第一篇：城中村土地管理政策存在的問題與對策研究

城中村土地管理政策存在的問題

與對策研究

摘要：中國在城市化進程中，城中村集體土地被大量征用，大量農民成為失地農民，城中村的土地問題及土地政策總是成為城中村村民及管理者關注的焦點。本文分析了城中村土地管理存在的問題，并就解決這些問題提出了自己的構想。

關鍵詞：城中村；土地管理；對策

中國在城市化進程中，城中村集體土地大量被征用，大量農民成為失地農民，城中村的土地問題及土地政策問題成為城中村村民及管理者關注的焦點，現行的征地安置政策標準不一且方式單一，由此引發的矛盾及干群關系的惡化越來越明顯，其結果必然會影響到社會的安定；而城中村土地政策的研究又相當薄弱這樣一個現實，科學合理制定和評估城中村土地政策，是我國政策科學研究者和政府不容忽視的一個問題。現存的城中村土地管理政策存在的主要問題

1.1 政策兩難：效率與公平難以兼顧

在現行的土地制度下，由于有些社區的以工補農政策補貼按承包面積發放，導致有些村民不必要地承包土地，將承包土地作為領取補貼的手段不僅使城中村企業不堪重負，也造成社區間的收入水平難以趨同。雖然現行的土地制度兼顧了公平和效率，但是所謂公平和效率只限于每個社區之內而言的。中國各個社區的特點和現有發展程度千差萬別，各個社區之間的收入水平也參差不齊。但是現行的土地制度規定土地所有權的主體為社區，并賦予社區干部以極大的土地分配和管理權力。如男女平權為憲法所規定，但在分享村益權利上卻常常反映出對婦女的歧視與不平等。在這種情況下，現行土地制度必然會阻礙各個社區收入水平的趨同。

不少政府官員學者都承認，現行的土地制度在效率上仍然有很大的改進空間。但是他們往往津津樂道現行土地制度的公平性。殊不知現行土地制度的公平性是十分有限和狹隘的。由于社區之間的土地察賦、自然條件、人口等十分不同，社區之間的人均土地和人均收入是十分不同的。但是現行的土地制度會使這些不同趨于長期化。①為了社區小范圍之內的公平，現行土地制度則不得不減緩中國的城市化過程，排斥社區外的農村剩余勞動與土地的結合，既而加劇了中國城中村村民的就業問題，犧牲了土地的效率。然而在現行土地制度下，土地資源極其稀缺的中國，走的卻是城中村企業遍地開花，大小城市星羅棋布，新的有一定規模的城市卻遲遲不能出現的少、慢、差的獨特道路。這既加重了己有大中城市吸納農村人口的壓力和提供基礎設施服務的壓力，又極大地浪費了生產力最高的那部分土地，陷入了“一收就死，一放就亂”及效率與公平難以兼顧的困境。

1.2 政策缺位：土地產權制度不清晰

土地制度的基本內核是土地產權制度，構成土地制度的各類政策，能夠使土地的利用效益內部化，其產權的最基本功能有二：一是內部激勵，促進產權主體在土地資源的利用和保護上進行長期投入；一是外部交易，為土地在不同主體之間進行交易提供產權載體，從而在更大范圍和空間里實現土地資源的優化配置。并在穩定和強化土地權利的同時，樹立土地利用的社會性和公益性觀念以及社區意識。

由于城中村的村落特征顯示出了我們忽視的體制因素，這些因素一是土地制度的差異。根據規定，城市所有土地的產權歸國家所有，在城市化的過程中，國家可以征用作為村民生產資料的用地，但難以征用作為村民生活資料的宅基地；二是社會管理制度差異。根據規定，城市社區中作為基層政府派出結構的“街道辦事處”管理，管理費用由政府承擔，而村落社

區則由村民委員會管理，一切費用由村集體承擔，這是形成我們分析村落單位制的根本因素；三是土地制度和管理制度相聯系的“村籍”制度，由于具有“村籍”的村民是強大的村集體經濟的股東，從這一點來說，城中村村民寧可為“村民”而不愿為“市民”。

1.3 政策疏漏：村民自發土地流轉

在土地流轉中，城中村村民間私下自由流轉占有相當大的比例，這是因為私下自由流轉比較靈活方便，完全出于城中村村民自愿，思想阻力小，對外部條件要求低，具有普遍性。然而，這種形式也存在相應的問題，即由于土地轉讓關系不穩定、期限短、缺乏制度保障，土地經營者在土地上的投資積極性不高，不利于土地的有效利用。據調查反映，黃州市城中村占85.2%的耕地包進戶實際承包期限與期望轉包期限不一致，其中56.5%的包進戶實際承包期比期望轉包期短。有的地方土地轉包僅以口頭方式達成協議，沒有書面合同；有的即便簽訂合同也存在著手續不規范、條款不完備、缺乏法律保障、隱患較多的問題，一旦發生糾紛就很難操作。完善城中村土地管理政策的具體思路

2.1 發揮政策主體的積極因素

政策創新是政策主體(人)對客觀世界認識的質的飛躍。要使這種飛躍成功，政策主體自身所具有的素質、主觀能動性、能力和方法等無疑最具有決定性。尤其是政策主體中的決斷者，他們主導公共政策系統的運行，享有對政策方案拍板定案的最終決定權，在政策創新過程中更是居于核心地位。要不斷優化決斷者的知識結構。包括決斷者在內的政策主體擁有的信息資源，特別是社會科學的知識多少直接影響政策創新的成本。同時，要不斷提升決斷者的創新能力。培養決斷者堅強的意志與無畏的勇氣，在土地管理政策這一領域更應提升政策決斷者的創新能力。

2.2 調整中央與地方的土地管理政策

在不與中央政策相沖突的前提下，鼓勵集體經濟組織對那些新納入承包的土地實行對外開放式的土地承包，具備經營資格城中村人和法人，都應有權參與土地承包并成為土地使用的主體，因地制宜地進行產權制度安排，對于公益性和生態性較強的城中村土地，應允許集體經濟組織根據當地的土地資源察賦，土地收益水平及社區公共需要，自主選擇適應的土地承包方式，明確限制集體經濟組織設立期限在30年以內的各種形式的土地承包或租賃，以免形成混亂，確保中央與地方土地管理政策的連續性，在條件成熟時適當放寬城中村土地開發利用，綜合配置，制定合理土地置換政策。

2.3 加強城中村土地管理制度建設

完善土地規劃管理和土地用途管制制度，按照經濟發展的客觀規律完善各級土地利用總體規劃體系，區分公共目的和私人目的，把土地征用嚴格限定在公共目的的范圍之內；在土地征用補償上，依照市場價格，實行針對被征地農戶的全額、對等補償辦法，改革土地征用和農地轉用制度，建立城中村村民參與利益分享的農地發展權轉讓制度；重視土地整理，建立農地重劃制度；促進土地集約化利用，優化土地資源配置，合理進行土地整理；在城中村土地保有量的調節和控制上，一方面要對城中村農戶的土地轉讓行為在法律上進行必要的調節和引導，防止因土地、分割等使土地過分細碎化；另一方面要防止因土地兼并、囤積等使一些土地保有者的土地保有規模過大。

2.4 明晰土地權屬

盡早制定和完善農地整理的相關法規，在土地權屬管理上，建立起尊重城中村農戶農地使用權的土地權屬重劃制度；在資金支持上，利用我國工業化、城鎮化進程中不斷增值的土地收益建立起土地整理專項基金制度，從而為更好地發揮政府組織的作用，引導公眾積極參與開展大面積的農地整理和成片農地綜合開發，以及利用非市場機制優化土地資源配置，搭建相應的制度平臺。同時，依法調節和控制土地的保有、利用和經營行為。

參考文獻

[1] 黃凱.城市土地經營的戰略思考[J]理論月刊，2004，(05).[2] 韓秀茹，劉志成.“城中村”問題及其改造措施探析[J]現代城市研究，2005，(11).[3] 趙新海.經營好“城中村”土地[J]中國土地，2003，(11).

