第一篇：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的難題

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問(wèn)題和改革思路

作者：劉月喜

2011-12-05來(lái)源：武漢學(xué)刊文字大小：【大】 【中】 【小】

一、關(guān)注農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的必要性

從理論角度來(lái)看，在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是既緊密相連又有區(qū)別的概念。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通常被規(guī)定為產(chǎn)量的增加，是“量”的概念；經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且還包括國(guó)民的生活質(zhì)量，以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的總體進(jìn)步，是“質(zhì)”的概念。與此對(duì)應(yīng)，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)科中，增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)成為關(guān)系密切又相互獨(dú)立的兩種不同的學(xué)科。前者研究經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定和持續(xù)平衡增長(zhǎng)的途徑，后者是研究不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)如何利用潛在的機(jī)會(huì)擺脫貧困落后狀態(tài)。中國(guó)屬于轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國(guó)家，所以適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情，在研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，不僅要關(guān)注影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般因素(主要指投入的增長(zhǎng)，如勞動(dòng)和資本以及技術(shù)的進(jìn)步)，更要研究轉(zhuǎn)型中的體制變革、制度創(chuàng)新。在考慮“三農(nóng)”問(wèn)題時(shí)，我們也應(yīng)該基于這樣的出發(fā)點(diǎn)，即不僅要關(guān)注影響農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的一般因素(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的投入和技術(shù)進(jìn)步)，更要研究影響制度變革在解決“三農(nóng)”問(wèn)題中的作用。而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題作為制度因素是“三農(nóng)”的核心，因此理論上必然要求我們對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行研究。

從歷史角度來(lái)看，土地問(wèn)題歷來(lái)是我國(guó)革命、建設(shè)和改革的中心問(wèn)題。歷史實(shí)踐表明，當(dāng)我們正確地處理了土地問(wèn)題時(shí)，我們的革命和建設(shè)就能取得有效的進(jìn)展；當(dāng)我們對(duì)土地問(wèn)題處理不好時(shí)，我們的建設(shè)就會(huì)受到阻礙。而土地問(wèn)題的核心是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的安排，因此今天更有必要對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行研究。

從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，土地問(wèn)題日益成為容易引發(fā)矛盾的問(wèn)題，引起決策層、理論界和農(nóng)民的關(guān)注。根據(jù)調(diào)查，土地問(wèn)題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)，農(nóng)民土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題；另根據(jù)浙江省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)做的關(guān)于損害農(nóng)民利益問(wèn)題的調(diào)查中，因?yàn)橥恋卣饔枚趾r(nóng)民利益的居于首位(認(rèn)同率39.3%)，其它依次是假冒偽劣農(nóng)資坑害農(nóng)民(認(rèn)同率17.5%)；農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到不同程度制約(認(rèn)同率10.2%)；工業(yè)污染嚴(yán)重影響農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)和生活(認(rèn)同率12.8%)。這些問(wèn)題也是和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有密切聯(lián)系的，因此，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)要求我們對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行研究。

二、目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問(wèn)題

馬克思主義唯物辯證法要求我們要堅(jiān)持矛盾的觀點(diǎn)，一分為二地看待問(wèn)題。在看到家庭承包經(jīng)營(yíng)制帶來(lái)的對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的巨大釋放的同時(shí)，也要看到它在發(fā)展中存在的問(wèn)題，看到由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不清晰等問(wèn)題所導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)提出的對(duì)其改革歷史性要求。

目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問(wèn)題具體如下：

(一)土地所有權(quán)主體集體不明晰。目前無(wú)論在理論上還是在法律中，都規(guī)定農(nóng)村所有權(quán)主體是集體。而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次“，集體”到底是指哪一層次，法律規(guī)定則較為含糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。

(二)集體的所有權(quán)是殘缺的、不完整的，集體所有權(quán)“名不副實(shí)”。

在我國(guó)農(nóng)村表現(xiàn)為“：作為土地所有者的集體對(duì)土地充其量除了擁有在農(nóng)戶(hù)間進(jìn)行調(diào)整一類(lèi)權(quán)利外，并不擁有法律賦予的所有權(quán)人的全部權(quán)利，國(guó)家憑借行政權(quán)利在很大程度上限定了集體對(duì)土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利的處置。無(wú)論是上交稅費(fèi)還是在社區(qū)貫徹各項(xiàng)政策及從事必要的公共建設(shè)，村集體扮演的都是國(guó)家代理人的角色，村集體與其說(shuō)是權(quán)利的享有者，還不如說(shuō)是義務(wù)的承擔(dān)者。”現(xiàn)實(shí)中，導(dǎo)致的主要問(wèn)題：

第一，由于土地所有權(quán)主體不明確以及集體所有權(quán)的殘缺，致使鎮(zhèn)、村、村民小組都不愿履行保護(hù)和建設(shè)土地的責(zé)任。我們從上面的分析看到，在國(guó)家和集體力量處于不平等的條件下，集體承擔(dān)更多的是義務(wù)，這使得集體沒(méi)有激勵(lì)來(lái)承擔(dān)土地建設(shè)的責(zé)任；即使不得不承擔(dān)土地建設(shè)的責(zé)任，在利益關(guān)系的支配下，對(duì)土地投入和建設(shè)也難以有長(zhǎng)遠(yuǎn)投資的規(guī)劃。

第二，由于所有權(quán)主體不明確以及集體所有權(quán)的殘缺，造成土地糾紛時(shí)有發(fā)生。由于三級(jí)集體某種程度上都是所有權(quán)的代表，必然導(dǎo)致為爭(zhēng)奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，再與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系時(shí)，問(wèn)題會(huì)更加復(fù)雜，糾紛就是必然要伴隨產(chǎn)生的。

第三，由于所有權(quán)主體不明確以及集體所有權(quán)的殘缺，造成農(nóng)民對(duì)投入的積極性不高。“多頭管理”的土地產(chǎn)權(quán)主體不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)民也就不能形成穩(wěn)定、有效的預(yù)期。因此，在實(shí)際中“，農(nóng)民一切投入以承包期內(nèi)獲取最大限度的經(jīng)濟(jì)利益為度”，短期行為盛行“，重當(dāng)前，輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，重生產(chǎn)投入，輕基建投入，甚至出現(xiàn)掠奪性的經(jīng)營(yíng)行為，導(dǎo)致土地的地力下降。”

(三)農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確。

(1)家庭承包經(jīng)營(yíng)制被形象地稱(chēng)為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但是我們要看到目前我國(guó)農(nóng)村的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵是不充分的、不明確的，充其量是一種耕種權(quán)。因?yàn)椤敖?jīng)營(yíng)權(quán)從其本質(zhì)上說(shuō)應(yīng)該屬于使用權(quán)。即使是使用權(quán)，其也可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等項(xiàng)權(quán)利。而作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極其少量的處分權(quán)。顯然，與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的真實(shí)內(nèi)涵相比，其權(quán)利所包含的內(nèi)容是不充分的，其權(quán)能是殘缺的。”

而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵不充分、不明確的深層次原因在于兩權(quán)分離不是真正建立在商品化、市場(chǎng)化基礎(chǔ)上的平等關(guān)系，而是基于國(guó)家意志和意識(shí)形態(tài)偏好，由所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上而形成的行政配給關(guān)系。而且，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包合同而產(chǎn)生，是約定的權(quán)利，而不是法定的權(quán)利，這使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能得到有效的法律保護(hù)，因此實(shí)際中，作為使用權(quán)主體的權(quán)利不可避免地要受到侵害。

(2)現(xiàn)實(shí)中，存在的主要問(wèn)題：

第一，由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致了集體在土地支配上的權(quán)利空間過(guò)大，土地調(diào)整具有很大的隨意性。如集體隨意解除土地承包和同，收回農(nóng)民的土地；村集體隨時(shí)調(diào)整農(nóng)民的土地；政府亂征用農(nóng)民的土地；村集體非法出賣(mài)村集體的土地以及化公為私的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

