第一篇：中國農村土地制度的缺陷與創新

中國農村土地制度的缺陷與創新

宋輝/姜會明

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復印期號】2009年05期

【原文出處】《當代經濟研究》(長春)2009年3期第52～54頁

【作者簡介】宋輝，吉林省教育廳研究人員，吉林農業大學博士研究生。（長春 130051）；姜會明，吉林農業大學管理學院教授。（長春 130118）

【內容提要】 以家庭聯產承包責任制開始的農村土地制度改革是誘致性制度變遷過程，解放了生產力，調動了農民積極性，使農村與農業經濟發生了巨大變化。但隨著市場經濟的發展和城市化進程的推進，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農民收入難以提高，農業發展緩慢，直接影響農村社會的穩定，成為當前新農村建設與和諧社會建設的一大制度障礙，需要進行制度創新。

【關 鍵 詞】土地制度/產權主體/制度創新

土地是農業勞動對象和勞動資料，以家庭聯產承包責任制開始的農村土地制度改革是誘致性制度變遷的過程，這使得農村經濟逐步由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，解放了農村勞動生產力，極大地調動了農民積極性，使農村與農業經濟發生了巨大變化。但已有各項改革的預期效果并未完全呈現，集中表現在農業規模化經營和農民收入增長約束上，農村經濟發展仍面臨著挑戰，需要進行制度創新。

一、我國農村土地制度的缺陷

1978年，黨的十一屆三中全會作出了改革開放的重大決定，在農村實行家庭聯產承包責任制，把集體所有、統一經營的土地制度變革為集體所有、集體經營和家庭承包經營相結合的土地制度。家庭承包經營的土地制度，曾經為農村經濟和社會發展帶來巨大的動力和成效，然而，隨著市場經濟的發展和城市化進程的推進，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農民收入難以提高，農業發展增長緩慢，直接影響農村社會的穩定，成為當前新農村建設與和諧社會建設的一大制度障礙。

1.農地產權主體模糊，所有權權能欠缺，使用權不穩定。我國農村土地歸集體所有，但具體歸哪一級集體所有則又是模糊的，法律規定也是含糊的，產權模糊就使農民本來應該得到的利益沒有得到有效的保證或落實不下去，這種所有制是一種人人有份，共同占有的形式，但具體到每個人卻又沒有明確而又量化的規定，所以農民對土地的所有權是一種間接的、名義的，而非實際的權利，這種制度下農民已不是土地真正的主人；所有權權能具有不完全性，如處分權欠缺，集體無權買賣生地，集體土地只有經國家征用后才能出讓、轉讓，法律不允許集體間相互買賣土地，所以集體所有權是一種由國家控制，但是由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排[1]，它只是名義上的所有權而已，真正擁有支配權的是國家[2]；農民的使用權是不穩定的，農民的土地長期使用權是政府通過行政手段賦予的，因人口的變動而進行土地調整，這在農村是司空見慣的事，也是為農民所接受的事，這種頻繁的土地調整使農民對土地使用權缺乏安全感，難以形成有效的農業投入和積累機制，影響土地的可持續發展，類似因素還有許多，這都成為農民土地使用權無法有效抑制各方隨意性行政干預而無法保證收益權的根源。

2.農地均分的土地細碎化現象突出，成為農業規模經營的阻礙。主要體現在：第一，非

農產業的迅猛發展，使經營超小規模農業的機會成本越來越高；第二，現代農業要求規模效益與家庭分散承包生產經營形式的內在矛盾，土地得不到集中，農業就不能規模化，阻礙了農業勞動生產率和農產品商品率的提高，制約農業的進一步發展；第三，農產品質量安全控制風險較大。農戶的小規模生產方式給農產品質量安全的監管帶來了很大難度，不利于動植物疫病防治；第四，土地細小化與勞動力剩余矛盾。分散細小化的土地經營使得農業資本投入邊際效率遞減，農業勞動資源豐富的優勢，正在變成活勞動投入成本比例過高的劣勢，導致農產品的成本不斷上升，降低了農產品的國際競爭力。為了克服上述弊端，讓家庭分散承包經營小農式生產與市場更好地銜接，使農民能更好地維護自身的利益，必須進行土地資源的優化配置。黨的十七屆三中全會提出：“通過按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。這樣做，一是有利于提高土地要素配置效率。土地向最能提高利用率、生產率和土地收益的人手里集中，真正做到地盡其力，物盡其用。二是有利于農民變市民，流轉土地承包經營權，使農民從經營土地變為支配土地到最后離開土地，減少經營超小規模農業的機會成本，有利于農村人口向城市或小城鎮集中，推進城市化建設。三是土地通過流轉形成規模經營，與現代農業科技和資本結合，可以大大提高農業勞動生產率和產出效益，增加農民收入。

二、我國農村土地制度的創新

我們要堅持法制化、效率與公平相結合、促進可持續發展等原則進行我國農村土地制度創新。要毫不動搖地堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，黨的十七屆三中全會提出要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。在直接生產環節上，農業生產還是以家庭經營為主，土地的使用權建立在家庭基礎之上，這是全世界通例。土地作為生產要素，流轉是不可避免的，但是要堅持“依法、自愿、有償”的原則來進行土地流轉。近年來我國出現了多種多樣的土地流轉形式，以市場為先導，由原來的向單一種糧大戶流轉逐步轉為向工商企業、科技人員和種養能手流轉，有效地促進了土地的資源優化配置。但是我們也不難看到，我國農民的過度對土地的依賴，農村勞動力素質低下，外出就業難以及農村糾紛多、監管體制不健全、糧食直接補貼的雙重效應等方面原因嚴重制約了我國土地的有效流轉，制約了農業生產經營的規模化發展。而農業生產經營的規模化方向是歷史發展的必然趨勢，是農民富裕、農業現代化的必然要求。但同時也要明確，農業規模化經營必須是一個漸進的過程，取決于工業化、城市化進程，應該隨著農村經濟發展水平的不斷提高而分階段逐步演進。

第一，進行依靠現實基礎，我們要鞏固農地家庭經營制度。現階段難以迅速實現規模化經營，在人地比例比較緊張的現實條件下，在我國相當一部分地區還要進一步提高土地利用率和產出率以及土地的精耕細作技術水平，因此要進一步鞏固農地家庭經營制度，保障農民的土地長期使用權和收益權，這樣才能提高土地產出率，緩解人地緊張的矛盾，促進農民集約化經營土地，也有利于農村土地的可持續發展。

第二，進行土地產權制度改革。首先，要明確土地產權，不僅要明確法律意義上的產權，特別要明確經濟意義上的產權，這樣可以產生利益驅動效應，促進農村土地流轉。其次，要賦予農民更大的土地處分權，這樣才能使土地按照效益原則進行合理轉移，促進土地的資源有效配置。

第三，農業規模化經營可以通過農地兼并、農地租賃、農地股份化等多種流轉方式實現，特別是農地股份化的流轉方式既能保護農民的已有利益，又能實現規模經營，可以作為新時期我國農村土地集體所有制一種重要的實現形式。

第四，進一步擴大流轉市場，完善中介組織。現在我國土地流轉還主要發生在本村內，應擴大流轉市場，以市場為引導，更進一步地實現土地資源的優化配置。同時應培育健全的中介組織，為土地流轉市場服務，在土地供求信息、土地規則政策、辦理流轉手續等方面發