第二篇：淺析城中村存在的問題及對策

淺析城中村存在的問題及對策

城中村是我國城市化進程中較普遍現象，撤村建居社區在近幾年中因周邊土地大量征用開發，成為四周都是被城市居民住宅所包圍的“城中村”，通過撤村建居已從村變為社區，村民變為居民，在組織形式上初步完成了城市化接軌。目前撤村建居社區從行政關系講是隸屬于街道，但其財政基本獨立，在加強基礎設施建設以及公用設施管理等方面，仍有賴于原村經濟合作社，因而在建設管理、基礎設施、環境衛生等方面出現了與城市建設脫節，嚴重影響城市形象，阻礙了城市的發展。定海目前共有小石契、洞橋、長崗山、勝利、義橋、茅嶺、慶豐等七個城中村和沈嶺、甬興、洋岙、東灣、城北五個農村社區(每個社區由兩個城中村組成)，面積約31.2平方公里，總人口大概42000多人，其中流動人口與外來人口約3萬。

由于城中村的特殊性，目前都不同程度地存在著各類問題。

一、基礎設施陳舊、落后、不完善。

在過去很長一段時間內，城中村的排污管道、垃圾箱、公共廁所等各種環衛基礎設施的規劃及配套建設都未列入城建統一規劃，加之各村財政投入不均，各城中村環衛基礎建設標準不一致，投入不平衡，總體基礎設施普遍落后。造成目前公廁建造布局不合理、路燈亮化率未達標、垃圾箱破損嚴重、道路坑洼不平、市政管網不到位、綠化覆蓋率明顯不足等現狀。據不完全統計，上述城中村當前急需新造公廁22座、安裝路燈646盞、道路硬化修補面積達50000平方米、明溝污水管道鋪設近30000平方米、綠化補種20000平方米。特別是因為市政管線不配套，城中村很大部分地區排水設施不全，居民生活污水很多往房前屋后一倒了之，一到雨天，污水橫溢，或者截污納管不到位，雨污合流，社區的生活污水和化糞池糞水直排就近河道、溪溝，造成環境污染。

二、環境衛生治理不盡如人意。

城中村的整治工作年年開展，但年年需要整治，反潮現象明顯。租住在城中村的眾多外來務工人員多是低收入者，衛生意識較差，亂扔、亂倒垃圾和隨地大小便現象比比皆是；當地居民雖已從村民轉變成居民，但思想上仍保留著農村環境意識，往往只注意自家保潔而忽視公共衛生，因而城中村的衛生死角仍隨處可見，農村尤其城區周邊水庫溢洪道附近居住的市民及部分店鋪垃圾不按規定投放垃圾，習慣倒入溢洪道，至此產生死角垃圾。一旦遇到下雨天垃圾隨著水流順勢而下，污染了城區河道，給河道整治工作帶來影響。

三、出租房未能有序規范管理。

由于城中村地區大量土地被征用，農民失去賴以生存的生產資料，同時又因為城市化進程的推進和城區土地資源的日益短缺，城郊土地價值大幅上升，在自身經濟利益的驅動下，農民利用其自有多余的住房和想盡辦法“見縫插針”式的亂搭建，以較低廉的房租租賃給大量流入城市的外來人口，租房手續簡單，出租房管理松懈，對出租面積又沒有標準要求，一幢3至4層的農民房住上二三十人是司空見慣的事。此外由于這些違章建筑既沒有統一規劃，也沒有必要的衛生設施，租住的外來人員隨地吐痰、亂扔垃圾、隨地大小便、占用公共通道堆放雜物等現象普遍存在，且存在較大的安全隱患，防火間距不足，有些房與房之間觸手可及，無消防車通道，一旦發生火災，極易“火燒連營”蔓延成勢，附近群眾對此意見較大。城中村出租房管理存在著較大的漏洞，逐漸成為影響環境衛生和諧發展的一大因素。

四、居住在城中村人員的環境衛生意識不到位。

為徹底改變城中村的環境面貌，市區兩級政府都開展了城中村城鄉接合部的專項創衛整治，但眾多居住在城中村的外來人口平時忙于生計，對創衛的知曉率、認知度不高，參與的熱情不足，普遍認為創衛是政府的事情，與自己無關，只求自己的經濟收入，諸如亂扔垃圾、隨地吐痰、隨處小便等一些生活陋習、不文明的生活習慣普遍存在。

鑒于上述情況，我們認為，加強城中村的管理已迫在眉睫，要有針對性地解決目前存在的問題：

一、統一規劃，進一步加快基礎設施建設。

當前市與定海區的一些體制與機制還處于磨合期，我市的城市規劃、建設與管理分工比較復雜，排污管道、道路修補、公共廁所等環衛基礎設施規劃、新建和經費投入屬市屬職能。但作為定海區的相關職能部門要主動做好調查統計，掌握第一手資料，做好有關部門的參謀，積極要求在統一標準的基礎上進行統一歸口建設管理，同時加大財政投入，實現城中村基礎設施與城區基本接軌。

二、加強環衛保潔工作監督管理。

區政府清醒地看到城中村環境衛生治理中的不足之處，已經將定海城區17個城中村（除三官堂、黃土嶺等偏遠村外）中的11個城中村的保潔納入了城區保潔一體化的范圍。為提升保潔質量、確保保潔到位，區政府已經在2007年9月1日實行“兩把掃帚并一把”的基礎上，于去年6月1日進行調整，實行新的“兩把掃帚并一把”保潔機制，并明文規定：街道社區履行第一責任人職責，加強保潔人員的管理，教育村民養成良好的衛生習慣；環衛部門加大監管考核力度，嚴格控制、杜絕死角垃圾的產生。在此基礎上進一步制訂長效管理機制，明確獎罰措施，確保各項工作落到實處，不是僅僅停留在方案制度上。

對城中村已經初步整治完成的衛生死角問題，建議園林、執法局、街道、社區、環衛等各有關單位要在長效管理機制與屬地管理機制落實的前提下，對整治改造完成的地段及時采取措施，如改種上綠化樹，設立宣傳牌，加強管理督促，防止卷土重來。

三、妥善安置外來務工人員。

一是加大對違章建筑的拆遷力度，特別是對嚴重影響環境衛生亂搭亂建的廉價出租房，堅決清除掉；二是對外來人口較多的城中村，建議建造民工公寓，出租給企業單位，用于安置外來務工者；三是加強對出租房的管理，對城中村的出租房管理設定前置條件，如對出租房的面積與人員租住數量進行限制，對車棚車庫出租及出租房出租沒有基本的衛生設施的堅決取締；四是要求將出租房消防安全工作納入社會治安綜合治理的一項重要內容，普及消防知識，提高自防自救和規范消防安全行為的能力。

四、加強宣傳和素質教育并舉，提高綜合素質。

一是貫徹以人為本的指導思想，大力宣傳，通過廣播、電視、黑板報、宣傳、標語等形式加以宣傳教育，把鄉規民約融入外來務工人員的思想之中；二是加強對外來人口的管理，可通過建立社區流動人口登記管理辦公室和“暫住人口之家”、“新居民委員會”、“流動黨支部”將流動人口納入社區管理的范圍，在外來人口較多的社區村可建立流動人口學校，定期不定期地開展有關法律法規、各項創建的學習教育，增強流動人口的法律意識和環境知識，并按外來人口的不同階層，制訂不同的管理措施，做到有的放矢；三是通過開展特色社區創建等多種活動載體，使村民從職業上、文化上、思想觀念與行為方式上真正成為現代市民，推動城市文明的傳播，不斷提高居民及外來務工人員的綜合素質。

城中村建設步伐是否跟進，直接影響著我區創衛工作的開展，是我區創衛的瓶頸。管理好、建設好城中村，不僅直接為百姓改善生產生活環境，提高生活質量，而且也是我區城市化進程中一項舉足輕重的民心工程。重視城中村所凸現的問題，積極應對，勢在必行。

第三篇：淺談“城中村”改造存在的問題與對策

中共山西省委黨校本科班2012級經濟管理專業

畢 業 論 文

論文題目 淺談城中村改造存在

的問題與對策

姓 名 學 號 1220121050 指導老師 教 學 點 省委黨校

2014年5月14日

內 容 提 要

隨著城市化進程的加快和區域經濟的競爭，研究和解決城中村改造的問題已成為關鍵因素，全國各地在城中村改造中做了不少嘗試，但也存在一些問題，城中村改造的難點:一是改造資金的籌集與改造主體的選擇;二是存量土地如何盤活;三是如何排解城中村改造的阻力。解決這些問題對加速城中村城市化有一定的作用。城中村普遍存在基礎設施薄弱、建設混亂、環境惡劣、治安復雜等問題，影響了城市化進程的推進、城市整體功能的發揮和城市綜合競爭力的提升，城中村改造中存在的問題成為各個城市不得不面對的迫切問題，如何正確對待城中村這一現象并妥善解決相關問題，關系到構建和諧社會和全面建設小康社會。本文首先通過闡述“城中村”特征及其改造的必要性，分析了城中村的所存在的問題的基礎上，提出了解決“城中村”改造存在問題的相應對策。

