第一篇：試論當前土地執法工作存在的問題及對策10.19

試論當前土地執法工作存在的問題及對策

土地執法監察是國土資源管理工作的重要環節，是貫徹國土資源法律、法規的重要手段，在維護國土資源管理秩序、實現國土資源管理法制化中起著不可替代的作用，然而，當前仍有諸多的因素在困擾著土地執法監察工作，尤其是基層土地執法監察工作。下面，筆者結合工作實際，就土地執法監察工作中一些熱點、難點、焦點問題談幾點粗淺的看法。

一、當前基層土地執法面臨的嚴峻形勢

近年來，隨著社會和經濟建設的快速發展，用地需求也急劇增長，保護資源與保障發展的矛盾十分尖銳，土地資源的國家所有與地方政府分級管理體制所帶來的整體利益和局部利益、長遠利益與當前利益的博弈也不時激化，國土資源部門尤其是基層國土資源執法監察部門，身處矛盾焦點的風口浪尖，所面臨的形勢和任務也是異常嚴峻和繁重。隨著土地供應計劃指標的趨緊，當前和今后很長一段時間，將是土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大?？h級基層國土資源部門身處土地保護的前沿和土地執法監察的一線，如何找準保護資源與保障發展的最佳結點，創新土地執法監察工作機制，查處土地違法行為，解決當前土地執法監察工作中存在的熱點、難點和焦點問題，是擺在我們面前亟需破解的一個重要課題。

二、基層土地執法監察現狀及存在的問題

近年來，經過“土地市場治理整頓”、“查處土地違法違規案件專項行動”以及“土地執法百日行動”等幾次較大規模的土地執法“風暴”，土地市場秩序有所好轉、土地違法違規現象在一定范圍、一定程度上得到遏制，但過后都有反彈，時至今日，土地執法難的問題仍然沒有從根本上得到改觀，基層國土資源違法案件仍屢抓不絕、屢禁不止，而且還出現了一些新的動向、新的特點，主要表現在：

（一）“地方保護”仍是土地執法監察不力的最大癥結

不客氣地說，影響基層土地執法監察的根本因素就是地方政府所謂的“發展觀”和“政績觀”。當前各級政府，尤其是基層地方政府都在大張旗鼓的搞招商引資，想方設法推動當地經濟的快速發展，并要求各職能部門轉變觀念，強化服務，廣開綠燈，這種心情無可厚非，但相當多的地方政府卻只要“土地服務”，不要土地保護，更不要土地執法。有的“以租代征”，有的“縱容默許”，有的“瞞天過?！钡鹊炔灰欢?，稍微探究一下近年來立案查處的土地違法違規用地案件，不難發現，除農民建房外，近乎100%的大宗項目違法用地背后，都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

（二）體制不暢仍是土地執法監察不力的重要因素

我國的土地管理體制幾經變化，逐步從城鄉兩元化管理到城鄉一體化管理，從以地方政府為主的“塊塊”管理到目前所謂的“省以下垂直管理”，應該說，中央是在努力適應不斷變化的新形勢。但從幾年來的實踐來看，這次的管理體制改革并沒有達到預期的目的。土地管理部門仍近乎完全聽命于地方政府，什么樣的違法用地能查、查到什么程度，什么樣的違法用地不能查，很大程度上土地管理部門說了不算。那么，在這種體制下，土地管理部門要想嚴格依法管理土地，嚴肅查處土地違法行為，其結果可想而知。

（三）機制不順造成“執法難、難執法、法難執”

現在，土地執法監察制度、規定不可謂不全，不可謂不細。對違法者的查處有經濟的、行政的、民事的、刑事的；對違法案件的查處有沒收的、拆除的、移送的，還有同公安、紀檢、檢察、法院等聯合辦案的，照理說，土地違法案件的查處應該是成效斐然、形勢一片大好。但，情形到底怎樣，我們心里最清楚，毋庸諱言，許多規定、措施大都停留在會議上、文件上、口頭上，聯合執法的意愿，只是我們土地管理、執法部門的“一廂情愿”。目前，基層土地管理基本上仍是“一家管、大家用”的局面，土地“執法難、難執法、法難執”的困擾依然如故。

（四）集體土地非法入市暗流涌動

按現行土地管理法律法規，集體土地一般不得隨意進入土地市場流轉，必須經依法征收為國有土地后才可流轉。一些地方政府和用地單位，為規避上述規定，往往與村組集體經濟組織私簽協議，以租代征，造成集體土地非法入市，暗流涌動。如筆者參與查處的諸多所謂 “新農村”建設項目均屬此列。更令我們土地執法部門不安的是，十七屆三中全會有關集體土地流轉決議頒布以來，有關政策、法規及細則相對滯后，部分違法者或某些地方政府，將更會“扯虎皮做大旗”，我們擔心在廣大農村將會掀起由一輪土地違法的新浪潮，土地執法的局面也必將更加嚴峻。

二、對策思路

針對上述問題，為切實貫徹土地執法監察“以預防為主，預防和查處相結合”的要求，確保違法違規用地能夠發現及時、制止有效、查處到位，近年來，筆者所在單位--豐縣國土資源局局進行了一些有益的探索，也取得了一定的成績和經驗。

（一）發揮主觀能動性，積極爭取地方政府的支持

面對土地執法監察困難重重的局面，各屆人士雖然一直對地方政府頗有詬病，但就目前行政執法的體制、機制而言，就我們國土資源部門這種“垂而不直”的無奈現狀而言，如果我們土地執法監察工作離開了地方政府的支持，可以說，我們甚至會寸步難行。所以，無論是主動匯報工作，還是接待地方黨委、政府、人大等檢查調研工作，無論是在參加縣委、縣政府有關會議，還是在鄉鎮、企業檢查指導工作的現場，我局上至領導干部、下至普通職工，都抓住一切可能的機會，向各級領導干部宣講土地法律、宣講土地新政、宣講領導責任追究，多方位多層次做好對地方各級領導干部的宣傳工作，具體措施有：

1、結合工作匯報，為領

導解答土地法律問題；

2、主動走進縣委、縣政府“周末大課堂”，為領導干部開設土地管理知識專題講座；

3、開展以案說法，邀請相關領導觀摩執法現場；

4、實施專題匯報和要情實報，向縣委、人大、政府、政協領導匯報法律法規的實施情況。力爭通過上述措施促使各級領導干部時時繃緊土地保護和依法用地這跟“弦”。

（二）加強對政府行為的監督制約，實行重大違法用地報告制度

豐縣國土資源局實行重大違法用地向政府報告制度，既是尊重地方政府，又是依靠地方政府支持查處土地違法的重要舉措，也更是對地方政府用地行為的監督制約。土地執法維護的是全局和長遠利益，要得到地方政府的支持，首先要在地方上有互動平臺，要在領導心目中有位置。這就需要我們在國土資管理的政策上、法律上和業務上做好文章，及時向政府報告本區域土地利用和違法用地情況，積極主動地當好領導參謀，爭取地方政府支持，讓我們保障發展的能力轉化為領導依法用地和支持執法的理念。同時，也要在地方政府心目中樹立一種敢于執法和嚴格執法的強硬氣勢，依法履行《土地管理法》賦予國土部門的職責和權力，做到敢于執法、善于執法，對未批先用、越權批地等違法行為，該主動向上級國土資源部門報告的，堅決上報，積極爭取上級領導部門的支持。

（三）明確職責、落實責任，增強執法積極性

作為土地土地管理和執法的主要部門，在當前的的形勢下，我們必須克服土地執法畏難情緒，消除不作為現象。為此，自2005年起，豐縣國土資源局就逐步建立健全和完善了“縣、鎮、村三級土地執法動態巡查聯動網絡”，大力推行“包片監管、分級控制”措施，一是實行包片監管，落實包區域監控負責制，把全縣劃分為四個執法區域。監察大隊負責全縣范圍國土資源執法監督和組織集中巡查、重點抽查；監察中隊分工到鎮，負責所轄區域內土地執法動態巡查的組織實施；基層國土資源執法監察人員分工到村；村級土地執法協查員負責及時傳遞反饋土地信息。二是實行等級監控巡查制。把監控區域分為特級監控、一級監控、一般監控。對基本農田保護區、城鄉結合部、主干道兩側實行特級監控，每月巡查不少于8次；對工業集中區、建房規劃區實行一級監控，每月巡查不少于6次；對其他有可能產生違法用地的其他區域實行一般監控，每月巡查不少于4次以上。巡查情況均須按時記入巡查臺賬，巡查結果每月25日前報局法規監察股備案。

