第一篇：行政許可后續監管體系中雙罰制引入問題研究

行政許可后續監管體系中雙罰制引入問題研

究

南京大學法學院博士后研究人員 徐曉明

? 2013-04-20 11:54:53

來源：《現代法學》2012年第3期

摘要: 組織監管異質性是將雙罰制引入組織型行政許可監管責任體系之基本前提。組織違法結構雙層特性決定了單罰制所具有的“敲山震虎”式監管缺憾；組織規模特性加劇了行政許可持有人監管事實信息優勢地位，降低了其違法成本與難度，而“熟人”監管背景特性則放大了組織型行政許可持有人“管制俘虜”能力。雙罰制具有兩個層面的制度價值：一是作為監管懲戒機制，其增強了行政許可持有人違法阻卻力量，加大了行政許可持有人違法成本；二是作為守法責任傳遞機制，雙罰制在驅動行為個體自律的同時，也在倒逼組織自律，激發組織守法內生動力的生成。雙罰制的科學合理建構需以解決適用范圍、責任分配、行為責任個體確定三個方面的標準問題為支撐。

關鍵詞: 雙罰制；行政許可；后續監管

雙罰制作為一項法律責任制度[1]，在我國，它較早地產生于我國刑事法律責任體系中。刑事法律責任體系中雙罰制的引入應當說在一定程度上起到了有效預防、遏制組織型犯罪的功效。在優化行政監管的背景下，行政許可監管法律責任體系中能否借鑒刑事雙罰制，針對組織型行政許可持有人的行政許可違法行為設置雙罰制，以進一步增強行政許可后續監管法律效果呢？目前，我國行政許可后續監管法律責任制度中針對組織型行政許可持有人違法行為的懲戒，主要是以單罰制為主體法律責任模式，即對組織的同一違法行為，通常以組織為法律責任承擔者，違法行為個體并不承擔法律責任。當下，僅有少量行政法律規范零星作了雙罰責任規定。對于如何制度化地將雙罰制引入組織型行政許可后續監管法律責任體系之中，理論與實務界尚未對此作出積極的回應，本文擬從組織型行政許可持有人特質出發，對雙罰制度法律責任機制的價值以及一些亟待解決的問題進行研究。

一、組織監管異質性[2]：雙罰制引入之基本客觀前提

之所以要在組織型行政許可后續監管責任體系中引入雙罰責任機制，這是由于監管對象的特性所決定的，監管對象的異質性決定了需設置專門針對組織型行政許可持有人的不同于個體行政許可持有人的法律責任機制。

（一）“敲山震虎”監管效應：違法結構雙層性決定下的單罰制缺憾

從組織行為學層面來說，組織相對于自然人來說是一種法律關系主體，但就其本質而言，并不是脫離自然人的財物或抽象的存在。無論是法人還是一般組織，它們作為一個組織體形態，他們意志的產生、表達和付諸實施都離不開自然人。正是基于自然人在作為組織內部成員執行職務時所具有的代表人與代理人與公民的雙重身份使得其意志與行為都具有雙重性。“作為單位組成人員的自然人，在履行職務時的行為有兩種屬性：一方面是單位意志下的單位行為，具有單位的屬性；另一方面是他們自己意志支配下的單位行為，具有自然人的屬性。”因此，作為個體的自然人履行組織任務的行為就具有意志與身份雙重性。從違法結構機理層面來分析，作為具體實施主體的個體意志與身份的雙重性決定了組織違法機制必然不同于個體違法機制，而具有雙重性。組織違法機制主要體現為兩個層面：一層是表層違法機制，從對外關系角度來說，由于個體是以組織的名義從事違法行為且受益主體也是組織，因此，組織違法首先從表象上體現為是以組織為違法責任者的表層違法機制；一層是深層違法機制，從對內關系角度來說，個體接受組織的委派，以組織的名義從事違法行為，其是違法行為的具體實施主體，其與組織之間也基于違法行為產生了法律關系，產生了違法責任如何在組織內部公平合理分擔的問題。因此，組織違法機制也同時體現為以違法行為實施主體為責任主體的深層違法機制。

實踐證明，不同的法律責任制模式對于組織違法行為的懲戒效果是不同的。就組織型行政許可后續監管而言，由于相對于雙罰制而言，單罰制只是對表層違法結構中的作為外在違法主體的組織實施懲戒，而并不對具體實施行政許可違法行為的行為個體實施懲戒，因此，這在無形之中就產生了違法責任主體與違法行為主體的分離狀態，產生了“敲山震虎”監管效應，由于對于違法行為個體而言，“敲山震虎”監管效應具有懲戒間接性，而實踐也充分證明這種“敲山震虎”間接監管效應的形成直接削弱了違法行為個體對于法律責任的感知，而伴隨著違法行為個體法律責任感知的削弱，法律責任制度所具有的教育、引導以及懲戒功能也必然隨之弱化，顯然，這不利于對組織型行政許可持有人違法行為進行有效的懲戒與預防。單罰制責任模式所具有的“敲山震虎”監管效應弊端提示立法者應當對單罰制能否適用于組織型行政許可持有人全部違法行為的懲戒這一問題進行反思。相反，基于組織違法結構機制中的深層違法結構機制所體現出的行為個體違法行為的可責性，筆者認為，在特定情形下通過引入雙罰制，則可以將實施違法行為的行為個體一并吸納為違法責任承擔主體，通過直接的懲戒來進一步強化行為個體對于法律責任的感知，進一步優化組織型行政許可持有人法律責任機制，以此來有效提升行政許可后續監管質態。

（二）組織規模特性：加劇了行政許可持有人監管事實信息優勢地位[3]

