、進一步明確申辦條件中“注冊資金”認定方式和額度標準。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規定：申領煙草專賣零售許可證要有與經營煙草制品零售業務相適應的資金。筆者建議“注冊資金”認定方式以銀行存款證明加以確認。關于對與經營煙草制品零售業務相適應的資金的額度確定，以當地三平均銷量、卷煙零售戶數、批發銷售額等數據為測算基礎，同時以農村和城鎮、主要街道和非主要街道進行區分以確定資金額度。

2、進一步明確“有與住所相獨立的經營場所”中的經營場所的界定。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規定：“有與住所相獨立的經營場所”。與 1998年國家煙草專賣局報經國家經貿委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》相比，增加了“與住所相獨立”這個特定的“前置條件”，對經營卷煙的場所進行了特定的限制。首次明確了“住所”或是與住所不相獨立的場所不能申辦煙草專賣零售許可證，界清了以往“住所”與經營場所相互混淆，住所與經營場所同一的現象，經營卷煙的場所有了具體、充分、明確的法律規定，增強了煙草行政執法的可操作性。但與當前廣大卷煙零售戶的實情不適應，如前述，許多卷煙零售戶特別是農村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經營，也就是基本上都是利用住所開店，如有的農村卷煙零售戶只有一間住房，半間是店，半間是家。如果按照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）的規定，在實際操作中，將“有與住所相獨立的經營場所”作為許可條件之一，將會有許多申請人特別是農村地區的申請人不符合該條件而不能領證。同時，在辦理許可證延續手續時，也會因為該規定造成許多持證人不能延續。如何解決這個問題，方案一，筆者建議在執行“有與住所相獨立的經營場所”為許可條件之一時，對一些弱勢群體特別是農村煙零售戶利用住宅經營卷煙的申請人制定劃分經營區和住所區的標準，同時，這一標準的出臺，要在廣泛征求各方面意見，充分論證后舉行聽證的基礎上確定。筆者認為，通過劃分經營區和住所區的界線是解決當前農村卷煙零售戶中普遍存在的利用住宅場所來經營卷煙的問題的一個有效方法，具體一定的可操作性。方案二，筆者建議，對待新申請辦理證戶嚴格執行“有與住所相獨立的經營場所”的許可條件要求。對待原已發證戶在辦理許可證延續手續時，應尊重現實，尊重歷史，靈活掌握，逐步規范。

3、進一步明確“合理布局”的具體標準。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規定：符合當地煙草制品零售點合理布局的要求。合理布局也就是要求卷煙零售經營點布局要合理。什么樣的布局算是合理，應該說沒有一個絕對的標準。因為各地情況不一樣，城鄉之間差別也很大，因此，筆者建議：煙草行政主管部門嚴格依照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十六條第一款的規定，制訂煙草制品零售點合理布局規劃時，應當根據轄區內的人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素，以控制市場、便于管理、兼顧利益、著眼發展是為的基本原則，因地制宜地制定合理布局，在具體標準上要進一步細致，具體有可操作性。如上海市，據調查結果顯示，上海常住人口為1306.58萬人，外來人口為400萬人，吸煙率為28.8%，吸煙人群中人均日吸煙約為19.3支。根據網絡戶的平均銷量測算，平均每戶可滿足180名吸煙者的需要，每622人中設立一個卷煙銷售網點就可以滿足消費需求，綜合考慮其他因素，確定每500人設立一卷煙零售網點比較適當，故而將總量控制在28000戶左右比較合理。但這只是一個普遍適用的規劃，具體到不同的地區，究竟多少米有一零售戶比較合適，又要區別對待。例如，市區200-300米一戶，市中心100米一戶，市郊則定到400米一戶。合理布局標準的具體化，既方便了實際操作，同時也減少自由裁量權，相對保障了行政相對人的正當權益。

（二）行政許可的主體資格根據行政許可法的規定，行政許可原則上只能由行政機關實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權，不得行使行政許可權沒有法律、法規或者規章的明確規定，行政機關不得委托其他行政機關實施行政許可；行政機關實施行政許可，應當確定一個機構統一受理行政許可申請、統一送達行政許可決定。為此，筆者有以下建議：

1、各級煙草專賣局嚴格依照行政許可法的規定，抓緊清理現行各類實施行政許可的機構，凡是煙草專賣局內設機構以自己名義實施行政許可的，或者未按照規定授權或者委托實施行政許可的，都要予以糾正。

2、煙草專賣行政許可要嚴格實施到位。作為享有行政許可權的縣煙草專賣局，縣局應嚴格按照許可受理、許可審查、審核批準、許可決定工作程序，明確規定由中心管理所對提交的行政許可申請書及相關材料進行初步審查，符合條件的，予以受理并作出受理決定。在具體操作上，筆者建議：由專賣管理科、監察法規科對許可申請人的許可進行實質性審查、實地考察，對于符合行政許可條件的給予辦理。對專賣管理科、監察法規科審查合格的報縣局負責人審核批準。對審核批準的，在法定期限內制作并送達行政許可決定書，向申請人頒發煙草專賣行政許可證件。按照以上流程，縣局要嚴格按照行政許可的要求，對每一起行政許可事項進行初審、現場勘驗審核，最終提交辦證機關在規定時間內給予辦理。認真接受行政許可中涉及變更、停歇業、注銷、補辦等相關事務，規范操作流程。