關鍵詞：城中村 城中村改造 問題與對策

目 錄

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性 ??????1

（一）城中村的特征 ?????????????????2

（二）城中村改造的必要性 ??????????????3

二、“城中村”改造中存在問題 ??????????????5

（一）城市規劃、建設和管理盲區 ?????????? 5

（二）城中村普遍存在的治安形勢嚴峻的問題 ??????5

（三）職業問題 ??????????????????6

三、“城中村”改造的對策 ??????????????? 6

（一）貫徹“規劃優先”的原則，完善城中村改造規劃編

制體系 ??????????????????? 7

（二）解決城中村居民就業問題，提高村民素質

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（三）完善社會保障體系，實現村民社會保障的城市化?? 9 參考文獻

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淺談“城中村”改造存在的問題與對策

城中村在我國社會經濟快速發展中的作用以及城中村作為多種利益主體矛盾的集合體的現實來看，政府出于公共利益的需要，調整城市規劃，擴充城市的區域空間，將城郊的農村納入統一管理，這是城中村改造的最直接原因。改造城中村，使其擺脫自身發展的惡性循環并與周邊城市環境銜接，已成為刻不容緩的任務。在城市建設用地的急速擴張過程中，由于城鄉管理體制的差異和投資等諸多原因，許多被城市建設用地包圍的村莊并沒有被及時改制和改造，這就形成了所謂的“城中村”現象，導致了諸多嚴重的社會、經濟、文化和環境等方面的問題；既面臨著發展的良機，也面臨著許多困境、問題和挑戰。

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性

“城中村”，顧名思義，即城市中的村莊。廣義而言，城中村是指農村的土地已納入城市總體規劃發展區內，且農業用地很少或沒有，居民也基本上屬于非農化的村落；狹義而言，城中村特指那些農地與居民早已非農化，村莊也已經轉制為城市建設，只是習慣上仍稱為村的社會部落。本文“城中村”是指那些已經納入城市總體規劃所劃定的城市范圍之內，土地集體所有，行政上設立村民委員會且隸屬于鄉鎮，居民為農業戶口且在習慣上仍稱為“村”的社會部落。其在土地權屬、戶籍、行政等管理體制上仍然保留著農村模式的村落。

（一）“城中村”的特征。

“城中村”是城市化推進過速的產物。隨著城市化進程的加速，城市用地的急劇擴張，越來越多的村莊被納入了城市建設用地范圍之內。當前，城中村普遍存在的基礎設施建設薄弱，村內建設混亂，環境衛生惡劣，社會治安復雜等問題，已經嚴重影響到城市化進程的推進，影響到城市整體形象功能的發揮。

1、空間形態和內部功能與周圍環境的劇烈反差。全國快速城市化進程中，一部分地區由于城市基礎設施和公共設施建設嚴重缺乏，規劃跟不上或者沒有按照規劃及時實施及規劃管理不嚴和政策的引導不當。“城中村”是一個充滿矛盾的地域空間，人口構成混雜，人群密度大而社會管理薄弱，外來人口較多管理不到位，亂搭亂建。亂堆亂放導致社會環境臟亂差，社會治安問題較為突出。這些不同地域、社會地位、心理價值、籍貫、語言的群體在此匯集產生了文化上的沖突和融合。

2．用地、人口的性質和規模難以界定。首先，《城市用地分類與規劃建設用地標準》中對這類用地的性質一般歸為E6類用地（村鎮建設用地），但其又處在和城市用地交錯位置，用地功能難以用城市用地分類標準進行界定。其次，居住在這些地區的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服務設施，又能享有國家賦予農民的特權，占地建設和計劃生育方面的特殊政策。這些地區具有優越的區位優勢和低廉的建設成本，使出租屋（村民自建房），生意異常火爆。同時。第三產業的發展和出租屋帶來的大量流動人口也使得這里人口構成復雜，相應的帶來了諸多的社會問題。

3．行政體制和管理機制上的混淆和疏漏。首先，在農村行政體制上村集體一把手說了算，很多鄉村干部不懂規劃，不知道盲目建設是違法的，帶來嚴重后果，給國家和集體利益造成了重大的損失。其次，村民很少有人過問村集體利益及資產，村里很少或者不召開村民代表大會，管理上存在很大漏桐。在農村城市化發展的今天使得“城中村”的管理建設顯現出了諸多問題。

（二）城中村改造的必要性。

我國的城中村是具有中國特點的，城中村與城市發展整體需要之間的矛盾也日益突出，已經成為制約城市化進程和全面建設小康社會的主要“瓶頸”因素之一。如果不妥善解決城中村問題，我國的城市化過程就會受到阻礙。站在長遠的角度分析，從營造和諧社會的高度出發，改造城中村是勢在必行的。

1、改造城中村是加快城市化進程的要求。城市化的一個標志就是城市建成區的擴展，可以說土地作為不可再生的資源和重要的生產資料對城市的發展起著重要的作用，而城中村的存在往往占有城市中的黃金地帶并且由于缺乏城市的統一規劃和管理而得不到有效的利用，未能發揮土地的最大的效益。因此，城中村是我國城市化進程中出現的一個特殊歷史現象，積極妥善解決城中村問題，使其經濟管理體制和社會管理體制向現代城市的管理體制和方式轉變，使城中村真正融入城市之中，對于加快我國城市化進程具有重要的作用。

2、改造“城中村”是建設現代化城市、營造良好發展環境的迫切需要。現代化城市的要求是物質文明和精神文明的高度發達，城市

功能齊全，環境優美，對投資、旅游等方面有一定的吸引力，能體現一個城市的特色。但是，“城中村”雜亂的建筑景觀；“臟、亂。差”的生活環境，在很大程度上破壞了城市的形象，成為降低了城市吸引力、輻射力的一個大障礙。因此，要建設現代化城市，提高城市的品位和核心競爭力，就必須從物質形態、管理體制上改造好“城中村”。

3、改造“城中村”是加強城市管理的迫切需要。“城中村”的農民雖然變成了城市居民，其小農經濟的觀念、生活方式不容易一下子轉變過來。在失去耕作土地后，他們往往把生存和發展的希望寄托于房屋上，以圖從房屋出租中謀求生活保障。這是造成“城中村”建筑密集無序、外來人日聚居雜亂和城市治安問題高發區的根本原因。更嚴重的是“城中村”缺乏配套基礎設施，居民受教育程度普遍較低，就業困難，不能適應城市發展的要求。因此，改造“城中村”的物質環境，加強社區建設，更新居民的思想觀念和提高居民的文明素質，已成為維護社會治安和加強城市管理的當務之急。

二、“城中村”改造中存在的問題

“城中村”雖然在區域上已成為城市的一部分，但在管理體制和運行機制上仍然沿襲過去的方式，是城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現象，帶來一系列的問題：

（－）城市規劃、建設和管理盲區。

城中村的用地和建設缺乏統一管理，違法用地和違章建筑屢禁不止，建筑雜亂無章，建筑物的間距、通風、采光等均不符合要求服從權力的道路狹窄，管理雜亂，給排水設施差；環境衛生、公共綠地、教育、生活服務等公共配套設施缺乏。

（二）城中村普遍存在的治安形勢嚴峻的問題。

城中村出租聚居了大量缺乏有效管理的外來人口，出現了違反計劃生育法規在原居住地又無法繼續待下去的人，采取了出走他鄉，四處躲藏的對策；城中村成為他們安全的落腳點。而城市各級計劃生育管理部門，由于條件的限制，無法把各種有效措施延伸到分散且隱蔽的城中村出租屋，讓違反計劃生育政策的外來人員鉆了空子。同時也成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性事件屢屢發生。由于外來暫住人口和流動人口成分復雜；甚至其中夾雜了一些負案在逃犯罪分子，流動人口成為主要犯罪群體，造成犯罪率迅速上升，特別是危害較大的搶劫、盜竊、兇殺等刑事犯罪明顯增加，并向暴力化、團伙化、智力化發展，對社會的危害性加大。甚至城中村有許多小診所，無牌游醫租幾平方米的房子，擺一張臺，搭一張小木床。拉一塊白布，支一個吊瓶架就開張，雖然設施相當簡陋卻生意興隆。政府醫療衛生管理部門雖然也組織人員入村清掃，但卻總是“今天掃完，明天又開”。