在包區劃片、明確責任的同時，今年，豐縣國土資源局又根據國土資源部等三部委15號令精神，出臺了《豐縣國土資源局土地執法動態巡查責任追究辦法》，對土地執法人員不作為、亂作為等10余種過錯行為，明確了責任追究辦法。上述措施的實行，確保了我縣違法違規用地行為能夠第一時間發現，做到地動我知，進而為下一步的查處奠定了基礎。

三、幾點建議

針對當前基層國土資源執法工作中存在的問題，筆者建議如下：

（一）完善法律法規，提高可操作性。

建議上級國土部門利用修正《土地管理法》的時機，推動土地執法監察法律規定的完善和程序的簡化。一宗簡單的違法用地從發現、調查取證到告知、聽證、處罰，最少也要二、三個月時間，違法事實早已形成，再按部就班的走最后一道程序--申請，此時這宗違法用地的查處歷時最少已達一年之久。而法院則能推不攬，以種種借口不予執行。由此，查處工作即近入了死胡同。還有，土地管理部分法律法規的規定寬嚴不一。先說“寬”，寬到無從執行，沒收即為明顯一例，由誰沒收?怎么沒收?土地法沒有規定；再如“制止權”，土地管理法雖明確賦予土地執法部門制止權，但何謂制止權？怎么才算是“制止”呢？土地管理法沒有列舉；再說“嚴”，嚴到無法執行，如對農民建房的處罰，嚴的簡單明了，不管什么用地性質，就一“拆”字。一棟房子就是一戶農民近半輩子的收入，簡單的一個“拆”字所蘊含分量可想而知，由此給土地執法機構和人員帶來的被動亦可想而知。

為此，筆者建議有市、縣國土資源部門要及時反饋信息，促進有權部門加強土地管理立法工作，改善、完善土地管理法律法規規定。當然，筆者知道全國人大常委會立法任務繁重，許多法律法規無法緊跟時代步伐，但是，地方人大和有立法權地方政府接近基層，正可以有所作，在堅持不與憲法、法律、法規相抵觸的前提下，加快地方法律、法規和規章的立法工作，既可以照顧地方實際，擺脫法律法規的滯后性，又可提高相關法律法規的實用性和可操作性，一舉兩得，何樂而不為呢！假如地方立法賦予土地執法監察機構必要的強制執行權，包括當場拆除拒不停工的違法建筑物，查封、扣押、沒收施工設施和材料等，則，土地執法監察工作“執法難、難執法和法難執”現象消除指日可待。

（二）出臺細則，規范集體土地使用權流轉。

建議省市國土資源及有關部門，對中央十七屆三種全會有關集體土地流轉決議制定相關政策法規，及時出臺細則，在明確土地用途管制和土地利用總體規劃的框架內，以法律或規章的形式規定集體土地入市的條件、流轉的方式、相關權力和義務等，彌補法律的空白，使之規范有序進行。

（三）上級國土資源部門要做基層土地執法的堅強后盾。

人、財、物是土地執法中必不可少要素，任何一項的欠缺，都會成為影響執法成效的重要因素。為此，上級國土資源部門應著力解決基層土地執法部門的實際困難，充分保證執法機構、人員的編制、經費、和必要的辦案設備，以充分調動其積極性，使之安心執法工作。另外，還必須加強對執法人員的教育和培訓工作，這一點，個人覺得更重要些。建議上級國土資源部門定期實行多層次、多渠道、多種形式的培訓，結合競爭上崗，打造一支紀律嚴明、業務過硬、執法有力的基層土地執法隊伍。

（四）嚴格落實責任追究制度

基層地方政府為什么不怕土地管理責任追究而熱衷于招商引資上項目，主要原因就是GDP是硬指標，而土地管理責任是軟指標。為此，建議省市國土資源部門按照國土資源部、監察部以及人力資源和社會保障部等三部委《違反土地管理規定行為處分辦法》（15號令）規定，進一步加大對縣、鎮政府的監督力度，切實將耕地保護作為各級干部目標考核的重要內容，簽訂目標責任書，凡是發現違法案件的要追究黨委政府主要負責人的責任，并扣減該縣、鎮的用地指標、土地整理項目資金，取消其“土地執法模范縣”、“土地管理模范鎮”的評比資格等。從而促使各級地方黨委、政府加大對國土資源執法監察工作的支持。

第二篇：當前土地執法監察存在的問題及對策

當前土地執法監察存在的問題及對策

楊蘇輝 單小蘇

土地執法監察是國土資源管理工作的法定職責和重要組成部分，是防止國家土地資產流失、維護土地管理和土地市場秩序、促進土地資源可持續利用的重要手段。改革開放以來，隨著我國經濟的不斷快速發展，土地的供需矛盾日益突出。在貫徹落實?十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地?這一基本國策，實現土地資源的優化配臵、合理開發和可持續利用，促進經濟、社會和生態可持續發展的宏觀目標過程中，加強土地執法監察工作具有十分重要的現實意義。

一、當前土地執法監察形勢嚴峻

當前，我國已經進入經濟快速發展時期。據國家統計局數據，即使深受全球經濟危機的影響，我國2009年的GDP增幅仍達8.7%。經濟的快速發展必然帶來用地需求的大幅增長，使得保護資源與保障發展之間的矛盾十分尖銳。

一方面，中央為了確保國家的糧食安全和可持續發展，將?十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地?作為我國必須長期堅持的一項基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度和土地供應計劃指標制度。近年來，中央采取了一系列宏觀調控政策，緊縮地根，嚴把土地供應閘門，并在全國范圍內開展了?土地市場治理整頓?、?查處土地違法違規案件專項行動?、?土地執法百日行動?和土地衛片執法檢查等專項土地執法行動，嚴守18億畝耕地紅線。

另一方面，地方政府為了快速發展經濟，加速工業化和城市化進程，實現GDP高增長率的需要，在土地供應計劃指標不足、土地征、供地程序復雜、手續繁瑣、時間較長以及征、供地費用高昂的情況下，不惜違反國家土地管理法律法規和政策，采取?以租代征?、未批先用、少批多用、邊報邊用、征而未供等各種形式違法用地，甚至占用基本農田進行違法建設。

筆者認為，由于中央和地方政府在保護資源與保障發展兩個方面的認識 不一致，今后很長一段時期將是我國土地供需矛盾的凸顯期和土地違法行為的高發期，各級國土資源部門，特別是土地執法監察部門將不得不面臨異常嚴峻的執法形勢和前所未有的執法困難。

二、目前土地執法監察存在的問題

近年來，隨著國土資源部組織開展的多次全國性的土地執法專項行動，土地違法行為在一定范圍內和一定程度上得到了遏制，但是，單靠這些?風暴?式的土地執法專項行動，不能從根本上消滅違法用地現象，在日常的土地執法監察中，?土地執法難?這一問題仍然沒有得到有效解決，土地違法行為仍然屢禁不止，土地違法案件仍然層出不窮，而且還出現了一些新特點和新動向。

（一）地方黨政機構和基層村組已成為違法用地的主導力量

1、地方政府成為違法用地的主體。這類違法用地大多是市、縣、鄉政府為了加速城市化進程和改善投資、生活環境而大規模新建的交通路網基礎設施、公園綠化休閑場所以及農民集中居住區等。因受土地供應計劃指標限制和承受不了高昂的征、供地費用，市、縣、鄉政府在未辦理合法用地手續的情況下，大量占用土地甚至基本農田進行非法建設。這類違法用地的特點是面積很大、耕地占比很高。

2、地方政府成為違法用地的幕后主使。這類違法用地主要是縣、鄉級政府劃定的工業園區。在當前地方政府以GDP為主要經濟指標的考核體系下，各級地方黨政機構，特別是縣、鄉級黨委、政府在所謂的?發展觀?和?政績觀?的引導下，為了推動當地經濟的快速發展，紛紛劃定工業園區，大規模地利用土地資源進行招商引資，卻不依法辦理合法的用地手續，造成了大量的違法用地。甚至視土地執法為地方經濟發展的絆腳石，對土地執法進行地方保護和行政干預。

3、因城市化建設而產生了新的違法用地。一些原來有合法用地手續的企業和單位，因為城市建設需要或城市規劃布局調整而進行搬遷，由于沒有土地供應計劃指標，或者在地方政府的授意下、或者私自與農民集體經濟組 織達成租地協議，非法占地進行違法建設，進而產生了新的違法用地。

4、借新農村建設之名，行違法用地之實成為違法用地的新動向。隨著各地新農村建設的全面實施，一些單位和個人鉆中央政策的空子，打著設施農業和休閑觀光農業的旗號，違反土地利用總體規劃，大量占用農用地，甚至基本農田搞違法建設，造成了大量的違法用地，加速了農用地的流失。