第二，由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)土地使用權(quán)缺乏安全感，農(nóng)地耕種趨向于短期化行為。

第三，由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，農(nóng)民沒(méi)有轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)極其困難，不利于土地資源的合理配置。

(四)土地使用權(quán)缺乏有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

(1)我們經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是在國(guó)家宏觀調(diào)控下使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。目前在農(nóng)村，由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰的原因，土地基本上不能通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。

(2)現(xiàn)實(shí)中，存在的主要問(wèn)題：

第一，土地流轉(zhuǎn)總體上規(guī)模不大，范圍較小，與加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。而且在流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)是農(nóng)民私下協(xié)商交易，沒(méi)有規(guī)范的手續(xù)，也沒(méi)有通過(guò)流轉(zhuǎn)合同或契約來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；同時(shí)土地流轉(zhuǎn)后并沒(méi)有形成規(guī)模種植，僅僅農(nóng)戶(hù)之間短期的互助性流轉(zhuǎn)，難以形成流轉(zhuǎn)效應(yīng)。

第二，土地流轉(zhuǎn)中存在許多不規(guī)范的地方。主要表現(xiàn)為在土地流轉(zhuǎn)中，受到所有權(quán)主體集體方面的行政干預(yù)，沒(méi)有尊重農(nóng)民意愿，進(jìn)而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的收益分配很不規(guī)范。

第三，土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，信息不暢。概括起來(lái)，即：規(guī)模小、不規(guī)范、無(wú)市場(chǎng)。

(五)土地產(chǎn)權(quán)制度缺乏法律法規(guī)的有效保護(hù)。目前，土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然不盡如人意，存在許多不健全的地方，具體來(lái)說(shuō)，可歸結(jié)為以下三種情況：

(1)有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。有法不依：中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調(diào)整土地承包期等已是司空見(jiàn)慣，這說(shuō)明有法不依的情況在農(nóng)村已是相當(dāng)嚴(yán)重。執(zhí)法不嚴(yán)：違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時(shí)也說(shuō)明了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)《土地管理法》的執(zhí)行不得力。

(2)無(wú)法可依。例如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買(mǎi)賣(mài)以及地役權(quán)的界定和實(shí)施規(guī)則，就沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)。

(3)法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)谵D(zhuǎn)讓過(guò)程中的一些具體規(guī)定卻沒(méi)有給出，在實(shí)際的操作中具有很大的任意性。另外《，土地管理法》中所規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體也是含糊不清的，這也對(duì)實(shí)際操作帶來(lái)了困難。

三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的建議

針對(duì)上面存在的問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)該采取進(jìn)一步的改革措施來(lái)完善集體所有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

(1)明確所有權(quán)主體針

對(duì)現(xiàn)實(shí)中“三級(jí)所有”的格局，應(yīng)對(duì)哪一級(jí)集體擁有所有權(quán)作出明確的規(guī)定，解決所有權(quán)主體缺位或者多頭管理的問(wèn)題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級(jí)所有格局中，鄉(xiāng)級(jí)組織因?yàn)榉秶螅O(jiān)督管理費(fèi)用太高，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)基本被排斥在農(nóng)村土地所有權(quán)范圍外；村民小組既不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，也不是一級(jí)行政單位，它是鄉(xiāng)村新體制中職權(quán)最模糊、管理最渙散的組織，所以村民小組也不應(yīng)該成為農(nóng)村土地所有權(quán)的擁有主體；而農(nóng)村村民委員會(huì)是由全體村民選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村最基層的一級(jí)組織，它能夠代表農(nóng)民意愿并且獨(dú)立行使權(quán)利，因而在農(nóng)民當(dāng)中具有代表性和權(quán)威性，而且具有比較健全的行政組織和領(lǐng)導(dǎo)體制，有能力行使土地所有權(quán)的職責(zé)。所以所有權(quán)的主體應(yīng)該明確規(guī)定為村層次上的集體所有。

(2)完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵

這個(gè)是完善集體所有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有雙重性質(zhì)。承包權(quán)為“個(gè)人所有權(quán)”，具有所有權(quán)性質(zhì)；經(jīng)營(yíng)權(quán)為土地使用權(quán)，具有使用權(quán)性質(zhì)。現(xiàn)行土地所有權(quán)的最大缺陷在于使用權(quán)的權(quán)能不夠充分，導(dǎo)致所有權(quán)經(jīng)常侵害使用權(quán)。因此土地使用權(quán)的多樣化是其基本要求。具體包括：

1、使得土地承包期永續(xù)化。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各個(gè)國(guó)家一般都把延長(zhǎng)土地承租期作為完善土地制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。使用權(quán)的永續(xù)化不等于農(nóng)地私有化，因?yàn)橥恋厥羌w所有，集體保留了對(duì)土地的最終處置權(quán)，可以通過(guò)建立相應(yīng)的配套制度如地租制度、土地利用定期檢測(cè)制度等，來(lái)保證集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2、明晰農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。只要農(nóng)戶(hù)在法律和承包范圍內(nèi)使用土地并履行義務(wù)和責(zé)任，任何組織和個(gè)人都不得干預(yù)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3、界定農(nóng)戶(hù)收益權(quán)。農(nóng)戶(hù)在承包期內(nèi)，除了依法上繳國(guó)家稅收和按照合同上繳發(fā)包方約定的承包金外，其余所得不受侵犯。承包合同變更時(shí)，農(nóng)戶(hù)應(yīng)該得到其使用土地后因投入勞動(dòng)而增值了的土地改良價(jià)值。

4、明確農(nóng)戶(hù)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。農(nóng)戶(hù)在承包期內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)并且可以獲得相應(yīng)的收益，不能受到各級(jí)部門(mén)的阻礙和限制。

(3)建立并完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中表述：農(nóng)戶(hù)在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這是我們經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)目標(biāo)。在實(shí)際中，我們要做到，一方面，建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織；另一方面，在土地流轉(zhuǎn)中，基層政府要找準(zhǔn)自己的位置，搞好服務(wù)，不能搞行政干預(yù)。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體一定是農(nóng)戶(hù)，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是基于農(nóng)民自愿的市場(chǎng)行為。

(4)完善法律制度，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。

依法治國(guó)是我們治理國(guó)家的基本方略。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性需要法律的保障才能體現(xiàn)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，一方面，需要我們完善相關(guān)的法律法規(guī)；另一方面，要加大執(zhí)法的力度，這對(duì)維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行秩序具有重要的意義。

第二篇：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革

對(duì)湖北農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革實(shí)踐的看法

一直以來(lái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素處于“沉睡”狀態(tài)，失去了其應(yīng)有的資產(chǎn)屬性和資本屬性，抑制了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素的融資功能，降低了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。十七屆三中全會(huì)作出了擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物的決定，十八屆三中全會(huì)更是明確提出“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”的決定。湖北作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押改革試點(diǎn)省份，在武漢、荊門(mén)、天門(mén)、鄂州等地開(kāi)展了卓有成效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押改革實(shí)踐，截至 2013 年底，全省 2.607 萬(wàn)個(gè)建制村基本完成集體“三資”清理、登記、歸檔，全省已建立縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái) 51 家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心 916 家，武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的成立更是大大推動(dòng)了我省產(chǎn)權(quán)抵押改革的步伐。目前在推進(jìn)改革的過(guò)程中各地都不同程度地出現(xiàn)了一些困難，需要拿出一些切實(shí)可行的措施。

