第一篇：城鄉結合部的成因分析及管理對策

城鄉結合部的成因分析及管理對策

[摘 要]城鄉結合部是我國城鎮化進程中的特色產物，其形成原因十分復雜，既有來自農村內部的張力及城市外部的拉力的影響，又受到政府行為的推力的作用，同時幾種因素相互影響，相互促進。城鄉結合部的現狀體現了城鎮化發展的諸多矛盾，政府要解決這些矛盾，加快城鄉結合部城鎮化發展的步伐，需從基層管理、基礎建設、流動人口的管理等方面入手。

[關鍵詞]城鄉結合部； 城鎮化； 成因； 管理對策

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0093 — 02

一、引言

20世紀初，西方發達國家在城市發展中先后出現了城市蔓延現象。由于人口和經濟活動不斷由城市向郊區轉移，因此，在地域特征上出現了一個既有別于城市，又別于鄉村且同時兼具城鄉兩種特征的特殊地帶，西方學者將其稱為“城市蔓延區”、“城鄉邊緣地帶”、“都市擴展區”等。

改革開放以后，我國城市進入高速發展期，許多城市空間不斷擴展。城市擴展致使城鄉之間不斷的融合，由此我國也出現了一個和西方國家在地域特征、結構功能皆類似的地帶，并伴隨產生了管理混亂、人口復雜、社會治安不穩定等現象。

20世紀80年代，我國土地管理部門提出了“城鄉結合部”這一概念，將其定義為“城市市區與郊區交錯分布的接壤地帶”。這與西方學者所提出的“城鄉邊緣地帶”的概念，并無本質差異。隨著城鎮化的推進、經濟的發展、政策的出臺以及行政區域的調整，城鄉結合部的范圍始終處于不斷變更中，這無疑加大了政府的管理難題。而要實現城鎮化，有效的治理城鄉結合部并引導其健康發展是十分重要的。

二、城鄉結合部形成的主要原因

城鄉結合部的形成原因是十分復雜的，既有來自農村內部的張力及城市外部的拉力，又同時受到政府行為的推力，幾種因素相互影響，相互促進，其中具體關系如圖1所示：（見圖一）

（一）農村內部的張力

1.鄉鎮企業的蓬勃發展。城市中心區域的不斷擴張在很大程度上受到來自農村內部工業化水平提高的影響。中國農村人口占總人口的68%，剩余勞動力達到1.2億，而且每年增加1000萬，如何有序轉移農村剩余勞動力，調整農業產業結構將始貫穿我們的城鎮化的過程，因此中央明確提出推進鄉鎮企業和小城鎮發展的重要戰略，并不斷完善扶持鄉鎮企業發展的優惠政策。〔1〕這無疑為鄉鎮企業的快速發展提供了良好的平臺。2000年全國鄉鎮企業就業人數為12820萬人，占農村總勞動力的26%，2010年，就業人數增加到15893萬人，占農村總勞動力的38%。〔2〕鄉鎮企業的快速發展使部分農村集體土地被征用為工商企業用地，由此在產業聚集區便形成了由內而外的城鄉結合部地帶。保定市南大園鄉，唐山市卑家店鎮都屬于典型的在農村內部推動力作用下產生的城鄉結合部地帶。

2.農民自身素質的快速提高。農民自身素質的提高從根本上加速了農村的城鎮化發展，隨著國家對農村教育的重視程度的增加，我國農民勞動力受教育的程度有了顯著提高，我國農村勞動力中初中程度、高中程度、中專程度和大專及以上程度的農村居民家庭勞動力分別由1990年的32.84%、6.96%、0.51%和0.10%上升至2010年的52.44%、12.05%、2.93%和

2.41%。〔2〕農民受教育程度的提高直接促使其思想意識、價值觀等也相應提高，促進農村就地城鎮化，大部分農民逐步脫離農業生產而轉向非農業生產，雖然他們沒有進城從業，但已經擺脫了完全依靠土地生存的生活狀態。許多農村也由阡陌交通變為水泥路，由平房變為高層樓房，目前，我國許多農村片區呈現居住社區化，職業非農化的特點。

（二）城市外部的拉力

1.土地需求的不斷增加。十一屆三中全會以后，在宏觀背景的影響下，城市土地的利用正發生深刻的變化。從1980年，鄧小平提出出售公房，調整租金，提倡個人建房、買房的改革總體設想到1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快經濟適用住房建設的通知》，明確提出“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”，福利分房政策逐步被取消，計劃經濟對住房消費的約束逐步解除。此外，城市居民的收入以及城市人口成為了影響城市空間的主要變量。這些因素逐步形成對住房需求的合力，城市居民的目光由城市中心逐漸轉向城市郊區。加之一些進城務工及靠小本生意生存的農民由于經濟原因不愿且不能在市中心區域購買住房，據調查統計，在河北省唐山市，外來流動人口數量在60萬以上，約占總人口的10%。數據顯示，2012年，這些主要依靠擺地攤，修鞋子，撿廢品來維持生計的外來人口的年人均收入在11000元左右，這就決定了此類人群對價格可謂“寸土寸金”的城市中心的商品房只能望而卻步，將買房的地點鎖定在城市周邊的郊區內。〔3〕

2.土地供給的不斷增加。在土地的供給方面，國家建立了有償使用制度，逐步實現了土地使用權的市場化。〔4〕1988年《中華人民共和國土地法》規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度”，使有限的土地資源迸發出最佳的經濟和社會效益，農村土地流轉范圍不斷擴大。房地產商將項目地址落在城中心區相連的城市邊緣區域，許多占地面積較大的工業園區，大學科研機構也紛紛遷至郊區地帶，于是郊區內出現了片片“科技園”、座座“大學城”，北京亦莊開發區、河北石家莊南郊大學區，河北唐山古冶區不銹鋼工業園區都是在這種城市推理作用下產生的。以唐山市古冶區為例，2011年，全區累計土地流轉總面積12396畝，其中：轉包2714畝，轉讓358畝，出租9324畝；土地流轉率達到11.95%，規模流轉率達到56.09%。〔5〕

（三）政府行為的推力

1.戶籍制度的逐步松動。嚴格的城鄉戶籍制度是阻隔城鄉人口流動的堡壘。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這標志著城鄉二元戶籍制度的逐步形成，1980年召開的全國城市規劃工作會議提出“控制大城市發展規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”。但是，在實際操縱中控制大城市規模的政策收效甚微，所以政府逐步向控制大城市中心區，放松郊區人口的管控方法轉變。直到1998年，國務院在《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中指出“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶”。至此，戶籍制度進一步松動。2001年，國務院頒布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，提出“引導農村人口向小城鎮有序轉移，促進小城鎮健康發展，加快我國城鎮化進程，同時，為戶籍制度的總體改革奠定基礎”。戶籍制度的逐步松動，對城市人口，尤其是小城鎮、郊區人口管制的放松，使郊區人口的不斷增加，促進城鄉結合地帶的形成及擴大。〔4〕2.就業制度的繼續放松。1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，指出農村實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，使農民獲得了勞動自由的空間。之后政府又進一步出臺了一些政策和措施，允許和鼓勵農村勞動力城鄉交流和貧困地區勞務輸出，這些政策和措施加速了農村勞動力的轉移和流動。1997年和1998年國務院辦公廳分別發布了《關于進一步做好組織民工有序流動的意見》與《關于做好災區農村勞動力就地安置和組織民工有序流動工作的意見》，隨之地方政府也相繼出臺了一系列的相關政策，由此，從中央到地方形成了針對農民工的政策法規體系。從2001年至今，政府不斷加大對農民工就業的關注程度。2001年10月，國家計委發布《關于全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》，要求全面清理面向外來務工人員的各種費用；2003年中央政府在《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》中明確規定：取消針對農民工的歧視政策規定以及不合理