5、因政策原因導致了部份違法用地的產生。近年來由于一些地方政府出于提高農村土地節約集約利用程度，加快農村集中居住區建設的需要，停止審批農民宅基地，由此也引發了部份農民占用農田新建住房現象的產生。

6、農村集體經濟組織受短期利益的驅使，默許、支持甚至參與違法用地。村組和經濟合作社等農民集體經濟組織為了發展集體經濟，受現行二元化的土地所有制和土地供應計劃指標的制約，同時為了規避辦理繁瑣的用地手續和繳納高昂的用地規費，往往與違法用地單位簽定非法的土地轉讓（租賃）協議，導致?以租代征?、非法占用、擅自出租集體土地等土地違法行為的發生。

筆者對南通市港閘區近年來立案查處的土地違法案件統計分析后發現，絕大多數違法用地的背后都或多或少地存在著地方黨政機構的影響或因素。作為地方政府的一個工作部門，國土部門在很多時候不得不處于查處地方政府或政府部門這樣的尷尬位臵。正是由于地方黨政機構和基層村組已成為違法用地的主導力量這一與眾不同的特點，使得國土部門土地執法監察工作，從某種意義上來說，是與政府為敵，與基層村組為敵，因而，執法難度遠大于工商、稅務、城管、衛生監督等部門。

（二）現行法律法規決定了土地執法監察難以履職到位

1、土地執法制止權難以執行到位?，F行法律賦予國土部門的執法權力和手段十分有限，沒有賦予任何切實可行的強制執行權。即使個別條款所規定的制止權和執行權，也都缺乏實際的可操作性。如《土地管理法》第八十三條規定：?責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰 決定的機關有權制止。?但是行使制止權的手段和措施，法律卻沒有明文規定。

2、土地執法查處權難以落實到位。根據現行土地管理法律法規和《行政處罰法》的有關規定，土地違法案件必須經過立案、調查、內部討論會審、定性、告知、送達處罰決定等法定程序，案件辦理時間一般需兩、三個月。如果當事人不配合，或者故意阻撓調查工作，時間還會相應延長。過長的案件辦理時間必然給案件的查處執行帶來難度。在案件辦理過程中，土地違法行為人往往加快施工進度，造成既成事實。等到送達行政處罰決定書時，非法占地建筑物早已建成并投入使用。如果國土部門需要強制執行，必須依法向人民法院提出申請。但由于方方面面的原因，人民法院對強制執行的土地違法案件往往久拖不決，甚至拒絕受理，使得違法用地狀態無法消除。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態勢。

3、現行土地管理法律法規缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對非法占用土地的處罰是限期拆除或沒收非法占地新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。但是對于拆除或沒收的方法、途徑與具體實施人，法律卻沒有明確的規定。國土部門依法處罰，如果違法當事人拒不執行，國土部門既沒有強制執行的法律依據，又沒有強制執行的手段，結果往往是以罰代法，收取罰款結案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續的錯誤觀念。

4、《城鄉規劃法》與現行土地管理法律法規的矛盾凸顯?！冻青l規劃法》的施行，標志著我國進入了城鄉一體化的規劃管理時代。但我國特有的二元化的土地所有權制度卻使我們在社會主義市場經濟條件下仍在使用征地制度進行商品化的土地使用權管理。目前，我國民間關于小產權房上市和集體土地流轉的呼聲日漸高漲，但是全國人大和國土資源部研究多年的放寬對集體土地限制的新《土地管理法》卻遲遲未能出臺?，F行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區的情況下運轉的，為了維持現有的管理局面，不得不以政代法、以令代法。因此，小產權房和集體土地流轉成為土地執法監察不愿 也不敢觸及的禁區。

（三）現行管理體制決定了土地執法監察難以履職到位

1、國土資源管理體制未能真正理順。盡管中央于2004年以國務院?國發“2004”12號?《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》的形式，推進省以下國土部門垂直管理體制改革。但是通過近六年來的工作實踐，我們發現，由于受地方財政供養的制約，省以下國土部門并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉三級國土部門的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了土地執法監察工作的開展。

2、土地執法監察缺乏必要的獨立性。長期以來，我國行政管理體制存在的一個弊端就是?重行政審批，輕執法監管?。以行政審批、行政許可和行政確權為主的行政管理權與以行政處罰、行政處分為主的執法監察權雖屬于一個行政管理部門，但是執法監察權一直相對處于弱勢地位，得不到應有的重視。各級土地執法監察隊伍受同級國土部門委托行使土地執法監察權，缺乏必要的獨立性，無法獨立開展監察工作。

（四）土地執法監察缺乏必要的保障。

1、土地執法監察隊伍力量薄弱。受編制數額限制，各級土地執法監察隊伍人數與所承擔的任務極不相稱。以南通市港閘區為例，該區國土資源監察大隊僅有3人，既要查辦數量巨大的土地違法案件，又要忙于應付日常的執法巡查工作，的確力不從心。

2、土地執法監察隊伍缺乏必要的裝備。受經費所限，各級土地執法監察隊伍長期在執法車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執法裝備上嚴重不足，很大程度上制約了執法的時效性和準確性。

3、土地聯合執法機制形同虛設。盡管為了適應土地執法形勢的需要，一些地方政府出臺了土地聯合執法的文件，要求紀檢監察、公安、法院、檢察院、發改、規劃、建設、城管、工商、稅務等職能部門，電力、供水、供氣等公用企業和相關金融機構共同配合，形成執法合力。但在實際運作中，其他部門和單位往往以這樣那樣的理由進行推諉，不予配合，致使國土部門 在查處違法用地中孤軍奮戰。

4、違法用地責任追究機制未能落實到位。長期以來，土地管理和耕地保護?一票否決制?僅僅停留在地方黨政機構的文件上，對于疏于土地管理和違法用地產生嚴重影響的有關責任人員，地方黨政領導干部往往心慈手軟，網開一面，該移送的不移送，該處分的不處分。即便是萬般無奈之下作出的處分決定，也是裝裝樣子，并不進入相關責任人員的個人檔案，不影響其工資、獎金和職務升遷。對于一些違法用地責任人員，甚至因為政績突出而給予提拔重用。

三、加強土地執法監察的對策

（一）加強國土法制宣傳教育，有針對性地消除土地違法狀態。一是加強對地方黨政機構和基層村組進行國土資源法律法規，以及中央近年來陸續出臺的土地宏觀調控新政策的宣傳力度，使其深刻理解中央確立耕地保護基本國策和加強宏觀調控，促進可持續發展，落實科學發展觀的重大意義，增強政府領導和基層村組干部依法用地和守土有責的意識，引導他們樹立依法依規用地、科學合理用地和節約集約用地的觀念。使各級干部不想、不愿、不敢違法用地，?但存方寸地，留與子孫耕?。

二是以今年國土資源部、監察部、人力資源和社會保障部開展的全國第十次土地衛片執法檢查為契機，以消除違法用地狀態為標準，由政府牽頭，相關部門協同配合，切實加大對目前土地違法案件的查處整改力度。對于能補辦的，在查處到位后完善用地手續，使之合法化；對不能補辦的，一律組織拆除復耕，恢復土地原狀；對違法用地造成嚴重后果的黨政主要領導和相關責任人員，依據《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部15號令）嚴格實施問責。建立良好的用地秩序，把違法用地現象降到最低程度。

（二）將土地監管上升為政府行為，列入各級地方政府績效考核體系 土地執法監察是一項系統工程，涉及到社會管理的許多方面，僅憑國土部門一家難以從根本上監管到位，必須在地方政府的統一領導和大力支持下 才能有效開展土地執法監察工作。

1、要增強地方政府耕地保護的第一責任人意識。自2008年6月1日起施行的《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部15號令）明確規定對違反土地管理規定的地方政府實施問責。其第三條規定，對土地管理秩序混亂的，發生土地違法案件造成嚴重后果的，對違反土地管理規定行為不制止、不組織查處的，對違反土地管理規定行為隱瞞不報、壓案不查的縣級以上地方政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員，給予警告或者記過處分；情節較重的，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分。據此，筆者認為應增強地方政府耕地保護的第一責任人意識，督促引導地方政府依法依規利用土地，從源頭上有效防止和消除政府違法用地的現象。

2、建立土地管理和耕地保護目標考核制度。切實加強地方政府土地管理和耕地保護目標考核，把土地管理和耕地保護作為考核、提拔干部的重要依據，與干部的任免、考核、提拔和處分掛鉤。實行土地管理、耕地保護?一把手責任制?和?一票否決制?，切實加大對違法責任人員的追究，該處分的處分，該移送的移送，讓地方政府的主要領導真正擔負起應有的責任，從根本上消除地方政府的用地沖動，有效化解地方經濟增長與保護資源、嚴格執法的矛盾，將土地管理和耕地保護真正落到實處。