一、推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革過(guò)程中的面臨的困難

（一）法律實(shí)施難

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資在各地的實(shí)踐中已取得了一些突破，但仍存在一些法律障礙。《擔(dān)保法》明確規(guī)定了經(jīng)發(fā)包人同意，四類(lèi)荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權(quán)可以抵押，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)與其上的廠房等建筑物可以一并抵押，而其余的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)均不得抵押。此外，有些法規(guī)也與改革實(shí)踐產(chǎn)生沖突，如《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理。”改革賦予了農(nóng)民突破法律的機(jī)會(huì)，但并不代表法院一定會(huì)接受這種突破。在對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的法律禁令依然有效的情況下，抵押合同糾紛一旦訴至法院，法官面對(duì)法律與政策的沖突又當(dāng)如何判斷？

（二）抵押品價(jià)值評(píng)估難

一方面，缺少專(zhuān)門(mén)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款服務(wù)的產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。抵押物評(píng)估是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款中重要的一環(huán)。評(píng)估過(guò)高，勢(shì)必?fù)p害銀行作為抵押權(quán)利人的利益；評(píng)估過(guò)低，又會(huì)損害貸款的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體作為權(quán)利所有人的利益。實(shí)踐上，抵押物價(jià)格由政府制定或者農(nóng)戶(hù)和涉農(nóng)企業(yè)與放貸金融機(jī)構(gòu)協(xié)商決定，由于農(nóng)戶(hù)和涉農(nóng)企業(yè)是借貸者，處于弱勢(shì)地位，這就會(huì)產(chǎn)生人為壓低抵押物價(jià)值的情況，導(dǎo)致抵押物價(jià)格非市場(chǎng)化，勢(shì)必影響農(nóng)戶(hù)和涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)抵押的積極性，影響產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新的效果。另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)客觀上存在缺乏有效的市場(chǎng)價(jià)格做參照的困難，帶來(lái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估失準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度的二元性，造成城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成兩種不同的權(quán)利體系，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性和復(fù)雜性使得評(píng)估工作難以把握，難以做到客觀公允。如對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估，要包括地面附著的建筑物、農(nóng)業(yè)設(shè)施、種植的農(nóng)作物、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等的綜合估價(jià)。再如，水域養(yǎng)殖權(quán)如何評(píng)估在水面以下的看不見(jiàn)摸不著的水產(chǎn)品這也是一大難題。

（三）不良債務(wù)處置難

一是抵押物權(quán)利再次流轉(zhuǎn)困難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款發(fā)放后，一旦發(fā)生不良，銀行須將產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)變現(xiàn)。以武漢農(nóng)交所為例，武漢市農(nóng)交所在辦理抵押貸款鑒證時(shí)雖然在產(chǎn)權(quán)證上明確可以進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)，但是也寫(xiě)明再次流轉(zhuǎn)時(shí)必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民的同意，銀行很難實(shí)現(xiàn)債權(quán)。二是變更登記和再次流轉(zhuǎn)的交易成本高。以林權(quán)為例，需要支付的費(fèi)用包括育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、林權(quán)勘測(cè)費(fèi)、森林資源評(píng)估費(fèi)、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)等等。三是在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)模小變現(xiàn)難。

目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押中最令人頭疼的是房屋抵押融資。農(nóng)民以自己的農(nóng)村房屋抵押融資，一旦到期無(wú)法清償債務(wù)，抵押權(quán)人通過(guò)出售抵押的房屋收回貸款，農(nóng)民就會(huì)無(wú)家可歸。無(wú)家可歸的農(nóng)民怎么辦？成都市文件要求，必須確保借款農(nóng)民失去抵押房屋后依然有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所。什么叫“適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所”，文件并未做更詳細(xì)的規(guī)定和解釋?zhuān)沟迷撘?guī)定的可操作空間過(guò)大，實(shí)施效果難以確定。

（四）各方利益平衡難

理論上，改革要求政府既要考慮到抵押人權(quán)利的保護(hù)，同時(shí)又要照顧到抵押權(quán)的的利益保障，但實(shí)踐上很難做到一碗水端平。因?yàn)榻灰壮杀靖撸鹑跈C(jī)構(gòu)普遍缺乏辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的積極性。首先是信息不對(duì)稱(chēng)增加了信息費(fèi)用。大部分金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村市場(chǎng)業(yè)務(wù)拓展不足，對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)了解不夠，而農(nóng)村信用體系建設(shè)又相對(duì)滯后，農(nóng)村各類(lèi)法人客戶(hù)和農(nóng)民的信用檔案還沒(méi)有完全建立起來(lái)，造成了信息不對(duì)稱(chēng)，金融機(jī)構(gòu)將增加額外的信息收集費(fèi)用，以排除劣質(zhì)貸款申請(qǐng)人。其次復(fù)雜的操作程序增加了簽約成本。農(nóng)村土地、房屋不能直接抵押，需要第三方擔(dān)保公司或交易平臺(tái)提供擔(dān)保，甚至還需要農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織批準(zhǔn)，過(guò)長(zhǎng)的操作鏈條和過(guò)多的審批環(huán)節(jié)增加了產(chǎn)權(quán)抵押融資的簽約成本。政府急切地需要金融機(jī)構(gòu)的配合，以完成改革任務(wù)，所以難免在改革實(shí)踐中偏向抵押權(quán)人這一方。如，成都市就將“維護(hù)金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益”作為開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索的基本原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益保障。比如在設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金時(shí)，規(guī)定由市(區(qū))縣政府按一定比例出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金,用于收購(gòu)抵押資產(chǎn)。由于有政策性的風(fēng)險(xiǎn)基金為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),金融機(jī)構(gòu)抵押物變現(xiàn)無(wú)憂(yōu)，一方面使得金融機(jī)構(gòu)缺乏評(píng)估抵押物風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，為以后抵押物處置埋下隱患；另一方面，加重了政府負(fù)擔(dān)，不利于改革的持續(xù)發(fā)展。

（五）部門(mén)協(xié)調(diào)難 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革需要各部門(mén)能力合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。例如林權(quán)抵押貸款時(shí)，貸款銀行就需要同林業(yè)部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)。但實(shí)踐中，雖然貸款銀行同林業(yè)部門(mén)簽訂了監(jiān)管合作協(xié)議書(shū)，明確了定期會(huì)商、定期交流、定期核對(duì)林權(quán)等制度，但得到落實(shí)的很少，有的林業(yè)部門(mén)甚至對(duì)已抵押期的林業(yè)資源發(fā)放砍伐證書(shū)，導(dǎo)致貸款抵押物滅失。同時(shí)，抵押擔(dān)保改革還需貸款銀行與相關(guān)職能部門(mén)建立有效的信息溝通機(jī)制，可實(shí)踐中這種溝通協(xié)調(diào)往往不到位。如有些抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在銀行不知情的情況下再流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致銀行債務(wù)懸空。

（六）政府介入的力度把握難

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革需要政府的介入和推動(dòng)，但也需要政府拿捏好介入的力度。近年來(lái),各地方政府進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索,都呈現(xiàn)出以政府主導(dǎo)為主的強(qiáng)制性制度變遷的特征,缺少市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同。政府出資為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提供擔(dān)保，固然可以降低農(nóng)戶(hù)融資成本，緩解農(nóng)戶(hù)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為與增加信貸供給；但也可能使農(nóng)戶(hù)和金融機(jī)構(gòu)有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的收益和風(fēng)險(xiǎn)決策的關(guān)注點(diǎn)由市場(chǎng)轉(zhuǎn)向政府。對(duì)政府的過(guò)分依賴(lài)一旦形成習(xí)慣將很難再消除。政府的促進(jìn)措施可以為改革“保駕”一時(shí)，卻不能“護(hù)航”一世。把握好政府資金介入的時(shí)間和保障力度是一個(gè)難點(diǎn)。

