第一篇：農村集體產權改革臨門

農村集體產權改革臨門

12月22日至23日，中央農村工作會議在京舉行。《財經》記者從各方獲得的信息表明：是次會議討論的《中共中央國務院關于進一步深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見（討論稿）》，有望構成2015年中央“一號文件”的基本內容。

目前仍處于定稿階段的2015年“一號文件”，涉及范圍可能相當廣泛，將圍繞2014年“一號文件”設定的議題繼續展開，幾乎包含了三農領域的方方面面。

多位參與文件起草討論或課題調研的人士表示，除采取多種措施保障中國糧食安全、轉變農業發展方式、推進農業現代化、農產品價格、農村金融等傳統議題外，推進包括土地制度改革在內的農村集體產權制度改革，亦將成為2015年中央“一號文件”的重點內容之一。

從12月初起，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文已公開強調這一話題的重要性。與之相呼應，在12月初由農業部等單位下發的《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》中，也將新增了農村集體產權制度、深化土地制度改革等內容。

因事關多重敏感內容，這份文件與以往的起草過程有一定差異。從今年初開始，包括農業部、國家發改委、國務院發展研究中心等多個相關部委及研究機構，即已投入大量研究力量進行關注。“在高層領導的直接交辦之下，有‘頂層設計’的意味。”一位參與相關研究的人士稱。

《財經》記者獲悉，在上述文件中，將承接中共中央十八屆三中全會《決定》及2014年“一號文件”等相關提法，對作為下一步“三農”工作重點的農村集體產權制度改革，進行細化闡釋。其中可能將包括的內容為：如何進行農業集體資產量化、確定集體經濟組織的法人地位、搭建鄉村治理結構，以及產權交易等議題。

這將是一場涉及2.4萬億元非資源性賬面資產、總計66.9億畝集體土地（包括55.3億畝農用地和3.1億畝集體建設用地）的改革設定。因涉及農村土地入市、農房抵押等事關農村經濟社會發展的關鍵性問題，做實集體產權，已成為未來相當一段時期之內，中國農村改革的一項基礎性架構。

對于“一號文件”可能出現的突破性，國研中心農村經濟研究部研究員徐小青對《財經》記者表示，“目前的一系列新說法，其實在之前的多個文件中已經有所表述，只是按照新的邏輯進行了強調而已。在改革試點工作完成之前，說政策能夠出現什么突破性進展，所謂‘新突破’、‘新土改’等說法，可能并不可靠。” 集體產權待重構

2015年“一號文件”除了將以相當大的篇幅闡釋糧食安全這一主題外，其另一個重要主題，是推進包括土地政策改革在內的農村集體產權制度改革。

“改革農村集體產權制度，明晰集體產權歸屬，完善集體產權權能，是促進農村集體產權自由流動、優化組合，真正實現城鄉要素平等交換的制度基礎。”農業部經管司司長張紅宇近期為《財經》撰文指出。

在1982年《憲法》中，如此闡述集體經濟這一概念。其第8條規定：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”

而1999年的憲法修正案，將集體經濟組織這一概念明確為：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這一闡釋，確立了集體經濟組織在中國農村經濟結構中的基礎性地位。但直到今天，并未有系統的法律、法規對農村集體資產的管理、處置進行規范。

“集體經濟組織主體不明晰，產權歸屬不清，處置規范程序缺乏，集體資產處于‘人人所有、人人無份’的狀態，是透明的‘玻璃缸’，看得見，摸不著。”有研究者如此形容這一狀態。在這樣的產權關系基礎上，1978年至1983年，中國開始進行農村家庭聯產承包責任制改革。“分”開始成為“統分結合”的主要內容。

中國農村歷經多年積累下來的社隊資產，除土地外，屬于鎮、村（組）集體經濟的，還包含資金、資產、資源等，也就此被切割為三塊：農用地的實際使用權歸屬農民，生產資料主要流向鄉鎮企業，而農村土地所有權，則被劃歸集體經濟組織。

在上述資產分割格局逐步形成后，對于農村集體資產的產權改革實踐，始自上世紀80年代末，從地處改革前沿的珠江三角洲一帶起步。

此前，這一地區興起了用集體資產投資興辦企業的浪潮，但決策者大多是對企業管理運營不太專業的村干部和村民股民代表，在選擇產業類型和投資項目中存在一定的局限性。當鄉鎮企業垮掉后，導致了本村集體資產的流失和浪費。

因為鄉鎮企業的出現及發展，也使得這些地區的農村社區居民結構日趨復雜，集體資產的管理和收益分配矛盾突出。為解決困境，珠三角地區農民主動開始進行不同方式的產權制度改革探索與實踐。

上世紀90年代后，隨著北京、上海、江蘇、浙江等地逐步遇到同樣的問題，它們也開始相繼進行改革試點。

新世紀以來，改革的覆蓋地區，逐漸在全國各地農村出現擴張。與以往主要以處置集體興辦的企業不同，此時改革加速的大背景，變成了農村加快城市化。

相關法律規范的缺失，則使各地政府對農村集體資產問題的處理千差萬別，也極易引發各類矛盾，以及大量貪腐案件。據國家信訪局統計，2013年反映村集體資產管理問題的來信，已占到農村農業類來信總數的23%。