（三）完善土地管理法律法規，提高可操作性。

在目前新的《土地管理法》沒有修改完善出臺之前，建議以國務院令、省政府令或國土資源部通知、辦法等法規、政策的形式，對土地執法監察的制止權、強制權、查處權和其它相關問題予以明確，作為對現行《土地管理法》及相關法律法規的補充，便于各級國土部門在實際工作中利于操作。

1、賦予土地執法監察必要的制止權和強制權。包括對土地違法行為人人身和財產的強制處分權和強制執行權。如：土地執法監察部門對拒不停止土地違法行為或拒不接受處罰的違法當事人，可以當場拆除非法占地建（構）筑物，沒收在非法占地現場的施工設備和材料，以及查封、扣押和凍結違法 當事人的銀行帳號等方面的權力。

2、縮短土地違法案件的查處時限，簡化執法程序。針對非法占地建（構）筑物形成快，而土地違法案件立案查處周期長、程序復雜的現實狀況，為盡早將違法用地消除在初發階段，以減少土地違法行為人的經濟損失，降低土地執法難度，建議對土地違法行為自發現、制止、調查、內部討論、定性、送達處罰決定書等程序調整為一周的時間為宜，刪去一些不必要的程序。

3、提高法律規定的實際操作性。根據實際情況，對于拆除或沒收非法占地建（構）筑物的方法、途徑與具體實施人，應作出明確的規定。

4、積極探索小產權房上市和集體土地流轉的方式。根據黨的十七屆三種全會關于集體土地流轉的決議精神，制定切實可行的小產權房上市和集體土地流轉的相關政策和實施細則，在符合土地用途管制制度和土地利用總體規劃的框架內，以法規或規章的形式規定集體土地進入市場的條件、流轉的方式、相關權利和義務等，以彌補土地管理法律法規的空白，使小產權房上市和集體土地流轉規范有序地進行，維護耕地保護基本國策和土地執法監察工作的嚴肅性。

（四）完善國土資源管理體制改革

1、真正理順國土資源管理體制。切實扭轉目前省以下國土部門?垂而不直?的局面，將省以下國土部門納入省級財政供養和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實現真正意義上的垂直管理體制。

2、建立向國土資源部直接負責的土地執法監察體系。設立類似國家土地督察機構的，省、市、縣三級土地執法監察機構，不受同級國土部門領導，直接向上一級土地執法監察機構負責。實行?兩權分離?，即行政管理權與執法監察權相分離。土地執法監察機構對外依法查處土地違法案件，對內依法監督國土部門依法審批、許可、確權等行政行為。

（五）加強土地執法監察的保障

1、加強土地執法監察機構建設。根據土地執法監察工作的特點和任務，改變目前監察力量薄弱的現狀，增加土地執法監察隊伍編制數額，配足配強 人員，形成一支強大的土地執法監察隊伍。如果暫時不能解決編制問題，也可考慮設立土地執法監察協管員，作為土地執法監察力量的必要補充。

2、提高土地執法監察裝備水平。落實足夠的工作經費，配備必要的車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執法裝備，滿足土地違法案件辦理和日常執法巡查任務的需要。有條件的地區可以利用3S技術即遙感技術（RS）、地球定位技術（GPS）、地理信息系統（GIS）三種技術的集成，建立?天上看、地上查、網上管?立體跟蹤監測體系，提高對違法用地的快速反應能力，最大限度地做到及早發現土地違法行為，將其消滅在萌芽狀態。

（五）建立健全土地執法監管長效機制。

要扭轉當前嚴峻的土地執法監察形勢，從根本上減少土地違法行為的發生，必須建立健全土地執法監管長效機制。一是要加強對土地執法監管的組織領導，建立以政府為責任主體，國土部門為主要力量，其他部門協同的共同責任體系，全面建立違法用地防控機制。二是要完善市、縣（區）、鄉、村四級土地監管網絡，按照?預防在先、分區監管、包干負責、責任到人?的原則開展土地動態巡查，實現土地執法監管的全區域無縫對接和全覆蓋。三是要以深入開展創建?土地執法模范縣（市、區）?和?土地執法‘三無’鄉鎮（街道）?活動為載體，切實增強全社會依法依規利用土地的法律意識，形成土地管理和耕地保護?全社會齊抓共管?的良好氛圍。

主要參考文章：

1、《土地執法難的原因分析及對策初探》 郭峰濂 《國土資源導刊》2002年第4期；

2、《淺論國土資源執法監察體制的改革與完善》 曾昌元 《中國土地》2006年第1期；

3、《縣級耕地保護工作面臨的問題及對策研究》 孔令功 《國土資源情報》2008年第11期；

4、《對加強土地執法監察的若干思考》 畢志超 《資源網》2008年7月2日；

5、《試論當前基層國土資源執法監察的難點及對策》 佚名 《大秘書網》2009年4月25日；

6、《基層國土資源執法監察隊伍建設存在的問題與對策》 佚名 《安慶市國土資源局門戶網站》2009年9月27日；

7、《國土資源執法難淺析》 洪偉仁 《麗水市國土資源局門戶網站》2010年1月6日；

8、《土地執法難若干因素調研報告》 佚名 《范文大全網》2010年4月3日。

第三篇：當前警察執法存在的問題及對策

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當前警察執法存在的問題及對策

翟偉

[ 內容摘要 ] 當前，在警察執法過程中存在許多問題，如不履行法定職責，違反程序辦案，濫用職權，粗暴執法等。這些問題嚴重影響了我國法治建設的進程，其主要原因是：執法指導思想不正確，警察隊伍整體素質不高，公安體制的弊端及公安法規的不統一，不規范。解決的方法有:樹立“人性化，以人為本”的執法理念，加強并提高警察隊伍的整體素質，推進公安體制改革，建設規范的公安法規體系等。

[ 關鍵詞 ] 警察 警察執法 法治 體制改革

隨著法治社會構建的一步步深入，對執法環節的關注也日漸增多，執法過程的好壞是法制建設的體現，執法水平的高低，質量的好壞，凸現了我國法治的建設程度及文明程度。警察是構建和諧社會，維護社會穩定的專門力量，又是執法的主體之一，警察執法是現階段我國執法的重要內容?，F階段的警察執法，已經有了很大的改善，但距離法治的目標人民群眾的要求，還有很大差距，存在較多問題，如濫用職權，粗暴執法等，這些問題是制約我國法制建設的瓶頸，解決這些問題，對于我國法治的建設，具有重要意義。

一 當前警察執法存在的問題

(一)執法理念，指導思想錯誤

隨著改革開放的深入，我國民主法制建設的步伐也不斷加快，然而在部分警察身上，一些不合時宜的傳統執法觀念沒有得到及時的清理，特別是法治意識和人權保障意識沒有很好確立，在執法過程中，還有很多問題存在，具體表現在：1 不重視理論學習及“以人為本，人性化”執法理念的培養，表現在現實中，理論修養不深，法律知識匱乏，執法方式簡單，粗暴，接待群眾缺乏耐心等。2 不履行或不認真履行法定職責，《人民警察法》第六條規定了公安機關及其人民警察的十四項法定職責，在現實中一些公安機關及其人民警察沒有很好的履行這些職責，這在當前一些基文章來源：中顧法律網 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網提供更多免費資料下載

層公安機關中表現得尤為明顯，首先是不及時處理群眾的報警，不及時立案及調查，其次是對群眾保護人身，財產權利的求助，不理不睬或拒絕履行，再就是對公民依法申領證件，執照，故意刁難，無故拖延等。比如辦理傷害案件，一些派出所接到報案后，不管案件大小，先叫治保會或協警處理，而這些人無專業警察素質，往往延誤時機，最終導致加害人逃避制裁，受害人合法權益得不到保護。

(二)違反法定程序辦案 執法主體不合法：在基層派出所，協警，保安參與辦案，制作筆錄，有的派出所，甚至讓見習生參與辦案，筆者暑期在派出所見習時，就“有幸”單獨進行訊問并制作筆錄。2 違反地域管轄，部門管轄規定執法辦案，如派出所跨轄區查賭，抓嫖，派出所上路查處交通違章行為等3 違反程序辦案，在基層派出所，先調查后立案，先處罰后裁決等執法現象大量存在，當場處罰不出示證件，處罰決定書不及時送達等問題也時有發生4 超越職權審批，如派出所所長審批刑事案件。