收費等；2006年國務院發布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，設計了農民工就業、勞動保護、社會保障等方面的政策，全面為農民進入城鎮務工掃清障礙，保障了農民工的就業利益，從而使大批農村剩余勞動力源源不斷的涌入城鎮。〔4〕

三、推進城鄉結合部城鎮化發展的具體對策

（一）構建基于社區的基層管理模式

城鄉結合部呈現的難題主要來源于其地段的特殊性，雖然主要原因是由于長期的城鄉“二元”管理所致，解決這些難題應該主要依靠基層管理。城鄉結合部的基層管理組織一般包括居委會（社區）、村委會、業主委員會等，這些自治組織在很多時候承擔重要的管理職能。〔6〕居委會、村委會及業主委員會同屬一個級別的自治組織，因此，他們的管理模式都屬于社區的范疇。此外，城鄉結合部的社區還有“城中村”、“都市村莊”等其他稱謂，通過這些稱謂可以看出其社區的過渡性。而這種過渡性給城鄉結合部的基層管理帶來了極大的挑戰。加之目前中國社區治理模式還處于政府推動階段，城鄉結合置于此背景下，更需要盡快形成一個比較完善的管理機制。

1.整合基層組織結構。城鄉結合部內不僅管理對象復雜，管理機構亦呈現多頭管理，由此導致管理力度和效率低下，因此將組織機構進行整合是解決城鄉結合部管理的關鍵所在。在目前的基層組織機構中，呈現街道與鄉鎮交叉、居委會與村委會交叉現象，并且鄉鎮和村莊規模逐步縮小，因此，整合機構要將鄉鎮逐步取消鄉鎮建制，區域重新劃分，將村委會變為居委會（社區），建立以街道和社區為主的基層組織機構，將少數農村人口劃入居委會，并逐步在村莊推行社區管理機制。

2.提高居民參與管理的積極性。居民是社區的主要構成者，因此應努力提高居民參與社區建設的積極性，但是由于城鄉結合部人口的復雜性，很難形成共同利益與共識。對有條件的區域，可以根據實際情況，按人口的同質性重新劃分社區，將高檔商品住宅區、城區人口搬遷區、農轉非住宅區、農民就地“上樓”區、外來人口聚集區分別開來，由此在社區內形成較強的同質感，使居民更容易形成共同意識與目標，從而有利于形成良好的人口互動效用。

（二）加強基礎設施的建設

我國許多城市都存在基礎設施薄弱的現象，尤其是城鄉結合部地帶，即使是建成區，基礎設施體系也遠未成熟，甚至停留在鄉村水平。再加上城市財政與鄉村財政分離，城市投資建設基礎設施主要以建成區為主，而鄉村地區沒有能力投資大規模的市政建設，雙重原因導致城鄉結合的基礎設施建設嚴重滯后。城市基礎設施是城市發展的載體，也是城鎮化發展提供基礎保證。因此，加強基礎設施的建設是解決城鄉結合部存在的問題重要途徑。

針對目前城鄉結合部呈現的城市市政設施在短期內難以覆蓋、村民及流動人口不愿為垃圾和供排水付費、亂扔垃圾導致垃圾收集難度增加等問題，加強基礎設施建設可以從以下兩個方面入手。

1.捆綁式出讓和開發基礎設施和土地。城鄉結合部地帶的土地具有極大的開發潛力，政府在改革土地所有權的同時，可以將土地的開發權和基礎設施建設權綁定式的轉讓給開發商。同時，還需為所出讓土地上的基礎設施的建設和公共服務提供具體準則，由此，既保障了政府、企業及公民共同參與城市管理的權利，又推動了土地的良性開發利用。

2.以收費保障基礎設施的經濟支持。基礎設施的公益性、農民收入的不穩定、社會保障的不健全以及農民長期依賴集體的小農意識成為農民不愿意為基礎設施付費的因素。因此，政府應聯合村集體，使農民從城市生活角度認識個人付費的意義。通過讓基礎設施的使用者承擔費用，不但可以利用經濟來避免浪費，更可以保證基礎設施的良好運行。

（三）完善流動人口的管理體制

改革開放以來，我國城市流動人口的數量急劇增加，大部分流動人口集中在城鄉結合部地帶，他們是城市建設的主力軍，同時也為這一地帶原本脆弱城市管理帶來了更大的難度，因此，對流動人口的管理是城鄉結合部管理的主要內容。

管理流動人口的關鍵環節就是建立完善的管理系統，及時掌握流動人口的信息，不僅停留在靜態信息狀態，更重要的是對動態信息的掌握。

流動人口本身存在諸多不確定因素，對其信息的掌握較為不易。要實現對此群體或某個體的信息分析及監察，可建立流動人口信息管理系統，將登記的信息按數據庫的方式進行管理，發現管理的疏漏，及時彌補。從目前情況看，政府需要對流動人口有一個從宏觀到微觀的整體掌握，因此，以區縣為依托，建立全市的流動人口信息管理系統顯得尤為重要。首先，建立全市范圍的聯網流動人口信息管理系統，使系統有隨時登記、查詢及監督功能。然后，按照鄉街和企業將流動人口情況錄入系統，以區縣為單位進行匯總。最后，對全市的流動人口信息進行聯網管理，把握各區縣流動人口情況，實現對高危人群的動態控制。

四、結語

城鄉結合部的形成原因受城鎮化發展的影響，體現了城鎮化進程中的諸多矛盾與問題，而城鄉結合部的發展滯后又嚴重阻礙了城鎮化的步伐，政府要化解矛盾，解決問題需要實現優化基層管理模式，整合基層組織結構，提高居民參與管理的積極性；優質基礎設施建設，捆綁式出讓和開發基礎設施和土地，以收費保障基礎設施的經濟支持；優善流動人口信息的管理體制，綜合治理城鄉結合部地帶，從而大力促進城鄉結合部城鎮化的快速發展。〔參 考 文 獻〕

〔1〕宋潔塵.城鄉結合部的成因及未來發展方向〔J〕.城市管理與科技，2011，（06）：15-17.〔2〕中國統計年鑒2012〔M〕.中華人民共和國國家統計局.〔3〕周學義.土地﹒經濟﹒就業——簡論城鄉結合部的形成極其解決對策〔J〕.勞動經緯，2003，（10）.〔4〕李強，楊開忠.城市蔓延〔M〕.北京：機械工業出版社，2006.〔5〕中共古冶區委年鑒（2011年卷）〔Z〕.〔6〕姚永玲.北京市城鄉結合部管理研究〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2010.〔責任編輯：史煥翔〕

第二篇：城鄉結合部流動人口管理分析報告

城鄉結合部流動人口管理分析報告

——以成都市郫縣安靖鎮雍渡村為例

（苗術斌）

西南交通大學政治學與行政學2007級

一、該村流動人口的基本情況及影響：

雍渡優越的區位優勢使其人口組成呈現一個典型的外來人口結構。因為雍渡村十分接近成都

市的原因。從成都市區有公交車直達雍渡村，特別是城區改造以來，大量的服裝加工作坊搬

遷至此。因而吸引大量務工人員或經商者因為便利的交通便宜的租金而首選雍渡村落腳。這

樣就造就了只有3000多本村居民，而外來流動人口超過30000的局面。經調查該村外來人

口主要的省內來源地以富順、自貢、資陽居多大都務工與加工企業或作坊；省外來源于云南、貴州等周邊省份的外來人口也以務工為主，而來自廣東、浙江等發達省份的外來人口主要是