“在工業化、城鎮化加快推進中，農村經濟結構、社會結構正在發生深刻變化，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農村集體所有制的基礎，影響了農村社會的穩定，改革農村集體產權制度勢在必行。”農業部副部長陳曉華近日指出。土地產權是改革核心

2013年11月十八屆三中全會召開之后，有關農村集體產權改革的進程，開始明顯提速。“十八屆三中全會提出的300多項改革任務中，有超過50項和農業農村有關，這其中的重頭戲就是包括土地制度在內的集體產權制度的改革。”中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊近期在參加一次相關活動時公開表示。

上述會議后不久，當年中央農村工作會議則明確提出，要“堅持和完善農村基本經營制度”，并用意識形態的邏輯劃定了紅線：堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有，并明確提出了“落實集體所有權”。

因涉及多重利益關系，土地改革，是落實集體所有權的首要核心問題，也是助推整體改革的核心動力。

1988年，隨著《中華人民共和國土地管理法》出臺及非農用地數量增加，與土地相關的產權屬性開始發生改變：中國大部分地區農民集體的土地非農用權利，逐步被政府和開發商占有，其實際地權變得日益縮小。

為扭轉這一格局，無論是智囊還是決策層，都面臨著截然相反的兩種路徑選擇：一是進一步坐實農民的土地產權，激進的方式就是私有化，并配套廢除戶籍制度;二是回歸統分結合的集體經濟制度，在過度“分”基礎上加強“統”，重建集體產權主體。伴隨著城市化的進程，農村集體經濟組織不斷受到先進生產力的沖擊，農村面貌也日新月異。

無論在意識形態還是經濟理論上，這兩種選擇的沖突都非常大。“可以認為，經過連續的討論，中央的農村思路有了很大變化，放棄了工業化生產的路子，更鮮明地回歸和尊重了統分結合雙層經營體制的歷史合理性。”一位研究人士指出。

隨著十八屆三中全會對農民土地入市的規定出臺，在中國當前的語境之下，至少包括農用地流轉、農村集體建設用地入市、農民宅基地的使用權限，以及村集體的經營性資產，像在集體建設用地上建起的廠房、門面，以集體名義投資入股的各種經營性組織等，這些都屬于農村集體資產的范圍，也將是農村集體產權制度改革的重要內容。

具體而言，在涉及農村土地制度時，為落實集體產權主體，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到國家征地制度的改革，對象為用于工業化、城鎮化建設的農村集體土地;第二部分涉及到農村集體建設用地，既包括農民的宅基地，也包括鄉鎮企業的用地，還包括農村的公共設施和公益性用地;第三部分涉及到農地，主要是從事農業生產的耕地。

就第一及第二部分而言，十八屆三中全會對征地制度改革提出了要求，允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地進入建設用地市場，并且和國有土地同等權利。除此之外，即使不屬于農村集體經營性建設用地，如果符合規劃和用途管制，農村集體的土地也可以進入建設用地市場。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，在農地轉為非農建設用地入市的渠道打開之后，與農村集體產權相關的核心問題，是增值收益怎么分配。“十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。”陳錫文說。

目前農村集體產權有關的一個重要問題，是農民住宅的抵押、擔保和轉讓。農民宅基地是農民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農民可以將其住房抵押、擔保、轉讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這將涉及到農村宅基地制度的根本改變。

就第三部分屬于集體的農用地而言，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊表示，要更好地引導集體產權制度改革，需要從成員權的視角進一步明確集體土地產權的主體，需要在尊重農民意愿基礎上進一步確權擴能和還權于民。應通過農村土地三權分離的方式，在堅持農村土地集體所有的前提下，把產權界定清晰，“承包權和經營權進一步分開，這是我們在理論上的一個很大的創新”。

今年以來，相關部門已經多次召開會議，對農村集體產權制度改革的總體框架進行研究，并設計了一系列改革方案，而農村土地所有權、承包權、經營權“三權分離”的思路已經寫入中央政府發布的多項涉農文件中。審慎推進集體產權改革

從各地實踐看，一旦完成農村集體產權改革，一是能有效促進農民增收;二是有利于激活要素潛能，促進農業現代化發展;三是有利于保證農民的民主權利，完善農村的治理結構。

相對于農村土地制度改革和農業經營制度改革等制度創新，農村集體產權制度改革既沒有清晰可辨的路徑選擇，也沒有可資借鑒的國際經驗，是典型的“摸著石頭過河”，面臨的并不是一條坦途。

2007年，農業部即出臺了集體產權制度改革的指導意見。但截至2013年底，中國僅有2.8萬個村和5萬個組完成了農村集體產權制度改革。而據農業部數據顯示，中國目前有58.7萬個村和497.2萬個組。

這首先源自改革涉及的面太廣。農村集體產權制度改革的對象不僅包括農村集體經濟組織所有的資金、資產，還包括集體資源;改革的范圍不僅涉及發達地區、東部沿海地區、城市郊區，還涉及廣大農村地區。

中國各地集體經濟發展水平差異也很大。來自農業部的統計數據顯示，截至2013年底，全國農村集體經濟組織賬面資產總額達到2.4萬億元，其中東部地區占比超過75%，村均超過700萬元，有些村莊集體資產過億元，對集體產權改革呼聲強烈。