(三)濫用職權

1.濫用罰沒權：表現最明顯的就是自由裁量權的濫用，同類案件違法情節相似，罰款數額卻相差懸殊，原因在于當事人態度的好壞或有無重要“關系”。其次是亂罰款現象大量存在，在辦理賭博、賣淫嫖娼等案件中，以罰代刑、以罰代教的現象還很多。2.濫用強制性措施：首先適用強制性措施的隨意性大。比如對嫌疑對象的強制傳喚，超過24小時還進行非法關押。其次隨意扣押處置涉案財物，如不按規定審批登記后就扣押，久不處置等。

(四)粗暴執法的存在

1.辦案中的變相體罰，刑詢逼供仍然存在。2.對待來訪群眾不耐煩，不愿意接待。如派出所民警對某個屢次上訪的群眾“討厭”之至，以致于該人每次來派出所都沒有民警接待。3.處理治安糾紛案件，多采用強制手段，不重視引文章來源：中顧法律網 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網提供更多免費資料下載

導及思想教育。這種現象是導致警民關系不和諧的主要原因。筆者粗略統計，大部分公民對警察粗暴的形象不滿，希望有所改善。

二.存在問題的原因分析

產生上述問題的原因是多方面的，既有體制不完備，不適應，法規不統一等客觀原因，又有部分民警綜合素質不高，執法觀念保守、落后等主觀原因，最主要的有以下幾個方面：

(一)缺乏正確的執法理念

改革開放以來，我們的經濟、政治不斷發展，但一部分警察并沒有樹立相應的執法理念，指導思想，最根本的表現是指導思想偏差，執法觀念不適應，1.科學發展觀，以人為本的人性化意識，沒有很好確立、表現為執法手段的簡單、粗暴，以及違悖法治精神，前期吵的沸沸揚揚的“杜寶良違法現象”中執法部門就違背了人性化的執法理念，使執法本應有的教育、警示及制裁三種功能，只剩下了制裁的功能。達不到警示教育的目的，顯然違背了法治精神，也造成了公安機關相當尷尬的局面。2.缺乏法制理念與執法為民的理念，以 言代法，以權代法，唯長官意志和權力執法，這是目前執法中最大的問題，也是產生一系列執法問題的根源。

(二)警察整體素質不高，隊伍不規范

有一調查統計表明，目前我國警察隊伍具有大專以上學歷的占總數的52.3%，這較之上世紀90年代的3.9%，已有了長足的進步，但調查結果又表明，57.3%的高學歷警察，多在辦公室，在基層的很少，目前我國警察的整體素質狀況令人擔憂。1.部分民警缺乏應有的法律業務知識，導致業務不精，對新形勢下執法辦案的要求不了解，導致粗暴執法，違法辦案，比如這幾年，從地方和部隊轉業軍人中錄用的新民警，只進行了短期的培訓，沒有系統地學習法律業務知識，不能適應崗位執法的要求，2.一些民警職業道德水平不高，缺乏應有的工作責任心，一方面是拜金主義，享樂主義思想嚴重，比如對沒有經濟利益的案件能推則推，而對有經濟利益的案件的案件則爭著辦理，借辦案之機，吃拿卡文章來源：中顧法律網 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網提供更多免費資料下載

要，有的甚至索賄受賄、貪贓枉法，筆者在基層實習時就發現，對打架糾紛等治安案件，民警互相推諉，不愿辦理，而很多民警卻忙于辦理抓嫖、抓賭案件，個中緣由，我們大家都很清楚?抓嫖抓賭案件油水“多”，而打架、吵架等糾紛案件則既“浪費”時間，又無油水可撈。

(三)公安管理體制存在弊端

隨著市場經濟的不斷推進，現行的公安管理體制弊端日益顯現，人事管理體制、財政保障體制，執法監督體制都不能適應當前的執法活動，表現在：1.人事管理體制不適應，目前，公安機關列入地有政府機構編制序列，實行公務員人事管理;地方組織人事部門的制約，內部人事管理，缺乏自主權，2.財政保障機制不適應，現行公安辦案經費重要靠財政拔款，這取決于地方經濟發展水平，財政狀況及有關領導的重視程度，各地經濟發展不平衡，導致一些經濟不發達地區的公安經費，難以達到基本保障，資料顯示，發展中國家維護治安的經費占財政收入的9.9%，我國僅占2.8%，是少數低經費國家之一。因而產生某些“創收”權錢交易等腐敗行為，如警察與妓女聯手罰款創收，以罰代刑，以錢代罰等，并且經費過低，嚴重影響了警察執法能力和質量的提高，在執法過程中發生的某些徇私枉法、濫用權力、以權謀私、瀆職違法等直接、間接侵犯人權的行為，與之有密切關系，3.執法監督體制不力，(1)監督與被監督意識薄弱，表現在：一方面將權力與監督對立起來，另一方面主要是對執法監督畏難，部分民警認為監督就是干擾辦案，監督就是故意找茬，對監督持抵觸心理。(2)有關監督的制度不健全。《人民警察法》第六章專門對執法監督的有關問題進行了規定，但太過原則，《公安機關督察條例》等相關法律、法規的頒布，同樣存在上述問題，太過原則、僵化，沒有考慮到變化的現實。(3)監督的視野不夠寬敞，只強調了內部監督，而外部監督往往流于形式，群眾監督渠道不暢。

(四)公安法規的不統一，不完善

這主要表現為立法滯后、法律法規不完善，我國現行法律不完備，尤其是相關行政處罰方面沒有統一的程序法，多而是分散于各實體法律法規中，如公安機關常用的《治安管理處罰條例》，剛頒布尚未實施行的《治安處罰法》同《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律不配套，常發生矛盾，互相抵觸，如對賣淫嫖娼的處罰規文章來源：中顧法律網 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網提供更多免費資料下載

定中就出現罰則相同，量罰尺度不同，這些給民警執法帶來了困難。其次法律還存在“空白地帶”，比如對取得證據的法律程序方面，我國刑訴法沒有禁止以非法取得的證據可以作為定案的證據，在法律上為警察以刑訊逼供取證留下了漏洞，雖然最高法院以司法解釋規定各級人民法院判決案件時，不得采取非法取得的證據為證據，但這對于警察的行為并沒有直接的強制性約束力，因為警察屬于行政機關而非司法機關，此外，我國對刑訊逼供的法律規定又太過原則，缺乏可操作性，導致了在現階段警察執法辦案時，存在大量的刑訊逼供現象。

三、解決問題的途徑

(一)樹立以人為本，人性化的執法理念

1.確立良好的法治意識，人權保障意識，在改革不斷深入的情況下，要使民警執法的思想和理念跟得上我國民主，法制建設的步伐，就必須確立良好的法治意識和人權保障意識，首先是在處理法律與權力的關系上，摒棄以往根深蒂固的權力至上思想，改變部分民警習慣按領導意志辦事的陋習，重視法律的要求，做到法律面前人人平等，切實從保障人權、維護公民合法權益出發來執法，杜絕取權合法，以權代法的現象，其次是對執法的認識程度上，要認識到保護公民的合法權利才是執法的最終目的，那些漠視公民權利，認為只要是打擊犯罪，就可以不顧違法嫌疑人和其他公民的合法權益，為了穩定大局，侵犯一些人的權利也在所難免的想法和行為都是錯誤的，要做到“權為民所用，利為民所謀”，樹立執法為民的思想，把實現好，維護好，發展好廣大人民群眾根本利益作為執法工作的出發點和落腳點，把人民群眾滿意作為公安執法工作的最高標準。

2.建設和諧的警民關系，牢記執法為民，人民群眾是公安執法工作的基礎，而人民警察的宗旨是：全心全意為人民服務，人民群眾是公安工作的基礎，和諧的警民關系對于公安工作的開展具重要意義，是構建和諧社會的重要內容，也是我國民主法治建設的要求，和諧的警工關系，要求人民警察嚴格執法，熱情服務群眾，警民間形成一種相互支持，相互理解的良性的互動，有利于執法工作的改善。

(二)加強教育培訓，全面提高警察素質 文章來源：中顧法律網 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網提供更多免費資料下載

1.應通過修改國家公務員條例和有關警察人事管理的法律、法規的內容，進一步改革和完善警察的考試、錄用、培訓、考核、獎懲等管理制度，使我國警察的包括文化水平道德素養，法律知識，人權知識等在內的整體素質及以明顯提高。

2.突出警察法律業務素質的培養提高，這是確保公安執法質量的核心問題，也是目前影響執法質量的主要問題，提高警察的法律，業務素質，關鍵是加強民警對執法相關法律的學習及對業務知識的熟練掌握，中央政法委剛出臺了規范警察執法行為專項整改活動及開展培訓考核工作的意見，意見規定：對重點崗位的執法警察要定期考核，以作為評定警察執法資格的重要依據，培訓考核的重要內容是警察工作的基本法律，執法程序和工作規范，培訓考核不合格的，取消執法資格，調離執法崗位，筆者認為此舉甚好，一方面提高了執法民警的業務素質，另一方面從心理上使執法民警重視法律業務素質的提高。從而有行于民警整體素質的提高。