揮重要作用。

三、相關配套制度創新

第一，進行戶籍制度改革。現行的城鄉分割的戶籍制度，把農民牢牢的拴在土地上，農村勞動力向城市轉移成本高，約束大，同時因為家鄉還有土地，所以只能把一些進城務工經商的農民拉回農村，不利于農民走出去。這樣就導致農村人口增加速度高于人口流出的速度，由于土地是按人均分的，就更進一步加劇了土地的分散細小化，對農業規模化經營形成了障礙。我國已經開始關注這方面的問題了，公安部正在全國推廣進一步戶改方案，消除城鄉戶籍差別是大勢所趨，尤其是中央提出建設社會主義新農村以來，一些省份明顯加快了戶籍制度改革的步伐。廣東就借鑒湖北經驗，加快推進鄉鎮綜合配套改革，農業人口比例較低的珠三角地區，明年或后年將首先消除城鄉戶籍差別，深圳已率先實行。陜西、山東、遼寧、福建等省份，也開始著手建立城鄉統一戶口登記管理制度，沒有了等級非農業與農業之分，統一為居民。[3]

第二，建立、健全社會保障制度。現在的社會保障制度基本上是城市居民的社會保障制度，這種制度是同城鄉二元結構、固化的農業土地制度相適應的。農村中的土地代替社會基金成為農民的基本生活保障，由于不被城市的社會保障制度所吸納，農民不愿放棄土地，這都抑制了農村勞動力的轉移和農業的規模化經營。只有逐步建立一個把城市和農村都包括在內的社會保障體系，才能使農民愿意放棄土地，促進土地的集中，現階段至少應該做到使進城務工的農民在醫療、教育、公共衛生、住房租購、勞動就業等方面享有與城市居民同等的權利。

第三，加大對基礎教育投入，大力發展農村職業教育。我國勞動力素質低、就業空間小，制約了土地流轉。農村勞動力文化水平較低，嚴重制約著外出務工人員就業空間的拓展以及收入來源的增加。從目前我國農民的受教育情況看，全國4.97億農村勞動力中，高中及以上文化程度的不到11％，初中程度的占50.38％，小學及小學以下的占38％，其中不識字或識字很少的還占7個多百分點，全國文盲、半文盲的90％以上集中在農村[4]。正是由于勞動者本身的素質低下，造成就業上的低層次化，只能從事著最苦最累但是收入非常低的職業，而城市發展對低層次人才需求越來越少，給剩余勞動者的轉移帶來了很大阻礙。因此，加大對農村基礎教育的財政投入，可以減輕農民負擔，實現九年教育，改變農村人口受教育程度低的現狀，提高農村人口的整體文化素質，提高就業能力，拓寬就業面。發展職業教育既可以培養農民的農業種植技術，也可以進行非農職業技術培訓，促進非農領域就業，為他們脫離土地創造條件，從而促進農業的規模化經營。

第四，充分轉變、發揮政府職能。在土地流轉過程當中，有關部門要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立土地流轉合同的訂立、簽證、登記制度，嚴格監視土地規模化經營以后的使用問題，凡是從事非農產業經營行為，收回其承包權，這樣可以防止和解決糾紛，減少土地流轉過程中的成本。同時政府要把農村剩余勞動力的轉移和培訓工作作為一項重要職能，建立勞動用工發布制度，促進農村勞動力的流動。

第五，健全法制、法規。在土地流轉問題上，現行法律之間還存在矛盾，應予以修訂，同時應制定與土地制度流轉相關的法規，把土地流轉以法律形式固定下來，促進土地流轉依法、有序的進行。

此外，還要大力發展農村二、三產業及制定其他相關政策、措施，為農民創造更多的就業空間，促進土地流轉，推動農業規模化經營。總之，我們要用實踐性、系統性的觀念去探討我國農村土地制度的創新，要結合實際情況、因地制宜，各項措施配合使用，力求達到最好的效果。

【參考文獻】

[1]王利明.物權法專題研究(下)[M].長春：吉林人民出版社,2002.1019.[2]周其仁.中國農村改革：國家和所有權關系的變化——一個經濟制度變遷史的回顧[J].中國社會科學期刊(香港)，1994(夏季卷).63.[3][4]劉忠和.改革開放與我國農村勞動者經濟生活的變遷[J].當代經濟研究，2008，(11).^NU1

第二篇：中國農村土地制度的創新

中國農村土地制度的創新 摘要

國以農為本，民以農為根。農業是我國國民經濟的基礎部門，農業問題的核心是土地問題，土地制度安排如何，是影響經濟成長和農業發展的重要條件，甚至是關鍵因素。經過20多年的改革，我國已確立了以家庭承包責任制為主的新型農村土地制度，給農業生產注入了活力;但隨著社會經濟的發展，現行農村土地制度中的不合理因素也日漸凸現出來，諸如土地產權不清、土地流轉不暢等等，正成為制約我國農村經濟進一步發展和農村社會穩定的障礙因素。尤其是加入WTO以后，國際農業市場的激烈競爭，給我國現行的土地制度和經營體制提出了新的考驗和要求。本文旨在通過分析中國建國以后的土地制度改革，并尋求今后的土地制度創新模式。這對我國實現農業現代化、確保社會的穩定具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞:家庭承包責任制;土地制度改革;制度變遷;制度創新

正文：建國以來，圍繞以上地所有權和經營權為核心的土地制度經歷了四次大的變遷。第一次土地制度的變革是發生在新中國成立之初，由中國共產黨領導實施的上地改革運動，這是一次將土地所有權、經營權都歸農民的土地制度變革。第二次土地制度的變革是以土地所有權歸農民個人所有，而經營權歸互助組、合作社集體所有的變革。第三次土地制度變革是將土地所有權、經營權都歸人民公社等集體所有的制度變革。第四次土地制度的變革，是以家庭聯產承包責任制的形式實現的，即卜地所有權歸集體，經營權歸農民的變革。

我國現階段的農村土地制度存在許多缺陷:比如，土地產權不明晰、土地使用權有期限、土地流轉缺乏市場機制等。農民土地使用權從15年調到30年，但仍未得到真正的長期化保證。農村土地承包制度的不完善限制了農民對土地的投入，難以從根本上解決土地經營的短期行為。土地流轉沒有形成制度，土地市場發育不全，土地作為重要的生產資料難以正常流轉，作為稀缺資源利用率不能最大化。

目前，中國正在進行第五次農村土地制度改革，這是一次旨在實現城鄉一體化的社會主義新農村建設的全面綜合性改革運動，涉及農村政治、經濟、文化、環境等各個領域。中國理論界對農村土地制度改革方案進行了大量的探索，為解決中國“三農”問題提供了許多豐富和寶貴的建議。