（三）加強行政許可的監管工作

《行政許可法》第10條規定了加強監督原則，它有兩個方面的基本內涵，一是加強對行政機關實施行政許可的監督，其重點還是加強縣級以上人民政府對有行政許可實施權的行政機關的監督；二是行政許可機關對被許可人從事許可事項相應的社會活動實施有效的監督。如何加強煙草行政許可的監管工作，筆者認為可從以下三個方面推進。

1、加強對煙草專賣行政機關實施行政許可的監督。首先是建立和健全公示制度。應將行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范本通過各種方式予以公示，確保行政許可的有關事項公開、透明。筆者建議：一是通過當地辦證中心公示欄進行公示；二是在煙草局及每個專賣管理所（隊）的上墻公示；三是印制辦理須知小冊子公示；四是利用政府網站和行政服務中心網站予以公示。公眾需查閱與行政許可相關的內容時，也可到專賣監督管理科（處）和專賣管理所（隊）查詢相關信息。同時，煙草專賣局在作出準予行政許可決定后一個月內，應在各煙草專賣所的政務公開欄中張貼本轄區內的許可人的姓名、許可證號、經營地址、許可日期、有效期限等。其次是上級煙草專賣局要切實加強對下級煙草專賣局實施行政許可的監督檢查。筆者建議要制定監督檢查制度，對行政機關實施行政許可監督檢查及其責任作了明確規定，對行政許可的實施進行有效監督，努力形成長效的監督檢查機制，以確保煙草行政許可行為的合法性、合理性，減少行政許可行為的不作為，亂作為現象的發生，更好的發揮煙草行政許可制度的作用。在具體監督檢查中，要把是否依法設定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監督職責等情況作為重點內容進行檢查，發現違法實施行政許可的，要堅決予以糾正；應當追究法律責任的，要依法追究有關責任人員的法律責任。同時，各級局要建立內部管理制度，要完善內部層級監督制度，形成上級對下級、后一環節對前一環節監督制衡的機制，以內管促內控，促進行政許可的水平。

2、加強煙草專賣許可證的后續監管。一是煙草專賣行政主管部門在加強日常許可證后續監管的同時,要充分發揮信息化管理的作用，加大監管力度。筆者建議，實行煙草專賣許可證系統與與卷煙銷售管理系統對接，實現以許可證為基礎的市場準入體制。同時，利用卷煙銷售管理系統提供的大量數據，對所轄區域內持證零售戶的數量、結構、經濟性質、地域分布、經營業態、經營規模、經營情況等進行統計、分析，及時發現持證零售戶許可事項的變化情況，對零售戶實行動態監管。二是增加撤銷行政許可的措施。國家發展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時；當行政許可沒有在法定期限內前來申請延續，但又無法收回許可證的時等。這些情況造成了許可資源的浪費，處理上又缺乏依據，筆者建議，增加一定期限內不經營或者關門閉店找不到持證人或收不回許可證的，在行政許可沒有在法定期限內前來申請延續，又無法收回許可證的，由煙草專賣行政許可機關注銷其行政許可的措施。

煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎和核心，而煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。加強煙草專賣許可證制度管理，不僅是《煙草專賣法》立法宗旨要求，更體現了當前社會法治與人權觀念的發展趨勢和潮流。筆者只是對當前煙草專賣零售許可證管理的過程一些難點問題進行分析，提出一些不成熟的建議。以供大家評判。

淺析許可證管理中存在的“人證不符”原因及應對措施

我國《煙草專賣法》及其《實施條例》中規定，國家對煙草專賣品生產經營活動實施煙草專賣許可證制度。煙草專賣許可證作為一項行政許可行為，對取得該許可的公民、法人或其他組織產生確定力和約束力。

取得煙草專賣許可證后，行政許可相對人便不得隨意擅自變更，未經發證機關法定程序作出變更的，不得隨意改變。但是我們在日常下鄉走訪及檢查過程中不難發現一些店鋪會出現“人證不符”現象，更有甚者是今天張

三、明天李

四、后天王五，行政許可證相對人隨意改變頻頻出現，這類問題在外地籍人員為經營者的店鋪尤為突出。究其原因主要有以下幾點：

其一部分卷煙零售客戶對煙草專賣許可證制度的認知不足，偏面地認為只要辦理了煙草專賣許可證，許可證就是屬于自己個人的，自己就可以對持有的許可證隨意作出相關處置，而忽略了持有許可證后應遵守的相關管理規定。

其二部分卷煙零售客戶的流動性較大。相對于本地籍卷煙零售客戶來說，外地籍卷煙零售客戶更容易出現人員流動、店鋪轉讓的情況，主要是因為受所處地域經濟條件及消費環境等因素影響，一些店鋪由于經營者不善經營，經營者往往都會將店鋪轉手處理，造成了行政許可相對人轉變。

那么作為煙草專賣管理部門該如何應對呢？筆者認為應加強許可證的后續監管與處理工作，并著重做好以下幾項工作：

一是做好排查登記。針對存在“人證不符”現象的店鋪，煙草專賣管理部門首先應做好相關排查登記工作，對店鋪的相關人員信息進行詳細登記并予以造冊。此后要仔細甄別店鋪存在“人證不符”原因，對“人證不符”情況不能同一而論，應結合實際情況予以區別對待，主要排查 “人證不符”情況是否系買賣、出租、出借或非法轉讓所致，還是家庭經營模式所致，理清實際經營者與行政許可相對人的實際關系，為日后進一步地深入調查取證夯實基礎。