(三)建立規范統一的警察法規體系

要使公安工作和隊伍建設有法可依，有章可循，把各項公安工作和隊伍建設全國納入法制化軌道，公安立法就要從實際出發，遵循立法之規定，并貫徹公開公正，便民利民的原則，統一規范，這樣對執法工作的開展進行亦有現實意義。1.從實際出發，進一步完善從刑訴法到警察辦案具體規定的各項程序，嚴格規范警察及公安機關的行政行為，切實防止警察濫用職權，侵犯人權。

2.對不同部門規章之間，部門規章與地方法規間有沖突，不協調的條款進行修改，進一步明晰職責權限。

3.統一公安機關處罰方面的法律，新出臺的《治安處罰法》還存在很多問題，與《行政處罰法》、《行政復議法》還存在矛盾規定，多頭執法等規定，應進一步統一相關規定，以明確其職責，節約警力，并“減負”于民。

(四)推進警察體制改革 文章來源：中顧法律網 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網提供更多免費資料下載

1.首先是建立：條塊結合，以條為主，特殊情況下公安內部垂直領導的領導管理體制，撤消重復建設的公安派出機構，整合統一，將組織人事業務統一領導，最大限度的發揮公安機關整體作戰效能，減少其他地方部門的干擾，減少非警務活動，比如，依據地方(轄區)治安狀況設立公安派出所，而不是“一刀切”，原則性的凡地方都要設立派出所，確立能夠合并的就要整合，依據實際情況建立警署，既有利于節約警力，又有利于改善縣級公安機關經費保障。其次建立符合公安職業特點的人民警察職務序列，在國家公務員序列中單列出來，同時優化重新整合警力資源，最大限度地將警力沉列到一線，實行小機關，大基層，切實解決頭重腳輕、機關化嚴重的問題及職能交叉，人浮于事問題，警力的配置，從實際出發。

2.改變由地方政府提供維護治安經費的機制

(1)逐步提高維護治安經費，占國家財政收入的比重。(2)改由中央統一從國家財政中撥款，充分保證警察維護治安所需的經費和設備。

3.深化執法責任制，加強執法過程監督，提高執法質量，強化執法監督，要做到個延伸，遵循“廣泛監督、深入現場、內外聯支、超前控制”的原則：實現監督工作的主動性、前瞻性、深層性。(1)由事處置向事前預防延伸，一方面加強監督部門的信息保障，加強信息交流、協作，建立全方位的監督體系，另一方面隨警察執法的過程，同步監督，隨程控制。(2)監督工作由監督執法查糾向服務保障延伸，具體表現在兩個方面，一是監督機關要反饋信息，輔助決策，二是保護執法，加強執法者的心理疏導，這樣做，一方面加強了監督工作的力度，另一方面又使監督工作由被動到主動，既改變了監督工作的被動局面，又有利于執法決策的完善。

警察執法的改善是一項長期而艱巨的任務，對公安體制的改革也需不斷推進、完善和鞏固，只有這樣，才能實現我們建設法治和諧社會的宏大目標。

[參考文獻] 文章來源：中顧法律網 中國第一法律門戶 www.tmdps.cn 中顧法律網提供更多免費資料下載

[1]李林.“中國警察的組織與權力”，《人權與司法》中國法制出版社1999年三月第一版。

[2]黃維維、范季海.“淺論公安執法監督工作中存在的問題和對策”，北京人民警察學院學報2005年第三期。

[3]杜晉豐.《公安機關監督工作的理論與實踐》，中國人民公安大學出版社2002年6月第一版。

[4]王大中.“樹立‘以警為本’的理念”,《公安學論叢》第一卷，法律出版社2005年2月第一版。

[5]張惠文.《警察人力資源管理教程》，中國人民公安大學出版社2003年5月第一版。

[6]鄒少陶.《公安實踐與思考》，甘肅文化出版社2002年2月第一版

第四篇：當前基層行政執法存在的問題和對策

當前基層行政執法存在的問題和對策

經綜合分析基層紀委執法監察、行風評議和過去幾年發生的案件及信訪投訴情況，我們認為當前部分執法部門中存在以下一些問題：

一是服務觀念淡薄。一些執法部門及工作人員缺乏主動服務發展、服務企業、服務群眾的基本意識。重處罰、輕教育，不是把行政管理的重點放在教育、引導和服務上，而是以創收為目的，頻繁檢查，把罰款作為主要手段，“以罰代管”。事前不介入，事中不指導，事后亂罰款，損害了區域經濟發展軟環境。2013年3月，游仙區紀委監察局先后向全區黨代表、人大代表和政協委員發放431份書面問卷，公開征集重點監察項目和工作建議，有近103人（次）署名提議加強行政執法部門公正廉潔執法的監督檢查，對加強執法監管提出意見、建議22條，主要集中反映執法部門檢查多，收費多，服務不夠主動。如一家礦泉水生產企業反映，每年都要受到食品衛生部門、防疫部門、質量技術監督部門和工商部門抽檢，其中不少項目是相同可以互相利用，但因部門之間互不承認對方的檢測結果，導致反復抽檢。

二是管理標準不高。一些執法部門的領導安于現狀，不思進取。一說工作就講客觀原因，以經費缺乏、人手緊張、車輛不足，裝備薄弱為由，管理粗疏，不敢執法、執法不嚴，幾個月不搞一次巡查，幾年不辦一件案子。如轄區小流域沿岸的6處畜牧養殖場違法排污，雖經群眾多次呼吁，但很難

通過嚴格執法得到根本治理。一些部門的領導管理松散，對執法人員疏于教育培訓，致使執法隊伍整體素質不高，戰斗力不強。如游仙區農業局行政審批股人員黨強多次無故脫崗、空崗，造成不良影響，區紀委督促區農業局給予該同志誡勉談話，并調離窗口服務崗位。

三是行政效率低下。個別部門“手續多，辦事難”，服務指南、承諾事項形同虛設，辦一項行政許可往往要跑上三五趟。一些職能交叉的部門，受部門利益驅使，存在“有權有利爭著管、有責無利拖著推”的現象。一些部門怕擔責任，對許多事情拖而不決，引發群眾集體上訪。如游仙、涪城地處城市規劃區范圍，相關手續辦理權限均在市上。市規劃、國土部門在該項目的報建審批中辦理不及時，致使一些民生保障房項目的規劃設計審批和調整土地性質手續辦理各耗時一年多，土地使用權轉讓成交手續辦理耗時兩年，影響了開工建設進度，引發玻璃廠職工集體上訪。如：2009年11月2日至2010年1月21日，區惠東公司分別四次向市規劃局提出規劃設計條件、選址意見申請（綿惠司[2009]78號、91號、96號，綿惠司[2010]9號文件），直至2010年12月27日，市規劃局才出具《建設工程方案（初步）設計審查意見通知書》（綿規建審[2010]142號）文件。2010年5月13日，區惠東公司向市國土局提交了《關于辦理原游仙區玻璃制品廠土地使用權屬過戶的請示》（綿惠司[2010]39號）文件。直到2012年6月15日，綿陽市土地礦產市場管理所才出具了《國有建設用地使用權轉讓成交確認書》（綿土交易

[2012]168號）。

四是執法形象欠佳。少數執法人員不按要求持證上崗，亮證執法，工作不在狀態，群眾意見大。如今年以來，區紀委通過暗訪，發現質監、環保等單位的4名執法人員上班時間看視頻、上淘寶、打游戲，分別給予了組織處理和紀律處分；一些執法人員態度不文明，工作方法簡單。如區林業局執法人員對協助執法的鄉鎮干部言語粗暴，區紀委責令其書面檢討；一些執法人員不正確履行職責，造成不良影響。如區公安分局民警王浩宇、文釗身處現場，未能正確處理制止群眾糾紛，導致事態惡化，區紀委分別給予其行政記大過處分。區公安分局副局長勾冬、正科級偵察員郭明安和民警李毅在征兵政審中不嚴格履職，導致服刑人員釋放后參軍入伍，區紀委對勾冬、李毅給予行政記過處分，對郭明安給予行政警告處分。