我國農地制度創新的對策 一.農地產權的細化、清晰界定

隨著農地所有者與經營使用者的分離、農地產權流轉的客觀要求，需要對農地產權進一步細化，對各項產權的邊界、內容及占有的主體進一步明晰。農地最終所有權歸農地集體組織全體成員共同占有，由集體經濟組織代表其行使所有權。農地集體經濟組織憑所有權獲取收益，享有剩余索取權，對農地進行適當的管理與保護，但不能干涉經營使用者的正當權益。農地經營權由經營者通過承包、招投標、拍賣、租賃等方式，從農地集體經濟組織獲取。在經營期內，農地經營者對歸其經營的農地擁有使用、互換、轉包、轉讓、租賃、代管、人股、抵押、繼承、收益等各項權利。農地經營者在農地經營使用期內，可以對農地進行自主經營，也可以采用以上提到各種方式將農地使用權讓渡出去，農地使用權也可以成為投資人股的資本或獲取金融貸款的抵押資產。農地經營者在經營期內通過農地產權流轉，使第三方獲得農地使用權。農地經營者從產權轉讓中獲取一定的收益與補償；農地使用者在一定的期限內享有農地的正當使用權和收益權。二．農村土地流轉制度創新

在現階段農業發展中，農地產權流轉成為客觀要求，但目前農地產權流轉機制仍不完善，成為農地產權流轉的最大障礙，因此要建立和完善農地產權流轉機制，在農地產權清晰的基礎上，積極推進農地產權流轉。

1.積極培育農村土地流轉市場。一是逐步建立農村土地流轉信息網絡。以村組為單位，把 農村土地承包情況、流轉情況、農村勞動力情況等資料進行全面統計，逐級上報匯總，實行年報制度。有條件的地方，逐步實行微機化聯網管理，實行信息資源共享。二是建立科學的農地評定、評估體系，合理評估農村土地價值，保護農民土地流轉的收益。三是有條件的地方成立市場化運作的土地流轉中介服務組織。

2.推進農村勞動力轉移。一是建立健全以政府為主導，社會中介為補充的勞動力就業服務體系，形成多形式、多層次、有保障的勞務輸出格局。二是進一步拓展農村勞動力轉移的空間。大力發展農產品加工及流通業，深入推進農業產業化經營，積極推進農村城鎮化建設，放手發展農村第二、三產業和個體私營經濟，轉移農業勞動力。三是進一步搞好農村勞動力職業技能培訓。提高農村勞動力素質，增強農村勞動力就業層次。三．健全土地法律制度體系

農地制度作為農村的基本制度，需要法律制度的維護和保障。農地制度只有借助法律制度才能有效實施。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，法制化成為農地制度進一步完善的方向，這是降低市場交易成本，提高資源配置效率和維系社會公正的必然選擇。目前，我國涉及農村土地關系的界定，有關土地所有權、經營權、承包權的劃分及土地征占用方面的法律法規主要有《農村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林業法》和《基本農田保護條例》等多種法律法規。在新的形勢下，這些法律法規需要不斷修訂完善，以逐步形成體系完善、內容細致的土地法律制度體系。四．實行土地適度規模經營

1978年，我國農村開始實行以家庭聯產承包責任制為主的雙層經營體制，農業生產和農村經濟得到了較快地發展。隨著農村經濟體制改革的逐步深入和農業產業化經營的穩步推進，一種新的土地經營形式應運而生，即土地規模化經營。但目前，土地均分、人多地少的矛盾日漸突出，農民迫切需要通過土地規模經營來提高農業效益，增強農村經濟實力。目前，可從以下幾方面入手，推進土地適度規模經營。

1.建立土地流轉機制。土地流動的基礎條件就是在堅持土地公有制的前提下，通過明晰產權，恢復土地的商品屬性和資本屬性，實行集體經濟組織最終所有權與農戶法人資產權分離。建立農村土地流轉市場是為了確保土地流轉的公平、公正、公開和合法，保證土地流轉的健康有序發展，保護農民利益不受損失。農村土地流轉市場是根據可耕土地規模、土地等級結構、勞動力轉移、土地利用等情況，在一定區域范圍內通過中介服務機構，將可規模化經營農地的統一經營權與各農戶承包所得的農地使用權分離后，推向市場，面向社會，由市場競爭機制來決定誰該擁有農地的統一經營權，使土地向有能力、有資本的經營者集中。原農地使用權承包者通過農地生存保障功能貨幣化，確保其最低生活保障，保證原農地承包者有再承包和為其提供勞務方面的優先權。通過可規模化農地經營權的“人格化”，分開農地的社會保障功能和經濟發展功能。多途徑、多形式實現土地流轉。2.完善農村政策，以制度創新營造土地規模化經營的環境。

加快農村稅費改革，以制度約束為手段，把附加在土地經營過程中過高的負擔減下來，建立合理的農業利益分配調節機制，讓農業擴大再生產進行自我積累與補償，增強農民經營土地的信心。農村環境條件較差，農民文化科技素質不高，信息手段比較缺乏，要實現土地規模化經營，必須在種植技術、市場營銷、土地流轉和勞動力的轉移等方面為農民提供中介服務。通過制定優惠政策，改善農業投資環境，形成國家、集體、企業和個人等對農業的多元化資金投入體制。完善農村社會保障體系。在當前土地的保障功能還占主導且無可替代的情況下，要實現土地適度規模化經營，必須加快建立與完善農村社會保障體系，保障轉讓出土地的農民的勞動權、獲益權和社會救濟權，以及從事非農產業的農民在遇到較大風險時的生存發展權，為土地規模化經營的健康運行提供保障。參考文獻

1.錢忠好，中國農村土地制度變遷和創新研究，北京：中國農業出版社，1999 2.李明秋、王寶山，中國農村土地制度創新及農地使用權流轉機制研究.北京：中國大地出版社，2004 3.靳相木，對改革開放以來中國農村土地制度研究的述評，中國農村觀察，2003.2 4.陳安民，農村土地制度改革的基本思路，中國土地資源國情，1994，4 5.蔣戰峰，論我國農地產權制度創新，經濟縱橫，2000，5

第三篇：農村土地的“用途管制”與制度創新

農村土地的“用途管制”與制度創新

【為什么政府“為民辦實事”、“增加農民收入”、“打破二元結構”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護?比如，政府推動的土地流轉、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農”發展。】

如何既統籌城鄉保障經濟社會協調發展，又保護農村土地資源和農民土地權益，已經上升為當前農村土地問題的主要矛盾

在推進城鄉一體化的進程中，一些地方從城市利益出發、延續“城市化”傾向而繼續剝奪“三農”的種種變形的所謂“城鄉一體化舉措”，不僅不能使農民融入城市，而且埋下了社會沖突的隱患或正演化為激烈的社會沖突。由此，引發社會和媒體對農村土地問題的深切關注。

為什么“最嚴格的耕地保護制度”，沒能抑制耕地持續減少的現狀?為什么一些地方的基本農田“上山下灘”、跨省區占補平衡的局面沒有根本改觀?

整理國家統計年鑒和《中國國土資源公報》有關數據發現，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃(1.94億畝)，年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災毀、生態退耕、農業結構調整等因素外，建設占用是主要因素。2008年全國建設占用耕地仍有287.4萬畝，災毀耕地37.2萬畝，生態退耕11.4萬畝，農業結構調整減少耕地37.4萬畝，四項共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復墾開發補充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設用地供應總量仍然呈較快增長趨勢，2009年全國批準建設用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%;2010年全國實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價款高達2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續減少的最大危險。

統籌城鄉發展和城鄉一體化本來是為解決“三農”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動資源要素向農村配置”，不積極探索“工業反哺農業、城市支持農村”的途徑和辦法，而把“統籌城鄉發展”變成了城鄉資源統分統配、想拿就拿的借口，導致農村土地繼續大量流向城市和建設用地市場?耕地的市場價值無法估算，假設征收每畝耕地農民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級市場，從農民手中拿走的土地資產是多少萬億，工業反哺農業、城市支持農村究竟何日實現?