（三）職業問題。

現化城市代表了先進生產方式和先進文化的高度組織化社會。城市里除了藍領工人外，是白領工人和政府公務員。這些職業階層一般具有較高文憑和較豐富工作經濟，工作較穩定，收入水平較高。國家對他們的就業、收入、住房、醫療等方面有一系列明確具體的政策和規定，充分保證他們生活安康，而脫離農業的農民只能進入門檻低、競爭激烈的初級行業，不能享受國家提供的培訓、就業、住房、醫療、保險。

三、城中村改造的對策

“城中村”改造應作為一項綜合性的社會工程來對待，在實施改造之前超前調整政策，建立一整套相互支持的政策系統，從經濟基礎和社會結構上動搖“城中村”存在的基礎設施同時對村民的既得利益給予合理的保護，形成改造后村民轉化為城市居民的一系列社會保障措施，消除村民因經濟利益問題而產生的對抗情緒，引導村民在經濟和社會生活方面融入城市社會，適應城市經濟和社會的生活方式，才能為“城中村”的改造創造有利的條件。

（一）貫徹“規劃優先”的原則，完善“城中村”改造規劃編制體系。

l、我國的“城中村”改造應以科學發展觀和社會主義和諧社會理論為指導，樹立以人為本的、全面的、協調的、可持續性發展的改造理念。“城中村”改造必須從城市整體的社會、經濟和環境利益出發，要在大范圍內進行“城中村”改造，必須大膽解放思想，不斷更新觀念。政府要重點圍繞加快建立和完善社會主義市場經濟體制和機制強化市場經濟觀念和城市經營理念，在改進工作作風、加強服務上下功夫。“城中村”的干部群眾，要富而思進，加快城市化步伐，樹立向現代城市人轉變的觀念。

2、城市規劃是城市建設的藍圖，是建設和管理城市的基本依據，城市的持續、健康、有序發展，必須有科學嚴密的規劃作保證。根據各城市的特色和具體實際，堅持規劃先行，注重規劃的前瞻性和科學

性。“城中村”改造的成功與否在很大程度上取決于改造規劃編制的優劣。在“城中村”改造中應由始至終堅持“規劃優先”的原則。“城中村”改造規劃不僅要考慮物質與環境要素的規劃設計，還必須要研究“城中村”改造中所出現的社會、經濟、文化等方面的問題。“城中村”改造規劃應從傳統的純物質與環境要素規劃，向綜合性的、系統的規劃方向轉變。

（二）解決城中村居民就業問題，提高村民素質。

l、“城中村”以往征地“農轉非”人員安置無非是兩種，即貨幣安置和招工安置。這兩種模式對于數目較大的城中村村民的安置是不恰當的，只有另辟跟徑，走開發式安置的道路才是唯一的出路。這種安置方式，將農民置換“城中村”土地使用權獲得的安置費，通過開發性項目的投資轉化為生產性的物質資本。使“城中村”村民通過與生產性物資資本結合實現再就業，它兼顧了村民就業和長遠的生活保障，能夠彌補貨幣安置的某些缺陷。可以打消“城中村”村民轉籍即失業的憂慮，使其避開只身進入勞動力市場競爭就業時在文化素質和技能方面的劣勢。

2、對于有集體財產的村莊，應提前登記使集體財產的數量和價值透明化，并在改造中保證其分配、收益的公開、公平性。改造時，以村民個人為單位，對集體財產進行準確量化，將村集體經濟轉化為股份制的形式，并將股權進行合理分配；使村民享有所有權和收益權，使用權和經營權由村成立公司；招聘管理人員經營動作。在整個轉化過程中，一定要確保公開的原則，保證整個過程的透明度，杜絕個人

尋租行為發生。

3、未來我國城市產業結構將出觀調整，高技術和資金密集型產業將是城市首選產業，這就對勞動力素質提出了更高的要求，而農村勞動力素質遠不能滿足這種要求。農民整體素質的提高是“城中村”改造過程中城鄉矛盾協調的關鍵性問題。應大力加強崗前培訓和職業教育，盡可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，適應城市的經濟活動。有關部門還應加強宣傳，更新農民的就業觀念。

（三）完善社會保障體系，實現村民社會保障的城市化。l、失地農民的社會保障問題是“城中村”改造的難點。在“城中村”改造過程中，為保證失地農民享受應有的社會保障，應加快建立健全社會保障體系。第一，要建立合理的征地補償費支配機制。征地補償費應作為農民養老的主要保障，可將此部分資金實行多元化投資，用于養老保險、醫療保險和其他合理的投資，確保資產增值。第二，要建立醫療、養老社會保障機制。目前農村社會保障尚未立法，制度建設處于起步階段。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措可以按國家、集體、個人都出一點的思路解決，建立失地農民的社會保障體系。

2、“城中村”改造涉及面廣，涉及村民切身利益和社會的穩定性，涉及集體資產處理、土地征用，涉及村民社會保障和就業等諸多問題和矛盾，而這些問題和矛盾產生的根本原因就在于體制不當。要改造城中村，就得在體制上打開突破口。首先，要改造城中村，就要改革城鄉二元體制。包括改革城鄉二元戶籍管理制度、土地使用制度、社

會保障制度、就業制度以及城鄉二元管理行政體制。其次要解決城中村問題，就要從源頭上開始，需要法律的支持。所以，我國應加快立法以及制定相關的政策制度，以填補城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保證行政部門和司法機關在實際操作中有法可依，只有有法可依，執法的力度才會加強，才能確保村集體和村民以及房地產商的權益免受不法侵害。還要考慮政治、經濟、社會、環境、文化等多方面的因素。我國各級政府應根據我國的國情和各地的實際情況制定相應的可操作性強的法律與法規來指導和規范各地的“城中村”改造。

、參考文獻：

[1]《城中村問題分析與對策研究》劉吉,張沛,西安建筑科技大學學報(自然科學版)2003.9第3期

[2］《城中村的成因分析及存在問題》李煜注．山西建筑，2011年，第3期

[3］《關于城中村改造的問題》李志生,城市建設．2012年，第5期 [4］《“城中村”問題初探》李玉軍，貴州大學學報(社會科學版）, 2012年，第4期

[5]《“城中村”改造的策略轉變》陳鵬，規劃師，2012年 [6]《城中村改造的難點及破解對策》曾學龍 孫 林等，城市建設與發展(城市問題)2011年第2期

[7]《城中村改造的難點》劉憲法，開放導報

2005年03期 [8] 《“城中村”改造的重點難點分析及對策研究》鐘育強，《中共南寧市委黨校學報》 2010年第3期

[9] 《城中村改造》李俊夫，北京科學出版社，2004 [10]《城鄉結合部的土地征用：征用權與征地補償》汪暉，中國農村經濟，2002第2期

第四篇：土地管理中存在的問題及對策（本站推薦）

土地管理中存在的問題及對策

一、存在的問題

（一）農業生產用地管理無序

1、耕地管理不規范。一是侵占耕地。農民建房，建窯廠、豬廠、果園、墳墓，亂挖魚塘，亂建水庫，退耕還林占用耕地，有的占用基本農田；二是農村私下流轉土地現象較嚴重，有的甚至轉讓；三是扶貧搬遷移民入戶后，一部分得不到山、林、水和田，只好占有原遷出地的山、林、水和田；七是土地開發、整理、復墾補充耕地和劃補的耕地在質量上存在較大差異。特別是劃補為基本農田的耕地大多為二類或三類耕地；八是農民要求農業綜合開發土地的積極性高，但實施過程中要農民投資投勞難，影響項目實施。

2、非法占用林地現象時有發生。磚瓦窯場（廠）濫占林地，造成土地資源浪費。近幾年，一些地方和個人因以開發為由，擅自建窯、開礦、采石、取土、筑水庫、建電站、修路等侵吞林地現象時有發生。另外修建公路時，在臨坡面取土，路雖修好了，但兩邊的植被遭到了破壞，造成水土流失嚴重，影響生態環境。

（五）建設用地管理還存在諸多問題

1、一戶多宅，“空心村”問題突出。在農村有九成的村莊存在空心村現象。空心村占地有增無減，村外新宅蠶食農田、山地與日俱增，這主要是“一戶一宅”的政策管理粗放；宅基地規劃滯后，沒有具體落實到點和面上，空心村道路交通等條件差，磚、卵石等建筑材料運不進去，改造難。