經商或從事個體經營。大量外來人口集聚勢必對村子的發展產生重要影響：

（一）給本村的經濟發展注入了活力，加快了城鄉一體化進程，特別是勞動力市場的發育，區位比較優勢的發揮產生積極地影響。該村的入住加工企業和作坊創造近千萬的GDP產值，為國家財政補充稅收一百多萬，僅出租房屋一項就為該村帶來人均4000多元/元的收益。

（二）外來人口與本地人口高達10：1的比例帶來的問題也是嚴峻的，具體表現：

1．社會治安

經過走訪調查和安保主任介紹，我們了解到雍渡村外來人口眾多、流動性大、發案率高增加

了治安聯防的難度。近兩年來盜竊、搶劫等刑事案件逐年增加，社會治安問題是雍渡村乃至

整個安靖鎮最讓人頭痛的工作。隨著外來人口增加村子每年要支付高達30萬元費用，治安

聯防隊員由3人增加到23人。為此村上設有治安聯防辦公室，并為聯防隊員配備了警車、對講機等硬件裝備。村子的治安狀況在鎮上與村上有關部門的聯合整治下有所好轉。但形勢

依然嚴峻，調查中村民向我們表達了對村中治安現狀的不滿和對良好治安環境的渴望

2．勞動保障與權益維護

大量外來務工人員自身的法制觀念淡薄、維權意識不強。因而在村中的多數私營個體企業中

勞資糾紛、超負荷勞動、不簽訂勞動合同、打罵歧視工人的現象普遍存在。有個別的企業甚

至非法招用童工牟取暴利、甚至偷稅漏稅。對于很多工人來說合法權益得不到保證，他們往

往采取以暴制暴等非理性手段維護自己合法權益。進一步惡化了村子的治安狀況。

3．公共資源的分配

首先，教育問題是外來人口最焦慮，政府最頭痛的問題。調查中有民工向我們抱怨子女教育

難（民辦高校收費高、條件差、師資力量低；公立學校手續繁瑣、子女受歧視），當地人對

此也表示不滿，外來民工的子女到公立學校上學，搶占了本地學生的應有的教育資源，對本

地孩子不公平，他們提到安靖學校，本來一個教室應該是30個學生，現在一個班有接近80

個座位。占地80多畝的安靖學校

教師130多名，學生3380人，外來民工子女998人，現有的教育資源與教育需求嚴重不足。

其次，基礎設施方面本村有一條擁有長1.4公里，寬40余米的主干道路，道路完全按照城

市道路標準進行修建，有“全市第一村村路”之稱的村道，而在調研中我們發現堵塞時有發

生，道路兩邊被停車占據（缺少相應的車位），村中的電力等基礎設施資源的現狀與需求嚴

重不對稱。本村的僅衛生一項就要村中投入70萬左右，僅靠收取每人20元的衛生費有巨大

缺口，所以道路兩旁垃圾隨處可見，排水溝臭氣熏天。村民表示這在大量外來人口入住前是

不常見的。最后，是社會保險和醫療。在接受調查的15個外來人口，只有2人購買了社會

保險，其余的因為工資過低而無力購買，但是自己從事的是體力勞動危險性極高，同時又普遍存在養老、傷殘、疾病醫療方面的憂慮。雖然安靖鎮在每個村都設有占地3畝的公共衛生站但幾年來外來人員的增多，它已經不能滿足人們的需要。

公共資源分配問題導致本地人與外地人的矛盾升級。

4．計劃生育

由于生育信息采集困難重重，流動人口計劃生育工作是新時期我國人口與計劃生育工作的重要組成部分，隨著人口流動的不斷增加，流動人口計劃生育工作管理難，已成為計劃生育工作的重點和難點問題，加強流動人口計劃生育工作已成為新形勢下我國人口與計劃生育工作的重要組成部分。流動人口的流動性、隱蔽性、復雜性帶來了一系列管理問題。相當一部分從業和居所變動頻繁、無有效證件、無固定住所、無固定職業。管理難度非常大。加之缺乏及時、準確的信息交流，缺乏有效的管理手段，計劃外生育日益嚴重，我國流動人口違法生育出生人口已占違法生育出生總人口的75％左右。在調研中我們了解村中的外來流動人口，存在嚴重的超生問題。這進一步加劇了公共資源分配問題。

二、原因分析

1．外來人口眾多、流動性大等特點加劇了基本信息采集的難度，加上管理上的缺陷造成了發案率居高不下的困境，對社會治安環境產生了直接的影響。現有法律法規與我國當代社會發展要求不相適應：缺乏必要的統一的流動人口管理的法律法規；缺乏外出流動人口的法律規定。這使得針對外來流動人口管理辦法亟須貫徹統一。

2．改革開放后戶籍制度的放寬，懷著對城市美好生活的向往流動人口向城市匯聚，但由于我國的市場經濟體制不夠健全，流動人口的自身法制觀念和維權意識淡薄，使其自身的合法權益得不到充分維護。

3．基礎配套設施資源的不足，雍渡村的發展得益于城鄉一體化的戰略，城鄉一體化步伐加快同時，相應的配套基礎設施沒有跟上發展的步伐。連基本的水、電、氣也沒有完全落實到位，更談不上交通、衛生建設。

4．流動人口的素質問題，村中的外來人口大都來自貧困落后的地區，自身的受教育水平不高，隨著城鄉一體化的步伐加快，流動人口的精神文明素質沒能跟上發展的步伐，這也是計劃生育問題作為流動人口管理問題老大難的原因，這個亟待解決的問題如果達不到有效解決將進一步制約雍渡村的長期和諧繁榮發展。

5．外來人口人數眾多，雖然他們大都來自四川省內，但不同地區在文化、心理方面的差異還是不同程度的存在，這也是他們與本地人融合的障礙所在。外來流動人口普遍沒有歸屬感，一定程度上因為由于發展需要，政府對外來人口持緘默的鼓勵態度，但隨外來人口只限于管理，基本的服務、培訓、提高內容幾乎是空白。政府在社會福利、醫療衛生方面的扶持不夠，也是流動人口缺乏基本的歸屬感。

三、我國總體上流動人口管理的瓶頸：

1．作為管理者的公安機關等相關政府部門存在的問題。一是思想認識偏差。部分民警的管理理念存在偏差。沒能及時調整管理理念、創新管理方式。傳統的通過大清查發現登記外口、坐等房東上門****的工作方式一去不復返，自己又無法結合實際摸索出一整套管理模式，因而在日常管理中出現了措施匱乏和不知所措現象，影響了管理實效。二是管理手段欠缺。租賃房屋許可制度取消，對租賃業主的主動制約手段沒有跟上；收容遣送制度廢止，對屢次通知不****的外來人員缺乏強有力的法律措施支撐，影響****率；一系列的變革使外來人口的流動環境更寬松，對混跡其中的違法犯罪分子能以及時發現、準確打擊。同時外來流動人口管理服務工作涉及眾多的政府職能部門，但目前對外來流動人口的管理機構主要設在公安機關，而教育、工商、勞動和社會保障等相關職能部門卻缺少相應的管理服務機構，從而造成公安機關孤軍奮戰的局面，使管理服務工作的整體合力難以很好發揮、整體水平難以