為什么農村人口持續減少，而農村宅基地面積卻在持續增加?據中科院地理科學與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人;同期農村宅基地卻增長的6.46萬公頃。

為什么一些地方熱衷于推行以農民土地經營承包權、宅基地及住房，置換社會保障和城鎮住房(簡稱“三置換”)，用新方式、新手段圈占農民土地?為什么一些地方鉆“城鄉建設用地增減掛鉤”(簡稱“雙掛鉤”)空子，模糊土地產權和利用邊界，規避土地用途管制?

現實農村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區因征地和拆遷補償引發的群體事件;江西宜黃強制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村建設用地復墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結余指標用于城市新增建設用地的做法，其實也對“土地用途管制”造成了沖突。

為什么政府“為民辦實事”、“增加農民收入”、“打破二元結構”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護?比如，政府推動的土地流轉、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農”發展。

無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經濟發展需求與土地資源和農民權益保護之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

種種跡象表明，在統籌城鄉發展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復活，我國農村土地管理面臨更嚴峻的挑戰。十七屆三中全會《決定》預見性地強調，要“健全嚴格規范的農村土地管理制度”。

第一，經濟發展需求與土地資源保護之間的矛盾是用途管制制度產生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權的終決權，通過占有、控制、管理、優先購買權等實施對土地用途的管制，以保護農地”(李珍貴，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規劃辦公室、縣農業委員會和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農場等地。其中，對King縣政府購買“農地永久開發權”和“土地分區法”的做法及經驗留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農場主手中買下了12800英畝土地的永久開發權(稱“保留農田”);1994年又制定了土地分區法。從此，King縣農地減少的勢頭得到了根本控制。可見，我國實現遏制圈地、保護耕地、節約集約用地的目標，都需健全嚴格規范的土地用途管制制度。

第二，現行的中國農村土地制度，對農村經濟社會發展，乃至中華民族的偉大復興發揮了重大作用，應該在“長期堅持”的基礎上繼續完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產到戶”開始，農村土地管理制度改革就被推到了“風口浪尖”上。自1982至1986年，我國農村改革史上第一輪的五個“中央一號文件”出臺并實施，新型農村土地制度框架逐步構建。隨后，農村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權，穩定承包權，放活使用權，保障收益權、尊重處分權”的路徑展開。《農村土地承包法》頒布實施，標志著“農村土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農民改善經濟地位的好法律”，應充分肯定。

“健全嚴格規范的農村土地管理制度”，重點是構建適合中國國情的土地用途管制制度

推進城鄉一體化，首先需要轉變發展思路和戰略重點，把“工業反哺農業、城市支持農村”的戰略思想落實到具體的政策舉措中和制度安排中。

統籌城鄉發展對農村土地管理制度創新的要求包括兩個方面：既需要保護更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農民土地權益;又需要“農村土地管理”積極響應城鄉一體化趨勢。因此，需要專門的深入的調查研究，積極探索既統籌城鄉保障發展，又保護農村土地資源和農民土地權益的均衡的土地管理制度。

農村土地管理制度的均衡點可以從以下四個方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地擴大農用地;糧棉油等大宗農產品糧食生產，要盯住100億畝農用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權限，政府不再直接經營土地。其四，收益上限：土地財政轉變為土地基金;農民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調節手段的力度。

修改和完善相關法律法規。不可否認，農村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當前，農村承包土地管理制度改革研究，應該從兩個方面入手：一是農村土地承包經營權權能完善和權益保障，應將農村土地流轉市場制度、適度規模經營制度、進城農民土地承包經營權退出補償制度等研究作為擬突破的研究重點;二是應重點研究農村林權制度改革的進展情況、做法、經驗和問題，探尋農村集體林地承包經營權權能完善和制度保障問題。同時，還要建立健全土地用途管制制度，基本農田保護制度。

加強新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補償標準及其與建設用地指標掛鉤的辦法等;村莊改造及戶籍改革中，農村集體經濟組織成員權的退出與進入城市經濟或社區組織的機制;城中村改造中的土地利益問題等。

作者在江南某鎮調查，該鎮城鎮建設征收城中某村耕地400畝(補償2006年4萬/畝，目前8萬/畝)，征收后按10%的比例返還(40畝)給村集體作為建設用地(屬國有劃撥土地)，為了便于房地產交易，村集體再按當地城市土地出讓平均價(150萬/畝)支付了這40畝土地的出讓金(變成國有出讓土地)，然后該村制定了6期安置房建設規劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價格按建筑成本價(約5000元/平方米)，其中一個農戶獲得8套住房，如果按照當地房產價格(月2萬元/平方米)出售，每套至少可增值100萬元。這個案例告訴我們制度創新面臨的新情況、新問題，比如，城市區域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調節城中村財產收入畸形發展的狀況等。(作者為浙江師范大學農村研究中心主任、研究員，中國農業經濟法研究會常務理事;本文系國家社科基金2010重點項目“我國農村集體經濟發展的有效實現形式研究”的階段性成果，獲準號：10AJY008)

第四篇：中國農村土地制度沿革及探索

中國農村土地制度沿革及探索

摘要

土地制度是構成上層建筑的有機組成部分，認真研究分析我國土地制度的沿革，對于我們今天的土地改革將大有裨益。農村土地制度是農村經濟制度的基礎和核心。這一制度安排成功與否,不僅關系到農村經濟的全面發展,而且對整個社會經濟的發展都具有舉足輕重的作用。農地制度作為規范人們在農業生產上相互關系的行為準則,其內容包括農地的產權制度,農地的經營制度,農地的流轉制度和農地的管理制度四個方面,其中農地的產權制度是農地制度的核心。當前,我國農地制度在運行中存在諸多弊端,已經影響到農業的長期穩定發展已嚴重影響和束縛了農民非農轉移與農村發展,這一現實要求我們對農地制度作出新的選擇在農業現代化進程中實現土地制度創新。

關鍵詞：土地制度；改革創新；發展方向

土地制度是反映人與人、地與人之間關系的重要制度，它既是一種經濟制度，又是一種法權制度，是土地經濟關系在法律上的體現，是構成上層建筑的有機組成部分。正所謂上層建筑對經濟基礎具有反作用，所以認真研究分析我國土地制度的沿革與變遷，對于建立和發展具有中國特色的社會主義土地經營制度，有著十分重要的現實意義。在延續了兩千年的封建社會中，土地制度在作為統治者規范社會秩序，增加政府收入等方面發揮著重要作用。通過對歷代土地制度的考察，獲得先人治理國家的得與失，從歷史中吸取一些經驗教訓，對我們今天的土地改革將大有裨益。

中國農村的土地制度從根本上影響著農村生產力的發展,決定了農村的生產關系,制約著農業生產的經營和組織方式,關系到城鄉經濟結構調整的方向,甚至影響到社會主義初級階段的歷史進程。目前農村土地制度改革的巨大優勢已日趨顯現,一旦得以順利實現,將極大地促進農村生產力發展,有效地解決當前農業、農村和農民面臨的土地問題,促進城鄉經濟一體化發展。