中西部地區則是另一番景象。中部地區資產總額占全國的比例接近17%，但村資產平均不足200萬元，西部地區村級集體組織資產的比重占全國的7%左右，村資產平均僅有120余萬元。有些村鎮甚至負債累累。

“部分城郊結合部和沿海發達地區的農村賬面資產數以億計，如浙江省寧波市江東區驚駕村，資產總額已達4.3億元。已到了‘非改不可’的程度;但更廣大的中西部地區空殼村、負債村則比比皆是，賬面資產不多，土地升值空間也不大，改革動力相對不足。”張紅宇表示。

因農村集體產權制度改革的方向目標呈現多元化，對于改革的組織載體、成員界定、股權權能、產權流轉等問題的爭議分歧較大，對于農村集體經濟的實現形式也沒有比較一致的認識和看法。

目前各方的基本共識是，要根據不同地區的情況分類推進。在經濟發達、村集體資產較多的地區，應賦予集體經濟組織市場主體地位，推進股份合作制改革，建立起現代經營管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產經營的收益。

對于經濟相對落后，集體資產較少甚至負債的地區，改革的重點則是還權賦能。一方面加強土地制度改革，將土地承包經營權的確權登記頒證落到實處，穩步推進集體建設用地、宅基地管理制度改革，另一方面強化村集體資產的財務管理。

12月1日，國務院發展研究中心舉辦了農村集體產權制度改革研究座談會。在政策建設層面，由農業部牽頭的農村集體產權制度改革框架正在完善。目前，《有關農民股份合作和農村集體資產股份全能改革試點方案》和《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》均已正式印發，由中農辦牽頭制定的《關于引導農村集體產權流轉交易市場健康發展的指導意見》，則正在征求相關部門、地方政府意見，等待會簽。

按照農業部一位相關人士的解讀，上述意見和方案主要有幾層意思：一是建立健全集體經濟組織成員登記備案機制;依法保障集體經濟組織成員享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，落實好農民對集體經濟活動的民主管理權利。

二是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，穩定農村土地承包關系，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式。前不久，中辦和國辦聯合發布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提到，要用五年左右時間做好農村土地的確權頒證登記工作。

三是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

這些領域的試點已經在全國進行，兼顧東、中、西部不同區域，選擇若干有條件的縣（市）為單位開展，工作將在2017年底完成。

資料

集體經濟組織沿革

中國的農村集體經濟組織，產生于上世紀五十年代初的農業合作化運動。1962年9月，《農村人民公社工作條例修正草案》正式規定：農村人民公社是適應生產發展的需要，在高級農業生產合作社的基礎上聯合組成的。它在一個很長的歷史時期內，是社會主義的互助、互利的集體經濟組織。

1978年十一屆三中全會之后，隨著農村家庭承包責任制逐步建立。原交由集體統一生產經營的大型牲畜、農具、耕地等生產資料全部分配到以家庭為單位的農戶。為適應這一變化，1982年《憲法》做出了兩項重大規定：

一是針對公社一級。規定將人民公社原來政經合一的體制改為政社分設體制，設立鄉人民政府和鄉農業合作經濟聯合組織，但后者至今尚沒有完全成熟建立起來。

二是針對生產大隊一級。在生產大隊地理基礎上，設立自然村，在村設立村民自治組織---村民委員會。由于農村改革的不徹底不完善，農村集體經濟組織的規范性政策法律法規不健全，農村集體經濟組織的管理及其活動，處于由村民委員及其村民小組代管狀態。

這是中國在后人民公社化時代語境下，農村集體經濟組織這一更換了新內涵的名詞的第一次出現。

1999年的憲法修正案，將這一概念最終被明確為：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這一闡釋，確立了農村集體經濟組織在中國農村經濟結構中的基礎性地位。

第二篇：農村集體產權改革工作流程

農村集體產權制度改革工作流程

第一步 前期準備

一、召開村兩委會議,成立村（社區）集體產權制度改革工作領導小組,(以下簡稱村改革領導小組)，下設政策宣傳小組、清產核資小組、人口清查小組、信訪維穩小組等開展股改工作。

二、改革村根據各級有關農村集體產權制度改革文件精神，結合本村實際擬定《XX村集體產權制度改革工作方案》。發放改革方案《宣傳提綱》到戶，征求村民意見。

三、召開村民(代表)會議，將改革方案提交會議進行表決，并確定清產核資基準日，成員資格確認基準日。

四、表決通過后，向鎮街道農村集體產權制度改革工作領導小組（以下簡稱鎮街道改革領導小組）報送《XX村集體產權制度改革的申請》（附報改革《工作方案》。

五、鎮街道改革領導小組對村改革申請審核后，給予批復。

六、公布改革方案。

七、聘請會計師事務所、律師事務所參與股改工作，確保改革工作的合法、有效、公正、權威。

第二步 清產核資

一、由本村（社區）清查核資小組、會計師事務所共同參與，按照清查核資操作規程對所有隸屬于村（社區）的賬內賬外資金、資產、資源、債權債務等分別進行清查托底，分門別類登記造冊進行公示。公示期間，村民對清查結果有異議的，要認真 組織復核，再次進行公示，直至群眾認可。