（七）農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)難

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革試驗(yàn)中，農(nóng)民信用觀念不強(qiáng)的現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民對(duì)自身信用重視程度差，直接導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏參與改革的積極性，最終導(dǎo)致改革流產(chǎn)，因此需要加強(qiáng)農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)。但農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)并不是一蹴而就的事情，需要長(zhǎng)時(shí)期扎實(shí)的基礎(chǔ)工作，需要法制建設(shè)的同步發(fā)展，需要農(nóng)村居民具有正確的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也需要政府良好信用的表率作用，而這些需要時(shí)間和努力。

二、緩解困難的舉措

（一）修訂法律，彌合沖突

修改和完善《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，統(tǒng)一各法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)范口徑，明確允許包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押；同時(shí)建立健全國(guó)家和地方有關(guān)農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記管理的法律、法規(guī)，使對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理有法可依，有章可循。

（二）確權(quán)頒證，奠定基礎(chǔ)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革中，確權(quán)是最基礎(chǔ)的一環(huán)，也是最為關(guān)鍵的一環(huán)，確權(quán)的目的，是把“沉睡”的資產(chǎn)喚醒，使它們真正資產(chǎn)化、資本化和流動(dòng)化。在這方面，我省可以借鑒山東萊蕪的經(jīng)驗(yàn)，在不改變土地性質(zhì)用途和不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)“兩股兩建”改革。“兩股”，一是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化，即對(duì)有條件的村集體資產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，根據(jù)人口、農(nóng)齡等設(shè)置股權(quán)，進(jìn)行股份制改造，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)股份化；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，即將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值化、數(shù)量化和有償化，可以作為資本入股、入社、流轉(zhuǎn)、繼承和轉(zhuǎn)讓。“兩建”，一是建立農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，二是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)制度。

（三）搭建平臺(tái)，規(guī)范交易

一是建立和完善專(zhuān)門(mén)、統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估登記系統(tǒng)，制定可操作性強(qiáng)的資產(chǎn)評(píng)估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)的登記、評(píng)估、交易、抵押等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的管理和流轉(zhuǎn)平臺(tái)。組建或引進(jìn)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮金融中介機(jī)構(gòu)作用。根據(jù)農(nóng)村“三權(quán)”抵押物的不同的地理位置和環(huán)境條件，給予不同的指導(dǎo)性評(píng)估價(jià)格。二是加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中介市場(chǎng)的監(jiān)督管理，提高機(jī)構(gòu)資質(zhì)水平和從業(yè)人員素質(zhì)，規(guī)范評(píng)估行為，增強(qiáng)公信力和認(rèn)可度。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商品化、市場(chǎng)化，培育適應(yīng)農(nóng)村擔(dān)保資產(chǎn)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的二級(jí)市場(chǎng)，消除農(nóng)村金融開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)顧慮。三是加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化建設(shè)。建立有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)及仲裁機(jī)制，及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，協(xié)調(diào)、仲裁因土地流轉(zhuǎn)引起的爭(zhēng)議，客觀公正地維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者、銀行等多方的合法權(quán)益。

（四）加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力

以利益為紐帶，以推動(dòng)改革順利開(kāi)展為目的，加強(qiáng)各部門(mén)間信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，建立各部門(mén)定期的聯(lián)席會(huì)議制度，以求同存異、合作共嬴的謀略，協(xié)調(diào)各部門(mén)行動(dòng)，形成一股合力，推動(dòng)改革的順利進(jìn)行。

（五）市場(chǎng)主導(dǎo)，政府搭橋

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索的政府主導(dǎo)模式是利益失衡的直接原因。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度改革事關(guān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全局，根本目的是促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化。政府在推動(dòng)這場(chǎng)改革的過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持改革的市場(chǎng)化取向，只有這樣才能建立起歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度以及規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。政府在改革初期就不能以改革主導(dǎo)者自居，否則很容易形成政府改革的路徑依賴(lài)，最后不能全身而退。一開(kāi)始，政府就應(yīng)讓市場(chǎng)起主導(dǎo)作用，政府的作用在于牽線搭橋，創(chuàng)造好的環(huán)境等方面，真正讓市場(chǎng)起決定性作用。

（六）信用建設(shè)，從我做起

農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)，是一個(gè)長(zhǎng)期的工程建設(shè)，需要從每個(gè)人、每戶(hù)、每個(gè)村級(jí)做起，不能僅是停留在口號(hào)宣傳上，應(yīng)從實(shí)際行動(dòng)做起，做好最基礎(chǔ)的信用登記、信用評(píng)級(jí)等征信工作，目前應(yīng)切實(shí)做好以下幾個(gè)方面：一是好信用的政府是農(nóng)村信用的根本，政府應(yīng)在其中起到表率作用；二是加強(qiáng)法制建設(shè)，建設(shè)失信的懲戒機(jī)制；三是加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高信用透明度；四是建設(shè)守信激勵(lì)機(jī)制。

（七）完善配套，統(tǒng)籌改革

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革不能單兵推進(jìn)，否則很可能因其他條件的不成熟或者欠缺，導(dǎo)致改革的失敗，因此需要推進(jìn)相關(guān)配套改革，包括：完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系、建立農(nóng)村公共住房制度、加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)和基層治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、有效發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的作用等。

第三篇：破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的難題

李世亮：破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的難題

http://finance.QQ.com2008年11月15日17:22騰訊財(cái)經(jīng)我要評(píng)論(0)

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)生了翻天覆地的變化。按照中央的統(tǒng)一部署，作為四川全省系列紀(jì)念活動(dòng)的一部分，“紀(jì)念改革開(kāi)放30年--統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇”于今年11月15-16日在成都市隆重舉行。論壇圍繞貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神和四川地震的災(zāi)后重建工作，設(shè)立“科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與災(zāi)后重建”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與基層民主政治建設(shè)”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)”等多個(gè)議題。騰訊財(cái)經(jīng)、大成網(wǎng)作為官方合作媒體全程直播

本次論壇。文為四川四方達(dá)律師事務(wù)所所長(zhǎng)李世亮演講實(shí)錄。

主持人：感謝高粱研究員，他從宏觀和微觀兩方面分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制約束及和破解的措施和建議，下面請(qǐng)四川四方達(dá)律師事務(wù)所所長(zhǎng)李世亮發(fā)言，他發(fā)言的題目是：破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的難題，大家歡迎。

李世亮：今天上午發(fā)言的是高官，下午演講的前面都是學(xué)術(shù)界的權(quán)威，他們從理論上，從宏觀上對(duì)我們成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提出了措施。我既不是一個(gè)官員也不是一個(gè)學(xué)者，我是做法律工作的，我想

從法律的角度談?wù)勎覍?duì)成都市產(chǎn)權(quán)制度改革的理解和認(rèn)識(shí)。

第一個(gè)是我們所理解的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。我們理解的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有幾個(gè)要點(diǎn)：第一個(gè)是充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用問(wèn)題，為什么要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，這跟這次改革的復(fù)雜性是有關(guān)的，我們知道三農(nóng)問(wèn)題是困擾我們國(guó)家?guī)浊甑膯?wèn)題，那么這個(gè)改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了很多措施解決三農(nóng)問(wèn)題，但是實(shí)際上我們城鄉(xiāng)差距越來(lái)越嚴(yán)重，這個(gè)問(wèn)題不解決，我們的和諧社會(huì)全面小康就沒(méi)法達(dá)到，這個(gè)是它的復(fù)雜性，那要解決這個(gè)問(wèn)題，怎么解決，它是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，這里面不僅有經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)還有政治成本。我們政府要做這個(gè)工作，要防范它的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民自己的問(wèn)題要農(nóng)民自己來(lái)解決，這是第一個(gè)問(wèn)題；第二個(gè)大家知道我們這次這個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是以確權(quán)作為基礎(chǔ)，確權(quán)是整個(gè)工作的基礎(chǔ)，今天上午蔡教授談到有關(guān)英國(guó)的作家寫(xiě)到農(nóng)民有房子沒(méi)產(chǎn)權(quán)，為什么出現(xiàn)這種情況，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在是不需要房屋所有權(quán)，因?yàn)椴涣魍ǎ阋鼪](méi)用。所以現(xiàn)在要進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)改革，我覺(jué)得發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，這里面涉及對(duì)農(nóng)民的定位問(wèn)題，我們要通過(guò)各種制度對(duì)農(nóng)民，把農(nóng)民真正從二等公民改變?yōu)楦青l(xiāng)一樣的，從政治上經(jīng)濟(jì)上法律上的問(wèn)題，農(nóng)民最終成為產(chǎn)業(yè)工人，不再是二等工，這個(gè)制度就包括了很多，比如說(shuō)