一、我國農村土地制度的變遷

建國以后，我國農地制度的變革歷時多年,經歷了四次制度的變遷過程。建國前后進行的第一次制度變革是以鏟除土地的地主所有為核心而展開的。這次變革的直接結果將土地的地主所有變成了農民所有,實現了土地的私有私營。就制度供給方式和制度供給初衷而言,這一制度并非是我國政府的最終選擇,而是從政治需要的角度采取的一種過渡性措施,其目的是保持國家的政治穩定和取得農民對國家最大的政治支持。東方其他一些國家一樣,雖然在一種特定的理論形態下最初也出現過或存在著小農經濟,但最終還是走上了集體化的道路。

農地制度的第二次變革是以改變土地的農民所有為核心而展開的。這次變革,從50年代推行合作化運動到70年代推行家庭聯產承包責任制,中國農業在生產隊體制下維系了約20年。其結果是將土地的農民所有變成了集體所有,實現了土地的公有公營。就農地制度而言,這20年來我們所構造的制度形態,從現代產權經濟學的角度看,實際上是一種共有制,即社區土地和其他財產是社區居民所共有的。所有成員雖然都可以是這些地產或財產的主人,但誰也不可以說其中哪一部分或多少份額是屬于自己的。在人民公社時期,從產權歸屬到經營方式,都屬于這種性質。這不同于集體產權,因為集體產權是可以按其份額對象化在各個成員身上的。以往所講的集體所有制,其實只是依據我們傳統的理論形態,而對共有制的某種約定俗成的理解或稱謂。人民公社制度的確立,從一開始就表現出必然的制度缺陷。一方面表現在制度本身的效率低下和對生產力發展的強烈制約,另一方面表現出對農民積極性的挫傷和對農民利益的損害。因此,改革人民公社制度的變遷需求是經常的也是強烈的。事實上,作為一種修正和抗爭,哪怕在人民公社體制運行最鼎盛時期,出自農民自發需求誘致性制度變遷沖動也從未停止。改革埋下了制度創新的伏筆。

1979年以來確立的家庭承包責任制,作為第三次農地制度改革的標志,其制度變遷的初始階段不是由政府自上而下地強制推行的,而表現出明顯的自發演進和自下而上的需求誘致性變遷特征。從社會角度看,推行家庭聯產承包責任制經歷了從完全非法、局部合法到普遍推廣的過程。合作化運動之后,“包產到戶”曾在人民公社體制的夾縫中多次應運而生,但又因它不符合當時的傳統觀念而一次次地被政府取締。在國民經濟瀕臨崩潰的時期, 當“包產到戶”再一次出現的時候, 中共中央通過的《關于加快農業發展若干間題的決定》中首次將“包產到戶”作為一種例外加以政策上的確認。政府對這種微觀基礎變革作出了理論闡釋, 明確指出家庭聯產承包責任制是社會主義集體所有制經濟中“分散經營和統一經營相結合的經營方式”,“它和過去小私有的個體經濟有著本質的區別,不應混同”。“它既可適應當前手工勞動為主的狀況和農業生產的特點,又能適應現代化進程中生產力發展的需要。”以中央提出的鞏固和完善家庭承包責任制的辦法和措施為標志,完成了農村微觀基礎變革的任務。家庭承包責任制作為我國農地制度的一大創新,對中國農業增長的貢獻是巨大的。其主要原因,是它通過“交夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”這樣一種追加產出全歸自己的產品分配方式,誘發出農民追求更多收入的生產積極性。家庭承包責任制的變遷,不僅對整個農業的經濟增長做出了巨大的貢獻,而且對全社會各個領域產生出無法估量的聯帶作用,并認為它作為一種所有權與經營權相分離的模式,對于當時已經十分低效的城市體制的改革也具有重要的啟示。

發生于八十年代中期以來的我國農地制度的第四次變遷,事實上是第三次制度變革的延續。這次變革完全沒有以往幾次變革那樣的浩大聲勢,而是在社區和農戶間的相互聯系和相互作用中悄然進行的。這次變革以土地轉包和“兩田制” 為起點,以土地適度集中、規模經營為主要內容,以進一步完善家庭承包責任制為基礎,以農地制度創新的區域差別為特征在全國不同的地區逐步興起的。其變遷方式呈出多樣化、不規則化的趨勢。從這個意義上講,所謂第四次農地制度的變革與創新,實際上是在家庭承包責任制基礎上的制度創新。至于制度的選擇和變遷方式,則主要決定于各種制約制度安排的變量因素及農民和社區可接受的程度。第四次農地制度的變革與創新，在農地制度的構造上,各個國家都有各自的實際情況,但在工業化伊始,幾乎都普遍確立了小農或自耕農經濟制度。有些國家和地區,在小農經濟的基礎上,確實取得了工業化的巨大成就。但到后來,有些國家卻受到小農經濟的困擾。如日本,二戰以后通過農地改革,建立了小農經濟或自耕農制度,并支持了日本幾十年的經濟高速發展。但到今天,它也陷入了同樣的困境,一是因農地的過分細化,導致農戶無法實施規模經營。二是因服務設施的分化, 導致農業機械等服務設備無法規模使用。這兩個問題到目前為止日本都沒能很好地解決,結果,農業幾乎成為日本的一種不堪重負的產業部門或“奢侈農業”,與其高度發達的資本主義經濟極不相稱。中國有自己的國情和制度特色,因此,只能在自己的國土上來考慮農地制度的安排問題。一方面要充分估價均田制的傳統優勢,另一方面,也要看到土地細化所帶來的無法令人滿意的績效。實際上從八十年代中期以來,政府和農戶都在自覺地考慮和審視這一問題。一場繼家庭承包責任制之后的制度創新和選擇正在不同地區以不同的變遷方式悄然進行。雖然這一變遷過程是不規則的,其創制形式也是初步的或不成熟的,但第四次農地制度變遷的規模已經形成,并創造出不同典型、不同類別的制度形式。

自1950年以后,中國土地制度發生過這幾次的大變革,到目前為止,中國農村土地制度已基本定格在土地承包責任制的框架上。盡管中國經濟體制改革是從農村土地制度開始試點并引發了整個經濟體制改革,也取得了相當的成功,而中國經濟也已經度過了短缺經濟而進入到了剩余經濟新階段,但土地制度以及土地產權關系所帶來的經濟關系在新的條件下面臨著越來越多的問題、矛盾。

二、現行中國農村土地制度體系自身存在的問題與矛盾(一)產權關系模糊問題仍未徹底解決。

雖然我國從1978年以后,逐步理順了農村土地產權關系,但當時主要是解決農村計劃經濟體制對農民束縛問題,實行土地聯產承包責任制后,促進了經濟的全面恢復,但在此之后的農村經濟體制改革、農村管理體制變革,與城市經濟體制改革相比,顯然緩慢多了,長期被掩蓋和忽視的問題及矛盾在今天已明顯地顯現出來:

1、土地所有權法律界定上的模糊性。按照我國憲法和《土地管理法》規定,農村土地是集體所有制,但卻未規定所有制主體究竟是鄉鎮政府、村委會,還是自然村? 如果是鄉鎮一級,顯然集體所有制顯得過大,放在村委會一級從規模和可行性上不存在問題,但從歷史上說大多是以自然村為單位的,因此,確定在自然村一級是較合理的。但我國法律制度均未有界定。法律上不明確界定,必然出現混亂,事實上所有土地關系中存在的問題,都或多或少、直接和間接的與土地產權關系不清晰有關聯。