有效提高。

2．作為被管理者的外來流動人口存在的問題。一是管理對象的思想出現抵觸。許多外來人口對****等持無所謂態度，甚至逃避、抵觸公安機關的檢查、管理。一些用工單位、租賃房屋的房東認為“我出租房屋都不要你批準了，你有什么權力管我”，使外口管理的難度大增。二是外來流動人口自身素質普遍較低。外來流動人口在文化素質、法制意識、道德觀念等方面與城市的要求存在較大差距，因此對社會治安、計劃生育、環境衛生等方面帶來了一系列問題。有些外來流動人口往往是缺乏必要的法律法規知識，而造成違法犯罪、違反計劃生育、逃避管理等行為。有的卻因自身好逸惡勞，選擇以違法犯罪作為謀生立足之道。三是流動人口社會約束力弱化，城市邊緣化趨勢明顯。外來流動人口離開原籍地進入異地后，一方面脫離了原籍地的約束，隔斷了一定的家庭關系、鄰里關系和友群關系，容易形成隨心所欲、不負責任的行為傾向。另一方面又因有受本地人歧視和排擠的心理，不存在對流入地的認同感和責任心，這就勢必導致其狹隘的心理和短視行為，以致自我放縱、脫離社會主流規范。

四、我對城鄉結合部流動人口管理的思考

我們要明確勞動力要素在不同地區的流動和遷移是人類社會經濟發展的必然趨勢，是市場資源配置的必然結果，也是中國實現工業化現代化的必然條件。如果僅是因為擔心外來人口會帶來社會問題和負面影響，就對他們采取各種限制方針，不僅有悖于平等競爭這一基本市場原則，而且還有可能導致包括工農、城鄉等各種社會矛盾的激化，最終損害整個社會在內的長期福利目標和效率原則的實現。

１．要加強領導，完善機制，進一步形成各方聯動，齊抓共管的工作格局。流動人口管理工作涉及面廣、系統性強、任務復雜艱巨，必須實行綜合治理、聯合作戰。把對流動人口的管理作為各級黨政干部的工作考評內容，制定控制流動人口的考核管理辦法，充分調動各部門、各單位抓好流動人口管理服務工作的積極性。

２．要控制流動人口無序涌入和過度膨脹給村子發展帶來的消極影響。各部門要嚴格執行流動人口登記、****制度，實行“以證管人”。要認真驗證證件材料的真實性、合法性、時間性，對無證件材料或證件材料不合格的要堅決依法拒絕進入。公安部門應重點研究如何充分有效地發揮暫住證在限制流動人口無序大量涌入的功能。

３．要強化管理、完善服務各項工作。要全面做好流動人口管理服務各項工作。要加強流動人口管理信息平臺建設，實現信息資源共享，提高管理服務水平：堅持打防并舉，綜合治理，堅決遏止流動人口違法犯罪，尤其要重視“流動人口二代違法犯罪問題。堅持公平對待、搞好服務、維護流動人口的合法權益，特別是醫療衛生，教育等方面的扶持與巴幫助。

五、具體解決方案：

１．社會治安方面，通過教育、宣傳、輔導著重提升村民特別是外來流動人口的綜合素質。綜合素質提升的同時，進一步加強治安聯防部門的力量，首先增加治安巡邏隊員數量，其次加強治安聯防隊的裝備，加強治安巡邏，及建立外來流動人口信息采集平臺，加大對外來人口的普查管理力度。貫徹嚴格管理、優化服務、依法保護的方針，遵循管理與教育、管理與服務相結合的原則加強對流動人口的管理。把專門管理與群眾管理結合起來組織動員更多的群眾參與流動人口的管理，充分發揮出租房屋主的作用嚴格按照“誰出租誰負責，誰用工誰負責”的原則，實行嚴格的流動人口管理制度，做到切實掌握流動人口的情況和底數。勞動保障和權益維護方面，把行政管理與法制管理相結合起來。通過公檢法機關的聯合整治，維護外來流動務工人員的合法權益，減少安全事故的發生，嚴防非法雇工生產。加大普法宣傳，增強外來務工人員的維權意識和法制觀念，與企業簽訂勞動合同，促使其通過合法途徑維護自身的合法權益。

２．公共資源分配方面，增加對基礎設施建設的投資力度，先把蛋糕做大，然后在采用公平、合理、有效的分配原則進行分配。增強政策的宣傳力度，加大對教育的投入，解決外來流動人口子女上學的后顧之憂。同時采用“以房管人、以稅養人”新模式即：通過加強租賃房屋管理，控制稅源，管住管好暫住人口，做到“以房管人”；同時通過加強對城鄉個人房屋租賃稅收征管，解決暫住人口管理經費問題，健全網絡，做到“以稅養人”。外來人口在享受服務的同時，也要履行自身的義務，愛護公共設施，節約公共資源。

３．計劃生育方面，把法制宣傳教育與熱情服務相結合起來。加大《計劃生育法》的普法宣傳力度，強化法律觀念，嚴厲打擊各類違法生育行為，完善流動人口違法生育舉報制度充分發揮社會監督，群眾監督的作用。在加強監管的同時，強化服務意識，做到計劃生育政策法規宣傳上門、避孕藥具送上門、生殖健康服務到人，切實維護流動人口的計劃生育合法權益。４．將流動人口的管理和服務納入相關的發展規劃，實施外來人員綜合素質教育工程使其綜合素質逐步發展。提升外來流動人口自我管理和服務的能力。在健全外來流動人口自主管理組織的基礎上，通過指導規范以及示范等形式，進一步提升其自我管理和服務的能力，引導其發揮更大的作用。

西部農村研究網 http://www.tmdps.cn

第三篇：城中村及城鄉結合部

按照縣委的統一部署，本人于3月19日至25日赴安洲街道直屋行政村蹲點調研。直屋行政村位于縣城西郊，東與三橋和下郭為鄰，南臨下新屋村和下垟陳村，屬于典型的城鄉結合部村。在近一周的調研過程中，群眾對如何改善村容不潔問題反映強烈。實際上，這個問題是城鄉結合部村（城中村）的一個通病，應引起高度重視。

一、直屋村的環境衛生現狀

（一）直屋村的環衛狀況及不良影響

直屋村位于縣城西郊，緊靠全村共304實施清掃保潔。由于長期積累，房前屋后垃圾成堆（調研期間，環衛處幫助清理清運垃圾60余噸），垃圾逐漸向塘水面垃圾漂浮，池塘為污水塘，水溝為臭水溝，是遠近聞名的與廣大群眾生產生活密切相關的民生問題，所帶來的負面影響顯而易見。

一是損壞了仙居對外形象。緊靠進出縣城的道路，的對外整體形象。

二是降低了廣大村民生活質量。高，群眾對生活質量的要求和內涵也在不斷提高。他們既講究吃得好，住得好，穿得好，也注重健康的生活方式，不潔的村容，降低了他們的生活質量。

三是影響了精神風貌。村容狀況代表了一個村的整體風貌，環境衛生雖然是卻可反映出村民的（二）造成環衛不潔的主要原因

1、村民的環境衛生意識淡薄。城鄉結合部由于地處城鄉交界處，農村氣息較為濃厚，雖然村民對生活質量的要求不斷提高，期以來形成的生活習慣很難在短期內改變，亂搭亂建、部由于其優越的區位、廉價的房租，的集聚引發了某些對環境衛生有嚴重影響的產業人口200多人，的二次污染。人（其中黨員35外來人員進出我縣，對生活的環境質量也有很高的要求。“精神風貌35省道和高速公路出口處，分35人），外來人口都會經過這樣的村，隨著我縣經濟社會的快速發展，對改變村容不潔現狀的愿望較為強烈，尤其是村民的環境衛生意識比較淡薄，而且這些區域還聚集了大量的外來民工，加上管理較薄弱，使大量外來人口在此集聚，大量回收的廢物堆放在村前屋后，5個自然村，200多人。村內沒有環衛設施，沒有“垃圾村（城中村）不潔的村容村貌會損壞我縣群眾的生活水平不斷提大量的垃圾，如垃圾回收業。8個村民小組，“小事”，但但由于農村長亂堆亂放、在城鄉結合外來人口直屋村有外來造成了環境戶，1119省道邊上堆放，村內露天糞坑林立，沒有一座衛生公廁，村內溝”。以上這些問題是