1．監管事實信息優勢地位：行政許可持有人信息地位一般狀態

基于監管信息地位視角的考察，在行政許可后續監管法律關系中，行政許可持有人擁有實施行政許可的一系列動態監管事實信息，處于監管事實信息的優勢地位，這些動態事實信息既是行政許可持有人決策的基礎與保障，也是其與行政許可監管機關、社會公眾進行博弈的關鍵要素。盡管行政許可監管機關、社會公眾基于各種機制能夠獲知相關監管事實信息，得以在一定程度上緩和其與行政許可持有人之間的監管事實信息不對稱狀態，但行政許可持有人作為監管事實信息生產者這樣一個事實從根本上決定了行政許可持有人處于監管事實信息優勢地位。事實證明，信息不對稱狀態的形成對于行政許可后續監管具有非常重要的影響，一方面，信息不對稱狀態為行政許可持有人違法實施行政許可提供了屏障，違法屏障的形成在無形之中降低了行政許可持有人實施違法行為的違法成本；另一方面，基于信息不對稱狀態所形成的屏障也給社會公眾參與行政許可后續監管設置了障礙，加大了社會公眾對行政許可持有人實施行政許可行為監督難度與監督成本。因此，如何在信息不對稱狀態下更好地進行監管決策就成了監管者不容回避的問題。

2．違法成本降低：信息優勢地位狀態加劇下的組織型行政許可持有人違法條件特征

行政許可持有人具有監管事實信息的優勢地位，這是行政許可后續監管法律關系主體之間所具有的一般共性信息狀態。盡管如此，但行政許可持有人類別的不同也決定了行政許可后續監管法律關系主體之間信息不對稱程度也有所差別。就組織型行政許可后續監管法律關系而言，組織型行政許可持有人作為監管事實信息的生產者，其組織規模性特點決定了其監管事實信息生產量與擁有量通常要遠大于個體行政許可持有人監管事實信息的生產量與擁有量，因此，組織型行政許可持有人與行政許可監管機關、社會公眾之間的信息不對稱狀態自然要強于以個體行政許可持有人為監管對象的監管法律關系主體間信息不對稱狀態。

由于“監督機制的有效性取決于監督主體對被監督主體的信息掌握程度，”因此，伴隨著組織型行政許可持有人監管事實信息優勢地位狀態的加劇，其實施違法行為的能力自然趨于加強，組織型行政許可持有人從事違法行為的成本就會變得降低，行政監管難度就會趨于增加。監管事實信息優勢地位加劇狀態決定下的組織型行政許可持有人違法條件特征決定著立法者要以一種類型化的監管思維來設計專門針對組織型行政許可持有人的不同于個體監管對象的行政許可后續監管制度，而這些專門監管制度的價值導向則是在促進行政許可后續監管法律關系主體之間監管信息均衡的同時，通過完善的法律責任體系來有效遏制行政許可組織持有人惡意利用自身監管事實信息優勢地位實施違法行為。

（三）“熟人”監管背景特性：放大了組織型行政許可持有人管制俘虜能力

1.“熟人”背景特性：行政許可后續監管的一般背景

在行政許可準人監管環節中，由于在行政許可申請人申請行政許可之前，行政許可監管機關與行政許可申請人之間并不存在監管與被監管的關系，因此，行政許可準入監管權運行的外在客觀背景通常是一種“陌生人”監管背景，而不同于行政許可準入監管權運行的外在客觀背景。由于行政許可申請人一旦獲得行政許可，在行政許可的有效期限內，行政許可監管機關與行政許可持有人之間就必然建立了一種持續性的長期行政許可后續監管法律關系。因此，行政許可后續監管權運行的外在客觀背景更多地呈現出一種不同于行政許可準入監管的“熟人”監管背景。

國內外行政許可后續監管實踐已充分說明，在行政許可后續監管權力運行過程中，行政許可監管機關與行政許可持有人之間所形成的“熟人”監管背景事實上是一把影響行政許可后續監管質量的“雙刃劍”。一方面，基于行政許可后續監管法律關系所形成的“熟人”監管背景在客觀上會有助于行政許可監管機關與行政許可持有人之間在行政許可后續監管權力運作過程中的溝通與交流，而這樣的溝通與交流顯然是非常有利于行政許可后續監管決定的作出與執行，有利于行政許可后續監管效率的提高；但另一方面，這種“熟人”監管背景如被不當利用，則其極有可能會異化成為誘發行政管制俘虜問題的誘因。國內外行政許可的多年實踐已充分揭示了在行政許可法律關系中行政許可機關容易被行政許可申請人造成“管制俘虜”的事實。也正是基于此，防止“管制俘虜”問題的出現已成為世界各國行政監管實踐中所面臨解決的現實共性問題。

2.“管制俘虜”能力放大：“熟人”監管背景性與組織行為能力結合下的組織型行政許可持有人違法行為特征

“從深層次看，尋租又與制度、體制及產權具有內在聯系，所以任何尋租現象的產生都離不開政府的干預，自始至終都伴隨著政府的行為。” “熟人”監管背景性對于不同類別行政許可持有人的行為策略具有程度不同的影響，就對組織型行政許可持有人行為策略影響而言，由于組織作為一種依法而擬制的主體，盡管其是由個體而構成，但一旦構成就其必然具有了不同于組成其個體的特質。組織就具有了組織體系、組織目標。組織通過整合各種自然個體的力量來實現組織的群體目標。因此，組織的成立決定了其具有了遠遠高于個體的各種能力。組織能力一旦與特定的背景條件相結合，組織行為能力就會被進一步放大，當然這種行為能力既包括行善能力也包括違法能力。在組織型行政許可后續監管實踐中，“熟人”監管背景性的存在客觀上為組織型行政許可持有人提供了俘虜監管者非常好的基礎背景條件，放大了組織型行政許可持有人對于行政許可監管者的“管制俘虜”能力。因此，相對于個體行政許可持有人監管而言，對于組織型行政許可持有人的監管則更具難度，而如何在監管對象管制俘虜能力趨強的監管背景下，對組織型行政許可持有人如何實現更富效率的監管自然就成為了行政許可后續監管所面臨的現實問題，而設計出針對性的法律責任制度則成為自然之事。

二、制度價值探究：為雙罰制引入奠定正當法律理念基礎

組織監管異質性決定了以類型化監管思維來設計專門針對組織型行政許可持有人的法律責任機制模式的必要性與迫切性，而雙罰制本身所具有的以下二個方面的機制價值則完全契合了構建類型化行政許可監管法律責任體制的要求，進一步凸顯了雙罰制引入之必要性。