二、清查核實結果無異議后，由參與清產核資的會計師事務所按照規范程序出具合法、有效的審計報告，召開村民(代表)會議進行審議確認。

三、經確認后，將審計結果進行公示說明。

第三步 成員資格確認

一、村改革領導小組召開村民（代表）會議，研究確定基準日和具體的成員資格認定辦法，并以戶為單位編制農村集體經濟組織成員名冊。

二、將成員名冊向全體村民進行一榜公示（時間不少于7天），如對成員名冊存在異議的，村改革領導小組重新審核后，經村民（代表）會議研究表決后，向全體村民進行二榜公示，直至公示無異議。

三、成員名冊公示無異議后，提交村民（代表）會議表決通過。

四、將表決通過的成員名冊報鎮街道改革領導小組審核后，進行終榜公示。

第四步 資產量化

一、召開村改革領導小組專題會議，根據清產核資結果研究擬定《XX村集體產權制度改革資產量化實施方案》（以下簡稱資產量化方案），報鎮街道改革領導小組審核。

二、鎮街道改革領導小組收到《資產量化方案》審核通過后，給予批復。

三、改革村收到批復后，召開村民（代表）會議表決通過《資產量化方案》。

四、表決后予以公示。

第五步 股權設置

一、召開村改革領導小組專題會議，討論擬定《XX村集體產權制度改革股權設置方案》（以下簡稱股權設置方案），報鎮街道改革領導小組。

二、鎮街道改革領導小組對《股權設置方案》審核后給予批復。

三、改革村收到批復后，召開村民（代表）會議進行表決。

四、表決后予以公示。

第六步 成立組織

一、改革村按照《農村集體經濟股份合作社示范章程》（試行）》示范文本，制定《XX經濟股份合作社章程（草案）》（以下簡稱章程），報鎮街道改革領導小組審核。

二、鎮街道改革領導小組對《章程（草案）》審核后按規定給予批復。

三、改革村收到批復后，召開股東大會對《章程（草案）》進行表決，表決通過后《章程》正式生效。

四、根據通過的《章程》的規定選舉產生股東代表，組成首屆股東代表大會，召開股東代表大會選舉產生理事會、監事會。分別召開首屆第一次理事會、監事會全體會議，選舉產生理事會、副理事長、監事長。并公示選舉結果。

五、村改革領導小組向鎮街道上報成立XX經濟股份合作社的請示。

六、登記成立經濟股份合作社，發放股權證。

第三篇：深入推進農村集體產權股份合作制改革

深入推進農村集體產權股份合作制改革 ——關于浙江省農村集體產權制度改革的調查與思考

浙江省農村集體產權股份合作制改革經歷了自發探索試點(上世紀90年代初到末期)、引導鼓勵開展(2000至2004年)、穩步有序開展(2005至2013年)、全面部署推進(2014年初全省農村工作會議將其作為深化農村改革的重要任務作出全面推進的部署)的過程。截至2014年6月底，全省有9523個村社(約占總村社數32%)完成改革，累計量化集體經營性資產581.4億元，界定股東1365.3萬人。

浙委發〔2014〕7號《關于全面深化農村改革、加快推進農業現代化和城鄉發展一體化的實施意見》明確提出到2015年底完成村經濟合作社股份合作制改造，為此，筆者對浙江農村集體產權股份合作制改革問題作了專題調研。

農村集體產權股份合作制改革初步成效

(一)強化了農民集體財產權利保障，推動了農民經濟人身份與社會人身份的分離。改革堅持集體所有制不變，以合作制為基石、引入股份制，將集體資產(不包括農民依法占有的承包地、宅基地等)折股確權到人，實行按人表決、按股分配“股份合作制”，賦予了農民更加清晰而有保障的集體財產權利。從資產量化范圍看，資源性與公益性資產普遍不作量化，一般按經營性凈資產量化折股。從股種設置類型看，集體股普遍不再設置，一般以人口股為主、農齡股為輔，按人配股、按戶發證;人口股具有表決權和分紅權，其他股種只有分紅權。從股權管理方式看，一般實行靜態管理“生不增、死不減、可繼承”，少數實行動態管理。從股權權能搞活看，實行靜態管理的村社，經股份經濟合作社同意允許在社內流轉。

(二)促進了農村基層社會和諧穩定，推動了產權政策性配置與市場化配置的耦合。改革堅持化解歷史形成矛盾與增進資源配置效率相并舉。一是折股確權“初次配置”注重公平，體現寬接收、廣覆蓋，各地針對特殊群體、弱勢群體的有關利益訴求，實行差別化的普惠式配股政策，化解了村社長期積累的一大批矛盾糾紛和歷史遺留問題，并防止了新的類似矛盾發生。二是流轉交易追求效率，創造條件發揮市場在資源“二次配置”中的決定性作用，推進公開公正透明流轉交易，防范集體資產流失。三是在集體經營管理班子的監督激勵機制建設上有了新探索。如杭州市江干區在全省率先推出了“獨立董事”制度;杭州市拱墅區探索了股份經濟合作社在職班子成員“職務股”制度等。