2、土地非法買賣蔓延。在城市規劃區內，如少數農（居）民乃至公務員直接從農戶手里購買土地用于建房。居民原購置一些單位舊房，近年來卻一直采取拆舊建新的方式報批，有的私下交易，還有一些村民也私下進行土地買賣，對城中村、空心村的存量土地非法進行改、擴、新建。國土執法部門對非法交易土地行為大多采取以罰代法，且處罰少于審批費用。對非法用地按司法程序處理時間長，執行難。

3、占用耕地建房多。占耕地建房問題是一個非常突出的問題，在廣大農村，縣城規劃區內，存在農村居民建房不批，有的批東建西，批少占多，未批先建，甲批乙建現象。拆遷安置、移民安置、新農村建設用地無規劃、無批文，擾亂了土地一級市場。其原因：一是鄉鎮查處無權，規劃又不到位；二是執法不力，監管不到位，助長占耕地建房之風。國土部門的職工工資雖納入了財政預算，但有收費任務，必須完成任務才能保工資、福利、獎金。處罰占耕地建房的錢多，完成任務快，效益好，因此監管在前力度不夠；三是政策措施不當，造成占耕地建房。在規劃內，農民建房一般不批，按規定不允許建房，但有的農戶房子倒塌，有的兒女長大，成家后住不下，只有強行建房，由于處罰不及時，其它農戶就跟風占耕地建房。四是有些村荒地少，由于荒地、山地建房成本高。因此有的農民為了建房，在耕地上種上幾棵樹等，將耕地轉化為荒地，用來建房。五是農民建房審批程序復雜，發證緩慢，辦證手續繁瑣，并存在亂收費現象，特別是縣城附近建房報批時間長，有的甚至要一年多，最快也得八個多月。

4、水利工程用地管理、確權劃界工作滯后。除有的地方少數水利工程有確權劃界外，絕大多數水利工程未確權劃界，未明確土地使用和管理范圍，未辦理土地使用證，其他的工程有的進行了勘界，但未發土地使用權證。這就造成了水利工程管理范圍與保護范圍不明確，人為侵占水利工程用地現象時有發生，水利部門進行查處時又因為拿不出土地權證而阻力重重。民間資金未批先建和私自亂建水利工程，既浪費耕地，又埋下了安全隱患。部分農村居民違規在水利工程管理范圍內和保護范圍內如堤防之外建房、搭建非法建筑設施，有的甚至取得了國土部門頒發的土地證書，這不僅加大了水利執法難度，同時影響了水利工程的安全運行，一旦水利工程失事，不僅會對工程本身造成重大損失，也會對人民造成生命財產損失。

5、有些地方和單位違法違規用地現象存在。個別地方領導和單位的領導認為我管的地盤，我可以拍板。有的鄉鎮報批了部分土地，大多數鄉鎮沒有報批。有的在申報用地時存在不主動、不配合，延誤了用地報批，有的把預審當成批地，未批先用，有的少批多用。在新農村建設中絕大多數沒有任何用地手續，亂占濫用基本農田，搞土地開發。目前還有些部門和鄉鎮村、組仍在農村居民占用非耕地建房時收取按規定不能收取的費用。造成這些問題的主要原因：一是無知型。有的干部對中央關于土地管理的政策學習不夠，不知道土地審批權都已集中在中央和省級，不知道集體土地要轉為國有土地、經營性用地要采取招拍掛的方式才能出讓；二是因公不怕型。認為用地是為了公家辦事，可不講程序，可不按土地管理的法律法規辦事。

6、征地困難前所未有。基礎設施建設、公益事業建設征地難，如公路建設，有的農民不肯拿出土地來，不得不拐彎。新農村建設示范點有的農民不肯征地，規劃難執行。其主要原因：一是土地所有權與使用權錯位，放棄了所有權利。《土地管理法》對土地的所有權和使用權有明確規定，而目前不管是國有土地還是集體土地，所有者放棄了土地的經營、管理權，致使使用權無限放大，集體意識淡薄。如部分鄉鎮、村、組在征用土地問題上軟弱無力，完全聽命于土地使用者，造成集體意識缺失，征地款全部發放到個人，土地所有者即國家集體不留一分錢，認為公益事業是政府的事，跟農民自己無關；二是國家制定的征地政策及補償安置規定沒有針對地域細化，可操作性不強；以和諧社會為由，征地強制力度不夠；三是沒有建立保障失地農民生活出路的長效機制；四是土地權屬糾紛、住房困難、家庭糾紛、違法違章建筑及搶種、搶栽要求補償等隱藏的基礎工作不實造成征地困難；五是土地價格差異大，補償標準不一，甚至同一戶家庭的同類地塊也不一樣；六是利益分配機制不健全、不規范等因素造成了征地困難。

國土資源管理要服務經濟社會發展大局，要提高依法依規管好、用好國土資源的水平。為此，提出如下建議：

（一）加大土地管理法律法規政策的宣傳。由政府引導，利用各種形式進行土地管理的法律法規宣傳，特別要加強土地所有權方面的權利教育，增強廣大群眾在土地管理方面的國家集體意識，增強義務觀念，使形成土地是國家、集體所有的共識。同時要加強土地管理執法人員和縣、鄉鎮、村、組領導干部和相關單位工作人員有關土地管理方面法律法規政策和相關業務知識培訓，避免政府違法、領導違法。特別要把土地管理方面的法律法規政策與促進經濟發展結合起來，要用足用活上級政策，在可操作和程序上下功夫，切實履行好土地管理方面的經營和管理的職責，扎實做好統一思想和行為的基礎性工作，讓干部教育引導群眾，不做群眾尾巴。

（二）用地要進一步科學規劃。土地利用總體規劃是對土地資源開發、利用、整治和保護在時間和空間作出的戰略安排，必須確立土地利用總體規劃的龍頭地位。各專項規劃都應符合土地利用總體規劃，并做好與土地利用總體規劃的配套銜接協調工作，避免和杜絕建設用地無視土地利用總體規劃，造成選址的隨意性、盲目性，要真正形成以規劃制圖，以圖管地。各項建設用地必須符合土地利用總體規劃，必須在土地利用總體規劃確定的建設預留地內選址。

（三）要解決土地管理中有人辦事，如何辦事，辦得了事的問題。建議縣級組建一個土地管理執法大隊，單列為政府組成部門，人員可從建設、土管、公安調入，機構要延伸到鄉鎮，主要職能是抓好土地利用總體規劃，城鄉建設規劃等規劃的監管落實，查處違法用地。要把土地管理規劃的有關法律政策與實際結合起來，出臺一個便于操作的規范性文件，首先要讓領導掌握，搞好培訓。要加大土地違法打擊力度，各地和規劃區內，可選擇

一、兩個典型案例進行剖析，宣傳教育群眾，嚴厲控制土地違法行為的蔓延。

（四）進一步完善土地儲備、經營性用地招拍掛制度。要合理確定土地儲備范圍，摸清底數，進行紅線儲備。建議政府部門、企事業單位的土地要一級壟斷，撤鄉并鎮并村后的原鄉政府、地稅、醫院、獸醫部、營業所、派出所、學校、村委會等房地產，還有企事業單位的一些存量土地都要納入收儲范圍，避免想賣就賣，想租就租。要破解土地收儲籌集資金、征地難等問題。全力遏制規劃區內非法交易土地行為，維護政府壟斷土地一級市場。要建立土地收益分配、收儲供、凈地出讓機制。建立規范有序的土地招拍掛市場，對土地要進行策劃性拍賣，有計劃地進行，大宗土地與小宗土地拍賣要結合進行。對沙石資源的拍賣要確定“最底價”和“最高價”，在拍賣中低于“最底價”或高出“最高價”，實施流拍政策。應在新增建設用地審批時將臨街面的商業用地由政府組織公開出讓，避免單位、個人以劃撥或協議出讓方式占用。