（一）監管懲戒機制：加大行政許可持有人違法成本

1．加大違法成本：行政許可監管法律責任制度設計的基本導向

“好的制度下，壞人也會做好事。壞的制度下，好人也會做壞事。”而“制度—尤其是附屬于它們的懲罰一能使人們作出既有承諾能得到切實履行的可靠約定。”法律責任作為運行的保障機制，是法治不可缺少的環節。實踐證明行政許可持有人違法行為的產生和行政許可后續監管責任機制的不完善具有極大的關聯。行政許可持有人守法意識的培養與樹立不僅需要來自外界的理念的宣教，更多的是需要是來自外界的剛性的法律責任機制的保障。這種法律責任機制的設置并不要求現實地實施，但它卻能夠產生一種客觀評價指引價值，潛在地威懾、約束行政許可持有人依法實施行政許可，阻止、減少、抑制行政許可持有人濫用其監管事實信息優勢地位所可能采取的違法行為。行政許可后續監管責任機制的設置能夠有效地從反向視角來規制行政許可持有人自覺樹立守法意識，自覺抑制違法行為傾向。一般而言，行政許可持有人違法成本越高，其違法行為傾向就越低弱，違法行為發生的概率則越低；相反，違法行為發生概率則越高，行政許可監管機關的監管難度就會增大。因此，通過科學合理的制度評估設計來加大行政許可持有人違法成本應當成為行政許可監管法律責任制度設計的基本價值導向。

2．懲戒對象二元性：實現違法成本由低廉向昂貴轉變

當下我國行政許可監管領域所存在的行政許可持有人違法行為的產生并不能草率地、單一地將原因歸結為行政許可持有人普遍性的主觀道德敗壞，而是因為我國現有法律責任制度設置方面還同時存在著某些缺失與不足。不當的行政許可監管法律責任制度現狀直接導致了行政許可持有人選擇機會主義行為有利可圖，違法行為成本趨于低廉化。就組織型行政許可持有人監管而言，組織規模性特點的存在在加劇行政許可持有人監管事實信息優勢地位的同時，也在無形之中放大了組織型行政許可違法行為能力，而伴隨著違法行為能力的放大，對具有組織性質的行政許可持有人而言，其從事違法行為的難度與成本也變得降低。因此，在這一背景之下，通過法律責任制度的合理設計，進一步加大組織型行政許可持有人違法成本就變得非常重要與迫切。就雙罰制而言，由于雙罰制針對組織型行政許可持有人同一違法行為，對組織與個體同時實施懲戒，因此，雙罰制實現了組織以集體身份來承擔法律責任，違法行為個體以個體身份來獨立承擔責任的法律責任分配目標。盡管，從法律責任承擔主體的角度來說，法律責任分屬于兩個不同層面的主體來承擔，但從法律責任總量上來講，一方面，相對于單罰制而言，雙罰制增加了對于行政許可持有人違法行為的負面評價總量；另一方面，由于對違法行為個體的懲戒能夠在組織內部起到阻卻組織型行政許可持有人違法意志執行的功能，在組織內部產生增強行政許可持有人違法阻力的監管效果，因此，雙罰制的運行能夠在客觀上起到增強組織型行政許可持有人違法成本與難度，遏制組織型行政許可持有人惡意利用監管事實信息優勢地位實施違法行為的沖動的懲戒與預防功能。

（二）守法責任傳遞機制：以個體自律倒逼組織自律

1．他律監管難度趨高：凸顯監管資源有限條件下加強自律的必要性

一個真正富有實效的行政許可后續監管機制應該是一種立足于防患于未然的事前未雨綢繆，而不是一種亡羊之后的事后補牢之舉。盡管，行政許可監管機關可以通過加大事后懲罰的力度來警示行政許可持有人依法實施行政許可，但畢竟事后懲罰與事前預防相比監管成本要高得多，且許多情況下行政許可持有人違法行為所造成的損害難以彌補。因此，增強行政許可監管制度預防功能自然就成為了行政許可監管制度設計的重要價值追求，而強化行政許可持有人自律監管機制建設則完全契合了監管制度預防價值追求。基于此，強化行政許可持有人自律與他律監管則成為了行政許可后續監管的兩條基本路徑安排。盡管，自律監管與他律監管分屬于不同的兩條路徑安排，但這兩條路徑之間卻存在著直接的關聯性，自律監管機制體現了一種事前預防功能，他律監管機制更多地體現為一種事后懲戒功能，自律監管機制的建立與完善需要借助于他律監管制度的有效保障，而自律監管機制的有效實施則反過來又會促進他律監管機制的有效實施。行政許可持有人自律監管機制的建立與完善并不是天生、自然的，而是以一種以他律監管機制作為保障機制的外在制度壓力之下的產物。

就組織型行政許可持有人監管而言，由于組織型行政許可持有人所具有的強于個體行政許可持有人的“管制俘虜”能力以及擁有的監管事實信息優勢地位直接導致了對于組織型行政許可持有人的監管難度與要求要高于對于個體行政許可持有人的監管，而監管難度趨強的現實形勢則更加凸顯監管資源有限條件下構建組織型行政許可持有人自律監管機制的必要性，而基于自律監管機制的有效運行則能夠調動組織行政許可持有人中的個體守法積極性，從而激發組織型行政許可持有人守法內生動力的不斷生成，進一步增強行政許可監管體制的預防功能。

