第一篇：俄羅斯、捷克醫療保險考察報告

俄羅斯、捷克醫療保險考察報告

2006年6月18日～27日，由中國社會保險學會醫療保險分會組織的醫療保險考察團一行10人應邀訪問了俄羅斯、捷克。期間，分別拜訪了全俄保險協會及俄聯邦社會保險基金會圣彼得堡分會和捷克經濟商會等單位，聽取了有關方面負責人關于兩國醫療保險制度建立、管理與運行等情況的介紹。現將簡要情況報告如下：

一、俄羅斯醫療保險基本情況

（一）背景情況

俄羅斯聯邦由89個聯邦主體組成，包括21個共和國、6個邊疆區、49個州、2個聯邦直轄市、1個自治州、10個民族自治區。現有人口1.45億，130多個民族，其中，俄羅斯族占82.95%。主要宗教為東正教。2004年，國內生產總值增長率7.1%，人均115556盧布（約4444美元），人均月工資6828盧布（約263美元）。

蘇聯時期實行的是全民免費醫療保健制度，醫療費用完全由國家統包，個人不負擔醫療費用，經費由國家預算全額撥付。盡管那時的醫生人數和病床擁有量均占世界前位，但在高度計劃經濟體制下，由于醫療費用嚴重匱乏，致使醫療機構基礎條件差，醫療設備落后，醫護人員缺乏工作熱情，責任心不強，藥品和醫療器材浪費嚴重。普通百姓到醫院就診要長時間排隊等候，有療效的高質量藥品不足或根本沒有。

（二）改革情況

現行俄羅斯醫療保障制度以法定醫療保險為主，私人醫療保險為輔。其主要法律依據是1991年6月頒布的《俄羅斯聯邦公民醫療保險法》和1996年國家杜馬通過的居民強制性醫療保險法。

基本原則：

1、強制和自愿醫療保險繳費成為醫療保險的主要資金來源；

2、職工的強制醫療保險繳費由企業承擔，而非就業人員和預算范圍內從業人員的強制醫療保險費由預算撥款支付；

3、在強制醫療保險范圍內規定免費醫療服務的數量和條件，各地依據政府批準的強制醫療保險基本綱要和當地權力機關通過的地方性綱要具體執行；

4、醫療保險業務經辦由非國有的保險公司承擔；

5、除了強制醫療保險之外，可以通過企業額外繳費和公民個人繳費實行自愿醫療保險。

設立基金：根據《俄羅斯聯邦公民醫療保險法》，設立強制醫療保險基金，其目的是保證俄羅斯公民享有同等的醫療和藥品幫助的條件，保障公民享受免費醫療幫助。基金分為兩類：

1、聯邦強制醫療保險基金。其主要作用是以對地區基金撥付補助的形式，對俄羅斯各地區強制醫療保險綱要撥款的條件進行平衡。在近幾年聯邦基金的支出中，85%左右都是用于對地區基金的補助。

2、地區強制醫療保險基金。其主要作用是從財力上保證各地區醫療保險制度的正常運轉。

基金來源：

1、企業、組織等投保單位繳納的強制性醫療保險費，費率為本單位工資總額的3.6%，其中0.2%上繳聯邦基金，3.4%上繳地方基金。被保險者本人繳納工資額的1.8%。

2、國家預算撥款。主要用于為兒童、沒有繳費能力的成年公民、退休金領取者和財政預算范圍內就業人員繳納醫療保險費。

3、從事個體勞動和私人經濟活動的公民繳納的強制醫療保險費。

交納辦法：

1、以雇主身份出現的各類繳款人，每月交納一次，即在領取發放工資時交納；

2、各類從事經營活動的公民，根據交納個人所得稅的期限，并按計算個人所得稅的收入基數交納；

3、農戶、農場、北方少數民族的家族公社，每年交納一次；

4、按合同雇用其他公民的自然人，每月5日前交納上個月的繳款；

5、政權執行機關在每月的25日之前，按不少于有關預算中規定用于該項目的季度資金總額的1/3，撥付用于無工作居民的強制醫療保險的繳款。

6、殘疾人、退休者創建的企業和組織或殘疾人、退休者人數超過50%的企業和組織可免繳強制醫療保險金。

管理體制：

1、國家醫療保健管理機關。俄羅斯從改革開始就保留了醫療保健管理機關。雖然法律沒有明確規定，但有關資料顯示，國家醫療保健管理機關的職能是：履行監督職能，負責制定和實施諸多有針對性的政府綱要。

2、醫療保險公司。履行承保人的職能，是不受醫療保健管理機關和醫療機構支配的獨立經營主體。與作為投保人的企業和國家管理機關簽訂醫療保險合同，有權選擇能為被保險人提供醫療保健服務的醫療機構，并向醫療機構支付醫療費用。可以代表受保人利益對醫療機構所提供的醫療服務質量進行檢查和監督。

3、強制醫療保險基金會。俄政府原計劃在1992-1993年間完成向醫療保險制度的過渡。由于在地方受阻和醫療保險公司發展緩慢且不平衡，被拖延下來。為了推動強制醫療保險制度的建立，1993年4月通過了《關于建立聯邦和地方強制醫療保險基金會的規定》。強制醫療保險基金會和其分支機構被授權不僅可以同醫療保險公司簽訂醫療保險合同，而且自己也可以履行承保人的職能，并且在其業務活動中免征收入稅，而保險公司卻沒有這一優惠。其主要職能是負責強制醫療保險基金的籌集、分配和使用，并監督和管理醫療保險公司和醫療機構業務活動。