（五）注重節約、集約利用土地，提高土地的經濟和社會效益。要根據土地管理法律法規和政策，制定切實可行的水利、交通、建設和農業土地利用規章和操作規程。特別要拿出耕地保護專項資金，注重基本農田保護，大力推廣土地測土配方施肥，統一使用農藥化肥，采取專業防治法，提高使用農藥化肥的實效，減少使用量。鼓勵農戶種紅花草、養豬等，促進大部分農田施上有機肥，使土地酸化堿化降到最低。要用足用好上級用地指標有關政策，積極爭取上級增加用地指標計劃，確保建設基本用地。同時對存量土地進行清理，盤活現在存量土地，加大舊城改造力度，用活計劃外土地。加大土地資源挖潛力度，實現土地資源的有效增量。國土、建設部門要加大已供土地的監管力度，對土地閑置滿一年未動工建設的，依法從高征收閑置費，并責任限期開工、竣工；滿2年未動工興建的，無償收回土地使用權。要引導用地單位樹立立體的用地觀，向空間要土地，鼓勵企業、房地產業主建造多層廠房、樓房。要完善土地使用市場準入制度，土地供給、審批用地必須嚴格執行國家規定的容積率、建筑系數、投資強度和用地定額指標。對工業園區企業的供地，要落實有關政策，要解決如何操作的問題。要按其投資規模精心設計，以其企業實際需要供地、圈地。要與企業簽訂用地合同，明確投資規模、用地面積，注明未達到規模的、多供的土地退回政府。對個人住宅用地實行限額供地，在不違反國家標準的前提下，按人口制定具體的用地標準，達到節約土地的目的。

（六）嚴格查處土地違法行為，規范土地市場。對土地違法行為的查處要區別對待，突出重點，突破難點。首先應對規劃區內倒賣土地、違犯規劃用地和占用基本農田用地問題進行重點打擊。對個人和企事業單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價高，讓違法者無利可圖。對鄉鎮政府使用土地不報批的問題，要進行專項治理，要科學評價鄉鎮政績，出臺鄉鎮土地保護政策。對土地開發項目要進行清理，依據基準地價處理。對未達到用地要求的，采取措施加以處罰。對個人向農村征地的，紀檢、公安、組織、建設要介入處理，以起到警示作用。要在用地審批環節嚴格把關，對非法交易取得的土地不能辦手續。要建立舉報獎勵制度，讓廣大群眾積極參與到打擊違法用地工作中去。建立責任追究制度，對土地管理工作監管不力，以權謀私的工作人員進行責任追究。從多層面入手，遏制土地違法行為的發生，進一步規范土地市場秩序。

（七）鄉村建設規劃必須注重老宅基地的利用和開發，大力改造空心村。要以新農村建設為契機，將老宅基地列入鄉村建設規劃。對城市規劃區內范圍外的農村村民住宅建設，要把老宅基地納入鄉村建設規劃，按照城鎮、集體用地要求，鼓勵集中建設農民新村。要堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定。對一戶多宅和空置住宅，要制定激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。建立老宅基地利用開發激勵機制。一方面，對在老宅基地上建房的給予一定的優惠，減免規費，鼓勵農民在老宅基地上建新房；另一方面，村委會劃留一定公用土地作為道路。改善老宅基地的道路交通狀況，統一規劃建設排水排污設施，改變和完善居住環境，對老宅基地進行二度利用和開發。對集中建設農民新村、集體搬遷新村后空置的老宅基地，可采取整體連片規劃，重新利用和開發；對農民占據的老宅基地，可采取一定的補償機制消除私有，把收歸集體所有的老宅基地進行整合，科學規劃，對有可能的進行還耕，使其能夠得到合理的開發利用。

（八）綜合治理農村土地承包糾紛。農村土地家庭承包經營存在的問題日益凸顯，為切實解決土地糾紛，要認真做好土地確權工作，解決土地權屬不清的關鍵問題。完善林業改造政策，明確山林的絕對界址。要加大對礦山、磚瓦窯的整治力度，治理毀田污染問題。大力推廣新型墻材，逐步禁止粘土磚生產。加大水利工程的治理力度，國土、水利等部門進一步搞好水利工程用地確權劃界工作，加大轄區內贛江水系的治理保護力度，做好河道、水渠、山塘等清淤工作。進一步加大交通建設廢棄老路的還耕力度，同時大力開展土地開發、整治、復墾力度，切實實現“占補平衡”。政府要進行土地調查，特別是對庫區移民和扶貧搬遷移民的山、林、田和水要認真調查，明確土地權屬。對農用地管理要摸清家底，以現鄉、村、組為單位仔細核準農用地尤其基本農用的實際數據，依法落實承包合同，層層落實承包責任，解決實際中合同不落實，責任不明確的弄虛作假問題。要進一步加強對村委會、村小組土地工作的管理，制定切實可行的各類性質土地流轉辦法，使土地流轉工作有序循規進行。尊重歷史，妥善處理機動地出租與承包的矛盾糾紛。建立群眾監督機制，監督基層干部和執法人員對國土法制法規的執行，堅持平等、公平原則，規范承包手續，確保農民利益。

第五篇：城中村改造中存在的問題及對策

關于城中村改造中存在問題的思考

摘要：青年人才論壇

為了集約節約土地，改善人居環境，提升城市整體形象和品位，推進襄陽市的城市化進程，建設文明、生態、和諧、宜居城市。本文是通過筆者進行了深入調查研究，全面認真分析后，從襄州區城中城改造的現狀和實際出發，從城中村問題成因、城中村改造的現狀、改造的重要意義、改造中存在問題等方面進行了綜合分析，并提出了個人的建議，以期推動城中村改造工作的順利進行。

關鍵詞：襄陽 青年 人才 論壇 城中城改造 問題

近年來，隨著城市化進程的不斷加快和城市建設用地的供需緊張，政府將舊城改造作為加快城市建設和發展的一項非常重要的工作來抓。但隨著城市拆遷改造工作的不斷深入，拆遷改造誘發的矛盾和糾紛也日益增多，拆遷改造也已成為城市建設的聚點，社會關注的焦點，工作中的難點，媒體關注的熱點。拆遷改造工作涉及面廣，法律、政策性強，關系著廣大群眾的切身利益，關系著經濟發展和社會穩定。為此，我們在工作中急需尋找一條推動舊城改造和城中村改造工作順利進行的新路子。作為一名基層城市規劃管理人員，對當前襄州區城中村拆遷改造工作中存在的一些問題進行了一些探討和思考。

一、城中村問題成因

城中村問題是在快速城市化進程中產生的，是我國城鄉二元化的管 1 理體制對基于集體土地產權和集體經濟屬性的城中村地區，在戶籍、土地、規劃、建設、融資、就業、醫療、教育和社會保障等方面管理不到位而造成的。分析城中村問題的原因，具體表現為四個方面：城市政府為節省開發建設成本，只征用農用地，繞開現有農村居民點；城鄉發展缺乏統籌安排，未考慮外來人口的居住需求；城市規劃編制不完善，造成城中村建設無據可依；管理部門執法不嚴，對違法建設行為查處不力。

二、目前襄州區城中村改造的現狀

襄州區轄1個辦事處8個社區5個行政村，村（居）民總人數27485人，總戶數6534戶，村莊占地面積5483畝，耕地面積5916畝，其中:云灣、西灣、張灣、金華、航運、紅星、潘臺、洪山頭等8個社區和朱莊村三、七、九組屬襄陽市市區中心城區范圍內的一級控制區，其它4個行政村和朱莊村部分組屬襄陽市市區中心城區范圍內的三級控制區。2008年9月，襄州區啟動了城中城改造的第一個試點——云灣國際新城建設項目，該項目涉及到云灣社區八、九、十組拆遷的307戶居民已全部拆除完畢，拆遷面積12萬平方米，在還建小區內投資8000萬元，新建了23棟7層安臵房，總面積約7.84萬平方米，目前有90％拆遷戶已搬入新居；2008年10月，民發世界城項目啟動，該項目涉及到西灣社區一、二、三、四、五組900多戶居民，目前已拆遷200 多戶，并投資4億元，新建了10棟高層安臵房，總面積約20萬平方米；2010年8月，因襄陽火車東站建設的需要，按照市政府要求，襄州區啟動了襄陽火車東站廣場建設項目，該項目涉及到洪山頭社區一、二組353戶居民的搬 2 遷，目前已拆遷173戶，園林大道還建小區的11棟高層安臵房正在建設中，東站廣場及周邊道路設計方案也已確定；2010年10月，連山湖開發項目啟動，該項目涉及到紅星社區十一、十二組和潘臺社區八組 450多戶居民，目前所有拆遷戶的房屋已鎖定，并完成了200多戶的房屋評估工作，相關工作也在進行中；2011年4月啟動了朱莊物流園建設項目，該項目涉及到朱莊村三、七組300多戶村民，目前完成了拆遷戶房屋評估工作，相關工作也在進行中；2011年5月又啟動了襄東濱河新區建設項目，該項目由襄陽嘉華融通有限公司開發建設，目前開發商已與區政府簽訂了項目的框架協議，正式協議還在商談之中。