2，個體自律驅動組織自律：激發監管對象守法內生動力生成

如何體現行政許可監管機制的預防功能，強化行政許可持有人自律，構建科學合理的自律監管機制顯然是一種非常典型的監管預防機制安排。而又如何來構建組織型行政許可持有人自律監管機制呢？從組織行為學的角度來考察，個體的自律是組織自律的基礎與前提。但由于個體目標與組織目標在特定情況下是存在差異的，而目標差異性特點則決定了個體自律并不必然會轉化為組織自律。因此，組織性特點決定了構建組織型行政許可持有人自律監管機制更需外在機制的有效保障，通過外在機制的保障來消弭組織與個體之間的目標差異，從而達成自律合意。就雙罰制而言，其一方面加大行政許可持有人違法成本，另一方面，也由于將組織和具體行為個體作為共同的責任承擔主體一并納入進行政許可監管責任規制范疇，實現了行為個體由單罰制模式下的法律責任影響主體向法律責任承擔主體的轉變。實踐證明，行為個體責任身份的轉變對于推動組織型行政許可持有人自律監管體制的構建具有非常重要的意義，由于組織與個體責任共擔責任模式的形成在客觀上形成了一種守法責任傳遞機制，而在這種責任體系下，當個體接收組織實施違法行為任務時，個體會基于雙罰制的要求，依法對抗組織的違法任務要求。雙罰制在客觀上為個體對抗組織的違法意圖，加強個體自律提供了法定保障機制，個體也可以憑借雙罰制這一制度化責任機制和組織進行有效的對抗與對話。因此，雙罰制在生成守法責任傳遞機制，強化個體自律的同時，也在倒逼作為行政許可持有人的組織自律目標的形成，驅動自律監管機制不斷趨于完善。

三、現狀評價：雙罰制引入所需亟待加以關注、解決的問題

盡管雙罰制對于組織型行政許可持有人監管具有諸多價值，但該法律責任機制如設置不當則極有可能導致不當加重行為個體法律責任、不利于組織合法意志得到貫徹執行、導致法律責任分擔公平性原則破壞等問題。目前，就我國行政法律責任體系而言，尚沒有立法機關就雙罰制進行專門立法，而現有的關于雙罰制的規定主要是散見于個別法律規范里面。總體而言，我國目前行政許可監管制度就雙罰制作出規定的位價較高的法律規范較少，制度建設仍處于早期探索階段，呈現出零散而不統一的狀態。在將雙罰制度體系化地引人到我國行政許可監管責任體系過程中，以下幾個方面的問題亟待加以關注解決。

（一）適用范圍標準如何界定：全部違法行為抑或部分違法行為

就目前我國行政立法而言，對雙罰制度作出規定的主要是交通、會計、消防等行政監管領域。這些行政管理領域內的法律規范并沒有對組織型行政許可持有人的所有違法行為都設定雙罰制，而是堅持一種選擇性標準對行政許可持有人部分違法行為作出了雙罰制責任模式規定。[4]究竟是以全部違法行為標準還是以部分違法行為的標準來構建雙罰制？如果堅持以部分違法行為為選擇性標準來構建雙罰制，那么選擇的標準又是什么？目前，理論界與實務界尚未對這些問題有統一的共識，總體上，當下雙罰制適用范圍的確定呈現一種隨意而不統一狀態，在立法層面上尚未有統一的標準。由于對組織型行政許可持有人何種行政違法行為需要設定雙罰制責任模式直接關系到組織及其違法行為個體之間的法律責任分配及組織與行為個體之間利益的公平安排。因此，雙罰制適用范圍標準確定就成為了雙罰制構建過程中首先需要加以解決的基礎性、前提性問題，這一問題直接關系到雙罰責任制度能否得以科學合理構建。

（二）責任分配標準如何確定：同等責任抑或補充責任

所謂雙罰制責任分配模式是指在對組織型行政許可持有人某一違法行為確定為雙罰制適用范圍后，組織與違法行為個體之間行政法律責任如何公平合理分配所需堅持的一種標準。雙罰制責任模式下違法行為個體與組織法律責任如何公平合理分擔的問題涉及到違法行為個體究竟是否承擔與組織同等的法律責任，還是補充法律責任的問題。同等責任與補充責任標準的選擇直接關系到雙罰制的公平性。

在雙罰制法律責任體系中，究竟是堅持何種責任分配標準，目前，立法實踐中呈現出隨意性傾向。例如，《哈爾濱市危險廢物污染環境防治辦法》[5]設置了違法行為個體責任高于組織責任的雙罰制責任分配模式。該辦法第46條第1款第6項、第2款規定，當有危險廢物嚴重污染環境時，單位如未采取緊急處理措施消除、減輕對環境的污染危害，或者未及時通知可能受到危害的單位和居民做好預防，或者未按規定報告時，市、區、縣（市）環保部門不僅可以對單位處以2000元以上2萬元以下罰款，并可以對單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以1萬元以上2萬元以下罰款。而不同于《哈爾濱市危險廢物污染環境防治辦法》所規定的責任分配模式，《中華人民共和國公證法》則規定了以組織承擔主體法律責任，個體承擔補充法律責任的責任分配模式，該法第41條規定，“公證機構及其公證員有下列行為之一的，由省、自治區、直轄市或者設區的市人民政府司法行政部門給予警告；情節嚴重的，對公證機構處一萬元以上五萬元以下罰款，對公證員處一千元以上五千元以下罰款，并可以給予三個月以上六個月以下停止執業的處罰；有違法所得的，沒收違法所得。”

（三）行為責任個體標準如何確定：狹義責任抑或廣義責任

由于雙罰制并不適用于組織內部所有的自然人，其只是針對組織型行政許可行政違法行為中的負有違法責任的個體。因此，準確界定行為責任個體就成為準確適用雙罰制對違法行為個體進行懲戒的關鍵點。當前，雖然有些法律規范對雙罰制作出了規定，但在行為責任個體標準確定問題上總體上呈現出不統一的問題，有的法律規范堅持以狹義責任標準即以直接責任人標準來確定承擔雙罰制法律責任的違法行為個體，例如，《保險許可證管理辦法》第29條針對偽造、變造、出租、轉借、轉讓保險許可證以及使用過期或者失效保險許可證的兩大類嚴重行政許可違法行為規定了雙罰制，通過雙罰制規定當保險類機構出現這兩類違法行為時，中國保監會不僅可以責令其改正，處以3萬元以下罰款，而且可對直接負責的高級管理人員處以5000元罰款；而有的法律規范則是堅持以廣義責任標準即將領導責任主體與具體違法行為責任主體一并納入行為責任主體范圍來確定責任行為個體。行為責任個體標準不統一的問題同樣直接影響到雙罰制適用的公平性，這一問題亟待解決。