二是開展調查取證。在前期排查登記的基礎上，煙草專賣管理部門應及時對涉嫌存在買賣、出租、出借或非法轉讓行為導致出現“人證不符”的店鋪進行調查取證，應通知行政許可相對人及實際經營者在指定的時間到發證機關接受相關調查。分別為行政許可相對人及實際經營者制作相關詢問筆錄，通過采集詢問筆錄的方式來印證雙方所說的是否屬實，以此來判斷雙方是否存在買賣、出租、出借或非法轉讓許可證的行為。對確認存在的違法事實應形成書面材料予以固定，必要時可提取（復制）工商營執照等相關證件復印件，作為已固定的事實提供相應旁證，為今后作出后續處理提供充分且具有針對性地證據。

三是后續監管處理。在取得相關證據的基礎上，煙草專賣管理部門應責令行政許可相對人及實際經營者在限定期限內及時改正違法行為。對店面實際轉讓已不再經營的行政相對人，專賣管理部門應及時督促行政許可相對人及時前往發證機關辦理許可證變更、注銷手續或恢復原狀，并要求實際經營者在涉嫌非法轉讓、出租、出借依法注銷后及時申領許可證。對逾期未及時注銷或變更的行政許可相對人，專賣管理部門應依據《煙草專賣許可證管理辦法》第五十八條之規定作出處罰，根據《煙草專賣許可證管理辦法》相關規定第四十五條第（二）項作出取消其從事煙草專賣零售業務資格的決定，辦理注銷手續，收回原許可證正副本，及時將取消煙草專賣零售業務資格的決定通報給工商行政管理部門，以便工商行政管理部門及時作出相應處理。對實際經營者從事的卷煙經營的行為應按無證經營卷煙進行查處，并及時被查獲的無證經營卷煙案件及時移送工商行政管理部門處理，堅決維護煙草專賣許可制度的嚴肅性、規范性。

對煙草專賣許可證管理制度的幾點法律探

【內容摘要】中國加入世界貿易組織，作為競爭性行業的煙草業將不再屬于保護性行業，而且從WTO的基本規則來看，中國煙草現行十分嚴格的配額及許可證管制等非關稅壁壘必將逐漸松動甚至取消，隨之外國煙草制品將大量流入國內市場。煙草專賣管理制度面臨著嚴峻的挑戰。本文從行政許可入手，對煙草專賣許可證制度進行了深入淺出的分析，并對當前卷煙零售許可證管理中存在的一些問題進行了法理分析，以期各屆專賣同仁見仁見智，共同謀劃，完善煙草專賣許可證管理制度。

【關鍵詞】行政許可

合理布局

特種煙草專賣

許可證注銷

煙草專賣管理制度在我國已經歷了二十年的風雨歷程，過去的二十年，是中國改革開放、翻天覆地搞建設的二十年，各行各業尤其是煙草行業為國內的經濟建設作出了巨大的貢獻。中國以全球經濟排名第四強的身份邁入了21世紀。世界在進步，經濟在發展。21世紀是高度競爭的世紀，面對世界經濟一體化的潮流和煙草行業開始逐漸融入國際煙草競爭的新格局，煙草專賣制度面臨著嚴峻的挑戰。中國的大門開了，外國“狼”來了！煙草專賣管理工作者必須摒棄因歷史原因長期以來形成的以單純的行政、法律手段來保護煙草經濟發展的思想觀念，樹立起依靠市場經濟規則和法制建設的加強來改進煙草專賣管理的思想觀念，樹立起以人為本、服務大眾、服務市場以提高專賣管理水平的思想觀念，不斷拓寬思路，改革創新，最終實現煙草專賣管理制度的與時俱進。

許可證制度是煙草專賣管理的基本制度之一，是專賣專營優越性的重要體現，也是實施專賣監督管理的重要基礎和有力依據。中國加入世界貿易組織后，煙草行業進入過渡保護期。然而，世界經濟貿易游戲規則不可能使中國的煙草業永遠處在國家政策的保護傘下，因此我們應該抓住機遇，加強專賣管理，不斷提高規范經營、管理的工作水平，充分運用許可證計算機網絡管理系統，實現許可證管理與市場準入和市場監管的緊密結合。本文擬從分析行政許可入手，對當前的許可證管理提出了幾個問題，并試圖從法律的角度進行解答。

一、行政許可的涵義及理解

行政許可是指具有許可職權的行政主體根據相對人的申請，以頒發書面證書、執照的形式，依法賦予其從事某種活動的權利或資格的行為。行政許可具有不同的分類。按許可的內容不同，可分為權利許可和資格許可；按許可享有的程度可分為排他性許可和非排他性許可等等。

我們應當從以下幾個方面對行政許可進行理解：

1、行政許可是由行政主體實施的一種行政行為。它與民事上的許可活動存在較大區別。行政許可是行政主體向行政相對人作出的；而后者是平等主體之間關于特定的民事權利有條件使用的行為，由民事主體作出。