面對工作實際，區政府以科學發展觀為指導，本著尊重歷史，面對現實的原則，在強化法律法規和政策宣傳的同時，按照“政府引導、規劃先行、市場運作”的思路，堅持“以人為本、因地制宜、分步實施、穩妥安臵”的原則，積極動員和落實各級各有關部門的工作責任，努力形成強大的拆遷改造合力，推動拆遷改造工作穩步順利開展，確保城市建設步入良性發展軌道。主要做法：一是成立機構，加強組織領導。區委、區政府成立了城中村改造指揮部，以區主要領導為指揮長，規劃局、建設局、土地局、房管局、城管局等有關部門指派專人協助開展工作，做到了機構、人員、職責、經費四到位，為城中村改造工作提供了組織保證；二是出臺政策，提供改造依據。區委、區政府按照相關法律法規和市委、市政府要求，并結合實際，制定出臺了城中村改造拆遷補償的文件，對城中村改造的條件、步驟、要求及獎勵辦法做出了比較詳細的 3 規定。年終對城中村改造工作成效明顯的主要干部給予一定獎勵。各城中城指揮部也按照上級文件精神，結合實際制定了城中村改造實施方案、工作臺帳、拆遷安臵補償方案等配套政策，為城中村改造打下了基礎。

三、城中村改造的重要意義

近年來，隨著城市化進程的加快，城中村帶來的負面影響越來越突出。由于城市建設牽動城中村土地升值，致使“征地難、規劃難、拆遷安臵難”的情況不斷出現，影響了城市經濟的科學、全面、協調和可持續發展，在整體上延緩了中心城區經濟開發和發展的步伐。所以，改造城中村是實現農村城市化和推進城市現代化的需要，是社會發展的要求，是提升城市整體形象和品位需要。

(一)城中村改造有利于推進城市化進程。城市對周邊地區有較強的區域中心帶動作用，也是現代文明向農村輻射的源頭。城市化水平代表了一個國家和地區的綜合實力，是社會發達進步的重要標志。推進城市化建設，要求農村剩余勞動力盡快向城市轉移。如果農民僅僅實現地域轉移，而沒有實現戶籍、組織和管理體制、思想觀念以及生活方式等的更新轉移，就不算真正意義上的城市化；如果城中村不進行徹底的改造,城市規劃建設管理就難以適應經濟發展和居民生活水平的提高。其次，改造城中村是建設現代化城市、營造良好發展環境的迫切需要。現代城市必須要求物質文明和精神文明高度發達、城市功能齊全、環境優美。搞好城市規劃，目的是要營造經濟發展、法治文明、生態平衡的良好環境。但是，城中村雜亂無章的建筑，臟亂差的生活環境，在很大程度上 4 影響了城市的形象，拉低了城市的品位，成為城市現代化進程的一大障礙。目前襄陽市正處于城市化快速發展的階段，城中村問題必將成為政府面對的主要熱點難點問題之一。因此，要建設現代化城市，提高城市的品位和競爭力，就必須改造好城中村。

(二)城中村改造有利于加強社會主義精神文明建設。城中村的農民雖然變成了城市居民，但其小農的意識形態、生活方式很難一下子轉變過來。失去土地后，他們一般會把生存和發展的希望寄托于房屋之上，以期從房屋出租中謀求生活保障。這是造成“城中村”建筑密集無序、外來人口聚居和城市治安問題高發的根本原因。更為嚴重的是，城中村缺乏配套基礎設施，居民受教育程度普遍偏低，就業困難，不能適應城市發展的要求。因此，改造提升城中村的基礎設施，加強社區建設，更新居民的思想觀念和提升文明素質，已成為維護社會治安和加強城市精神文明建設的當務之急。

（三）城中村改造有利于提高人民群眾的居住質量。由于歷史原因，絕大多數城中村的住宅配套設施不全、環境衛生較差，主要表現是住宅成套率低、道路坑洼不平、排水不暢、缺乏固定的垃圾存放場所，群眾生活非常不便，雖然生活在城市，但與城市居民的生活環境和質量不可同日而語。相關部門經常收到人民群眾通過各種途徑反映的意見和建議，要求盡快出臺有關政策，進行城中村改造。因此，加快城中村改造是改善人民群眾生活環境、提高人民群眾生活質量的客觀要求，直接關系到人民群眾的切身利益。

（四）城中村改造有利于拉動經濟增長。城中村改造對于有效帶動城市基礎設施和房地產業的發展，擴大投資需求，尤其是吸引社會資本參與城市建設，對于擴大內需，增加對住宅、耐用消費品和服務業的需求，拉動相關產業發展等都具有十分重要的意義。與此同時，由于城中村改造能夠集約、節約利用土地，盤活土地使用效益，拓寬經濟發展空間，帶來城市環境的優化升級，推動城市經濟的健康發展。

（五）城中村改造有利于推動社會進步。城中村的居民雖然生活在城市，但受長期以來固有觀念的影響，一直保持著農村、農民的傳統生活習俗和方式，始終沒有在真正意義上融入現代城市生活之中。實施城中村改造，勢必有利于打破傳統農村的固有格局，促進城中村居民生活方式的根本性轉變。

四、當前城中村改造存在的問題

城中村是城市經濟社會發展中出現的現象，也給城市的發展提供了寶貴的空間，但是，城中村改造中面臨的一些突出矛盾和問題，一定程度上影響和制約了改造工作的順利推進，主要表現在以下幾個方面：

（一）違法建設成風，加大了拆遷改造的難度。特別是近幾年，隨著城市基礎設施建設的不斷完善及城市房地產開發項目、物流園區、工業園區建設快速推進，土地房屋也隨之大大升值，村集體組織和村民受利益的驅動，紛紛加建、搶建房屋。拆遷范圍內一些村民一旦得到拆遷的信息，一夜之間兩層甚至多層房屋拔地而起，水井、苗木等各類地面附屬物也隨之密集出現，城中村內的個人和小產權開發等違法建設現象十 6 分普遍。管理部門執法不嚴、疏于管理、“以罰代法”，致使違法建設愈演愈烈，呈蔓延態勢，這大大加重了城中村改造的難度。

（二）部分被征收房屋拆遷人對拆遷的期望過高。一是對補償標準要求過高，不能正確客觀地看待和把握有資質的房產評估機構對征收房屋的評估價值，往往以周邊發達地區拆遷補償價格為標準和參照，看待和高估自己的房屋價值，當拆遷補償低于自己的期望時，就認為房產機構評估價低、拆遷補償費少，就對拆遷工作不配合、不支持；二是對拆遷改造的種種期盼遠高于優惠的讓利于民的政策規定，當被征收房屋拆遷人的期盼同制訂的優惠政策發生碰撞時，他們就立即認為自己的切身利益受到損害，然后采取各種辦法阻礙拆遷工作的開展；三是在堅持政策和原則的前提下，有些被征收房屋拆遷人因其居住面積小，家庭收入低，獲取的房屋拆遷補償少，家庭承受能力低而在支付購買安臵房能力不足的情況下，也認為損害了他們的利益，進而不講道理、拒絕拆遷；四是那些始終認為多鬧多得、不鬧少得的被征收房屋拆遷人，對房屋拆遷補償漫天要價，甚至不合情理地要求解決與房屋拆遷無關的其他問題，更甚者糾集被征收房屋拆遷人集體上訪、越級上訪。

（三）被征收房屋拆遷人對入住安置小區不感興趣。一是他們的出租房屋為其獲得了高額租金，這是城市拆遷改造中被征收房屋拆遷人極不愿意拆遷的關鍵所在。生活只能因拆遷變得越來越好，不能因拆遷改造而變差，當其眼前的利益受到損失而得不到期望的補償時，他們就拒不配合、阻撓施工、集體上訪；二是他們認為入住小區鄰里關系就淡漠了，7 讓他們把農具、做小生意的工具帶進單元房別扭、不方便，住著不自在，甚至拿單元房居住與社會傳統的行為模式、人際關系是不相適應的道理說教工作干部而不配合拆遷。

（四）拆遷過渡時間較長。由于先拆后建，致使被征收房屋拆遷人居住條件較為艱苦，不利于生產、生活。加之整村拆遷時，被征收房屋拆遷人過渡困難很大，一方面是難以找到合適的出租房源，另一方面是集中臨時過渡不利其越冬。同時過渡期內，被征收房屋拆遷人無法正常經商、外出務工，導致其收入下降。這些都是影響拆遷改造的一個因素，更是容易引起上訪的一個原因。