(三)創新了農村集體經濟實現形式，推動了集體封閉型經濟向開放型經濟的提升。一是增強了發展集體經濟的內生動力。在傳統集體產權治理結構下，社員與集體利益聯結較為松散，改革后，在農民與集體之間形成了按股分配的利益聯結機制，農民對收益分配的意識強化，對村社干部帶領發展集體經濟形成倒逼壓力，進而增強村社管理和發展經濟的干群合力與內生動力。二是拓寬了發展集體經濟的有效路子。一方面，采用項目股份制的方式面向股東、社會及其他經濟組織等多主體籌措項目建設資金，提升了集體“三資”開發利用廣度和深度。另一方面，集體經濟開始走出社區尋找開發項目，或是由股份經濟合作社抱團開發、或是參股到其他市場主體中進行投資經營。

(四)消解了城鄉一體發展體制束縛，推動了新型城鎮化與新農村建設的協同共進。改革賦予農民更加清晰的集體資產股權，一是有利于促進城鎮化和增加農民財產性收入。在農村社區轉為城市社區的地方，原社區性集體經濟在城市土壤中的發展空間得以有效開辟，為農民真正融入城市提供了持續穩定的財產性收入來源;在農村社區，股權成為農民的“活存折”，確立了“權跟人走”的制度，破解農民進城“人戶分離”問題。二是有利于促進新農村建設和鄉村人口集聚。通過改革化解了因村社之間實力強弱和貧富差距而導致“并村不并心”的難題，因村制宜采取股份合作制方式進行合并重組，實現了資產融合、農民融合。三是有利于促進農業現代化和適度規模經營。

當前存在的主要不足

從調研中有關部門和基層反映看，當前村經濟合作社股份合作制改革主要存在以下四個方面的不足或挑戰。

(一)在有關問題看法上有爭論，認識尚需統一。一是針對股份合作制改革全覆蓋的要求，部分基層干部認為遠離城鎮的經濟薄弱村或空殼村改革后的股份無實際價值。這種看法注重股份分紅功能，忽視了其在固化集體財產關系上的長遠意義。二是針對集體資產量化的范圍，一些基層干部覺得應對全部集體資產進行徹底量化。這種看法，沒有認識到公益性資產、資源性資產難以貨幣計量的客觀現實，沒有看到股份在收益分配中已涵蓋股份經濟合作社全部資產產生收益的實際。三是針對股權靜態管理的政策要求，少數人認為要尊重傳統習慣，對未撤村建居的村社實行動態管理。這種思維，沿襲了早先農村土地承包中“生增死減”的慣性，忽視了“權跟人(戶)走”的改革取向和基本立場。四是針對深化改革的方向，個別人要求把股份經濟合作社完全改造為獨立的純粹市場主體。這種觀點，誤把股份經濟合作社等同于一般公司企業，忽視了其政治功能。

(二)在配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產依法頒發土地證與房產證，影響了資產權屬的法律效力，削弱了集體經營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經濟合作社為公司企業，稅收負擔大為加重。三是金融機構以缺乏法律明確規定為由，不認可“股份經濟合作社”的法人地位、不予其信貸。

(三)在改革深化提升上受制約，機制有待創新。一是股權流轉受制約。盡管允許股權在社內流轉、部分地區向社外流轉放開，但其主要功能仍被視作分配的依據，從而導致股權在現實中難以流轉起來。二是經營機制搞活受制約。農民對經營風險存在強烈的回避心理，發展活力不足;董事會成員等經營管理者一般只能拿到由上級政府核定的工資薪酬，缺乏開拓創新的物質利益激勵。三是經營人才素質受制約。董事會成員大都是原村社班子人員，經營能力普遍偏低。四是農村產權流轉交易平臺建設滯后。

(四)在發展集體經濟上壓力大，扶持急需加強。一是發展空間小。在城郊地區，受規劃管控的部分村社在城鎮規劃上無項目安排，不符合規劃的物業卻需拆除，改造提升難;村級留用地政策在縣級層面未有效實施，已實施的地方指標少、落實難，辦理手續時間跨度長;在農村地區尤其是山區，則普遍缺乏興建物業項目的區位優勢。二是社會負擔重。在“撤村建居”社區，公共財政未能及時均等覆蓋，公共服務方面的開支占股份經濟合作社總支出的比重較大，且在轉為城市社區過程中原村社公益性資產的移交處置缺少補償。三是分配要求高。原社員變股東后，分配意識不斷強化乃至膨脹;部分村社干部為“凝聚”人氣和在換屆中能繼續當選，存在實施超收益分配或無收益分配的沖動。

需要重點把握好的幾個問題

從調研的情況看，做好下一步農村集體資產股份合作制改革，需要重點把握好以下幾個問題：

(一)推進農村集體產權股份合作制改革，要堅持黨政主導，進一步加大行政推動和政策扶持力度

調研中，我們感到農村集體產權股份合作制改革不是單靠村經濟合作社能自我實施的，更需要黨政主導。通過調研，我們認為黨委、政府要把股份合作制改革作為深化農村改革的重點工作來抓，要加快為集體所有土地與房屋等資產確權頒證;加快完善股份經濟合作社工商登記辦法;加大稅費減免力度;加快公共財政均等覆蓋農村社區進程;全面實施和優化村級留用地政策，發展壯大集體經濟，讓農民獲得更多財產性收入;推動金融機構轉變觀念，對股份經濟合作社給予信貸支持和利率優惠。