2、所有權、使用權和承包權相混淆。首先是土地所有權與土地承包權混淆。一般來說,所有權并不僅僅是承包權這樣狹小范疇問題,可能在現實中,農村承包權似乎發揮著所有權作用,但這實際上是一種誤解,尤其是當農村土地產權發生變化及土地進行產權交易時,承包權的權益是無法替代所有權的,承包人在法律上是不可能獲得土地所有權規定的權益的,如土地交易中的實際收入,承包權是不能獲得完全土地交易收益的,所謂土地補償,僅僅是一種承包權補償,絕非是所有權補償。其次是將使用權與土地承包權相混淆。我國《農村土地承包法》在總則的規定中是將“賦予農民長期而有保障的土地使用權”作為目標的,但在落實農民土地使用權時卻變成了“土地承包經營權”,也就是說,《農村土地承包法》是以完善和穩定農村土地聯產承包責任制為目的,即將農民土地使用權在法律制度上予以確定,然而,《農村土地承包法》中在總則后具體內容卻用了土地承包權,這說明我國目前在《農村土地承包法》法律上對于農村土地使用權、承包權之間還未最終界定范圍,是一種模糊處理,這對穩定規范農村土地關系和農村土地市場及其農村經濟關系的完善是非常不利的。在產權模糊不清的情況下,是不可能謀求建立一個產權關系規范、權益流動合理的土地制度體系的。這樣的后果就是,現行土地所有權似乎是集體所有,但實際上農民獨立使用。集體所有權有時成為虛假的空殼、名存實亡,但反過來,農戶在土地處置權方面又受著國家與集體的干預、制約,又是一種缺乏較完整的土地使用權、收益權和轉讓權。這樣就使得國家宏觀調控權空幻,集體所有權虛設,農戶所有權缺乏與扭曲,使用權不完全。形成了目前我國農村土地產權上的多重主體(即作為法律所有者的集體,實際上履行所有權職能的國家可以征用,實際上占有土地并使用土地的農戶)。表面上的多重主體與實際上的無主體之間的矛盾從而構成了農村土地經濟關系多重矛盾產生和形成的根基和契機。

(二)土地所有權和土地使用權雙重極度膨脹化與相對弱化同時并存。其一,是土地使用權極度膨脹化而土地所有權相對弱化現象。土地聯產承包責任制,本來是“分”的層次擴展,但目前卻造成了“分”層次不斷拓寬與深化,使得“雙層”統一集體經濟主體成為虛假的空殼,其服務、協調作用功能完全軟化,有些地方還形成了集體與農戶之間的對立,集中表現就是集體經濟積累減少,有些地方甚至蕩然無存,諸如教育事業投資空檔、農田水利建設破壞、抗災抗害能力削弱,自我發展自我保護機制斷鏈,呈現出農村經濟發展的無序化、混亂化和盲目性與波動性。其二,土地所有權成為農村個別干部行使代理權力的工具,從而,表現出一種極度扭曲的集體所有制關系和極度弱化的農民使用權。由于農戶家庭只有土地經營的承包權,無所有權,村委會既是行政組織又是經濟組織,又是承包土地的發包方,這樣就出現了少數干部、村委會侵害農民利益。例如有些村干部以集體土地所有者代表的身份設立名目(如搞土地規模經濟、建設商品基地等),利用各種機會(如建設開發區、修筑公路、招商引資等),侵犯或出賣農民利益。所以,正是土地產權不清造成了國家、集體、農民的互相侵權,大量土地被非法買賣、出租、轉讓等。

(三)城鄉土地所有權的巨大差異,導致農村土地所有權不公平待遇。自1978年以來,在對中國農村土地制度改革完善的推進過程中,既有政策性調整,諸如80年代的連續五年的五個一號文件出臺,對當時中國農村經濟發展和土地制度改革起到了巨大指導作用,也有土地制度和法律的不斷完善,如以《土地管理法》等等為核心的一系列土地管理法規出臺和實施,保證了中國土地制度改革成功地向前推進。但土地制度在城鄉之間存在嚴重的不平等性和不公平性卻一直沒有任何改變。如我國《土地管理法》第六十三條明確規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”,也就是說,農民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。即使到2004年國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》“在符合規劃的前提下,村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”。對原有土地政策雖有松動,但也缺乏可操作性。按目前的法律,作為農地轉讓權的權利主體,承包農戶可以在平等協商、自愿、有償,不受任何組織和個人的強迫和阻礙的條件下轉包、出租、互換農地經營權,農地轉讓的價格由當事人協商確定,而轉讓收益歸承包農戶所得。但這種轉讓權是有限制的,即全部以“土地的農業用途”為限。眾所周知,中國實行城市土地國有制,農村土地集體所有制,應當說這一制度沒有什么錯,只要符合農村和城市實際,完全是可以的,我國幾十年來也一直實行著這一制度,但是,在實際運用中,農村土地和城市土地在收益權、占有權、處置權等方面卻有著很大的區別,農村土地所有者的產權變動僅限于所有權未變化和土地用途不變化的承包權流轉,而沒有出讓權,這實際上是一種不完全的、有限的所有權。農村土地出讓,必須國有化后,由國家進行出讓,其他任何人都不允許轉讓土地,顯然,這是一種極其不平等的制度。如果說市場競爭帶來了就業、資源配置及商品價值轉換周期上的不平等結果,那是短期結果,是可以通過自身努力來改變的話,那么,制度、法律上不平等和不公平則是長期的,是無法通過自身來改變的。

三、土地制度建設的發展方向

從對現行農村土地制度的實證分析與建設的基本點與指導思想出發,我國農村土地制度建設的發展應分為兩個階段,第一階段實現土地聯產承包責任制向土地資產股份所有、市場化經營轉化,第二階段實現從土地資產股份所有、市場化經營向農村土地農民個人所有制轉化。

第一階段:土地資產股份所有、市場化經營

土地資產股份所有、市場化經營的基本構思就是,以自然村為單位,對現有的農村土地進行資產評估,把土地附之于價值(或價格)按照一定的標準平均分給現有的各個農戶經營主體(從事農業的農戶,已經在城市就業者除外),也就是說,把土地本身的資源性質與土地作為資產性質相結合,將原有的土地資產折股,設立土地資產股份公司,形成新型農村土地股份所有產權關系。這樣就可以適應當前我國取消農業稅后的農村經濟新型關系,即農民或者農戶與土地的關系僅僅是一種權力上的分配,取消了原有“交給國家的”這一層關系。因為過去土地聯產承包責任者的一個重要因素就是將農業稅的征收分解給每個農戶,并按照土地面積或者按人進行分攤,“責任制”或者稱為“承包制”,與我國企業改革初期采取的企業承包制一樣,“所謂交夠國家的,剩下都是自己的”,實際還是以完成國家下達任務為中心的一種經營方式、管理方式罷了。其基本特征是: 1.土地資產化。這是土地資產股份所有、土地使用市場化經營的最基本特征和前提。要實現股份所有,首先必須使土地資產化,使土地資源型態轉化為資產化型態。土地是人類極其稀缺的資源,在市場經濟條件下,資源價值就主要體現在市場交換中,承認了土地資產價值,就等于承認農民不僅擁有農用土地作為耕地時價值權力,同時更重要的是承認了農民在土地轉化時同樣擁有其土地轉化資產價值權力。土地資產股份所有、土地使用市場化經營正是承認了這一點來對土地進行評估。