（五）安置小區建設緩慢，社會保障政策落實不力。一是安臵小區規劃及用地審批的協調落實，對區級部門和單位來講難度較大，在拆遷時，我們給詢問或質問的被征收房屋拆遷人一時難以回答安臵和搬入的時間，容易讓被征收房屋拆遷人產生疑惑而影響拆遷。在拆遷完后，遲遲看不到安臵規劃和征收安臵地后又容易引起被拆遷人上訪；二是被征地拆遷農民的社會保障問題。相對遠離市區的被征地農民在土地被征收后，喪失了一部分農耕收入，使農民的收入水平有所下降。在城市繁華地帶的被征收房屋拆遷人的房屋出租收益因拆遷而失去，這些都不同程度地影響了被征地或拆遷農戶的收入，自然也就成為了阻撓征地拆遷工作的重要因素，也必然使農戶提出生活保障的問題。

（六）拆遷工作人員對拆遷工作存在畏難情緒。隨著拆遷工作難度的不斷加大，參與拆遷工作的一些單位和干部職工畏難情緒也越來越嚴重，8 表現出缺乏主動工作的精神，一是對安排的拆遷任務不樂意接受，始終以維護社會穩定或拆遷群眾情緒不穩定等為借口，拖延工作的開展；二是對拆遷工作中可能遇到的困難和問題估計不足、準備不足，在反復做被征收房屋拆遷人工作無果的情況下，喪失信心，難以采取有效的應對措施對待工作；三是有的基層組織對拆遷工作缺乏統領駕馭全局的能力，在面對群眾利益和集體利益、國家利益時，堅持原則、政策不夠堅決，不能站在客觀公正公平的高度思考問題；四是宣傳引導不到位，沒有營造出和諧拆遷的工作氛圍。

五、對策和建議

城中村是在城市化建設高速發展過程中遺留下來的問題。凡是遺留的問題大多都會產生后遺癥，解決起來都有一定的難度，花費的精力和付出的代價可能要更多一點。所以對城中村改造需要多費一點心思，以實事求是的態度制定科學的政策思路和建設規劃。通過調查和分析，借鑒其他城市的成功經驗，提出如下思考和建議：

（一）加大政策和法制的宣傳力度。一是要充分考慮到拆遷工作直接關乎廣大被征收房屋拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補償政策時應廣泛征求被拆遷人的意見，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安臵政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內容，理解其合理性；二是要加大對“公平公正、陽光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關法律法規的宣傳力度，使與被征收房屋拆遷人切身利益息息相關的法律法規深入民心，家喻戶曉，使被征收房屋拆遷人在突發性事件中能明大理顧大局識 9 大體；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關法律法規和政策規定，在幫助群眾算清算好拆遷補償賬，算細貨幣安臵與遷建安臵、調房安臵的對比賬的同時，給群眾講些法律法規知識，以便達到說服、動員的目的。

（二）政府要提高城中村改造規劃和建設方案的科學性，不搞“一刀切”，有序地推進城中村改造工程。城中村與老城區一樣，人口密度高、人均收入低、人居環境差，“城中村”還有歷史遺留問題、經濟利益問題、生活方式問題，因此改造起來難度較大。建議政府將城中村改造規劃與“十二五”規劃、土地供應計劃和建設用地計劃等相銜接，協調城市存量土地的開發進度，保障城中村改造有一個穩定的房地產市場環境。深入研究不同城中村的位臵、特點和問題，針對不同地區、不同類型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對城中村進行改造。例如：有大項目投資的即整體拆遷；有小項目投資的即局部拆建；暫時無項目投資的可適度進行市政設施建設和環境整治，改善城中村環境；政府如有資金，也可對重點地塊先行投入資金進行拆遷。總之，城中村的改造思路不宜局限于某一種模式，且不能操之過急，要采取積極、穩妥、有序的方法推進，盡量減少對城市社會、經濟的消極影響。

（三）合理調整政策，兼顧國家、企業、拆遷戶三者利益，保證城中村改造資金的投入，維護社會穩定和諧。城中村改造的關鍵也是最實際的焦點是改造資金的籌集渠道、投資方向和實施辦法。政府應通過政 10 策、規劃和計劃的適時調控，保證城中村改造符合公共利益，維護改造過程中的社會公平。同時，要堅持政府主導下的市場化運作，努力提高改造項目的經濟效益，盡可能利用有限的資源達到最好的工作目標，將好事做好。一是合理調整現有的相關政策，正確指導城中村改造工程的實施。對城中村改造以來各項措施的貫徹實施情況進行調研，實事求是地提出今后城中村改造的政策思路；根據市場行情修訂市區房屋拆遷管理辦法，對拆遷補償的形式和標準作相應的調整，及時對廣大村民進行公示。二是排除繼續從城中村改造中獲取土地差價好處的思想。用區財政撥付的專門資金和城中村改造收取的地價收入設立“城中村改造專項資金”，對拆遷戶進行合理補償，補貼經濟效益差而社會效益高的改造項目，改善城中村的市政基礎設施和公共服務設施。三是區政府和有關部門領導要充分認識城中村改造的重要意義和實際難度，高度重視改造工作的組織協調和穩步推進，將城中村改造工作納入經濟社會發展的總體規劃，納入相關領導和分管部門工作績效的考核指標體系。四是在今后的城市化建設過程中，要避免新的城中村的產生。同時，學習借鑒外地好的經驗，將一個或幾個城中村改造項目采用“統一打包”的模式，將人、房、地一并臵換，由一家開發企業一包到底、統一負責，這樣可以預防新的城中村形成。

（四）要按照“先安置后拆遷”的原則，規范拆遷程序。對列入改造計劃的城中村，要提前做好前期調查、入戶測量和房產確權等基礎工作，并建立檔案。對即將改造的城中村，要將總體安臵方案和分戶安臵方案 11 予以公告，并廣泛聽取被征收房屋拆遷人的意見，無論是原地安臵還是就近安臵，都應采取先建房后拆遷的程序安排，這樣有利于消除被征收拆遷人的疑慮，節約拆遷安臵過渡的成本，加快安臵進度。同時，要提前加強安臵區域的交通道路、社會服務等配套設施建設，增強公共配套服務，讓搬遷戶感受到搬遷地段隨城市面貌的進一步改善，也有較大的增值空間。

（五）政府在政策思路上要以人為本，保障城中村村（居）民的合法權益，切實解決群眾的后顧之憂。要對集體資產進行全面清產核資和產權登記，并把集體資產優先用于解決村居民的生活保障問題上。要從解決被拆遷人生活出路的深層次問題入手，在扶持發展集體經濟、提供勞動就業和社會保障等方面多做文章，確保被征地集體經濟組織的合法權益及時得到有力落實，真正解決好被拆遷人和集體經濟組織的后顧之憂。只有從根本上改變依靠單一房租為主要家庭收入的經濟生活模式，多渠道多來源多途徑增加拆遷村民居民收入才能使被拆遷村民居民成為拆遷真正的受益者，才能杜絕違建，利于拆遷。

（六）加強對城中村建房的監督和管理。目前，城中村內違法違建戶較多，城中村的村（居）民在宅基地搶蓋、加蓋的現象較為突出，對違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問題，在具體工作上難以把握，賠償了違建、搶建之風會越演越烈，也有違背政策之嫌；不賠償拆遷工作難以開展，甚至上訪。這就要督促相關部門切實加強對建房的監督和管理，夯實管理工作責任，打消村（居）民套取拆遷補償資金的念頭，12 做到補償公平、群眾不受損失，同時也能為拆遷改造創造有利的條件。

（七）加強基層組織建設，嚴格考核辦法，建立問責制度。對參與征地拆遷的各有關部門、單位要制定嚴格的考核辦法，明確各級各部門的工作職責和工作責任，并限期按時辦結。要夯實項目涉及街道辦事處征地拆遷的主體責任，使其在工作中逐漸整頓基層組織，在整頓中配好村兩委班子。對工作不力的單位部門要問責主要領導，不斷增強其工作的主動性和創造性。同時，要嚴厲打擊阻礙城中村改造的不法勢力，努力為拆遷改造營造良好的工作氛圍。

相信在不久的將來，襄州區的城中村改造將會在區委區政府、各有關職能部門和城中村居民的共同努力下，建設成“安樂、文明、優美、舒適”的新型社區。通過社區優質服務、優質管理、全面提升新型市民的整體素質，把我們襄州的城市文明程度提升到一個更新、更高的層次，使城市的經濟、社會得到更快、更好的發展，真正將我市打造成為“產業襄陽”、“都市襄陽”、“文化襄陽”、“綠色襄陽”。