(二)推進農村集體產權股份合作制改革，要充分依靠群眾，切實找準最廣大農民群眾的利益平衡點和公約數

政府要從綜合解決現實農村矛盾糾紛和保護最廣大農民長遠利益的高度，依靠群眾找準群眾利益平衡點和社會和諧公約數。在資產量化上，清產核資結果及折股計值資產公開公示，群眾有需要的，可進行評估;在股種設置上，重在簡便易行，推動權跟人走，允許個別村社多樣化、多元化設置;在股權配置上，重在公平公正，目前倡導的“廣覆蓋、寬接受”，“復雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”等做法，可作為妥善處理特殊群體和歷史遺留問題、促進改革平穩有序推進的有效法子。

(三)推進農村集體產權股份合作制改革，要審慎穩妥操盤，分步有序有效搞活股權權能

調研發現，當下農民群眾對集體資產股權流轉、抵押、擔保、繼承等權能，無論是經濟發達村社還是薄弱村社，股東普遍不愿、不敢流出股權。為此，當前首要的任務是要引導目前實行動態管理的股權向靜態管理轉變，這是賦權活權的基本前提，要因地制宜積極探索研究制定股權流轉、抵押機制，在現階段股權的流轉、抵押須經股份經濟合作社同意。在股權流轉上，對城市化和公司化治理水平較高的股份經濟合作社，允許各類股權在社內外流轉，在同等條件下優先流轉給社內股東;對完全農村地區的股份經濟合作社，人口股流轉一般以社內為主，審慎向社外流轉。在股權抵押融資上，主要是那些擁有可觀、穩定、可持續分紅的股份經濟合作社，可用股份分紅作為償還貸款的保證。加快推進農村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全適應城鄉一體發展要求的宅基地有償使用制度。

(四)推進農村集體產權股份合作制改革，要加強管理服務，加快構建農村綜合性產權流轉交易體系

加快建設縣、鄉兩級聯通一體的農村產權流轉交易服務中心，在流轉交易內容設置上，將依法可交易的農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村宅基地使用權及其住房財產權、集體經濟股權和其他依法可交易的農村產權等納入統一流轉交易平臺。在流轉交易制度建設上，按流轉交易品種制訂流轉交易管理辦法、操作流程規則及相應服務指南，加快培育發展農村資產評估中介服務組織，同步跟進流轉交易糾紛調解仲裁體系建設。

(五)深化農村集體產權股份合作制改革，要堅持分類推進，牢牢把握底線思維和市場取向的原則與方向

把握農村集體產權股份合作制改革的歷史要求，對改革后的股份經濟合作社，因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。第一類，高度城鎮化區域的股份經濟合作社。可逐步探索向股份有限公司及相應治理模式轉型，走向現代企業;個別資產量極少的經民主決策和上級批準，也可終止解散。第二類，即將城鎮化區域的股份經濟合作社。根據撤村建居和公共服務均等覆蓋的進程，有序推進“政社分離”，待完全城鎮化后走第一類股份經濟合作社發展路子。第三類，將長期處于農村地區的股份經濟合作社。要牢牢堅持和穩定完善農村基本經營制度的底線，重在創新和完善經營治理機制，多措并舉發展壯大集體經濟，讓農民得實惠。

(六)深化農村集體產權股份合作制改革，要加強立法工作，及早謀劃和修訂出臺《浙江省村級股份經濟合作社條例》

修訂立法要重點解決好四個問題。一是擴展股份經濟合作社的性質地位。在確認集體經濟組織定位不變的前提下，使之不僅適用于農村地區雙層經營體制下的基本經營制度，也適用于轉變為城鎮地區的股份經濟合作社發展需要。二是創新組織治理方式。體現合作制與股份制相結合的特點，明確股東資格、股東權利義務關系和組織治理機制。三是創新規定股權流轉、抵押、繼承、擔保等，理清股權的內涵、推動“三權分離”，做到“一權”的流轉不影響另外“兩權”的享有。四是健全完善集體資產和財務管理等制度，建立健全現代農村集體資產與財務管理體系。

(作者系浙江省人大常委會黨組副書記、副主任、浙江省農村發展研究中心理事長)

第四篇：農村產權改革

對湖北農村產權抵押擔保改革實踐的看法

一直以來，農村產權要素處于“沉睡”狀態，失去了其應有的資產屬性和資本屬性，抑制了農村產權要素的融資功能，降低了農村經濟的發展速度。十七屆三中全會作出了擴大農村有效抵押物的決定，十八屆三中全會更是明確提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”的決定。湖北作為農村產權抵押改革試點省份，在武漢、荊門、天門、鄂州等地開展了卓有成效的農村產權抵押改革實踐，截至 2013 年底，全省 2.607 萬個建制村基本完成集體“三資”清理、登記、歸檔，全省已建立縣級土地流轉服務平臺 51 家，鄉鎮土地流轉服務中心 916 家，武漢農村綜合產權交易所的成立更是大大推動了我省產權抵押改革的步伐。目前在推進改革的過程中各地都不同程度地出現了一些困難，需要拿出一些切實可行的措施。

一、推進農村產權抵押擔保改革過程中的面臨的困難

（一）法律實施難

農村產權抵押融資在各地的實踐中已取得了一些突破，但仍存在一些法律障礙。《擔保法》明確規定了經發包人同意，四類荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權可以抵押，鄉（鎮）、村企業的土地使用權與其上的廠房等建筑物可以一并抵押，而其余的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權均不得抵押。此外，有些法規也與改革實踐產生沖突，如《房屋登記辦法》第八十七條規定“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。”改革賦予了農民突破法律的機會，但并不代表法院一定會接受這種突破。在對農村產權抵押融資的法律禁令依然有效的情況下，抵押合同糾紛一旦訴至法院，法官面對法律與政策的沖突又當如何判斷？