2、行政許可的內容是賦予行政相對人某種權利或資格的行為。這種賦予是以法律禁止為前提的，即法律對某種行為進行一般限制或禁止。而許可就是解除這種禁止。

3、行政許可是一種應申請的行政行為。即行政許可對于具備法律規定條件后是否要求取得這種權利或資格，是相對人自己的事，由其自主決定，行政機關不得主動為之。

4、行政許可一般采用書面證書的形式。許可證書是行政許可行為的主要表現形式，具有特定的法律效力。

5、行政許可的事項必須有明確的法律規定。行政許可使相對人獲得了從事某種對一般人加以限制或禁止的活動的權利或資格。

由此可見，許可本身就意味著限制，沒有限制，就無所謂許可不許可。因此，何種事項要對一般人進行禁止或限制，要實行許可制度，必須由法律明確加以規定，行政機關不能超出許可的法定界限進行許可。

煙草專賣許可證制度也是行政許可的一種，屬于權利許可、非排他性許可。煙草專賣許可證的涵義是指煙草專賣行政管理機關應公民、法人或其他組織的申請，經過審查，認為申請具備法定條件，準許其從事有關煙草專賣品的生產、經營等活動的證明文書。

二、當前煙草專賣許可證管理中存在的問題

我國現行的煙草法律、法規確立了煙草專賣許可證制度。《中華人民共和國煙草專賣法》第三條規定：“國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。” 《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第二章“煙草專賣許可證”、第十章“法律責任”對四種煙草專賣許可證的申領、管理、法律責任作出了明確、具體的規定。而《煙草專賣許可證管理辦法》（即國家煙草專賣局第2號令，1998年5月11日頒布并實施）則對煙草專賣許可證進行了全面、詳細的規定。以上就是我國現行煙草專賣法律、法規、規章中對“煙草專賣許可證管理”的主要規定。然而，在實踐中，越來越反映出許可證制度存在的不足。

今年初，全國煙草專賣管理工作會議上提出的“十五”期間專賣管理工作的主要任務之一就是“要提高證件管理工作水平，實現許可證管理與市場準入和市場監管的緊密結合”。筆者認為，當前卷煙零售許可證管理中主要存在以下幾個問題：

1、許可證辦理過程中，卷煙零售點缺乏“合理布局”的明確標準。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第二十條第三項規定：“取得煙草專賣零售許可證，應當具備下列條件：??

（三）、符合煙草制品零售點合理布局的要求；??”但自上而下，“合理布局”沒有明確具體的標準，導致煙草專賣行政主管部門在辦理許可證時具體難以掌握。

2、許可證管理中的盲區。煙草專賣行政管理機關無權對無煙草專賣零售許可證的經營戶進行處理。《中華人民共和國煙草專賣法》第三十五條規定：“無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的，由工商行政管理部門責令停止經營煙草制品零售業務，沒收違法所得，并處罰款。”同時，《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條規定：“無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據煙草專賣行政主管部門的意見，責令停止經營煙草制品零售業務，沒收違法所得，處以違法經營總額20%以上50%以下的罰款。”由此可見，煙草專賣行政主管部門對無證經營者并沒有處理權，最多只有建議處理權。法律法規既然賦予煙草專賣局主管煙草專賣管理的職權，卻無權對無證經營煙草制品的違法行為進行處理。顯然，這是法律制定中的一個誤區，在實踐中，極易導致管理上的脫節，即煙草專賣局不能直接對無證經營者進行處理，必須移交工商進行處理，這不僅造成煙草專賣管理成本的浪費，而且不利于對無證經營現象及時查處。

3、中國加入世界貿易組織后，我國煙草業進入兩年過渡期，兩年后將取消特種煙草專賣經營企業許可證（零售部分），而且中國政府對外承諾：“銷售進口卷煙零售點在中國領土內要有實質性的增加。”換言之，即取消特種煙草專賣零售許可證后，所有國內的取得煙草專賣零售許可證的經營戶都可以經營進口卷煙。那么在這兩年過渡期內如何對特種煙草零售許可證進行管理，取消后又如何進行管理，現在尚無規定。

4、煙草專賣法律、法規至今尚未對煙草專賣行政管理機關根據《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第十六條，取消經煙戶從事煙草專賣業務資格后，許可證如何進行注銷的問題作出明文規定。

三、完善許可證管理的幾點法律思考

煙草專賣許可證管理制度中存在的這幾個問題是迫切需要解決的。本文作者認為，完善許可證管理中存在的欠缺，必須及時修改相關的煙草專賣法律、法規。以下主要對最突出的幾個問題進行探討。

（一）、卷煙零售分布點合理布局問題

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第九條、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第二十條都明確了合理布局在煙草專賣零售許可證辦理過程中的必要性。但究竟怎樣才叫“合理布局”、“合理布局”應遵循哪些原則等等。煙草界由上而下均未見關于合理布局的原則性或細化規定，這就使許可證辦理在這一環節沒有明確、具體的尺度可供參照。

國煙法（2000）631號《國家煙草專賣局關于煙草專賣許可證管理有關問題的批復》第二條規定：“關于煙草制品零售點的合理布局問題，可由縣級以上煙草專賣局根據當地人口、交通和周圍煙草制品零售網點分布情況具體掌握。”有些地方煙草專賣局就依據國家煙草專賣局的這一批復，制定諸如《XX市煙草專賣局卷煙零售網點合理布局管理規定》，并在當地公布、實施。這一《管理規定》的出臺，最大的好處就是為合理布局的抽象規定提供了有力的制度支持。但該《管理規定》的法律效力還有待斟酌。