戶(hù)籍制度，醫(yī)保制度等等，最終目標(biāo)就是說(shuō)要消滅城鄉(xiāng)差距，農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人，這個(gè)是第一個(gè)。第二進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。我們這次產(chǎn)業(yè)改革確權(quán)土地流轉(zhuǎn)是基本的，首先要進(jìn)行規(guī)模化，同時(shí)要技術(shù)資本來(lái)發(fā)展，那么如果說(shuō)不進(jìn)行確權(quán)，不進(jìn)行流轉(zhuǎn)，那么我們的農(nóng)業(yè)只能停留在傳統(tǒng)的以家庭為主的經(jīng)營(yíng)模式，我們的專(zhuān)業(yè)仍然是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)。如果是沒(méi)有規(guī)模化就沒(méi)有現(xiàn)代化，所以我們覺(jué)得進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)

業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)飛躍的基礎(chǔ)，這是第二個(gè)問(wèn)題。

第三就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革還是要以科學(xué)發(fā)展觀為指引，我們認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一致化，相反那么農(nóng)村和城市應(yīng)該保持各自部門(mén)的生活環(huán)境，農(nóng)村未必要高樓林立，車(chē)水馬龍，農(nóng)村不見(jiàn)得要這樣，但是我們要通過(guò)改革建立市場(chǎng)，通過(guò)這種市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)各種生產(chǎn)要素在這個(gè)市場(chǎng)的合理流動(dòng)，這才是我們農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)真正的含義，這個(gè)是我要談的第一個(gè)方面的問(wèn)題，第一個(gè)方面我們作為

法律人對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度改革的理解。

第二個(gè)問(wèn)題是關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度改革過(guò)程遇到的幾個(gè)法律問(wèn)題，這個(gè)因?yàn)槲覀兂啥际羞@次產(chǎn)權(quán)制度改革，市委、市政府非常關(guān)注法律方面的服務(wù)，市委專(zhuān)門(mén)下了文件就是說(shuō)要求我們的律師全部參與農(nóng)村產(chǎn)

權(quán)改革，經(jīng)過(guò)我們的思考，我們羅列了幾個(gè)問(wèn)題。

第一個(gè)是是關(guān)于農(nóng)村基層組織的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題上午有也談到，今年年初我們成都召開(kāi)一研討會(huì)，關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的研討會(huì)，這個(gè)會(huì)議上我第一次提出，確權(quán)是整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)，但是健全和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是整個(gè)確權(quán)的基礎(chǔ)。我們目前的實(shí)行的是土地二元化的制度，鄉(xiāng)村的土地為集體經(jīng)濟(jì)組織，什么是集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織虛位形態(tài)，那么虛位這種情況如果不解決，那么個(gè)別政府，地方政府或者個(gè)別鄉(xiāng)村干部代表農(nóng)村執(zhí)行經(jīng)濟(jì)組織越權(quán)，行使權(quán)力這種現(xiàn)象，侵害農(nóng)民的現(xiàn)象就普遍存在，這是第一個(gè)方面的問(wèn)題。這個(gè)方面很多地方都做了很多試驗(yàn)，比如都江堰有一個(gè)文件就明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織有三種形式：第一個(gè)是村民委員會(huì)；第二個(gè)是村民小組；第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理委員會(huì)，這個(gè)都江堰有明確的規(guī)定，目前存在的問(wèn)題就是說(shuō)因?yàn)槎际堑胤秸嫉膬?nèi)容，它的效力層次太低，不具有給其它地方借鑒的意義，所以去年在成都市人大35次常務(wù)會(huì)上做專(zhuān)題講座的時(shí)候談了一個(gè)觀點(diǎn)，我們?nèi)舜笠浞掷?/p>

用我們的立法權(quán)，要為城鄉(xiāng)一體化工作來(lái)保駕護(hù)航，這是第一個(gè)問(wèn)題。

第二個(gè)問(wèn)題是村民集體組織成員權(quán)利界定問(wèn)題，這也是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題不解決，實(shí)際上我們確權(quán)工作是不徹底的，集體經(jīng)濟(jì)組織完善了，那么集體經(jīng)濟(jì)組織它是一個(gè)大概念，它是有很多基層經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)構(gòu)成的，那么每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)集體的財(cái)產(chǎn)享有平等的處分權(quán)利，所以我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題也是非常關(guān)鍵的，所以把這個(gè)問(wèn)題叫做確權(quán)基石，一個(gè)是基礎(chǔ)一個(gè)是基石，這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在理論界、司法界都有很大的爭(zhēng)議，有的講是三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有的講是四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

我們這次在都江堰有一個(gè)試驗(yàn)，都江堰有一個(gè)規(guī)定叫做都江堰農(nóng)村基層組織人員確權(quán)辦法，這個(gè)里面就提了一個(gè)叫普通成員、特殊成員，他把集體經(jīng)濟(jì)組織確定為兩個(gè)，當(dāng)時(shí)我們?cè)谠u(píng)析這個(gè)文件的時(shí)候談

到這是值得關(guān)注的例子，那么這個(gè)是第二點(diǎn)就是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利確定，這是第二個(gè)問(wèn)題。

第三個(gè)問(wèn)題關(guān)于確權(quán)的效力問(wèn)題，今天上午我們談到有的專(zhuān)家已經(jīng)談到“魚(yú)林土”（音）的做法，魚(yú)林土（音）從法律上講是農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織確權(quán)的一個(gè)協(xié)議，它實(shí)際上是一個(gè)民事協(xié)議，那么這和協(xié)議的效力我覺(jué)得有幾個(gè)方面。第一個(gè)取決于戶(hù)主的合法性問(wèn)題，因?yàn)樯厦嬉w指紋，你有沒(méi)有希望權(quán)利代表，你越?jīng)]有越權(quán)，如果你有權(quán)代表，或者你沒(méi)權(quán)你越權(quán)了，你的主體資格就不合法，就無(wú)效，這是第一個(gè)要解決的問(wèn)題；第二個(gè)要解決的問(wèn)題就是意識(shí)機(jī)構(gòu)的合法性問(wèn)題，我們大家知道農(nóng)村很多復(fù)雜的問(wèn)題，解決這些問(wèn)題都成立了議事機(jī)構(gòu)地最終形成一個(gè)決定，但是在我們農(nóng)村當(dāng)前制度不完善的情況下，它的法律依據(jù)是什么；第三個(gè)問(wèn)題就是測(cè)量，這里面談公示問(wèn)題；第四個(gè)方面的問(wèn)題是關(guān)于增員不增地，減少人工不減房的事情，這個(gè)決定，在十七屆三中全會(huì)決定公布之前是很有爭(zhēng)議的事情，有的地方覺(jué)得增加人就應(yīng)該增加地，但是沒(méi)有增加地，長(zhǎng)久不變是政策不變，究竟多少期限不變，三十年還是七十年，這是一個(gè)。第二個(gè)承包合同關(guān)系，民事合同，那么到期以后能不能續(xù)簽合同，要當(dāng)事人雙方協(xié)調(diào)一致，如果協(xié)調(diào)不一致怎么辦，能不能調(diào)整，調(diào)整算不算，違背了政策怎么辦，這是第二個(gè)問(wèn)題；第三個(gè)問(wèn)題，所謂長(zhǎng)期不變就是沒(méi)有期限，但是我們法律上有個(gè)概念，沒(méi)有期限的合同就是可以隨時(shí)解除的合同，就是一定要有期限，所以我覺(jué)得這個(gè)不僅有政策問(wèn)題，更是法律問(wèn)題。