（二）抵押品價值評估難

一方面，缺少專門為農村產權抵押貸款服務的產權價值評估機構。抵押物評估是農村產權抵押貸款中重要的一環。評估過高，勢必損害銀行作為抵押權利人的利益；評估過低，又會損害貸款的農村經營主體作為權利所有人的利益。實踐上，抵押物價格由政府制定或者農戶和涉農企業與放貸金融機構協商決定，由于農戶和涉農企業是借貸者，處于弱勢地位，這就會產生人為壓低抵押物價值的情況，導致抵押物價格非市場化，勢必影響農戶和涉農企業進行產權抵押的積極性，影響產權改革創新的效果。另一方面，農村產權客觀上存在缺乏有效的市場價格做參照的困難，帶來農村產權評估失準風險。現行城鄉產權制度的二元性，造成城鄉產權構成兩種不同的權利體系，由于農村產權的特殊性和復雜性使得評估工作難以把握，難以做到客觀公允。如對于土地經營權的評估，要包括地面附著的建筑物、農業設施、種植的農作物、土地經營權等的綜合估價。再如，水域養殖權如何評估在水面以下的看不見摸不著的水產品這也是一大難題。

（三）不良債務處置難

一是抵押物權利再次流轉困難。農村產權抵押貸款發放后，一旦發生不良，銀行須將產權進行再次流轉變現。以武漢農交所為例，武漢市農交所在辦理抵押貸款鑒證時雖然在產權證上明確可以進行再次流轉，但是也寫明再次流轉時必須經過鄉鎮、村委會、村民的同意，銀行很難實現債權。二是變更登記和再次流轉的交易成本高。以林權為例，需要支付的費用包括育林基金、森林植被恢復費、林權勘測費、森林資源評估費、林業產權交易費等等。三是在產權市場規模小變現難。

目前農村產權抵押中最令人頭疼的是房屋抵押融資。農民以自己的農村房屋抵押融資，一旦到期無法清償債務，抵押權人通過出售抵押的房屋收回貸款，農民就會無家可歸。無家可歸的農民怎么辦？成都市文件要求，必須確保借款農民失去抵押房屋后依然有適當的居住場所。什么叫“適當的居住場所”，文件并未做更詳細的規定和解釋，使得該規定的可操作空間過大，實施效果難以確定。

（四）各方利益平衡難

理論上，改革要求政府既要考慮到抵押人權利的保護，同時又要照顧到抵押權的的利益保障，但實踐上很難做到一碗水端平。因為交易成本高，金融機構普遍缺乏辦理農村產權抵押擔保的積極性。首先是信息不對稱增加了信息費用。大部分金融機構在農村市場業務拓展不足，對農村市場了解不夠，而農村信用體系建設又相對滯后，農村各類法人客戶和農民的信用檔案還沒有完全建立起來，造成了信息不對稱，金融機構將增加額外的信息收集費用，以排除劣質貸款申請人。其次復雜的操作程序增加了簽約成本。農村土地、房屋不能直接抵押，需要第三方擔保公司或交易平臺提供擔保，甚至還需要農村經濟合作組織批準，過長的操作鏈條和過多的審批環節增加了產權抵押融資的簽約成本。政府急切地需要金融機構的配合，以完成改革任務，所以難免在改革實踐中偏向抵押權人這一方。如，成都市就將“維護金融機構合法權益”作為開展農村產權抵押融資探索的基本原則，強調對作為抵押權人的金融機構的權益保障。比如在設立農村產權抵押融資風險基金時，規定由市(區)縣政府按一定比例出資設立農村產權抵押融資風險基金,用于收購抵押資產。由于有政策性的風險基金為金融機構分擔風險,金融機構抵押物變現無憂，一方面使得金融機構缺乏評估抵押物風險的動機，為以后抵押物處置埋下隱患；另一方面，加重了政府負擔，不利于改革的持續發展。

（五）部門協調難 農村產權抵押擔保改革需要各部門能力合作，加強協調。例如林權抵押貸款時，貸款銀行就需要同林業部門加強協調。但實踐中，雖然貸款銀行同林業部門簽訂了監管合作協議書，明確了定期會商、定期交流、定期核對林權等制度，但得到落實的很少，有的林業部門甚至對已抵押期的林業資源發放砍伐證書，導致貸款抵押物滅失。同時，抵押擔保改革還需貸款銀行與相關職能部門建立有效的信息溝通機制，可實踐中這種溝通協調往往不到位。如有些抵押的土地經營權在銀行不知情的情況下再流轉，導致銀行債務懸空。

（六）政府介入的力度把握難

農村產權抵押擔保改革需要政府的介入和推動，但也需要政府拿捏好介入的力度。近年來,各地方政府進行的農村產權抵押融資探索,都呈現出以政府主導為主的強制性制度變遷的特征,缺少市場機制的協同。政府出資為農村產權抵押融資提供擔保，固然可以降低農戶融資成本，緩解農戶逆向選擇和道德風險行為與增加信貸供給；但也可能使農戶和金融機構有關農村產權抵押的收益和風險決策的關注點由市場轉向政府。對政府的過分依賴一旦形成習慣將很難再消除。政府的促進措施可以為改革“保駕”一時，卻不能“護航”一世。把握好政府資金介入的時間和保障力度是一個難點。