五是業務技能不強。部分執法人員不鉆研業務，不學新法規，憑老經驗辦事，缺乏必要的管理水平和服務能力；部分人員學習浮于表面，對業務知識不求甚解，缺乏必要的業務技能和文書知識，作出的處罰決定等法律文書專業水平不高；不按程序辦事，重實體，輕程序現象依然存在，潛藏著引發訴訟甚至敗訴的法律風險。基層執法文書普遍存在認定的事實表述過于簡單，案件的定性不夠嚴謹；案件采集的證據沒有分析，法律的適用欠缺說理；結論的得出缺乏邏輯推導。

六是執法行為不公。少數執法人員工作原則性不強，隨

意性較大，在執法問題上，對人不對事，對事不依法，偏親袒友，“同案不同辦”，降低了執法部門在群眾中的威信；極個別執法人員無視上級“三令五申”的嚴格規定，利用自由裁量權“吃、拿、卡、要”，甚至索賄受賄。有人打招呼、給好處，就按處罰下限，沒有背景或者不給好處就按最高幅度。2012年12月，游仙地稅局執法人員陳曦和鄭學武因分別收受二手房買賣納稅辦理人“感謝費”2萬元、1.6萬元，被區紀委給予留黨察看一年處分。

七是協作意識不強。行政執法部門各自為政，單打獨斗的現象普遍存在。一些單位在基層開展重大執法時，既不通知所在鄉鎮、部門，也不跟蹤執法效果，僅以送達“停工通知”和“處罰文書”代替“處罰執行”；有些部門發現不屬自己管轄的違法案件，也不主動向相關部門移交違法線索；個別案件處理不及時，造成重大經濟損失，在群眾中造成不良影響。如一些主管部門不執法不嚴，處置不到位，導致小枧鎮的譚小波違法修建“再水一方”19棟違規別墅。經認真剖析轄區“再水一方”“世外桃源”、“宏林山莊”等大型違法建設的成因，主要是相關鄉鎮和執法部門監管不力、執法軟弱、推諉扯皮，沒有形成通力合作、綜合執法的局面，導致“發現的無權處置、有權處置的發現不及時”。

針對上述問題，提出以下對策：

一是要端正執法理念。強化教育，引導行政執法人員樹立“四摒棄四樹立”的執法理念，即，摒棄“管”字當頭的執法思想，樹立以人為本的執法觀念；摒棄以罰代教的處罰

思想，樹立先教育后處罰的執法觀念；摒棄監管就是查案的思想，樹立適度監管不擾民的觀念；摒棄隨意執法傾向，樹立依法履責觀念。注重提升執法的綜合效應，提倡采取指導、建議、提醒、勸告等非強制性方法，防止簡單、機械執法。

二是要強化服務意識。對于企業初次輕微違規，建議推行“首問責令先行改正”制度，對行政管理相對人做到提示在先，教育在先，普法在先，告誡在先，處罰在后。要建立違法企業約談制度，約談企業主要負責人，講明法規政策，指出問題，提出整改措施、標準和時限，并督促解決落實。建立重大執法案件回訪制度，實現“良性互動、整改扶持”的“雙贏”效果。

三是要規范行政裁量權。執法部門要全面梳理行政執法依據、執法職能，針對裁量權的不同類型，細化裁量標準，壓縮裁量幅度，合理界定性質，明晰情節情形。推行警示約談和集中會審，完善先例參考制度。通過建章立制，有效壓縮和減少行政權力的自由裁量空間，使行政權力“授予有據、行使有規、裁決合理、監督有效”。

四是要嚴格隊伍管理。緊密結合廉政風險防控機制建設，從執法的重點崗位、重點環節入手，認真排查執法權力運行的“關節點”，內部管理的“薄弱點”，問題易發的“風險點”，健全內控機制，構筑制度防線。要建立否定備案制度，對所有不予立案的投訴、舉報案件，均要追查事實根據和理由；要建立行政處罰案件介入制度，紀檢監察組織要參與案件合議、重大案件討論和行政許可討論，及時發現和解

決苗頭性傾向。要結合實際制訂督查考核辦法，逗硬獎懲，嚴格實行“三個掛鉤”（即督查考核情況與執法人員津補貼、評優評先和提拔使用三個方面掛鉤）。

五是要加強部門協作。基層行政執法領域大多存在執法責任界定不明，執法空隙較多等問題，建議紀檢監察機關牽頭建立行政執法監察聯動機制，進一步探索靈活多樣、行之有效的載體和形式，通過交流、溝通、協調，研究解決行政執法工作中的新情況、新問題，相互借力，充分發揮協作優勢，共同提高執法效率。

六是強化監督嚴格問責。建議紀檢監察機關會同法制部門，經常性開展明查暗訪，全面推行“回訪問廉”，嚴格執行執法人員擬提拔交流的廉潔審查制度，加強執法部門勤廉指數考評。對執法投訴舉報、媒體曝光、復議訴訟較多的單位，要給予預警；對執法人員衣著不整，行為不端，語言粗俗，舉止輕浮，蠻橫無理等陋習，要堅決曝光；對粗暴執法、徇私枉法、執法擾民、欺壓百姓的問題，堅決從嚴從重處理。屬濫用職權、玩忽職守、謀取私利的，給予記過以上行政處分，情節嚴重的移送司法機關；對相關行政執法人員給予批評教育、停職培訓、調整崗位、給予紀律處分等處理，造成嚴重后果的，予以開除直至追究刑事責任。

2013年8月

(作者：區紀委執法和效能監督室)6

第五篇：當前行政執法存在的主要問題及對策

大力推進依法行政

規范公正文明執法 ——當前行政執法存在的主要問題及對策

行政執法涉及人民群眾的切身利益，是政府法治建設最主要的內容和環節之一。黨的十八大明確指出要“推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法”。國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對行政執法行為進行了全面的規范。經過幾年的實踐，我國基本形成了執法有依據，行為有規范，權力有制約，過程有監督，違法有追究的行政執法制度體系。但隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的法治意識不斷增強，對依法執法的關注度不斷提升，對維護自身合法利益的要求也日益強烈，這對行政執法工作提出了新的更高的要求。

當前，依法行政已不再是一個可有可無的口號，它既是中國經濟社會發展的必然選擇，也是整個社會對政府的必然要求。我們必須正視并順應這種新形勢、新要求，嚴格規范行政執法行為，提高行政執法的質量、效能和水平，提供良好的執法保障。

一、當前行政執法中存在的主要問題

當前行政執法存在有法不依、執法不嚴、消極執法、違法不究等問題，主要表現在：

（一）趨利執法問題

行政執法是公共管理的重要組成部分，本應追求公共利益的最大化。但一些行政機關的權力與利益仍沒有完全脫鉤，一些行政機關和工作人員把執法權當成機關、個人謀取利益的手段，主要表現在：一是行政執法利益部門化。作為公共權力的異化，個別執法部門以行政執法的名義，亂收費、亂罰款、亂審批、亂攤派，搞變相創收，形成利益集團進行權力尋租。二是行政執法利益私人化。有的行政執法部門甚至給執法人員定指標，將收費、罰款完成情況與個人獎金掛鉤。三是行政執法自由裁量權濫用。部分執法機關和執法人員根據個人意愿、好惡進行裁量，甚至以人情、物質等利益作為自由裁定的交易砝碼，使行政執法失去了應有的公平性和恰當性。嚴重扭曲了行政執法既定的目標追求，不僅降低了行政執法的效率，還產生了大量的行政違法行為，滋生了官僚主義和腐敗現象。

（二）執法沖突問題

執法部門作為政府的職能部門，理應為實現政府的管理目標而共同努力、相互配合與支持。但在實踐中，行政執法的狀況卻并非完全如此，執法不協調和沖突已成為一個嚴重影響行政效能和政府形象的突出問題。目前，一些行政執法權在橫向上交叉較為嚴重，部門之間職責不清，進而導致執法沖突；在縱向劃分上也缺乏明確分工，執法重疊較為嚴重，常常造成上下兩級行政執法機構同時對一個違法行政行為進行處罰，并發生沖突的現象，在群眾中造成不良影響。

（三）執法方式相對滯后的問題

隨著政府管理職能的轉變，行政機關要善于運用現代化、電子化管理手段更新行政執法方式和方法。但現實中，一些執法機關和執法人員仍多采用簡單執法方式。例如，有的執法部門不注重日常管理，仍然習慣采取突擊執法的方式，甚至使一些違法現象與集中整頓執法變成了“游擊戰”，不僅執法效率低下，而且社會效果不理想，有損行政執法行為的嚴肅性。

（四）執法監督乏力問題

1.責任追究不到位。責任追究是行政執法監督的有機組成部分，是執法監督強制力和約束力的體現，同時也是目前執法監督體系中最為薄弱的環節。在實踐中，普遍存在“只糾正錯案，不懲戒責任人；只追究單位責任，不追究個人責任”的現象。這就需要建立權責一致、錯責相當、懲教結合的行政過錯責任追究制度。