第四個(gè)，這個(gè)是不是涉及到基層成員權(quán)利，每個(gè)成員平等權(quán)利問(wèn)題，既然大家都是基層經(jīng)濟(jì)組織成員，權(quán)利是平等的，為什么你出身的早你就有財(cái)產(chǎn)權(quán)，我出生晚就沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是我們需要研究的。

第五個(gè)問(wèn)題是災(zāi)后重建，農(nóng)村基層土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，解決一戶(hù)多宅的問(wèn)題，我們采取，以前的農(nóng)村宅基地是福利，是無(wú)償取得的，但是這個(gè)土地，農(nóng)村既然要改革，土地要作為資本，啊那我們宅基地是不

以后可以改變，不是作為福利，可以通過(guò)有償來(lái)租，可不可以考慮這個(gè)問(wèn)題，這是個(gè)建議。

第六個(gè)方面的問(wèn)題就是關(guān)于農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，也就是說(shuō)我們談的金融問(wèn)題，抵押?jiǎn)栴}，那么我們知道農(nóng)村房屋，目前它的所有權(quán)是不完整，這個(gè)就違背了我們國(guó)家規(guī)定的物權(quán)法和物權(quán)平等的原則，所有人都享有占有使用處分的權(quán)利，但是我們農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)在是受到限制的，農(nóng)村的房屋只能在基層經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)，宅基地也只能在農(nóng)村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，不可能在城鎮(zhèn)居民之間流轉(zhuǎn)，這是有政策界限的。那么如

果說(shuō)這個(gè)流轉(zhuǎn)這個(gè)抵押?jiǎn)栴}解決不了，實(shí)際上我們改革也是不徹底的。

我們認(rèn)為農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)應(yīng)該滿(mǎn)足幾個(gè)條件：第一個(gè)是農(nóng)村房屋要有完整的產(chǎn)權(quán)，可以在公開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)行交易，所謂完整的產(chǎn)權(quán)就是享有所有使用、占有、收益的權(quán)利；第二我們所謂的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，兩種產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一市場(chǎng)統(tǒng)一交易規(guī)則，你不能說(shuō)農(nóng)村只能在農(nóng)村，這是不行的；第三農(nóng)民土地要適當(dāng)分離，農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題要解決，不然會(huì)出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題，就是我們的保障已經(jīng)得到妥善解決，土地是他

主要的生活來(lái)源，這個(gè)是我們覺(jué)得是三個(gè)方面的問(wèn)題。

第七個(gè)關(guān)于耕保基金的發(fā)放問(wèn)題，成都市有一個(gè)規(guī)定，為了確保耕地不減少，我們成都市這方面做了個(gè)探索，這個(gè)制度我一直覺(jué)得是一個(gè)創(chuàng)新，它創(chuàng)新在什么地方？就是改變了以前對(duì)耕地的保護(hù)責(zé)任由單獨(dú)的行政機(jī)關(guān)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)、農(nóng)民各個(gè)主體共同參與的保護(hù)；第二個(gè)由行政手段變?yōu)樾姓侄魏徒?jīng)濟(jì)手段、法律手段共同來(lái)保障保護(hù)耕地，我覺(jué)得這個(gè)是一個(gè)創(chuàng)新，但是我覺(jué)得需要完善。當(dāng)農(nóng)民領(lǐng)了耕保基金，談到他還不履行耕保義務(wù)，他應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，是民事責(zé)任還是刑事責(zé)任，我覺(jué)得應(yīng)該界定，這是第七個(gè)

方面的問(wèn)題。

第八個(gè)關(guān)于農(nóng)村基層治理的問(wèn)題，主要是建立一個(gè)農(nóng)村權(quán)力基層組織，農(nóng)村基層組織和農(nóng)村黨組織

這種三權(quán)分離，但是又相互監(jiān)督、互相配合的構(gòu)架機(jī)制，這個(gè)是第八個(gè)方面的問(wèn)題。

第九個(gè)方面，關(guān)于土地股份合作制的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)主要幾個(gè)方面：一個(gè)要研究如何抵御經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民入伙應(yīng)該作為合作社，合作社經(jīng)營(yíng)不善，那么通過(guò)司法機(jī)關(guān)要拍賣(mài)，怎么解決，這是一個(gè)問(wèn)題；第二是農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；第三就是如何避免現(xiàn)行的法律規(guī)定相沖突的問(wèn)題。比如目前最高人民法院相

關(guān)的司法解釋和我們的農(nóng)村土地承包法的矛盾問(wèn)題，如何規(guī)避這些沖突問(wèn)題，這是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。第十個(gè)問(wèn)題是關(guān)于雙放棄的問(wèn)題，雙放棄之前是大家一直都在研究，有一種觀念是對(duì)的，有一種觀念認(rèn)為它是有問(wèn)題的，我覺(jué)得很快這個(gè)問(wèn)題從幾個(gè)方面入手：第一個(gè)就是這種放棄是不是符合農(nóng)民的意愿，如果農(nóng)民愿意這么做，這個(gè)是可以的；第二個(gè)，這種放棄行為是不是違背了現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策規(guī)定，這是第二個(gè)；第三個(gè)就是說(shuō)政府是否給予相應(yīng)的補(bǔ)償。我們講這個(gè)流轉(zhuǎn)是在依法有序的前提下，有償?shù)倪M(jìn)

行流轉(zhuǎn)。

第十一，關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)民訴求和社會(huì)矛盾的問(wèn)題這個(gè)我們覺(jué)得在新時(shí)期我們要著力探討的問(wèn)題，如何探討解決糾紛的機(jī)制，不要出現(xiàn)老百姓上訪無(wú)門(mén)的情況。我的發(fā)言情況完了，有不對(duì)的地方大家指正，謝

謝。

第四篇：2016農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革工作方案

2016農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革工作方案

一、充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義

近年來(lái)，我市推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展取得了顯著成效，城鄉(xiāng)資源得到有效的整合。但在發(fā)展過(guò)程中，面臨一些亟待解決的問(wèn)題。特別是隨著撤村建社區(qū)及“城中村”改造，社區(qū)成員構(gòu)成日趨復(fù)雜，矛盾和利益日趨沖突。農(nóng)村集體資產(chǎn)主體不清、產(chǎn)權(quán)虛置、分配隨意、決策不民主的問(wèn)題；空掛戶(hù)口、學(xué)生戶(hù)口遷出遷入、出嫁女、招婿郎等人員的身份待遇問(wèn)題等等，在一定程度上影響或制約著。在這些新形勢(shì)下，積極探索集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革途徑，運(yùn)營(yíng)好管理好集體資產(chǎn)，能有效解決傳統(tǒng)意義上集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)“人人擁有，人人沒(méi)有”的虛置懸空狀態(tài)，解決集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體模糊、決策不民主等問(wèn)題，對(duì)于維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要的意義。

如實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，可以從根本上確立集體組織成員主人翁地位，建立起民主管理和監(jiān)督制約機(jī)制，可以最大限度的實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)土地、資本、人口等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠保障集體組織成員事前參與決策、事中參與管理、事后參與監(jiān)督的民主權(quán)利，解決好集體資產(chǎn)歸利于民的問(wèn)題，確保農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也處于動(dòng)態(tài)的變化之中。