（七）農村金融生態建設難

在農村產權抵押擔保改革試驗中，農民信用觀念不強的現象普遍存在，農民對自身信用重視程度差，直接導致金融機構缺乏參與改革的積極性，最終導致改革流產，因此需要加強農村金融生態建設。但農村金融生態建設并不是一蹴而就的事情，需要長時期扎實的基礎工作，需要法制建設的同步發展，需要農村居民具有正確的價值評判標準，也需要政府良好信用的表率作用，而這些需要時間和努力。

二、緩解困難的舉措

（一）修訂法律，彌合沖突

修改和完善《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》等相關法律，統一各法律法規中對農村產權抵押流轉的規范口徑，明確允許包括家庭聯產承包經營權在內的各類農村產權進行抵押；同時建立健全國家和地方有關農村土地、房屋產權產籍登記管理的法律、法規，使對農村產權管理有法可依，有章可循。

（二）確權頒證，奠定基礎

農村產權抵押擔保改革中，確權是最基礎的一環，也是最為關鍵的一環，確權的目的，是把“沉睡”的資產喚醒，使它們真正資產化、資本化和流動化。在這方面，我省可以借鑒山東萊蕪的經驗，在不改變土地性質用途和不損害農民權益的前提下，探索土地承包經營權和農村集體資產“兩股兩建”改革。“兩股”，一是農村集體資產股份化，即對有條件的村集體資產或經營性資產，根據人口、農齡等設置股權，進行股份制改造，實現集體資產股份化；二是土地承包經營權股權化，即將土地承包經營權量化為股權，實現承包經營權價值化、數量化和有償化，可以作為資本入股、入社、流轉、繼承和轉讓。“兩建”，一是建立農村專業合作經濟組織，二是建立農村土地承包經營權流轉制度和城鄉建設用地指標流轉制度。

（三）搭建平臺，規范交易

一是建立和完善專門、統一的農村產權評估登記系統，制定可操作性強的資產評估規范和標準，推動農村資產的登記、評估、交易、抵押等市場中介機構發展，構建農村產權的管理和流轉平臺。組建或引進專業評估機構，充分發揮金融中介機構作用。根據農村“三權”抵押物的不同的地理位置和環境條件，給予不同的指導性評估價格。二是加強對當前農村產權中介市場的監督管理，提高機構資質水平和從業人員素質，規范評估行為，增強公信力和認可度。加快農村產權流轉市場建設，推動農村經濟的商品化、市場化，培育適應農村擔保資產流轉變現的二級市場，消除農村金融開展擔保業務顧慮。三是加快推進農村土地流轉市場化建設。建立有關土地流轉的服務機構及仲裁機制，及時發布土地流轉的相關信息，協調、仲裁因土地流轉引起的爭議，客觀公正地維護土地所有者、承包者、經營者、銀行等多方的合法權益。

（四）加強協調，形成合力

以利益為紐帶，以推動改革順利開展為目的，加強各部門間信息系統的互聯互通，建立各部門定期的聯席會議制度，以求同存異、合作共嬴的謀略，協調各部門行動，形成一股合力，推動改革的順利進行。

（五）市場主導，政府搭橋

農村產權抵押融資探索的政府主導模式是利益失衡的直接原因。農村產權抵押融資制度改革事關統籌城鄉發展全局，根本目的是促進農村資產資本化和農村經濟市場化。政府在推動這場改革的過程中應堅持改革的市場化取向，只有這樣才能建立起歸屬明晰、權責明確、流轉順暢的農村產權制度以及規范的農村產權交易市場。政府在改革初期就不能以改革主導者自居，否則很容易形成政府改革的路徑依賴，最后不能全身而退。一開始，政府就應讓市場起主導作用，政府的作用在于牽線搭橋，創造好的環境等方面，真正讓市場起決定性作用。

（六）信用建設，從我做起

農村金融生態建設，是一個長期的工程建設，需要從每個人、每戶、每個村級做起，不能僅是停留在口號宣傳上，應從實際行動做起，做好最基礎的信用登記、信用評級等征信工作，目前應切實做好以下幾個方面：一是好信用的政府是農村信用的根本，政府應在其中起到表率作用；二是加強法制建設，建設失信的懲戒機制；三是加強信息系統建設，提高信用透明度；四是建設守信激勵機制。

（七）完善配套，統籌改革

農村產權抵押擔保改革不能單兵推進，否則很可能因其他條件的不成熟或者欠缺，導致改革的失敗，因此需要推進相關配套改革，包括：完善覆蓋城鄉的社會保障體系、建立農村公共住房制度、加強基層民主政治建設和基層治理結構建設、有效發揮農村經濟合作組織的作用等。

第五篇：農村集體資產產權股份合作制改革證明

證 明

茲有我村XXX，村民XXX，女，身份證：XXXX，于XXXX年XX月XX日嫁入我村，在我村沒有享受農村集體資產產權股份合作制改革待遇，情況屬實。

特此證明

XXXXXX

XXXX年XX月XX日