2.監督主體未形成有效監督合力。權力缺少監督，必然造成異化和腐敗。當前，行政違法案件之所以屢屢發生，最根本原因之一就是對行政權制約和監督不力。雖然我國基本形成由立法監督、行政監督、司法監督、黨內監督、輿論監督、群眾監督等諸多監督主體構成的監督體系，但仍未形成有效的監督合力，實際情況并不盡如人意。

二、行政執法存在問題的原因分析

（一）落后行政觀念的消極影響

依法行政首先是依法治官、依法治權。行政機關工作人員只有牢固樹立權力本原意識，才能擺正自己和人民群眾的關系，才能真正做到依法行政。這些年行政機關工作人員的法治意識在一定程度上有所提高，能夠逐步學習運用法律思維來處理問題、進行行政決策，但受到固有的、落后的行政觀念影響，有些行政執法人員的認識不到位，有些還比較片面化，仍然把行政執法作為簡單管理甚至“對付”行政相對人的工具。

（二）行政體制的阻礙因素

目前行政執法存在問題可以從體制的缺陷中找到其深層原因，一方面，與市場經濟發展相適應的行政管理體系正在建立和完善中；另一方面，長期以來在我國行政管理領域形成的與計劃經濟相適應的行政管理體制仍在起作用。這種舊的行政管理體制存在著權責不清，關系不順的弊病。特別是行政管理體制既存在行政執法職權劃分不清的現象，又存在權力過分集中的現象，造成行政執法避難就易、相互扯皮、爭權奪利等現象時有發生。

（三）行政監督中的制約因素

1.監督體系的制約性原因。我國的行政執法監督機構已較為健全，但各種監督主體不同程度地存在監督權限、方式、程序、范圍不夠明確等問題，彼此又缺乏聯系和溝通，缺乏監督合力，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、科學高效的行政執法監督機制。就行政內部監督而言，對具體行政執法部門的監督，除了政府法制機構的綜合監督外，通常是由行政執法部門自己負責，造成了既是運動員又是裁判員的無效監督狀態。就外部監督而言，黨內監督、人大監督、司法監督、群眾監督均存在一些不足，且多限于對個案的事后監督，客觀上難以對行政執法工作進行常規性監督。

2.行政執法監督中的制約性原因。行政執法監督是眾多監督主體之一，屬于行政機構內部的層級監督，基于行政管理的層級性，其監督效果較其他監督方式而言應當更明顯，監督范圍也突破事后監督，同時側重于事前和事中監督。但造成現階段行政執法監督乏力的原因，既有認識上的因素，更有制度上的制約。認識上，不少部門擔心責任追究會影響部門的形象和執法工作人員的積極性，不愿意對違法的行政行為予以追究。制度上，多數部門既缺乏明確的崗位職責和執法績效考核監督基礎制度，也沒有相應的責任追究等監督結果制度，如沒有將監督的結果與執法工作人員的獎懲切實掛鉤，對于監督、考核的結果，有的部門、系統既不表彰也不通報批評；有的只獎優，不罰劣；有的通報批評不計入個人檔案，沒有監督力度。以上這些做法都使得監督制度的作用難以落實。

三、規范和改進行政執法的對策

當前行政執法中存在的諸多問題，集中反映了我們在法治政府建設過程中的基本矛盾，即先進的法治理念與落后的行政執法觀念、制度的矛盾。要從根本上解決這些問題，必須大力培育行政法制理念，健全行政執法體制、機制和制度，特別是將完善行政執法監督機制，增強執法監督效果作為法治政府建設的重中之重抓緊抓好。

（一）積極培育行政執法人員的法治理念

行政執法人員是一切行政活動的最終實施者，實現制度約束之下的依法行政，是我國法治走向良性運作的根本。為此，我們在推進依法行政、建設法治政府的進程中，必須十分重視通過各種途徑積極培育行政執法人員的責任意識、法治意識和綜合素質。1.加強培訓教育。規范行政執法，只有加強對行政執法人員特別是領導干部依法執法意識的培育和教育，不斷增強他們的法治思維能力，才能讓依法執法、規范執法從法治理念轉變為自覺行為，并貫穿到行政執法的全過程和各個環節，這是依法行政工作得以真正落實并且取得實效的重要保證。2.建立激勵機制。在用人制度方面、在政績考核方面，將考核重點轉到嚴格實施法律、履行法定職責、維護法制統一和政令通暢、創造良好的經濟發展環境和法治環境上來，以促進執法人員依法行政的自覺性、積極性和創新意識。3.注重制度性引導。制度不僅具有先導作用，還具有強制性的推進功能。為此，我們在制定法律、法規、規章和其他規范性文件方面，要按照建設法治國家的要求，貫徹和體現現代法治的價值、理念和原則，以此促進行政執法人員法制觀念的形成。

（二）著力健全行政執法的體制、機制和制度

1.嚴格遵循“以人為本”原則。堅持“以人為本”原則是現代行政管理的內在要求，推進行政執法體制、機制和制度的改革，必須認真進行調查和分析，注重民主參與和社會廣泛論證。

2.理順行政執法體制。按照精簡、統一、效能的原則，以服務中心工作為基礎，合理整合、劃分不同行政執法主體之間的職能重點和執法權限，逐步做到職能法定、機構編制法定、權力責任法定、執法程序法定，使各主體都能夠依法履行職能，依法行使執法權限。同時，要持續完善和推進相對集中行使處罰權、相對集中行政復議權、綜合行政執法的理論和實踐工作，從體制上、源頭上改革和創新行政執法體系，以解決執法工作中存在的執法趨利和執法沖突問題。

3.規范行政執法程序、細化行政執法崗位職責。積極探索行政執法的量化指標體系。通過厘清、界定和行政執法的依據、職權，明確分析各行政執法環節、各行政執法崗位和流程的具體職權和責任，改變過去行政機關只是領導干部責任制的責任承擔方式，將職權和職責按照行政機關內部的工作層次和具體崗位合理配置，為行政執法權的運行建立可操作性強并便于考核的工作機制。

4.注重創新行政執法方式和手段。要樹立執法為民、文明執法的觀念，改進行政執法方式，積極運用行政指導、行政規劃、行政和解等柔性執法方式，將執行法律的剛性和人文精神的柔性結合起來，做到剛柔相濟，實現法律效果和社會效果的統一。

要依托電子信息化手段進行行政執法，創新行政管理模式，有條件的行政系統和行業，在規范行政執法，尤其是涉及行政許可、行政審批的業務崗位職責，把對行政行為的監管由過去的“人管人”、“人盯人”等簡單的、低效的方式，轉變為“制度管人”、“程序管人”的規范化、程序化電子操作系統管理模式，加強事前、事中監督，既可預防違法違紀行為的發生，也可使行政效率大大提高。

（三）完善行政執法監督機制，增強執法監督效果

責任是法律制度的生命，是違法者應當承擔的法律后果。要將政府責任真正落到實處，有效地規范行政執法活動，加強監督，尤其是加強行政執法監督首當其沖。針對現行行政執法監督中存在的問題，要注意以下幾個問題：

1.確立監督機構的權威性。行政執法監督是“硬碰硬”的事情，要使監督機制行之有效，監督者首先必須具有權威。一是監督主體要高位、獨立。承擔監督責任的機構必須依法具有相對較高的地位和較強的職權，在人、財、物等方面具有自主獨立性，避免受到不應有的外部影響，特別是來自被監督者的牽制和制約，才能夠保障監督的措施和責任追究能夠落到實處。二是要建立監督責任制度。即從制度上明確監督者的監督責任以及不履行監督職責的機構的人員的責任，真正做到“監督者受監督、負責任”，從制度上促使監督者自覺履行監督職權，盡可能杜絕監督不作為的現象發生。

2.加強績效考核和責任追究結果的落實。建立行政執法責任追究制度，關鍵在于執行和落實。只有把監督考核結果與獎懲、晉升等掛鉤，把執法的優劣作為執法機關和執法人員的主要政績對待，與單位和個人的榮譽、利益和晉升相連，行政監督一系列制度才能起到預期的作用。否則，不僅不能對違法行政起到威懾和遏制作用，行政監督工作也難以順利進行。

3.加快建立健全監督機制。行政執法行為涉及社會生活方方面面，管理范圍“從搖籃到墳墓”，執法工作量大，各級行政執法機關都要按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》的要求，結合自身特點找準工作的切入點，認真開展依法行政。各行政監督機構都要建立科學合理的執法監督機制，在實踐中不斷改進監督機制和方式，推進各項監督制度的落實。