四、結語：讓行政許可后續監管雙罰制走上法治之路

作為一項行政許可后續監管法律責任制度，雙罰責任機制目前在我國還未能得到系統化地確立，總體上仍呈現一種零星而不統一的狀態，許多理論與實踐問題值得探索與研究。筆者認為，只有不斷深入挖掘、剖析當下行政許可后續監管雙罰責任機制實踐中所存在的各種問題并針對性地提出相關解決方案，行政許可雙罰制度方能得以科學合理構建，運行質態方能得以提升。

注釋:

[1]何謂雙罰制？理論界尚未有統一的界定，通常認為，雙罰相對于單罰而言，是從責任主體角度所作出的分類即針對組織的同一違法行為，既對組織進行懲戒，也對具體實施違法行為的個體實施懲戒。

[2]這里所指的異質性是指組織型行政許可持有人相對于個體行政許可持有人而言。

[3]此處將行政許可后續監管信息從總體上分為監管規范信息與監管事實信息兩個部分的思路參照了葉必豐教授對于價格聽證信息所作出的分類。（參見：葉必豐．價格聽證中的信息不對稱及其解決思路[J]．上海交通大學學報：哲學社會科學版，2004,（3）．）所謂監管規范信息是指基于行政許可后續監管的一系列法律、法規、規章、標準等規范性文件以及行政許可后續監管機關適用這些規范性文件所派生出來的各類監管信息；所謂監管事實信息是指行政許可持有人在獲得行政許可以后自身在實施行政許可過程中所形成的各類信息。

[4]《浙江省廣告管理條例》第四十八條規定，廣告監管機關只能夠在廣告發布者拒不執行廣告監督管理機關依法作出的暫停發布涉嫌違法廣告決定的情況下，才適用對廣告發布者處以每日5000元的罰款，對有關責任人員處以1000元以上1萬元以下罰款的行政雙罰制懲戒規則。

[5]《哈爾濱市危險廢物污染環境防治辦法》由哈爾濱市人民政府于2006年8月31日制定通過，自2006年11月1日起施行。

參考文獻：

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第二篇：物理教學中引入原始物理問題的實踐與研究

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物理教學中引入原始物理問題的實踐與研究 作者：高飛

來源：《中學物理·初中》2013年第03期

近些年來，隨著新課程改革的推進，筆者發現初中物理教材由原來的以結論式呈現物理概念和規律變為以探究環節為主的教材編寫方式，物理習題也多來自生活生產實際和科學研究實際的問題.這些問題保留了實際問題的原來的真實情境，更加強調評價學生分析和解決實際問題能力，反映出新課改所要求的教育目標的轉變.作為一名教育工作者，在物理教學的過程中嘗試適當引入原始物理問題，努力提高科學教育實效.[HTH]1理論基礎[HT]21世紀的義務教育新課程的推出，是我國教育發展史上的一件大事.其中，重視問題解決能力的培養是新課程的要求，更是我國基礎教育改革和發展的重要內容.2001年6月《基礎教育課程改革綱要（試行）》 中提出要改革課程實施過于強調接受學習死記硬背、機械訓練的現狀，倡導學生主動參與、樂于探究、勤于動手，培養學生搜集和處理信息的能力、獲取新知識的能力、分析和解決問題的能力以及交流與合作的能力，而且在教育評價方面，改變過去僅注重學習結果即知識掌握程度的評價，轉而同時注重知識學習過程以及能力形成的評價，即變甄別、選拔性評價為過程性、形成性評價.從某種意義上講，教學的最終目的是要使學生能自主地解決各種問題.著名物理學家楊振寧教授認為，在物理教育中，與演算對應的物理教育方式是物理習題教學，而與物理現象對應的具有可操作性的物理教育方式則應當是原始物理問題教學，原始物理問題具有特有的教育價值.在此思想基礎上，邢紅軍教授依據現代認知心理學已有的成果并結合物理教育的特征，在《從習題到原始問題：科學教育方式的重要變革》一文中也提出以原始物理問題教學作為整個物理教育思想和教育方法改革突破口的理論觀點.越來越多的教育者認識到物理學習應重在提高學生解決實際問題的能力，原始物理問題得到越來越廣泛的應用.然而初中學生在解決原始物理問題時普遍感到比解決常規習題困難，常是無從下手，很大障礙就在于不會用物理語言表征它，或者說已經習得的物理模型的遷移性不強.反思我們的教學不難發現在我們的教學中缺乏原汁原味的東西是一個重要的方面，有鑒于此，筆者在日常教學中引入原始物理問題，進行了初步的教學實踐，希望通過本文能對教師有效培養初中生解決原始物理問題的能力起到幫助作用.[HTH]2教學案例[HT]從嚴格意義上來說，原始物理問題應該是日常生活中的原初的、未被抽象化的現象和事實.但若對初中原始問題也按如此嚴格的定義來區分原始物理問題和抽象化物理習題的話，我們發現適合初中學生來解決的原始物理問題數量就比較少.因此，實踐中所采用的原始物理問題多少略有一點抽象化的成份在其中，重點在于解決原始問題的模型或解題途徑是具有隱蔽性的或者非現成的，是需要學生去思考而尋求的.浮力與杠桿的綜合題是力學中難度較大的問題，對學生的模型遷移能力、運算能力等要求較高，引入原始物理問題，更加貼合生活實際，使學生解決問題的能力得到提升，增強教學效能.