二、改革的總體思路、目標(biāo)要求和基本原則

（一）總體思路。在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益為核心，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為主線，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)機(jī)制和分配機(jī)制，增強(qiáng)集體服務(wù)功能，提高管理水平，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村社會(huì)和諧、集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）目標(biāo)要求。推進(jìn)以股份合作為主要形式，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理決策機(jī)制、收益分配機(jī)制，健全保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員利益的長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)運(yùn)行體制。

（三）基本原則。一是堅(jiān)持民主決策，群眾自愿。要充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，改革方案必須反復(fù)醞釀，廣泛征求群眾的意見(jiàn)，特別是清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、成員界定、債權(quán)債務(wù)處理、股權(quán)設(shè)置等，必須按規(guī)定及時(shí)張榜公布，接受群眾監(jiān)督；二是堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正和依法辦事。把公開(kāi)、公正、公平精神貫穿于改革的全過(guò)程。各個(gè)環(huán)節(jié)必須經(jīng)過(guò)合法的民主程序；三是始終維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定。要把保持農(nóng)村集體資產(chǎn)良好運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定作為整個(gè)改革工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。集體擁有一定數(shù)額的經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)且每年的經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源相對(duì)穩(wěn)定是這次改革的基本條件。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容和程序

（一）制定方案。實(shí)行改革的集體經(jīng)濟(jì)組織必須要成立由經(jīng)聯(lián)社社管會(huì)和社監(jiān)會(huì)成員（居委會(huì)兩委成員）、黨員代表、成員代表參與的改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，組織實(shí)施改制工作。領(lǐng)導(dǎo)小組擬定的改革具體政策和實(shí)施方案，必須張榜公布，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)95%以上成員同意后通過(guò)，報(bào)所在鎮(zhèn)政府（街辦）備案。

（二）清產(chǎn)核資。改革單位要組建清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組，按照農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資辦法》和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資資產(chǎn)所有權(quán)界定暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行全面清理核實(shí)。要區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，分別造冊(cè)登記。要委托社會(huì)聲譽(yù)好、資質(zhì)全的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。要召開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)，對(duì)清產(chǎn)核資結(jié)果進(jìn)行審核確認(rèn)。對(duì)得到確認(rèn)的清產(chǎn)核資結(jié)果，要及時(shí)張榜公布，并報(bào)所在鎮(zhèn)政府（街辦）備案。

（三）界定成員。按照“依法有據(jù)、尊重歷史、公平合理、群眾認(rèn)可”的原則，以戶(hù)籍、履行義務(wù)和享受集體分配或土地承包權(quán)利等因素為基本依據(jù)界定成員資格。各改制單位要根據(jù)各自的具體情況制定本單位的成員資格認(rèn)定辦法。

（四）資產(chǎn)量化。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，合理確定折股量化的資產(chǎn)。集體資產(chǎn)折股量化的對(duì)象是經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按評(píng)估確認(rèn)數(shù)計(jì)入“公積公益金”賬戶(hù)。資源性資產(chǎn)只登記產(chǎn)權(quán)，作概念性固化，暫不評(píng)估量化，待轉(zhuǎn)化成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)后再以?xún)r(jià)值形態(tài)折股，量化到人。

（五）股權(quán)設(shè)置。股權(quán)設(shè)置由各改制單位根據(jù)各自實(shí)際決定。采用公司模式的，原則上只設(shè)個(gè)人股；采用股份經(jīng)濟(jì)合作社模式的，設(shè)置集體股和個(gè)人股。集體股由全體成員共同所有，比例應(yīng)不高于5%，股份收益用于享受集體資產(chǎn)成員的養(yǎng)老、托幼、計(jì)生、優(yōu)撫、撫恤等公益事業(yè)發(fā)展。個(gè)人股由符合條件的成員按份所有。實(shí)行一股制，即每位成員一人一股。

（六）股權(quán)界定。股份量化中股權(quán)分配對(duì)象的確認(rèn)、股權(quán)配置比例的確定，除法律、法規(guī)和現(xiàn)行政策有明確規(guī)定外，要張榜公布，反復(fù)協(xié)商，并提交集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)民主討論，經(jīng)95%集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)后方可實(shí)施。

（七）股權(quán)管理。集體經(jīng)濟(jì)組織成員配股后實(shí)行“兩不增、兩不減”（生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減）的股權(quán)制度。量化的股權(quán)可以繼承，滿(mǎn)足一定條件的情況下可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏猛斯商岈F(xiàn)和抵押。集體資產(chǎn)折股量化到戶(hù)的股權(quán)確定后，要及時(shí)向股東出具股權(quán)證書(shū)，作為參與管理決策、享有收益分配的憑證。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織要召開(kāi)股東大會(huì)，選舉產(chǎn)生董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，建立符合現(xiàn)代企業(yè)管理要求的新型集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)（股份經(jīng)濟(jì)合作社或公司）。

（八）資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。產(chǎn)權(quán)制度改革后，集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇合適的市場(chǎng)主體形式，成立實(shí)體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也可以選擇承包、租賃、招標(biāo)、拍賣(mài)集體資產(chǎn)等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)。要以市場(chǎng)的思維、市場(chǎng)的方式參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，管理集體資產(chǎn)，提高運(yùn)營(yíng)效率，增加農(nóng)民收入，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

（九）收益分配。改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織，按其成員擁有股權(quán)的比例進(jìn)行收益分配。要將集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配到人，確保農(nóng)民利益。改制后集體經(jīng)濟(jì)組織的年終財(cái)務(wù)決算和收益分配方案，提取公積金、公益金、公共開(kāi)支費(fèi)用和股東收益分配的具體比例由董事會(huì)提出，提交股東大會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)討論決定。

（十）監(jiān)督管理。完成產(chǎn)權(quán)制度改革的集體經(jīng)濟(jì)組織，要及時(shí)制定相應(yīng)的規(guī)章制度，實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)公開(kāi)；要發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督管理作用，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)；市、鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督管理。

四、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，政策性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜，各級(jí)要高度重視，周密組織。市里成立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，有關(guān)部門(mén)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本次改革的指導(dǎo)、調(diào)度和檢查。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市經(jīng)管局。各鎮(zhèn)（街道）及改制單位也要相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，制定具體的改革方案并組織實(shí)施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，不搞“一刀切”。采取試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面的做法，穩(wěn)步推進(jìn)。2016年，每個(gè)鎮(zhèn)（街道）要選取1—2個(gè)條件成熟的單位試點(diǎn)，年底前完成試點(diǎn)任務(wù)，在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明年逐步推開(kāi)。同時(shí)，要嚴(yán)肅工作紀(jì)律，對(duì)利用改制之機(jī)，貪污、挪用、私分、揮霍浪費(fèi)和故意評(píng)估不實(shí)、虛報(bào)損失、低價(jià)變賣(mài)、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、有意放棄債權(quán)等造成集體資產(chǎn)流失的責(zé)任人員，以及對(duì)利用職權(quán)或自身影響插手改制造成不良影響的各級(jí)黨員干部，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要依法嚴(yán)肅處理。各有關(guān)部門(mén)要立足職能，搞好協(xié)作配合，形成推進(jìn)合力，確保改革工作順利進(jìn)行。

第五篇：農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革

張洪東

自2003年下半年深化農(nóng)村信用社改革以來(lái)，歷時(shí)7年多的改革發(fā)展，農(nóng)村信用社無(wú)論規(guī)模總量，還是經(jīng)營(yíng)效益都今非昔比，已經(jīng)站上了一個(gè)新高度。但下一步該往何處去？如何才能謀求一條更好的發(fā)展之路？