2.土地資產權的公平享有。農村土地是集體所有,每一農戶都是集體中平等的一員,因此,在財產上、土地占有權同樣享有平等地位。我國現行土地聯產承包責任制已經近30年實踐完善,并且又通過法律制度確定30年不變,這就保證了農民對土地承包權在一定時期內的穩定性,盡管這種承包權并不是法律意義上土地占有、使用權、收益權,但在農村中實際上已經具有了這方面功能,給農村土地屬于資產特性,也就預示著農用土地的資源性質開始向資產性質轉化,也就是說,土地承包權對于農民不僅僅是就業權,實際上農民已經將他作為自身生存、社會保險以及資產增值的手段和工具,農村土地作為資源性質所賦予的占有、使用權、收益權已經在相當地區賦予了資產公平享有特點。

3.土地資產股份化。即在土地資產平分賦予價值之后股份化,建立土地股份公司,按照公司化制度進行的土地調控和經營。從目前農村土地的使用和管理狀況來看,以村一級設立土地股份公司為宜。土地資產折股可以劃分為私股(即土地資產經營責任制時的土地資產平分的數量)和集體兩部分,具體的股份比例和股權結構可以根據不同地區的實際情況,民主討論決定。

4.土地產權流動性的開放。中國目前的土地市場主要還限定在土地使用權市場,而農村土地市場,按照集體所有制的特點,本來應該更加活躍,但由于國家在土地制度中嚴格的限制農村土地向城市土地流動,所以,農村土地市場僅僅是一種局限于農村內部的流轉市場,土地的資產性質還未真正的體現出來。土地資產股份所有、土地使用市場化經營的直接動機和目的就是土地資產流動性開放。土地資產流動可以在農戶之間以及農戶與城市不同層次上進行。土地產權的流動,是土地在不同經營主體之間的流轉過程。土地流轉的開放,將會起到積極效應。一方面構成土地規模經營的基礎,另一方面構成了農業剩余勞動力的非農化轉移的經濟利益驅動與誘導。因為在土地使用流動性的開放過程中,土地的流轉是一個商品化的過程。土地的流轉是有償的,這樣就剔除了土地福利性和補償性所帶給人們對土地過渡的依戀心理。但是必須注意到,土地使用流動應該不超過農用耕地為范圍,非農化的流轉將是不允許的。土地資產流動空間不應超過法律規定的范圍。土地股份公司要起到一定的監督作用,(1)防止土地非農化大量流動;(2)充當土地資產流動中介人;(3)防止土地資產交易中的投機行為。另外,土地資產流動交易,只能是使用權的流動,在土地資產經營責任制承包合同范圍和有效年限內享有使用權,超過年限后,將重新收歸集體或國家。

5.市場化經營。在實行了股份所有之后,土地使用經營以實行招標競爭為主要形式。形成市場開放性的多元化格局和多樣化經營形式。市場化經營可以是租賃經營、可以是合作經營、也可以是承包經營,亦可以采取土地抵押等形式,使農村土地使用適應現代化農業發展的要求。這樣做目的就是一方面使土地向著農村土地經營者手中集中,實現一定范圍和程度上的規模經營,實現農村經濟產業化、一體化,加快農產品轉化交易,實現農業現代化目標,達到資源配置的最優化目標。從土地資產股份所有,市場化經營可以看出,土地制度的產權關系是分散股份所有集合體,使以前的農村土地集體所有權虛幻價值化、資產化,土地股份所有在股份上農民家庭都有一份,體現了公平原則,而在經營權上則要體現效率原則。因此,所有權上的公平原則與使用權的效率原則雙重結合,達到了公平與效率在土地制度上的統一。這種在保持所有權公平機遇條件下,使用權效率因素的滲入與增加,使土地制度逐漸達到規范化的標準。

第二階段:農村土地制度———農民個人所有制土地股份所有與市場化經營并不是土地制度的歸宿,它只是對現行土地承包責任制改革過渡階段,它還不可能達到土地制度的完善化。最主要缺點是:首先,雖然說土地變成了農民股份所有,但與集體所有權之間如何進行轉換,存在有一定的難度。其次,土地股份所有,模糊了現有土地所有權制度,而其直接將土地產權屬于了農民個人,這種處理辦法是可以理解的,因為進行最徹底的農民個人土地所有權改革的條件不是很成熟,用這種辦法過渡是最佳的選擇。但這種改革模式在農村推行一段時間后,由于這種土地股份所有權還是一種由一定時限上的土地所有權,隨著土地流動和產權交易的不斷增多, 其制度本身的局限性越來越明顯,此時就必須實現從土地股份所有與市場化經營向農民個人所有制的轉化,這不僅是世界各國市場經濟發展的必經之路,而且也是中國市場經濟發展的必然選擇。

農民個人所有制的基本思路就是:將原先的農村土地股份所有制度,以農民個人所有權所替代,也就是說農村土地股份公司所給予農民的土地股份權力在法律上變換為農民個人的所有權,將其界定和規范為“農民私有財產權”,納入個人財產保護范疇。其股份可以轉讓、繼承,實現農村土地完全的農民個人所有制度。農民個人所有制的特點就是: 特點之一,賦于農民最終土地所有權。農民個人所有制實際上就是將第一階段農民股份所有的土地,在法律上給予正式的確認,土地作為農民個人的不動產,可以抵押、繼承、贈送、轉讓等,其轉讓價格由市場供求和買賣雙方協商談判來決定。

特點之二,農村土地農民個人所有制,在時點的確定上以實行農民個人所有制為準。由于中國建國以來各階段土地產權變化較多,土地歸屬變動較大,追溯歷史不僅成本較高,而且可能帶來很多矛盾和問題,阻礙農民個人所有制的順利推行,因此,以實行農民個人所有制時點為準,可減少矛盾和摩擦。

特點之三,農民土地權益保護性增強。股份所有雖然承認了農民個人對土地的所有權益,但是相對于農民個人所有權來說,對農民土地權益的保護則要脆弱得多,將農村土地個人所有制在法律上確認,則就使得農民對土地所有權更加名正言順,從而,也就使得農民的利益相應的得到了保護。

特點之四,農村土地的農民個人所有制與農村土地私有制是有區別的。首先,農村土地所有權是界定在農村的農民,絕非是非農民個人,這一點很重要,非農民是不能擁有農村土地所有權的,這一點應在法律上明確規定。其次,農村土地的農民個人所有權主要用于農業和農村經濟用途。當變為城市土地時,則要按照國家對城市土地制度來管理。從這里也就可以看出,農村土地的農民個人所有制實際上是新時期的“耕者有其田”的另一種形態。但在內容上和經濟關系上則已擴展到了整個農村經濟。

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第五篇：農村土地承包經營權流轉實施中的制度缺陷與相關對策

農村土地承包經營權流轉實施中的制度缺陷與相關對策 作者:許淑芬信息來源:科技經濟市場 2011年第8期發布時間：2013-02-26瀏覽次數：68次

摘要：隨著我國城鄉差距的進一步擴大，原有的農村土地承包經營權制度在目前情況下已經不能很好地適應農村經濟社會發展了，同時其缺陷也日益顯露，這就產生了農村承包經營權的流轉制度。農村土地承包經營權流轉制度很好的適應了現代農村的規模化發展，同時也還存在著一些不可避免的缺陷，這些缺陷應通過法律制度的逐步完善來加以避免。