第三篇：鄉鎮黨代會常任制試行中的問題及對策研究

鄉鎮黨代會常任制試行中的問題及對策研究

黨代會常任制是發展黨內民主、加強黨內監督的一項制度性措施，它要求黨代會作為黨內的最高權力機構，在本屆黨代會閉幕后至下屆黨代會召開，始終履行職責，始終發揮黨內最高權力機構的作用，并要求本屆黨代表同樣始終要履行代表職責，參與黨內重大決策的討論制定。實行黨代會常任制是對黨委權力的限制，是增強黨的執政能力和執政基礎的有力措施，是實現黨的集體領導的制度安排。

20世紀50年代我黨曾實行過黨代會常任制，后因多種原因而停止。1987年黨的十三大再次提出后，先是在個別縣市試行，2002年黨的十六大又一次提出，并要求擴大黨代會常任制的試點，積極探索黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。在黨中央的領導下，全國十多個省市的一些縣鄉、鎮開始了試行。經過幾年的探索，初步總結出一些經驗，充分肯定了實行黨代會常任制有利于廣開言路傾聽黨員和群眾的心聲，有利于提高黨委決策的正確性和科學性。但在試行中還存在一些問題，這些問題阻礙著黨代會常任制真正意義的實現。尋找其中的主要問題，采取正確有效的措施加以解決，是把黨代會常任制試行引向深入的關鍵所在。

一、目前鄉鎮黨代會常任制試行中存在的主要問題

1、代表數量過多，運行成本過高

鄉鎮黨代會常任制試行中的一個突出問題是代表數量過多。一般鄉鎮的黨代表人數是總人口的3‰-5‰，黨員數的1％-3％，各鄉鎮黨代表都有100多人。這支隊伍要召集起來進行調研、召開研討會論證會、黨委決策要征求代表意見等，需要要花費一定功夫與財力。而同級人大代表的人數只有黨代表的一半。由于黨代表的人數過多，一些鄉鎮在召開黨委會議時，只能請代表中的代表參加，這就無形之中又將代表劃分級別。由于黨代表人數過多，還確實存在一些人浮于事現象，表現在黨代表活動小組開展活動時，一些黨代表不參加代表小組也照樣可以開展工作。代表人數過多，勢必造成常任制運行成本過高，每開一次會，每進行一次決策討論，都要解決100多人的飲食、交通、會場等問題，而且，這筆資金的來源目前還沒有正規的渠道。每當要組織黨代表活動時，這個問題就突出地擺到了黨委的面前。黨代表人數過多，運行成本過高，給常任制的運行帶來沉重的負擔。

2、體制機制不健全，代表作用發揮不大

有人說，鄉鎮黨代表作用發揮不大，是因為黨代表的文化水平素質普遍不高，提不出有建設性的意見和建議。這種看法有欠公允。代表參政議政固然需要文化素質，但更需要政治素質和思想道德素質。黨代表是廣大黨員經過普選產生的，一般來說，思想政治素質是比較高的。隨著城市化的發展，鄉鎮成員的教育文化水平也普遍提高。根據筆者對某一鄉鎮136名黨代表的調查，其文化素質大專以上83名，占61％，中專高中34人，占25％，高中以下19人，占14％。在實際工作中確實存在代表作用不大的現象，這主要是因為常任制的體制機制不健全。其一，黨代表由于不處于權力中心地位，黨委也欠及時向黨代表通報情況，這給黨代表參政議政帶來困難。其二，由于多數黨代表是單位的主要領導，平時多忙于各人的“本職”工作，難以“顧及”代表職責。其三，雖然各試行鄉鎮黨委制定了代表責任、義務的規定，但缺乏實現這些義務的制度保障。甚至有的黨代表知道自己該干什么，但困難重重。由此造成黨代表作用發揮不大。

3、黨代表的工作內容與人大代表雷同

各鄉鎮在黨代會常任制試行中，為了發揮黨代表作用，基本都將黨代表分成工作小組開展活動。一般將黨代表劃分為經濟工作研究小組、社會建設研究小組、精神文明建設研究小組、資源環境建設研究小組等，這些工作小組的基本任務是，考察本地區在經濟文化建設中存在的問題，研究解決問題的辦法，形成提案，提交黨委討論。而這些工作往往人大代表已經在做，或已經做過，或準備去做。人大作為我國人民政權的最高組織形式，它的主要任務就是領導國家經濟文化建設，人大代表考察經濟文化發展狀況，是其職責的組成部分，是其分內之事。黨代表為了檢驗黨代會的方針政策也做這些內容 1的考察，造成與人大代表工作內容的雷同。這種“撞車”現象很大程度上影響了黨代表的工作情緒，也使黨代表的工作績效難以體現。

4、黨代會常任制的優勢與長處沒有充分體現出來

鄧小平在談到黨代會常任制時曾說，實行黨代會常任制目的是要“使黨代會真正成為黨內最高的權力機構與監督機構”，這也是我們黨近年來多次提出黨代會常任制的初衷與目的。而試行中的常任制，離這一目標還有一段距離。目前，鄉鎮黨代會常任制運行的一般情況是，由黨委副書記負責、黨委組織部門牽頭常任制的日常工作；黨代表按工作小組開展活動，每組選一名組長；在黨委組織部門的安排下，工作小組一般每季度開展一次活動，活動內容是調研本鎮經濟社會發展狀況或本地區的熱點問題，再由工作小組組長負責撰寫調研報告或提案，遞交黨委組織部門；此外，黨代會還每年召開一次黨代表大會，向全體代表報告工作，商討一些重大問題。這樣的工作程序和活動方式，使黨代表基本是在黨委領導下進行工作。黨代表多為各基層單位“一把手”，他們的工作需要得到鄉鎮黨委的支持和幫助，所以，他們一般是以貫徹落實黨委的意圖為主要任務，很難站在第三者的立場上出于監督的目的去考察黨委的工作。而黨代會應當是黨內最高的權力機構，常任制在黨委領導下開展工作，黨委就成了實際上的最高權力機構，黨代表就成了黨委的助手。這種情形，使黨代會失去了它應有的意義。

黨代會還應是黨內最高的監督機構，黨代表在黨委領導下工作，黨代表的組織人事安排、物質利益等都與黨委有密切關系。在這樣的情況下，黨代表怎么能從根本上發揮監督黨委的作用呢？因此，試行中的鄉鎮黨代會常任制，增加了黨代表的活動，增加了黨代會的次數，黨委能夠更多地聽到黨代表和群眾的聲音，但常任制對黨委權力的監督與限制作用沒有充分體現出來，常任制實質性的意義沒有實現。