像直屋村的大部分城鄉結合部村與縣城緊密相連，影響了他們的健康；”。亂扔垃圾等現象比較普遍。———目前，他們大多從事垃圾回收行業，2、基礎設施相對落后。長期以來由于城鄉二元結構的存在，使得農村基礎設施建設投入嚴重不足。在城鄉結合部尤為明顯。城鄉結合部是縣城擴張后形成的一個新概念，其本質上還是農村，由于村集體經濟的不足（直屋村的村集體年收入僅為8萬元），“心有余而力不足”，一些基礎設施嚴重缺乏或者比較落后。由于環衛設施配套不足，缺乏有效管理，造成垃圾無序堆放污染環境的現象。

3、干部的思想認識還沒有真正到位。城鄉結合部村（城中村）相對中心城區而言不僅位置偏僻而且先天不足，因此，不少干部就會認為現在要求城鄉結合部村做到長效管理是不切實際的，還為時過早；或認為這都是政府的責任，與己無關；或認為搞城鄉結合部村環境衛生吃力不討好，只有付出，沒有收益；這些觀念帶來的直接后果是表面應付、得過且過，甚至熟視無睹，不愿化力氣改善環境質量。

4、垃圾成份復雜，不可降解垃圾增多。以前的農村，垃圾多用于田間地頭作肥料用。隨著生活水平的提高，垃圾成份越來越復雜，產生了大量塑料袋等不可降解的垃圾。而且大量高效的農業肥料代替了“垃圾肥料”，垃圾在農村已無“用武之地”。

二、加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設的必要性和緊迫性

近年來，隨著我縣城市化進程的加快和經濟社會整體發展水平的提高，產生了被城市包圍或緊接于城市的城鄉結合部村，這些地方屬于縣城規劃范圍，在生活方式上日益接近城市，但還沒有納入整個城市管理范圍，從而產生了越來越多的問題。在我縣，直屋村的環衛狀況并不是個例，我縣的城鄉結合部村（城中村）普遍存在垃圾亂堆亂倒亂處置現象，已經成為市民群眾關心的熱點和迫切希望解決的問題，一定要從推進城鄉統籌發展，構建和諧社會，加快仙居又好又快發展的高度，充分認識加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理的重要性、必要性和緊迫性。

（一）加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理是推進城鄉統籌發展的基本要求。

推進城鄉統籌發展，著力打造農村新環境，加快構建城鄉一體，共同發展的新格局，是黨的十六屆五中全會提出的要求。“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”是社會主義新農村的五條標準。其中，村容整潔是建設社會主義新農村的基本要求。村容整潔主要體現在生態環境良好，生活環境優美。一個村的村容村貌是給人的第一印象，它不僅反映了這個村的經濟發展狀況，也反映了這個村的精神文明程度。一個整潔的村容村貌，生態環境、人居環境必然明顯改善，也才能與所相連接的城市相適應、相協調，才能為城鄉統籌發展創造重要條件。目前，我縣正在大力推進城鄉環衛一體化工作，城鄉結合部村（城中村）的環衛建設管理工作應當首當其沖，率先垂范。

（二）加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理是落實以人為本科學發展觀的具體實踐。

堅持以人為本，是科學發展觀的本質和核心，就是要把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人們的多方面需求和促進人的全面發展。凈化環境衛生，改善人居環境，這是落實以人為本的科學發展觀的具體實踐，是個重大的民生問題。抓好城鄉結合部村（城中村）的環境衛生工作事關廣大老百姓的切身利益，可以讓廣大城鄉結合部村（城中村）村民共享我縣文明建設成果，提高他們的生活質量。

（三）加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理是創建省級文明城市的迫切任務。

創建省級文明城市涉及面廣，要求高，環衛建設管理狀況是其中一項重要內容。城鄉結合部村（城中村）屬于縣城規劃區范圍，部分也在創建之列。但城鄉結合部（城中村）的環衛狀況與創建文明城市的要求還有很大的差距。由于長期重視不夠，環衛工作基礎薄弱，存在的問題很多，可以講，城鄉結合部村（城中村）既是創衛的重點，也是創衛的難點。加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理，就是要解決城鄉結合部村（城中村）的垃圾出路問題，破解城區創建進程中城鄉結合部村（城中村）環衛基礎設施陳舊落后，環境衛生臟亂差等難題。目前，我縣的創建工作已進入攻堅克難的關鍵階段，加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理，實現城鄉結合部村（城中村）環衛工作規范化，已經成為當前的一項迫切任務。

（四）加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理是城管工作向城郊延伸的務實之舉。

城中有村、城郊相連，這是發展中城市的基本特征。城中村、近郊村、城郊結合部均與城區緊密相連，這些地區環境衛生狀況的好壞，直接影響著城市整體環境衛生管理水平。城中村、近郊村既是城市可持續發展的條件，也是城市做大、做強、做優、做美的基礎。城管部門作為環境衛生工作的業務主管部門，突出城鄉統籌發展的主題，加強對城郊環境衛生管理工作的指導，將城市管理工作向城郊延伸，這是新形勢下對城市管理工作的新要求。城管部門有責任加強對城郊環境衛生管理工作的指導，不斷創新城管走進社區、城管延伸城郊的工作理念，把加強城中村及城郊結合部環境衛生管理作為城管工作走進社區、向城郊延伸的重要舉措，作為城管工作落實黨中央、國務院關于城鄉統籌，協調發展的具體行動，不斷探索適合我縣經濟社會發展特點的城鄉統籌城市管理模式。

三、創新方法，立足長效，全力推進城鄉結合部村（城中村）環衛建設

從我縣的縣城實際出發，加強城鄉結合部村（城中村）環衛建設管理不可能全面鋪開，一步到位，要因地制宜，創新方法，循序漸進。

（一）加大宣傳教育力度，培育村民新觀念。從根本上說，環境衛生管理水平的高低取決于人的素質的高低，所以必須把對村民的教育擺在首要位置，運用多種形式、多種途徑抓好文明素質教育。村兩委要與每戶家庭簽訂衛生保潔責任書，提出一些硬指標，促使家庭這個細胞做好保潔工作。另外，村兩委要充分注重發揮村規民約在環境衛生管理中的自我約束作用，通過全體村民制定村規民約，明確衛生保潔義務，以此作為村民共同遵守的準則。開展主題鮮明、寓教于樂的文體活動，使村民潛移默化地增強衛生意識，自覺養成文明的衛生行為習慣。在整治和創建過程中，可組建村巡邏隊，勸阻不文明行為，督促村民、外來經商人員、打工者養成良好的日常衛生習慣。

（二）科學統籌村莊規劃，培育設施建設新起點。要做好城鄉結合部村（城中村）環衛保潔工作，環衛設施建設是基礎。應抓住新農村建設的有利時機，在做好村莊規劃時，將環衛基礎設施納入整個村莊體系，統籌規劃，統籌建設。在規劃過程中，要把握分級負責的原則，科學合理安排。即：縣里主要負責垃圾中轉站的建設與改造，垃圾無害化處理設施的建設。各街道要按照城鎮環衛設施設置要求，在城鄉結合部村（城中村）居住區、道路、河道等處放置垃圾桶，合理設置垃圾房，建造垃圾收集轉運點，配置相應的垃圾清運車輛和設備。城管部門將根據城郊垃圾集中收集處理的要求，協調、指導垃圾中轉站的建設與改造。同時，在規劃時，要充分發揮現有環衛設施設備的作用，做到生活垃圾收集、清運、中轉運輸等環衛設備設施城郊（鄉）共享共用。