拙者認為，《國家煙草專賣局關于煙草專賣許可證管理有關問題的批復》第二條并非國家煙草專賣局的授權或委托，而只是對煙草專賣發證機關辦理許可證過程中行政裁量權的限制。理由有二。其一，煙草專賣許可證的發證機關在許可證的辦理過程中享有較大的自由裁量權，因此國家煙草專賣局通過批復的形式對合理布局進行解釋以達到限制行政自由裁量權的目的。其二，從法律的角度看，行政授權、委托都必須有法律、法規的明確規定，而不是光光一個批復就能解決的問題。況且，國家煙草專賣局下發的批復其效力相當于行政規章，而行政授權、委托必須由法律、法規才能規定。一般情況下，行政機關作出決定的依據較為廣泛，包括法律、法規、規章以及規章以下其他規范性文件。法律、法規是審查具體行政行為是否合法的根據，規章只起到參照作用，行政機關適用的規范性文件并非審查具體行政行為是否合法的必然依據。而規章以下規范性文件的效力，法律上并沒有明確。因此，筆者認為，《XX地區管理規定》只是在該地區具有一定的法律效力，而且一經行政相對人因行政機關“合理布局”不作為提起行政復議或行政訴訟，該《管理規定》并不能成為具體行政行為合法性的必然依據，只能間接地成為復議機關或法院的參考依據，國煙法（2000）631號第二條也只能對定案起參照作用。

要改變這種尷尬的局面，最直接的方法就是修改相應的法律、法規，確立合理布局制度。即制定關于合理布局的原則性或一般性規定。筆者認為，《煙草專賣法實施條例》中的“合理布局”是指煙草專賣許可證的發證機關根據一定的客觀因素對轄區內的煙草制品銷售網點進行分布、定局。其中“一定的客觀因素”則是指轄區內的人口、交通、地理位置及對當地煙草制品銷售網點整體規劃等因素。而且合理布局還應當符合以下幾個原則：

1、符合社會主義市場經濟客觀要求的原則。它包括：①符合社會消費的客觀實際。通過當地人口、社會平均消費水平等因素確定經煙戶的數量。②符合利益共享原則。煙草公司要充分認識到卷煙零售戶在市場運作中的重要作用，掌握和控制卷煙零售戶，必須充分發揮市場經濟的杠桿作用，與卷煙零售戶形成真正意義上的“利益共同體”。③符合優勝劣汰的原則。在總量控制的前提下，為卷煙零售戶提供一個公平競爭的市場環境。

2、符合社會主義法制建設客觀要求的原則。①堅持“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的原則。首先，合理布局的原則性規定必須在法律、法規中予以確立。其次，要加強監督，規范煙草專賣許可證的辦證程序。②堅持“三公”原則。煙草專賣許可證的辦理必須堅持公正、公開、公平的原則，對不符合辦證條件的堅決不予辦理。③堅持嚴格管理原則。要對違法經營的零售戶堅決予以取締。

只要法律、法規對“合理布局”作了原則性的規定，各縣局根據該原則性規定按轄區內的實際情況作出解釋就成為理所當然的事了。這樣，一方面使各地區制定的關于合理布局的《管理規定》有法可依，另一方面也為許可證的辦理提供了有力的制度保障。

（二）、特種煙草專賣經營企業許可證問題

特種煙草專賣經營企業許可證是指由省級以上煙草專賣行政主管部門向提出申請的特定企業發放的賦予其從事煙草專賣進出口業務，外國煙草制品寄售業務，免稅外國煙草制品購銷業務資格的一種證明文書。特種煙草專賣經營企業許可證具有以下幾個特征：

1、經營對象的特殊性。即取得特種煙草專賣經營企業許可證的經營客體是特種煙草，即外國煙草制品。

2、經營主體的限制性。即經營者必須是特定的企業，個人不能取得特種煙草專賣經營企業許可證。

3、發放權限的控制性。即必須經國務院煙草專賣行政主管部門或省級煙草專賣行政主管部門批準，才能取得特種煙草專賣經營企業許可證，省級以下煙草專賣行政主管部門及地方政府都無權發放。

入世以后，我國在煙草方面所作出的承諾主要有7項內容，其中最關鍵的是涉及煙草專賣體制上的，我國作出的承諾是“??包括同意許可程序要求，從而一個許可證即可銷售所有的香煙，不區分原產國，并取消關于進口產品銷售點的任何限制。”換言之，外國煙草公司在中國境內銷售進口卷煙享受國民待遇。

顯而易見，中國入世兩年后，將取消特種煙草專賣經營企業許可證（零售部分），這將導致以下幾個后果：

1、所有國內取得煙草專賣零售許可證的經營戶都可以經營進口卷煙。

2、國內卷煙產品將不可避免地面臨新的沖擊。渠道增加后進口卷煙的銷量也將會有所增加。入世后原來為36%的煙草專賣品進口關稅將大幅度下降，顯然會帶來進口卷煙和其他煙草專賣品銷售價格的下降，由此國內卷煙將不得不面對競爭力更強的對手。