二、深化試行宜采取的對策措施

1、減少代表人數，提高運行效率。一般來說，數量越少，質量越高，減少代表名額，有利于提高代表群體的參政議政能力。代表數量越多并不能說明越是民主，從實際操作的角度看，代表過多反而增大會議和各項調研活動的成本，不利于常任制的運行。更重要的是，代表人數過多不利于深入討論問題和審議提案，從而使民主受到限制。

實行黨代會常任制黨代表人數可以大幅度減少。一是黨代表人數可參照人大代表數減少一半，即在原黨代表的數量上減少一半。二是取消照顧性、榮譽性名額。鄉鎮選舉黨代表往往把先進、勞模作為當然性代表。這樣做實際上是把黨代會看作是一個慶功的盛會。應當把真正有思想覺悟、有政策水平、參政議政能力強的黨員選為黨代表，這有利于黨代會職責的體現。三是減少黨代表中主要領導干部所占的比例。主要領導干部作為黨代表實際上是一種重復，是一種責任和義務的重復。主要領導干部擔任黨代表過多，黨代會就變成了黨的干部工作會議，容易滑向商討具體工作，而淡漠黨代會的真正職能。黨的代表大會應是全體黨員代表大會，而不是黨的領導干部代表大會。普通黨員(非主要領導干部黨員)在黨代會的代表中應占多數。但實際情況恰恰相反，黨代表是各部門的主要領導干部占到了代表總數的70％-80％。黨的主要領導干部在黨代會中占多數很容易使黨的代表大會變成“黨的領導干部代表大會”，黨代會就難以體現廣大黨員的意志。特別是在當前，一部分干部把自己的利益凌駕于人民群眾利益之上，搞互利互惠，黨代表中主要領導干部占多數就不利于這種情況的糾正。擴大非主要領導干部黨員、特別是普通黨員在黨代表中的比例，有利于遏制領導干部的“官官相護”。因此，應從制度上作出規定，確保非主要領導干部黨代表起碼占到代表總人數的50％，即使不能一步到位，也應該分步驟逐漸實現。

減少代表人數必然使代表隊伍精干高效，必然有利于提高常任制的運行效率。減少代表人數的必然結果是，其一，必然會將最優秀的黨員選為代表，黨代表的參政議政能力必將提高；其二，必然降低常任制的運行成本，其三，更能增強黨代表的榮譽感和責任感，使黨代表更好地履行自己的責任和義務。

2、明確黨代表職責與義務，拓寬黨代表發揮作用的途徑

黨代會常任制的另一個含義與名稱是黨代表常任制，即指黨代表在本屆黨代會完成使命之前始終是代表，始終要履行黨代表的職責和義務。黨代表作用能否充分發揮關系到實行常任制的意義，為更好地發揮黨代表作用，應在黨的有關章程和文件中，對黨代

表的職責與義務作出明確規定。

黨代表的職責義務應包括這樣幾個方面：一是模范貫徹執行黨的代表大會和黨組織的決議，完成黨組織交給的任務。二是積極宣傳黨的方針政策，及時傳達黨組織的決議、決定，了解群眾的思想、工作與生活，聽取和反映群眾的意見和要求。三是參與重大問題的討論和決策，向黨組織提出意見和建議。四是對同級黨委班子成員在遵守黨章黨規、執行黨的路線方針政策、廉潔自律等方面情況進行監督，提出意見和建議。

在對黨代表的職責、義務作出規定的同時，黨組織必須為黨代表履行職責、義務創造條件，為黨代表發揮作用搭建平臺，拓寬黨代表履行職責的途徑。這些平臺與途徑可以包括：

一是建立重要情況通報制度。黨內的重要情況，除必須保密的，原則上都應當采取適當形式向同級代表通報。全委會作出的決議、決定，必須及時向黨代表通報。常委會會議討論的重要事項，根據需要與可能向黨代表通報。充分保障黨代表的知情權，使黨代表盡可能多地了解黨內狀況，是黨代表發揮作用的前提條件。

二是建立代表提議制度。黨代表在履行職責過程中，必然會產生一些想法與意見，必須暢通黨代表的發言途徑，建立黨代表可以向黨的代表大會提出議案的制度。明確所有代表都有發現問題及時向黨代會提出意見和建議的權利。對于代表的提議，常任制機構有義務向全體代表建議討論，或簽發提案供代表思考。

三是建立重大決策征求代表意見制度。黨的代表大會或年會、或重大問題討論會召開之前，必須把黨委、紀委的工作報告，有關的決議、決定稿，以及有關議題，印發給黨代表，廣泛征求意見。重大決策作出之前，必須組織代表進行專題調研。對重要干部的推薦和領導成員的民主評議，必須廣泛征求代表意見。

3、厘清與人大代表職責區別，明確黨代表工作內容

黨代表在工作內容上必須與人大代表相區別。人大代表決策、監督的直接對象是行政政策和政府官員，其工作內容主要考察政府決策正確與否、政府行為正確與否，制定法律予以規范糾正。黨代表的職責與人大代表的區別在于，黨代表主要考察黨代會的決議、方針、政策正確與否，黨的領導干部在貫徹落實黨的方針政策中的實際情況。從具體一些的角度說，黨的領導主要是政治、思想與組織領導，黨代表考察的主要內容是黨在這三方面的工作狀況。黨代表主要考察黨的政治建設狀況，即黨的決議方針正確與否；考察黨的思想建設狀況，即理論、宣傳、思想教育的發展狀況；考察黨的組織狀況，即黨的干部路線、干部標準執行情況，黨的干部思想作風狀況。黨代表的工作內容如果能緊緊圍繞這些方面，就必然不會與人大代表“撞車”，而只會去完成人大代表所未及的方面，而且是更重要、從源頭上需要解決的問題。