（三）多渠道籌措資金，培育投融資新方式。要做好城鄉結合部村（城中村）環衛工作，資金是主要因素。要切實轉變觀念，大膽引入市場機制。從長遠看，盤活壯大村集體經濟是根本，對土地及其他閑置資產進行招商引資，增<

第四篇：城鄉結合部1

城鄉結合部，顧名思義是指一種城市與鄉村互相結合的 特殊經濟地理單元。該經濟地理單元既不同于單純的城市區 域，又不同于純粹的農村區域，而是既有城區風貌，又有鄉村 特點的一種經濟地理空間。

法國的著名經濟學家佩魯認為．經濟增長并非同時出現 在所有的地區，而是按照不同強度首先出現在大城市或中心 區域，然后再由大城市或中心區域向周邊區域不斷擴散。按 佩魯的這一觀點．經濟增長可分為兩個顯著不麗階段：聚集階 段和擴散階段。前者是各種生產要素向大城市或中心區域不 斷集中的階段。正是由于各種生產要素的集中和優化配置，促進了大城市或中心區域的超常規的發展，使其成為一國經 濟的增長極。后者是多種生產要素由大城市或中心區域向周 邊區域不斷擴散的階段。其原因是大城市或中心區域由于各 種生產要素的大量聚集而使其顯得過于局促．空間的狹小已 嚴重地制肘著大城市和中心區域的進一步發展．于是大城市 或中 fi-區域的生產要素開始向其周邊移動．以尋找更廣闊的 發展空間。

（二）城鄉結合部的類型

一般說來，城鄉結合部有三種類型：一是受行政隸屬關系制約，屬城市政府管轄，卻又地處鄉村包圍的城市郊區：二是屬城市政府管轄的縣，在地理位置上又與城區接壤的或“插花”的地帶；三是受地域影響，處在城區外圍，相對連接城鄉的其他交接地帶。（而此次調查的。。屬于。。）

（三）.城鄉結合部的特點

（1）城鄉結合部受城鄉之間特定的空間擴展因素與空間過程的影響其地域表現出一定的過渡性。城鄉交錯帶內城市與鄉村各要素，景觀及功能的空間變化梯度大，是城市與鄉村兩類性質不同的區域之間的“急變帶”，人地關系的空間差異遠較城市城鄉城域內部大：同時城鄉結合部地區存在著頻繁的能量與物質對流，分別來自城市與鄉村的人口、物質、技術、信息等在這里相互作用與競爭互生。

（2）城鄉結合部是城市與鄉村兩種社區相互接觸、混合及交融的地區，其人口與社會結構特征地過渡性也十分明顯。在這里不僅有城市居民與農村居民的相互混雜，而且還存在著本地常住人口與外地流動人口的異質反差，各種不同職業類型、不同生活方式、不同信仰、不同價值觀念、不同需求以及不同心理文化素質的人群相互形成強烈的對比與共存；

（3）由于同時受到城市與鄉村經濟的雙向輻射，城鄉結合部經濟發展具有明顯的多樣化特點，經濟的發展對城市的依附性不斷加強，城市性產業及城市需求導向產業在增加。

在《新鄉市街道居民購買力等級分類》調查中，官員的綜合主觀評價排名 為22名，房租排名2，綜合排,10，購買力等級c 中等購買力

當前我市新型農村住宅社區建設推進具有模式多樣化的特點。

從區域統籌發展方向方面可分為:市區城中村改造型；市郊城市化拓展型；縣城中心鎮提升型；山區分散村落整合型；農村村莊現狀改造型等。從土地利用方面可分為:舊村原址改造型和新建村舍搬遷型兩種類型。從建房方式上可分為統規自建和統規統建兩種類型。

從資金籌措來源上可分為：集體致富改造型：如新鄉縣劉莊、龍泉社區；政策資金幫扶型：如輝縣市回龍社區；企業（家）出資支持型：輝縣城關鎮南里莊社區，張村鄉裴寨社區；開發商投資聯建型：如新鄉縣高莊社區；群眾自費建設型：如古固寨鎮祥和社區等。居住區綠地是被人們使用頻率最高的綠地是人們日常生活環境中的重要部分。居住區是城市的重要組成部分占城市總用地面積的35%其綠地使用率是其他類型綠地的5—10倍。

居住綠地是決定一個城市環境質量好壞的主要林綠地類型。經濟的蓬勃發展使得人們對居住區綠化的要求越來越高。居住區綠地面積廣量大且與居民關系密切對改善居民生活環境和城市生態環境也具有重要作用。華北石油局居住小區植物配置能注重其層次的搭配利用喬灌、地被的混合配置出高、中、低、地被層四個層次再進行空間的分割及聯系通過各個層次使空間更具自然的節奏。喬木與灌木的比例合理另外選用的植物種類豐富多彩色塊布置簡潔明快合理選擇樹種注重小區的彩化與香化。現狀面貌也能體現古典園林景色優美的傳統風貌。但是綠化方面也存在著一些問題例如小區綠化帶建筑渣土垃圾較多小區土方未做微地形處理局部地段土方回填不到位土方缺失較多施工粗糙自然景觀營造水平較低整體綠化水平就感覺沒那么好了。目前區內園林綠化在有些方面沒有做到“以人為本”。比如有的地方用綠地做隔離帶卻忽視了人們生活的方便兩分鐘的路程可能得走上十幾分鐘多數綠化設計沒有把殘疾人的行為考慮進去為殘疾人的出行帶來不便。綠地中還應結合小廣場、椅子等以滿足人們活動、休息的需要。住宅建筑組合 建筑是構成城市的基本要素之一。是城市歷史文化遺產保護中最主要也是最基本的內容。根據調查華北石油局居住小區的立面風格統一整體造型簡潔大方色彩明亮體現清新亮麗的特色給人以耳目一新的感覺外墻顏色以紅色為主白色灰色為輔與周圍的景觀融為一體。并且基本上能與周邊環境相協調。華北石油局居住小區本著突出本地文化特色。利用“鄰里單位”思想要求在較大的范圍內同意規劃居住區使每個“鄰里單位”成為組成居住區的“細胞”。文化是建筑的靈魂建筑風格要體現本地文化特色。弱勢群體需求也被考慮在內了。居民小區無障礙設施建設完善小區道路設有盲道傾斜路面也使用了防滑建筑材料居所有標識明確的路線或標志物。小區中設有老年公寓、老年人娛樂活動中心等服務配套設施給老年人和殘疾人生活帶來很多樂趣。其中的住宅以正面朝南為主起居室、臥室及廚房均有 自然采光房內空氣南北對流起居室以居南為多自然通風較好。但由于部分小區沿街位置建有門面房影響了附近的住宅采光通風效果并且部分門面房建成后經營飯店造成油煙、噪音污染降低了小區居民環境和生活質量。

三、調查建議

1.公共空間中的植物配置應進行進一步的完善應更加注重植物的開花與觀賞時際的搭配做到三季有花、四季有景。

2.公共空間中的道路規劃應稍作修改使得道路不僅只有交通的功能同時也能對小區進行區域劃分同時也為造景增加圍合感。3.公共空間中的綠化應在條件允許的情況下增大綠化率讓小區的環境更加優美更加富有生機。4.小區的社區管理服務區應增大面積。