實(shí)踐證明，深化產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)信社實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新、自立而為和自我發(fā)展的可行之路。通過(guò)組建農(nóng)村商業(yè)銀行，可以從根本上解決農(nóng)村信用社歷史包袱重、風(fēng)險(xiǎn)管控能力弱、金融服務(wù)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)等問(wèn)題，增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展能力。但是，要想實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革新突破，既要結(jié)合自身和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，因地制宜、順勢(shì)而為，又要確保經(jīng)營(yíng)質(zhì)量硬件達(dá)標(biāo)、軟件適用，關(guān)鍵要建立起符合現(xiàn)代金融企業(yè)要求的公司治理機(jī)制。

產(chǎn)權(quán)改革的基本構(gòu)想

深化產(chǎn)權(quán)改革，要解決好“穩(wěn)定縣域”和“政府主導(dǎo)”的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。“穩(wěn)定縣域”強(qiáng)調(diào)的是縣級(jí)法人的主體地位，但只要做到定位不變、機(jī)構(gòu)不少、業(yè)務(wù)不減、服務(wù)不降，就能實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定縣域”的目標(biāo)，金融服務(wù)“三農(nóng)”的作用就會(huì)得到加強(qiáng)。走出“政府主導(dǎo)”就會(huì)形成官辦的誤區(qū)，從全國(guó)農(nóng)村信用社改制進(jìn)程來(lái)看，“政府主導(dǎo)”的作用是非常必要的，而且效果十分明顯。要千方百計(jì)爭(zhēng)得地方政府支持，特別是有地方政策制定權(quán)的省政府的支持。只要把賬算清楚，把關(guān)系協(xié)調(diào)好，把位置擺正，就能規(guī)避好行政干預(yù)和決策控制權(quán)問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

從吉林省農(nóng)村信用社發(fā)展情況看，縣級(jí)聯(lián)社總體規(guī)模不大，區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題突出，這也是省情、縣情的真實(shí)反映，應(yīng)分三步走來(lái)謀劃全省農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革。

第一步，率先發(fā)展。各地發(fā)展速度快，資產(chǎn)質(zhì)量好，各項(xiàng)指標(biāo)基本達(dá)標(biāo)的縣聯(lián)社，特別是市（州）所在地聯(lián)社要率先組建農(nóng)村商業(yè)銀行，實(shí)現(xiàn)搶先發(fā)展，闖出一條組建農(nóng)商行的成功之路，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，壯大資本實(shí)力，提升盈利水平，為后續(xù)兼并擴(kuò)張打好基礎(chǔ)。

第二步，兼并重組。省級(jí)聯(lián)社要組織省內(nèi)已組建農(nóng)商行的市縣有計(jì)劃地著手研究兼并重組發(fā)展落后、資產(chǎn)質(zhì)量較差的聯(lián)社，采取控股的方式改制成農(nóng)村商業(yè)銀行，允許跨地區(qū)開(kāi)展兼并重組。

第三步，省聯(lián)社成立股權(quán)公司，采取集團(tuán)銀行制，通過(guò)控股公司參股已成立的多家農(nóng)村商業(yè)銀行，實(shí)行股權(quán)控制，形成資本約束，發(fā)揮機(jī)構(gòu)整合功能，有利于擴(kuò)張資本總量，增強(qiáng)資產(chǎn)規(guī)模，提高競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

升級(jí)農(nóng)商行的可行性方略

當(dāng)前，農(nóng)村信用社順利轉(zhuǎn)型為農(nóng)村商業(yè)銀行，可以有以下幾種可選擇性的操作途徑。

其一，借助外力。一是由政府牽頭成立籌建領(lǐng)導(dǎo)組織和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)外形象宣傳，協(xié)調(diào)各相關(guān)單位幫助農(nóng)村信用社做好產(chǎn)權(quán)改革工作，確保改革的順利實(shí)施。二是積極爭(zhēng)取地方政府出資，通過(guò)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換、資產(chǎn)管理公司收購(gòu)等辦法化解農(nóng)村信用社歷史包袱。積極動(dòng)員和協(xié)調(diào)地方政府采取“以稅抵債”的做法，現(xiàn)金注資幫助農(nóng)村信用社化解不良資產(chǎn)和歷年虧損，用農(nóng)村商業(yè)銀行未來(lái)多納稅的地方留成部分逐年抵補(bǔ)。可以借鑒其他省份政府以現(xiàn)金出資購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村信用社不

良資產(chǎn)改制農(nóng)村商業(yè)銀行的成功經(jīng)驗(yàn)。三是采取投資人認(rèn)購(gòu)方式化解不良貸款。主要是運(yùn)用股本的杠桿作用，實(shí)行溢價(jià)募股，合理確定溢價(jià)比例，對(duì)老股金折股轉(zhuǎn)新，形成新股東爭(zhēng)先入股的良好氛圍，引入新股東。溢價(jià)部分用于消化不良貸款或彌補(bǔ)歷年虧損掛賬。四是建議省政府減免農(nóng)信社地方性稅費(fèi)，繼續(xù)給予農(nóng)信社股金紅利個(gè)人所得稅減免政策，加快推進(jìn)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革。五是對(duì)行政干預(yù)形成的不良貸款及村級(jí)債務(wù)等，要通過(guò)現(xiàn)金歸還、完善抵押物等方式幫助清收化解，并責(zé)成公檢法等部門(mén)幫助清收不良貸款。六是突破地域限制，眼光向外，擴(kuò)大宣傳，搞好推介，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和優(yōu)質(zhì)企業(yè)股東。

其二，壯大自身實(shí)力。依靠自身力量的發(fā)展壯大來(lái)實(shí)現(xiàn)升級(jí)農(nóng)商行的目標(biāo)，首先需要提升員工的發(fā)展眼光和理念。充分調(diào)動(dòng)員工參與改革的積極性，在不良貸款壓降、提高經(jīng)濟(jì)效益、提升資本實(shí)力等方面下足功夫，最大限度實(shí)現(xiàn)自主達(dá)標(biāo)。要提高全員的市場(chǎng)開(kāi)拓能力，加快產(chǎn)品創(chuàng)新步伐，以適應(yīng)組建商行后市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)需要。要增強(qiáng)員工的民主管理意識(shí)，對(duì)有能力清收不良貸款的員工實(shí)行個(gè)人出資認(rèn)購(gòu)買(mǎi)斷，自主清收，轉(zhuǎn)增股本，鼓勵(lì)“做股東、當(dāng)主人”。其次，也可以向其他縣級(jí)聯(lián)社溢價(jià)入股，實(shí)現(xiàn)“富幫貧，點(diǎn)帶面”，進(jìn)而推進(jìn)整體改革進(jìn)程。此外，以地（市）為單位，在轄區(qū)內(nèi)選擇一家具備條件的縣級(jí)聯(lián)社改制成農(nóng)村商業(yè)銀行，再由農(nóng)村商業(yè)銀行對(duì)本市其他縣聯(lián)社進(jìn)行控股管理,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、資源的全面整合。

其三，提升內(nèi)力合力。實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村信用社改革的終級(jí)目標(biāo)，也是市場(chǎng)化、商業(yè)化運(yùn)作的前提，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革必須堅(jiān)持各項(xiàng)指標(biāo)真正達(dá)標(biāo)，不能采取“包裝”過(guò)關(guān)，更不能留有硬傷。在充分借助外力、發(fā)動(dòng)內(nèi)力基礎(chǔ)上，省級(jí)聯(lián)社要有協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的謀劃方略，站在全局高度發(fā)揮好決策、指揮作用，上下形成合力，加快研究產(chǎn)權(quán)多樣化過(guò)渡期管理模式，創(chuàng)造條件，推動(dòng)機(jī)

構(gòu)兼并重組進(jìn)程，加強(qiáng)管理，為農(nóng)村商業(yè)銀行真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

作者單位：吉林省吉林市農(nóng)村信用合作聯(lián)社