黨代表在黨代會閉會期間的工作內容具體應當包括：一是考察本屆黨代會所制定的方針政策正確與否，是否體現了本地區的實際需要，是否體現了廣大人民群眾的意志和要求。二是考察各級領導干部是否正確貫徹落實黨的決議精神，是否存在與黨的代表大會精神相違背的言行。三是考察黨的各級領導干部在履行職責中的作風如何，與人民群眾的關系如何，是否具有堅定的理想信念和與時俱進的思想路線。四是考察黨的各級領導干部在選拔、培養干部中是否存在任人唯親、買官賣官、權錢交易等情況。

4、借鑒人代會的做法，建立有序的運行機制

常任制黨代表的工作內容應與人大代表相區別，但黨代會常任制的具體運作過程可借鑒人代會的做法。我國的人民代表大會制度經過幾十年的發展完善，已經形成一套比較成熟的規章與制度，在代表的產生、會議議題、議案、表決、選舉等方面已經做到制度化、規范化、程序化，使人代會代表作用的發揮有了更加充分的保障。對于人大已有的經驗，黨代會應積極學習和借鑒，并結合黨的工作實際給予靈活的變通。借鑒人代會的做法，黨代會常任制的具體運作方式應做這樣一些變動：一是根據實際需要改變黨代會舉行年會一年一天的做法，延長會期。實行常任制后，許多鄉鎮制定了召開年會的制度，黨代會一年開一次，每次開會時間為一天，主要是聽取黨委和紀委的工作報告，討論并提出意見建議。一天的時間難以對有關問題進行深入的研究和探討，就是提出意見修改決議報告，也應有上下對應的若干來回。一天的時間不足以解決好問題，應從更廣泛地實行民主出發，延長會期，切實達到黨代會所要實現的聽取意見、實現監督、作出

決策的目的。二是建立黨代會常任制機構。正如人大在閉會期間有人大常委會主持工作，黨代會閉會期間也應有一個機構負責管理、組織黨代會的日常工作。試行中的鄉鎮黨代會常任制缺乏這樣的工作機構。鄉鎮黨代會常任制的日常工作均由鄉鎮黨委副書記負責、黨委組織部門具體管轄，這樣的管理體制實際上形成了黨代會是黨委領導下開展工作的機構，這有悖于黨代會常任制的宗旨。黨代會常任制的運行應有一專門機構負責，其主要任務是：組織黨代表履行職責、開展工作；接受黨代表提案并負責轉交全委會；在全委會作出處理意見并落實具體人員負責整改后，負責審查驗收整改結果；組織年會、重大議題討論會等。三是常任制運行向決策、監督傾斜。正如人大在閉會期間是一個權力機構、立法機構，其主要職責是發展完善法律制度，通過制定法律保障權力的正確運行。黨代會作為黨內的最高權力機構，在閉會期間其主要任務也應是監督權力的正確運行和保障權力決策的正確性和科學性。黨代會常任制運行中應始終圍繞這樣兩個方面，一是使決策活動民主化、程序化，二是使監督活動經常化、規范化。四是為黨代表提供政治、時間、物質和組織等保障。人代會代表是一個具有明確期限的資格，并在法律上賦予了其相應的政治權利，在實踐中往往可以更多地行使其知情權、建議權、調查權等權利，各個部門對人民代表的權利也更多地予以認同。黨代表還缺乏相應的認同。在黨章等的制度規定中，應給予黨代表開展工作所需要的權利保障，這些權利包括：(1)政治權利，即承認黨代表具有一定的政治地位。(2)時間權利，黨代表的工作單位保障黨代表能擁有時間從事黨務工作。(3)物質權利，黨代表能夠獲得履行職責必要的各種經費。(4)組織保障，有關方面要為黨代表開展工作提供組織上的支持。

5、改革議行合一體制，理順黨委會、全委會、黨代會、黨代表四者關系

現行的黨代會制度實際上是黨委會領導制度，黨委會既是政策的制定者，又是政策的執行者。雖有黨代會作為黨內最高權力機構，但黨代會四年召開一次，只討論制定方向性原則性和一些重大的問題，幾天的會議難以覆蓋各項具體工作，各種具體的方針政策只能邊實踐邊總結邊制定，黨委在日常的工作中自然就形成了“大權獨攬”現象。實行黨代會常任制，最重要的價值取向就是改變這種狀況，使黨委日常行權有策劃機制、依靠機制，制約機制。黨委在工作中需要作出決策時，可隨時召開黨代會。黨代會在作為黨委決策機構的同時，亦監督制約了黨委的權力。

實行黨代會常任制必須理順黨委會、全委會、黨代會、黨代表四者關系。

第一，黨的代表大會是黨內最高決策機構。凡屬黨內重大問題，如干部選拔、重大政策的決定，都必須經過黨的代表大會討論通過。

第二，黨的全體委員會即全委會是黨代會領導下的工作機構。全委會過去是決策機構，先轉變為組織決策、貫徹落實決策的執行者。

第三，黨委會是由黨的全體委員會選舉產生的全委會的領導機構。黨委會成員由全委會選舉產生(不排除可以進行書記直選)，負責領導全委會開展工作。(原黨委會是黨內各項工作的領導機構。常任制下的黨委會，是黨的代表大會的執行機構)。黨委會帶領全委會一班人，貫徹落實黨代會的決議、政策。黨委行權受黨代會制定的制度監督制約，但并不是說黨委沒有主動性可言，黨委可以通過其有利的地位和權力影響黨代表。

第四，黨代表對于黨內重大事件享有知情權、參與權、決定權和監督權。黨代表日常的行權活動在常任制機構的組織下進行，常任制機構嚴格按照運行規章行事，保障黨代表的各項權利能夠落到實處。

實行黨代會常任制是我黨領導體制的重大改革，對于這樣一項關系重大的改革，其實質性的意義在于，改變權力由少數人控制，而使黨的事業遵循絕大多數黨員群眾的意志。黨的十六屆四中全會再一次充分肯定了黨代會常任制，表明黨中央對黨代會常任制的方向堅定不移。試行中遇到問題實屬正常，深化試行最為關鍵的是黨的有關章程和制度作出相應的安排，形成配套的體制機制，黨代會常任制的試行必將結出豐碩的果實。^