煙草專賣局在這兩年的過渡保護期內如何對特種煙草專賣零售許可證進行管理？兩年后，國內取得零售許可證的經營戶經營范圍都將擴大，又如何對其進行管理呢？當前的法律、法規并沒有對此作出規定。作為專賣管理的工作人員，有必要對此進行研究。筆者認為，應分階段從以下幾方面著手進行探討：

首先，在2年的過渡保護期內如何對特種煙草專賣零售許可證進行管理？有兩個方案。第一個方案是國內取得煙草專賣零售許可證的經營戶在兩年的過渡保護期內還是繼續經營國產卷煙，到過渡期結束，由煙草專賣許可證發證機關進行許可證年檢時，統一變更經營范圍。這似乎與國家局當前的有關政策相符，如將許可證的有效期限統一延長至二OO三年十二月三十一日。這一方案的優點在于這兩年內國產卷煙在市場上仍會占絕對優勢，而弊端在于過渡期內不進行適當過渡，兩年后特種煙草零售許可證一經放開，國內卷煙如何保持市場份額以抵抗進口卷煙的沖擊、煙草專賣局如何對經營戶進行管理值得大家進行探討。第二個方案是在過渡期內由國家煙草專賣局制定或修改相關的規章、政策，相對放開特種煙草專賣零售許可證的審批，合理布局轄區內特種煙草專賣零售網點。具體的做法是對市場進行詳細摸底，召開經營戶大會，向廣大經營戶宣傳相關的規章、政策，對提出申請的經營規模較大的優秀、守法經煙戶頒發特種煙草專賣零售許可證，在過渡期內對違法經營進口卷煙的經營戶進行嚴厲處理，直至取消其經營資格。為以后的市場管理奠定基礎。筆者認同第二種方案。通過適量放開特種煙草專賣零售許可證，讓國產卷煙逐漸接受進口卷煙的適當沖擊，收集市場信息，盡早制定措施抵御進口卷煙對國內煙草業的影響，對市場嚴格管理，淘汰一批不穩定的違法經營戶，為煙草業競爭提供一個相對安全的環境。

其次是過渡期后，煙草專賣許可證發證機關如何對廣大經營戶進行管理？

1、加大煙草專賣法律法規宣傳，合理布局零售戶網點，提高煙草專賣零售許可證的“含金量”。2年后，在取消特種煙草專賣零售許可證的同時，煙草專賣行政主管部門對轄區內的經煙戶統一進行年檢，按照合理布局、提高許可證含金量的原則，取締一批不合格的零售戶，讓零售戶網點布局更加合理化。

2、加大打私打假的力度。特種煙草專賣零售許可證放開后，雖然關稅有了大幅度的下降，但走私卷煙，尤其是假冒進口卷煙還有很大的利潤，要通過路檢路查，加大市場監管，使走私、假冒卷煙在國內市場無法立足。

（三）、許可證注銷問題

《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第六章就提及了許可證的注銷。在這一章節的條文中，主要規定了煙草專賣許可證發證機關注銷許可證的以下幾種情形：

1、經營企業因破產、解散等事由需要辦理許可證注銷手續的；

2、經營企業因產業結構調整或企業組織形式變化等需要辦理許可證注銷手續的；

3、對企業停產停業一年以上，不辦理歇業手續的，發證機關對許可證的強制注銷。筆者認為，《煙草專賣許可證管理辦法》沒有提及取消經營戶煙草專賣經營業務資格后，許可證如何進行注銷的情形。

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第十六條規定：“煙草專賣許可證的發證機關可以定期或不定期地對取得煙草專賣許可證的企業、個人進行檢查。經檢查不符合《煙草專賣法》和本條例規定條件的，煙草專賣許可證的發證機關可以責令暫停煙草專業務，進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業務的資格。”

應當修改《煙草專賣許可證管理辦法》，增加取消經營戶煙草專賣業務資格后的法律程序。應當加入如下幾個內容：

1、當事人在接到通知之日起30日內到許可證的發證機關辦理注銷手續，同時上繳核發的煙草專賣許可證正、副本。煙草專賣行政主管部門應當督促經營戶及時到發證機關辦理注銷手續。經營戶逾期未來辦理注銷手續的，由發證機關強制注銷，并向同級工商行政管理機關通報。

2、明確規定被取消資格經營戶享有的權利。取消經營戶經營煙草專賣業務資格是煙草專賣行政管理機關作出的一個具體行政行為，因此經營戶享有法律規定的行政救濟權利，即經營戶如果不服取消其從事煙草專賣經營業務資格通知的，可在接到該通知之日起六十日內向XX煙草專賣局申請復議，也可在接到該通知之日起十五日內向XX人民法院起訴。

3、規定許可證注銷的時間。目前，大部分煙草專賣局已開始使用煙草專賣許可證網絡管理系統，由電腦對轄區內的經營戶進行登記、變更、注銷管理。如上所述，如在取消經營戶從事煙草專賣業務資格的同時注銷其許可證，經營戶提起行政復議或行政訴訟，一旦具體行政行為被撤銷，煙草專賣許可證網絡管理系統則無法恢復已被注銷的經營戶，即只能重新發證。因此，筆者認為，注銷被取消從事煙草專賣業務資格經營戶的許可證，應當在經營戶放棄上述行政救濟途徑或行政救濟途徑用盡為止。