歷史證明，我國的經濟增長模式長期以來是依靠是工業化和城鎮化兩條腿走路，工業化創造供給，城市化創造需求。因此，在下一步的城鄉一體化進程當中，要以區域特點和比較優勢作為依據，堅持規劃先行和科學規劃，鼓勵和推動制度創新，以引導農民分層次、梯度性向城鎮和二、三產業轉移為著力點，深化體制改革，“轉變增長方式”，夯實公共物品和服務的供給平臺，注重協調、優化各類利益關系，保持政府與民眾在利益共享、公平增長方面的互動溝通，最終實現“三農”的公平、和諧、科學發展。

第五篇：城鄉結合部調研

城鄉結合部兼具城市和鄉村的土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶。又稱城市邊緣地區。城鄉交錯帶尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的鄉村地帶。

早期城市與鄉村的景觀差異明顯，隨著城市化過程，城市不斷向外圍擴展，使得毗鄰鄉村地區的土地利用從農業轉變為工業、商業、居住區以及其他職能，并相應興建了城市服務設施，從而形成包括郊區的城鄉交錯帶。城鄉交錯帶位于市區和城市影響帶之間，可分為內邊緣區和外邊緣區。內邊緣區又稱城市邊緣，特征為已開始城市建設；外邊緣區又稱鄉村邊緣，特征為土地利用仍以農業占支配地位，但已可見許多為城市服務的設施，如機場、污水處理廠和特殊用地等。

特點：

城鄉結合部社區人地系統具有明顯的城鄉過渡性特點：（1）受城鄉之間特定的空間擴展因素與空間過程的影響其地域表現出一定的過渡性。城鄉交錯帶內城市與鄉村各要素，景觀及功能的空間變化梯度大，是城市與鄉村兩類性質不同的區域之間的“急變帶”，人地關系的空間差異遠較城市城鄉城域內部大：同時城鄉結合部地區存在著頻繁的能量與物質對流，分別來自城市與鄉村的人口、物質、技術、信息等在這里相互作用與競爭互生；

（2）城鄉結合部是城市與鄉村兩種社區相互接觸、混合及交融的地區，其人口與社會結構特征地過渡性也十分明顯。在這里不僅有城市居民與農村居民的相互混雜，而且還存在著本地常住人口與外地流動人口的異質反差，各種不同職業類型、不同生活方式、不同信仰、不同價值觀念、不同需求以及不同心理文化素質的人群相互形成強烈的對比與共存；

（3）由于同時受到城市與逐村經濟的雙向車射，城鄉結合部經濟發展具有明顯的多樣化特點，經濟的發展對城市的依附性不斷加強，城市性產業及城市需求導向產業在增加。正是上述過渡性特征使城鄉結合部社區的環境衛生管理具有特殊性，給這一地帶的規劃、開發、建設、管理，特別是社會管理帶來了難度。

存在以下一些問題：

戶籍管理問題：鑒于城鄉結合部與老城區在就業和子女教育方面的巨大反差，城里動遷戶凡是牽涉到就業和子女教育的，多數保持人戶分離；而農村勸遷戶則鑒于經濟利益的考試，也不愿意農轉非，增加了戶籍管理的難度。行政區劃問題：城鄉結合部由于土地批租、房地產開發而導致土地管理分割，城鄉單位犬牙交錯，“一地兩府”及“一地多主”的現象比較普遍，帶來較突出的跨區的管理矛盾。外來人口問題：在城鄉部由于其優越的區位、廉價的租屋，加上管理較薄弱，使大量外來人口在些集聚，雖然給這一過渡帶的經濟發展增添活力，但同時帶來環衛、治安、計劃生育等許社會問題。農民的出路問題：在城鄉結合部，由于土地多數被預征完畢，使失去土地的農民在就業、居住和撤隊、撤村后集體資產的分配等方面存在不少問題。土地開發問題：按現行法律，土地批租后，逾期完不成開發的堅決加收。然而，現實情況是，土地逾期完不成開發的較為普遍，有的竟長達10年左右。物業管理問題：在城鄉結合部，由于房地產的大規模開發而出現了眾多的住宅小區，由于一些牧業管理公司管理不到位或不規范，引發新遷居民的不滿，增加了城鄉結合部社區管理的復雜性。

上述管理問題的大量存在，使這一被稱為“都市里的村莊”的特殊社區，土地開發支離破碎，原有的道路、水系等被打亂，垃圾成堆，排水不暢，違章搭建十分嚴重，環境衛生惡化，社會治安形勢嚴峻，無論是在社區景觀或是在社區精神文明建設方面都與市區形成強烈的把差，成為全市創建衛生城市和建設現代文明城市的“老大難”地帶。顯然，造成城鄉結合部社區上述諸多問題與矛盾的原因是十分復雜的，我們應當從機制、體制等方面進行深層次的分析。充分認識這一地區包括環境衛生的內的各種問題的特點、規律與解決的難度，以便從戰略高度，從機制、體制上研究解決的對策。首先，城鄉結合部社區的環境衛生等諸多問題的產生，是在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，由于成市大規模建設改造并不斷向邊緣區推進，鄉村DD城市急劇轉型過程中形成“都市村莊“這一特殊類型的社區所出

現在的可避免的現象，有其客觀必然性。

第二，城鄉結合部地區特有的區位優勢，一方面，引來大規模開發區的規劃建設，使大量高新技術工業和現代化服務業向結合部集中；與些同時，由于外來人口的集聚，引發了某些原始的、并對城市市容有嚴重影響的城市產業DD如城市垃圾回收業（閔行區虹橋鎮虹四村）以及為外來人口的服務業在這里“見縫插針”地滋生與發展，再加上原有的鄉鎮和村辦企業，各類性質不同，差別很大。難以事例的產業聚集在城鄉結合部，是導致這一地區環境衛生等社會問題十分復雜的產業因素。

第三，被城市烏黑的“都市村莊”社區大量土地被征用，農民失去賴以生存的生產資料，在自身經濟利益的驅動下，利用其自有多余的住房和“見縫插針”式的亂搭建，以較低廉的房租對外租賃，使大量外來人口在些集聚，從而形成包括導入的城市居民、原住農民和外來人口在城鄉結合部混雜居住、十分復雜的社會空間。這是這一地區市容衛生、社會治安等問題十分突出的社會因素，也是一個直接的、主要的因素。

第四，城鄉土地所有制的差別和“都市村莊”社區局部經濟利益的驅動，也是使城鄉結合部地區環境衛生狀況難以根本改變的一個極為重要的原因。在鄉村城市化過程中，位處城鄉結合部的社區，土地制度仍屬集體所有，農民擁有對土地的使用權，而鄉鎮以下的村委會又是自治組織，因而在都市村未能完全融入城市、納入城市管理的情況下，村民和代表村民利益的村委會，出于自身的經濟利益，較少考慮限制某些影響環境衛生和容貌的產業的發展，如虹四村，外來人員在些經營了27家廢品收購站，1996年的財政收入中，僅從包括亂搭建在內的各類房租收入即達210萬元，占全村全部收入的近三分之一。