關鍵詞：農村土地；承包經營權；土地制度；經營權流轉

近年來，隨著我國市場經濟制度的確立和快速的發展，土地承包經營權流轉制度從無到有，從弱到強，從小流轉規模到大面積流轉，流轉速度也是日益加快，土地承包經營權流轉出現的問題以及帶來的效益已經引起法學界的普遍關注。農村土地經營權流轉制度產生的必然性

1.1 土地經營權流轉制度的產生

黨的十七屆三中全會提出：“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”中央的這一決策，是對土地承包經營權流轉制度的肯定，是對我國農村土地制度的又一次重大的改革，它將推動我國農村的改革發展。

《物權法》將土地承包經營權歸為物權范疇。農村土地承包經營權被確定為物權中的用益物權。承包經營權人除了占有、使用和收益權，還應當可以在一定條件下流轉該權利。土地承包經營權的流轉，也是取得承包經營權的方式，并且隨著社會的發展將成為主流方式。

1.2 土地承包經營權流轉的現實社會需求

從總體上看，土地承包經營權流轉有明顯的積極作用。在原有土地承包制下，土地均零散的承包給農村的一家一戶，這樣沒有大規模的集中土地來進行現代農業的生產，也很難優化配置土地資源，更難以進一步提高農業勞動生產率。只有完善土地經營權的流轉制度，使土地可以適度集中用以達到適度規模經營，才能有效地促進傳統農業向現代農業的轉變。同時，只有通過土地流轉，才能使土地資源得到合理有效的配置。如果不進行土地流轉，那么土地還將繼續集中在多數，零散的人手中，無法提高土地的利用率和效益。土地承包經營權流轉的實施現狀

規范農村土地承包經營權流轉是穩定和完善農村基本經營制度的重要內容。近年來，隨著農村勞動力外出增多和現代農業發展，土地承包經營權流轉呈現出許多新的特點：

2.1 農村土地承包經營權流轉比例較低

農村土地承包經營權流轉面積偏小是指流轉總面積占當地耕地總面積或者承包經營耕地總面積的比例偏小。根據對幾個耕地大省黑龍江省、河南省的調查報告顯示，現

在土地承包經營權流轉的土地面積只占耕地總面積的一小部分。黑龍江省相關調查報告顯示，近幾年來，全省土地流轉面積占承包土地面積的8%左右；同時，河南省農村土地承包法律政策落實情況調查報告顯示，2005 年全省農戶承包地流轉面積僅占家庭承包經營耕地面積的2.58%，參與流轉的農戶僅占家庭承包經營農戶的2.8%；這些省份都是以農業為主的土地大省，土地承包土地經營權流轉的面積比例仍然較小，由此可以見，其他一些土地資源比較少的省份，土地流轉面積所占總面積就更小了。

2.2 農村土地承包經營權流轉形式單一

法律允許農民采取多種形式流轉承包地。盡管近幾年流轉的形式多樣，但轉包和出租一直是土地承包經營權流轉的主要形式。在農村土地承包經營權的實際流轉中所收集到的各地農村土地承包經營權流轉情況可知：轉包、轉讓、互換、租賃、入股等多種流轉形式均存在，但轉包在現存的農村土地承包經營權流轉中仍然處于主要地位。整體來看，對于其他方式獲得土地承包經營權的，流轉方式更加自由，特別是允許入股和抵押等風險性流轉方式。土地承包經營權的流轉天然地包括抵押流轉，承認土地承包經營權的轉讓，卻禁止土地承包經營權的抵押，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設計。

2.3 農村土地承包經營權流轉主體范圍較窄

除農戶之間流轉外，近年來一些工商企業、龍頭企業、農民專業合作組織、專業大戶等規模經營主體作為受讓方參與流轉，并呈逐步增加趨勢。福建省永安市曹遠鎮相關調查報告顯示，截至2008年，凡調研所涉及到參與農村土地承包經營權流轉的農戶大多都是通過私下口頭合同，無人簽訂正式的書面合同，土地流轉的范圍也多限于本村親戚、鄰居和朋友之間，大多都是在本村內流轉，但是現在由于村外企業的參與，土地承包經營權流轉的對象也更加的豐富了。土地承包經營權流轉政策實施的相關缺陷

3.1 農民利益變相受到侵犯

近年來，一些地方政府部門多次出現假借中央允許農民土地流轉之名，明目張膽地侵犯農民利益的行為。土地承包經營權流轉應該“按照依法、自愿、有償的原則”進行，但在實際工作中卻出現了一些地方政府違背農民意愿，實行強制性、一刀切的簡單粗暴的做法，政府權力不受限制，與民爭利，嚴重地違反了黨的政策和十七屆三中全會的精神，這在土地流轉中是絕對禁止的。

3.2 土地流轉過程中任意改變土地用途

如果觸動我國18 億畝耕地紅線，就可能影響到我國的糧食穩定和安全。嚴格落實用途管制制度，堅持農地農用的原則，禁止擅自通過承包地流轉的方式將農民集體所有的土地轉為國有。因此，對于土地流轉工作，各級政府部門必須加大監管力度，實行領導問責制，嚴密監控流轉土地的數量和用途，如果發現有擅自改變流轉土地用途的，必須即時查處，追究當事人的相關責任。

3.3 嚴重的糾紛隱患：土地承包經營權流轉程序不規范

一是許多農民之間的相互流轉不規范；二是農戶與企業、公司所簽合同缺乏法律依據；三是在土地流轉所簽合同中，由于農民缺乏法律知識，簽訂許多無效合同。以上這

些都是土地流轉中不規范不合法的流轉行為，為今后土地承包經營權的確認以及再流轉都留下了極大的糾紛隱患。推進農村土地承包經營權流轉的制度改革，建立完善的配套設施

相對于國家政策而言，我國農村土地制度立法稍顯滯后，相對于城市土地制度立法而言，我國農村土地制度立法稍顯不足，相對于行政立法而言，我國農村土地制度的民事立法稍顯薄弱。筆者認為解決中國農村土地經營權流轉制度的問題需要三步走：第一，應當取消農村土地的集體所有制，統一收歸國有，使得國家具有統一行使支配的權力，不再根據大多數的當地政策和習慣，而是由國家制定統一的流轉法。第二，避免現在農村熟人間的流轉不簽合同，盡量在立法上確定去統一的政府部門辦理流轉合同。第三，建立非營利性質的土地經營權流轉媒介，可以為農民在自愿基礎上進行土地承包經營權的流轉提供服務。第四，完善與土地承包經營權流轉相關的法律法規。法律應該明確規定所有權歸屬及對農民土地承包經營權流轉提供法律保障。

參考文獻：

[1]《黑龍江省農村土地產權流轉制度改革研究》課題組.黑龍江省農村土地承包經營權流轉情況調查報告.北方經貿,2005（12）.[2] 中共四川省委農辦課題組.對我省農村土地流轉情況的調查.四川改革,2007（12）.[3] 李鑫.河南省農村土地承包法律政策落實情況的調查與思考———對422戶農戶和262 名鄉干部的問卷調查.河南農業,2006（4）.