4、關于許可證注銷后是否需要公告的問題。只有一種情形需要由煙草專賣許可證的發證機關公告。即經營戶不再經營，但因各種原因，找不到經營戶或無法收回許可證時，由行政機關注銷其許可證在當地媒體公告許可證號碼。而煙草專賣許可證發證機關取消煙草專賣業務資格和經營戶主動申請停業、歇業的情形，煙草專賣許可證發證機關并不需要進行公告。

結語

世界經濟一體化的國際競爭，決定了煙草專賣許可證必須與時俱進。我們必須在內容上重視煙草專賣管理制度深層次的理論探討，在形式上大膽革新，不斷完善專賣制度。需要說明的是，如何加強對外來人口經營戶的管理、如何處理中小學校附近煙店等一系列社會問題也不容忽視，相信進行深層次的研究，對于完善煙草專賣許可證制度有著非常重要的作用。

試論行政許可法的實施與煙草依法行政

行政許可是政府機關管理經濟社會事務的一種重要手段，事關人民群眾的切身利益，行政許可權運用得好，利國利民；運用不好，輕則影響公民權利，重則影響政府與人民群眾的關系。煙草專賣管理部門是依法成立、依法監督管理卷煙市場的行政機關，必須不斷健全和完善自身建設，加強對行政權力的規范、保障和制約，真正做到依法行政。

一、煙草專賣管理依法行政的具體實踐

煙草專賣管理依法行政，就是各級煙草專賣管理部門依據法律、法規和規章的規定，行使煙草專賣行政權力。這種行為，不同于其他國家行政機關的管理活動，具有其自身的特點。除主體是特定的外，對煙草專賣管理還具有專門性，即對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營，統一管理，其目的就是有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，維護消費者利益，保證國家財政收入，維護社會主義市場經濟秩序。根據煙草專賣管理依法行政的實踐，至少包括以下三個方面內容。、依法行政的法律依據

行政機關的管理行為必須依據法律。煙草專賣管理依法行政，所依據的是現行國家煙草專賣法及其相關的其他法律、法規和規章。從我國目前煙草專賣管理法律體系構成情況看，以法律為基礎，以行政法規為主干，以部門規章和地方法規、規章為兩大系列的多層次法律體系。《中華人民共和國煙草專賣法》及其他法律，如《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等，屬于最高的效力層次；屬于行政法規范疇的有《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》；《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規定》

和《煙草專賣品準運證管理辦法》等。可見，我國現行的煙草專賣法律體系已基本形成，在這一法律體系中處于各個階位上的法律、法規、規范性文件承擔著不同的角色，具有不同的法律功能和效力，發揮著不同的法律作用，為煙草依法行政提供了保證，奠定了法制基礎。、依法行政的職權法定

按照《煙草專賣法》等法律、法規的規定，國家煙草專賣局和地方各級煙草專賣局，主管煙草專賣管理工作，是煙草專賣法律法規的執法機關，國家法律、法規賦予各級煙草專賣行政主管部門管理各自轄區內煙草專賣工作的權力，是一項法定職權，不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄,所以各級煙草專賣機關依法行使職權就是代表國家對煙草專賣品的生產、經營、進出口等業務活動是否合法履行全程監管，是必須履行的法定職責。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，就應該追究這種不作為行為的法律責任。

3、依法行政的法制監督

任何權力都需要監督。專賣管理行政執法權力同樣也需要監督，不受監督的權力將是危險的權力。煙草專賣管理為了確保行政執法權的正確使用，嚴格實行查處分離和行政處罰橫向審核程序.國家煙草專賣局制定的《煙草專賣行政處罰程序規定》、《煙草專賣行政處罰案卷標準》，進一步明確了煙草專賣行政執法所應遵循的法律程序,對專賣人員的行為進行約束，做到自覺地按程序公正執法,使行政法制監督工作得到進一步加強。

二、制約煙草專賣依法行政的主要問題

長期以來，我國煙草專賣管理堅持依法行政這一基本原則，加大執法力度，維護了煙草專賣市場秩序，保證煙草專賣管理的統一性、連續性和穩定性，提高了行政效率。當然，也管理過程中存在著影響或制約煙草專賣依法行政的問題，主要體現在以下幾個方面：

首先，在煙草專賣管理立法中，由于歷史的局限性，還存在著一些不容忽視的問題，主要表現在，一是某些法律條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準確、權威的依據。如煙草專賣行政部門在打私打假方面主體資格不明，在辦證管理無證零售的問題上，管理權限交叉錯位，形成了管理真空。二是現有的煙草專賣法中沒有對煙草專賣行政主管部門執法時有權采取相應的強制措施作出規定，在實踐中給查處違法案件造成了不便，使一些案件不能及時有效地得到處理，甚至使一些違法者逃避了法律的懲罰，損害了法律的尊嚴。其次，在行政法制監督方面，還有待于進一步發揮法制監督部門的職能作用，注重解決執法監督中存在的問題。這些問題比較集中地反映在：一是雖然稽查部門查案，專賣部門辦案，法制部門審查案卷的機制已經形成，但由于法制部門普遍人員少，力量弱，審查案卷還基本流于形式，二是由于地方保護主義、部門保護主義，不依法辦事得不到有效監督查處的現象還普遍存在。