第五，體制不順，管理薄弱是造成城鄉結合部社區環境衛生變化的一個制度性因素。如果說前述三個方面帶有客觀規律因素的話，那么體制和管理則是一個主觀性因素。在城鄉結合部社區的管理中，普遍存在“一地兩府”和“一地多主”的現象。“一地兩府”指一片土地內由一個城市政府和一個鄉村政府兼管，如虹橋鎮虹四村的8個村民小組，其中3個在徐虹鐵路支線以北的長寧區地盤上，5個在鐵路以南的閔行區地盤上，早在10多年前，位處鐵路以北的3 個居民小組的土地即已被古北開發區所預征，從而形成較長時期的“一地兩府三方”的格局，即長寧區、閔行區和古北集團，由此而產生管理上的一系列矛盾。所謂“一地多主”是指一片土地上有多個主人。如浦東新區的欽洋鎮，已規劃為大型居住區，隨著土地不斷開發，轄區范圍越來越小，并被“多主”所分割。在這片土地上不僅有城區和郊區的政府部門，還包括開發區和眾多房地產公司和物業管理公司，形成“一地多主”的管理局面，在工商業行政、稅務、衛等方面存在著交叉管理或管理空白。收費、罰款等有經濟利益的事情爭著辦，而對治安工作、環境衛生的綜合管理、外來人口的管理等要承擔責任和盡義務的事情則相互扯皮、推諉、拖延不決。

第六，法制不健全，有法不依和執法不力也是城鄉結合部社區環境衛生臟亂差的一個制度因素。城鄉結合部社區環境衛生管理存在許多與一般城市社區和農村社區不同的特殊性，應有特殊的法規，特殊的執法機構采用特殊的手段實行管理。目前大多數采用與市區相同的行政手段整治結合部的環境衛生容貌，只能起到暫時的治表作用，無法實現現長產管理。在城鄉結合部規劃中，如若按照傳統的農村管理或城市管理的思路都不全面，要從中央提出的統籌城鄉發展兩者之間的角度全盤定位，統籌思考，找出新的發展思路。只有采用新的視角、新的思路，運用科學的界定方法，調整管理方式、提升服務意識、實現空間布局的均衡，才能客觀準確的分析和解決存在的問題。

記者：根據部署到2011年全市所有城鄉結合部地區村莊及有條件的農村地區都實現社區化管理，對此您是怎樣理解的？

石楠：推行農村服務社區化，是適應農村改革發展新形勢的有益探索。農村社會化管理主要的著眼點是怎樣更好的提供一些公共服務和公共設施。在農村社區化管理探索實施的過程中，通過對治安防范常態化、矛盾調處及時化、房屋出租規范化、村民管理自治化等有效手段的探索實施，村莊管理水平不斷提高、環境改善、治安秩序好轉、群眾的安全感和滿意度也大幅提高了。

雖然我們在農村服務社區化管理探索的過程中取得了階段性進展，但是亟待解決的問題還很多，有以下幾點建議：一是把現階段居民生產生活狀況與過去村民自治的一些基本原則相結合，調整社會管理模式。二是增強整體概念，把城鄉結合部作為城市的組成部分之一，在規劃建設中多考慮與“左鄰右舍”的關系，與城市之間的融合。三是人口本身的城鎮化要比戶籍的城鎮化慢，要把加強素質教育考慮在內，在城市化空間轉變的同時追求質量提升。（一是要把城鄉結合部建設作為維護首都安全穩定的重要政治任務抓緊抓好。城鄉結合部重點村建設關系到首都科學發展，關系到中國特色世界城市建設，意義十分重大，任務繁重艱巨。解決城鄉結合部的問題、維護首都安全穩定，是首都科學發展的基礎，是廣大群眾的迫切期盼。要從首都工作大局出發，進一步增強政治責任感，再接再厲，乘勢而上，堅決完成好城鄉結合部重點村建設這項緊迫的政治任務。

二是要把城鄉結合部建設作為造福群眾的重大民生工程加以推進。實施城鄉結合部重點村建設是首都發展到新階段，為了市民生活更美好、城市發展更持續、首都環境更宜居所作出的戰略部署，是一項為群眾謀福祉、造福群眾的惠民工程。辦好這件大事，要深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，堅持政府主導和農民主體的工作要求，堅持保護農民利益的政策取向，使廣大群眾更好地享受到城鄉結合部建設所帶來的實惠。各相關區縣和相關部門都要主動承擔起組織者職責，創新各項制度，服務農民主體，匯聚社會力量。要充分組織發動群眾，引導農民積極主動地參與到城鄉結合部建設中來，實現自身根本的、長遠的、合法的利益。

三是要把城鄉結合部建設作為推動城鄉一體化建設的創新工程加以實施。城鄉結合部重點村建設面臨的種種難題，其實質是破解城鄉二元體制的一項改革創新工程。一年來，規劃、國土、住建、發改、金融等部門解放思想，開拓創新，積極探索推進城鄉一體化的體制機制和制度建設，有力地推進了重點村建設。這些體制創新、工作創新是扎實推進重點村建設的基礎，是重點村建設取得的重要成果。要及時總結歸納這些成果，形成系統的政策文件，為今后城鄉結合部建設提供有益的借鑒。

劉淇要求，要精心組織、統籌協調，扎實推進城鄉結合部建設。當前，要重點抓好以下工作：

一是要確保兩年基本完成重點村建設任務。要認真分析有利與不利因素，抓緊用好現有政策、資源，加快推進各項工作。要下力量抓好建設工作，統籌解決好回遷安置、產業發展、就業社保和集體資產處置管理等問題，抓好農村集體資產產權制度改革，保障農民在城市化中的權益，落實農民有資產、有住房、有社保、有就業的目標，落實農民的主體作用。50個重點村建設工作是有特定范圍的，不能隨意擴大范圍。全市要按照“十二五”規劃的要求，因地制宜、積極穩妥地推進城鎮化，形成城鄉一體化發展的新格局。

二是要進一步加強城鄉結合部地區的人口資源環境的管理。解決城鄉結合部地區流動人口大量聚集、無序流動的問題是50個重點村建設的重要任務。各區縣要按照中央要求，進一步加強和完善人口管理工作，不斷提高基層人口管理和服務水平，把管理和服務結合起來，切實解決這一問題。要加快轉變經濟發展方式，根據區縣功能定位要求，積極調整不相適應的產業結構，積極發展承載或疏解中心城區功能、優化城市環境、符合宜居城市建設的產業。要統籌城鄉發展，把城鄉結合部地區的社會管理和公共服務納入全市經濟社會發展規劃，完善基礎設施，改善生活環境，健全基層組織，延伸公共服務，真正把城市文明輻射到農村、惠及到農民，服務好流動人口，讓他們共享改革發展的成果。做好城鄉結合部地區流動人口的管理服務工作，要堅持黨的群眾路線，深入細致地做好群眾工作，在做好管理和服務工作中取得群眾的理解和支持。

三是要堅決遏制城鄉結合部地區的違法建設。防控違法建設是規范城鄉結合部建設發展秩序的重要任務，要進一步加大工作力度，鞏固和發展已經取得的成績，決不能拆掉一批城中村，又出現了新的城中村。要完善制止和查處違法用地違法建設聯席會議制度，加大聯合執法力度，鞏固拆違成果，堅決防止反彈。不僅是50個重點村，也不僅是城鄉結合部地區，其他各區縣都要加大對違法占地、私搭亂建的查處力度。要加強農村集體土地出租和使用管理，依法保護和利用農村土地資源，規范土地出租、流轉和使用行為。要積極研究從根本上解決違法建設的措施，引導農民依法有序建設自己的美好家園。

四是要加快推進城鄉結合部地區的社會管理創新。要高度重視城鄉結合部社會管理工作，創新管理模式，積極推動村莊社區化管理，為群眾營造安全穩定的工作和生活環境。要積極探索農民在城市化以后可用于出租的富余房屋委托集體統一出租管理，統一經營，規范管理在集體土地上建設的租賃房，把“以房管人”的措施落到實處，使農民的出租房得到有序管理。要創新工作方法，幫助城鄉結合部地區農民管好錢，理好財，幫助他們實現可持續發展。