三、全面實施行政許可法對推進煙草專賣執法的重要意義

全面、正確地實施的行政許可法，必將推進煙草專賣管理進一步邁向法制化、規范化。

第一，對規范煙草行政執法、行政許可有推動作用。隨著《國家煙草專賣局關于公布取消的行政審批項目有關問題的通知》(國煙法

[2003]372 號)實施，各級煙草專賣局根據行政許可法的規定，將進一步抓緊清理現行有關行政許可的規定，對與行政許可法規定不一致的，并及時的予以修改或者廢止。

第二，將有利于“以誠信樹權威、以熱情服務樹執法形象”。

煙草專賣管理人員受傳統觀念、特權觀念的支配，特別是受“管制論”觀念的影響，在煙草專賣管理執法過程中總是認為自身是處于優越地位，將行政相對人視為行政主體的附庸，總認為執法就是對經營者實施單向性管理，“官本位”意識相當濃厚。

現在要樹立服務觀念，就是要徹底擺脫權力型、管制型的觀念及“官本位”思想，確立規則導向型、市場導向型的“服務型專賣”的思想觀念，正確處理好嚴格執法與熱情服務的關系。嚴格監管與熱情服務的目標是為了建立良好的市場經濟秩序，二者相輔相成，缺一不可。服務是現代行政管理的重要內容，加強服務可以樹立行業形象，贏得人民群眾的信任，促進市場規則的有效運作。因此，在熱情服務中要做到嚴格執法，在嚴格執法中融入周到的服務，精心培育市場良好的秩序。

第三，將會進一步加強行政許可的監督工作。

行政許可法強化了對行政機關實施行政許可的監督制度，并對行政機關及其工作人員實施行政許可、監督檢查及其責任作了明確規定。把是否依法設定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監督職責等情況作為重點內容進行檢查，發現違法實施行政許可的，要堅決予以糾正，應當追究法律責任的，要依法追究有關責任人員的法律責任。

四、煙草專賣執法工作新理念

1、誠信專賣理念

建設誠信專賣，應當遵循《行政許可法》中體現出的誠實守信的相關原則。首先應按照“為民、務實、公正”的要求，健全公示制、責任制，增加工作透明度，完善監督制約機制，以講誠信的實際行動取信于民。其次是恪守承諾原則。不能隨意撤銷、變更已經生效的許可決定。因此，專賣人員要自覺增強執法統一性、權威性和有效性，倡導信用意識，懲戒失信行為。

2、責任專賣理念

《行政許可法》規定了行政執法人員在行政許可實施過程中應承擔的法律責任。專賣人員應樹立責任第一的工作觀念，牢記宗旨，擺正位置，樹立“責任行政”的思想。責任專賣理念的培植，必將使廣大群眾增強對專賣管理部門的信任度，加強彼此之間的溝通交流，從而有力地維護卷煙市場秩序的穩定，促進社會信用的構建。

3、效能、服務專賣理念

《行政許可法》第六條規定：“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。”一方面，專賣管理人員在登記和監管工作中應按照法定要求在規定期限內辦結相對人的申請事項，工作有序不拖拉；另一方面，應從經濟學的角度以盡可能小的行政成本實現盡可能大的工作目標，既減少相對人的時間、人力和金錢成本，也減少自身的成本，使社會效益最大化。真正的做到管理與服務并重，以管理帶服務，以服務促管理。

4、規則專賣理念

在注重效能提升的同時，仍必須堅守法定的程序和規則。既要發揮煙草專賣行政權的獨特作用，又要保證行政行為的公正性，這就必須遵循相關行政行為應當遵循的程序，從而規范行政行為，提高行政效率。我們在工作中應注意克服兩種不良傾向：一種是重目的、結果而輕程序、規則的傾向，如登記工作中發現某項領照申請不符發照條件時不應馬上打回，而應依據《行政許可法》第三十八條第二款規定作出不予發照的書面決定，并說明理由，告知其享有的權利；另一種是借程序之名、行拖拉之實的傾向，如領照材料不齊全，沒有一次性告知申請人所缺全部內容，卻官僚作風行事、再三為難申請人。《行政許可法》第七十二條規定，對這類行為將予以追究責任。綜上所述，《行政許可法》的實施將對煙草專賣管理工作帶來巨大的影響，為了更好地做好煙草專賣管理工作，我們不僅要從內部體制上進行改革而且要從思想上建立起具有超前意識的專賣理念，為我們以后的工作建立起良好的基礎，為煙草市場起到保駕護航的作用。

第五篇：行政復議與行政訴訟關系中的復議前置問題

行政復議與行政訴訟關系中的復議前置問題

所謂的復議前置，是指行政爭議發生以后，相關人必須先向法定的行政復議機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟，不允許在未經復議的情形下直接向人民法院起訴。目前，行政復議法第三十條第一款、治安管理處罰條例第三十九條以及稅收征收管理法第八十八條第一款對此都做了明確的規定。

行政復議法第三十條第一款規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

稅收征收管理法第八十八條第一款規定：“納稅人、扣繳義務、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應擔保，然后可以依法申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。

治安管理處罰條例第三十九條規定：被裁決受治安管理處罰或者被侵害人不服公安機關或者鄉(鎮)人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決;不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后五日內向當地人民法院提出訴訟。在2000年的試卷一第85題中，對稅收征收管理法第八十八條第一款中的關涉納稅問題的復議前置進行了考核，在同年試卷一第83題中還涉及到了治安管理處罰條例第三十九條中的復議前置問題