醫療待遇：俄羅斯在總體上繼承了前蘇聯的免費醫療保健政策，其醫療保險服務范圍涵蓋了絕大多數常見病的基本藥品、診療和住院費用。每個參保人在本地區公立醫療機構看病時，只需出示醫療保險卡或告訴其卡號，除個人自付部分藥費外，其他醫療費由醫療機構和保險公司結算。此外，政府還鼓勵高收入階層加入自愿性的補充醫療保險，享受強制醫療保險之外更好的藥品和診療服務，價格隨行就市。

（三）實施情況及存在的主要問題

新的全民醫療保險制度的實施，在一定程度上緩解了轉軌過程中出現的嚴重社會問題，特別是使老年人、殘疾人、失業人員等社會低收入群體有了基本醫療保障。但是，在實施過程中也存在很多矛盾，與預期目標相比，仍有較大差距。

一是資金不足，其預算中有近15億美元的缺口。一方面，雇主們總是想方設法地少繳保險費，通過“紅包”來發工資，降低繳費基數；地方財政往往因為沒錢不繳或少繳醫療保險費，據俄聯邦統計委員會資料顯示，國家預算為非就業居民繳納的強制醫療保險費只占企業繳費的31%，而其人口數量卻是就業人口的108%。另一方面，由于管理機制和諸多流程上存在缺陷，無論承保人、醫療機構，還是醫生都沒有更有效率地利用資金的動力，浪費現象、基金被挪用問題時有發生。

二是多頭管理，缺乏整體性和規范性。如在國家醫療保健管理機關和強制醫療保險基金會之間，沒有明確劃分職能和授權，在醫療保險基金會和保險公司之間以及聯邦基金會和地方基金會之間的關系也沒有理順，各自為政、互相扯皮的現象屢見不鮮，一定程度上影響了醫療保障事業的健康發展。

三是改革效果不明顯，醫療服務質量和普及程度沒有改善。醫院看病仍需排隊。醫院的診斷設備和醫療設備不足。醫療保險系統向病人提供的免費藥品逐年減少。如果病人需要作大手術，或進行昂貴的長期治療，就不能指望強制醫療保險了。

二、捷克醫療保險基本情況

捷克共和國于1993年1月1日獨立（原與斯洛伐克聯合），現有人口1020萬，90%以上為捷克族，官方語言為捷克語，主要宗教為天主教。全國現有13個州、76個縣，首都布拉格為直轄市，平均工資為19000克朗（約826美元）/月，最低工資為8000克朗（約348美元）/月。

1991年以前，也是實行福利模式的全民醫療保健制度。這種體制耗費國家大量預算資金，在轉型后建立的市場經濟體制下難以繼續維持。在世界銀行等國際機構的參與下，開始構建新的醫療保障體系。由于先前已經實現了全民免費醫療，因此，醫療保障制度改革成為涉及面最廣、難度最大的改革。

1991年捷克通過醫療保險法，從1993年1月1日起，正式實行全民醫療保險制度。將原由國家全額撥付醫療經費改為由個人、單位和國家三方面共同承擔。全民醫療保險分為強制保險和自愿保險兩種。每個公民必須參加強制性醫療保險，籌資比例為工資收入的13.5%。其中，雇主繳費為9%，雇員為4.5%。領取養老金者、未成年子女、大中小學生、軍人、失業者等，由國家支付醫療保險金。

捷克的醫療保險政策也比較寬松，就醫便利，個人負擔較輕。實行家庭醫生制度，居民可自由選擇家庭醫生，并形成了由專科醫院、社區醫院和私人診所組成的醫療服務網絡。藥品價格由各方代表談判確定，藥品按分類總有一種屬于免費，其他加收一定費用。參保人員就醫除藥品、牙科、特殊手術等個人需自付一定費用外，個人幾乎不用再付錢。因此，濫用現象比較嚴重。國民年人均就醫14次，有的地區高達20次，是歐盟國家平均次數的一倍。醫保基金每年支出50億美元，其中藥品費用占四分之一，據估計約有2.5億美元的藥品被白白浪費。

為了解決這些問題，捷克政府采取了一系列措施，如提高個人門診醫藥費負擔比例，對OTC藥品及牙科費用等不予報銷。控制醫療機構的總量及床位總數，減少公立醫院的醫務人員數量，以降低服務成本。降低政府對醫療機構的補貼，逐步實現不再給保險公司、醫療機構資助等。

與此同時，為了保障參保人員的權益，2004年規定每個公民每年需交納2000克朗（約87美元）作為醫療福利基金，在生病時可以享受有關藥品費、處方費、門診費及住院費用等各項醫療開支的政府補貼。18歲以下的未成年人和社會救濟人員可以申請該基金的返還。

根據國家醫療保險法，捷克現有9家醫療保險公司具體經辦醫療保險業務，其中最大的一家參保人數占60%。保險公司與專科醫院、社區醫院和私人診所簽定協議，按有關規定支付醫療費用。支付標準由政府、保險公司、醫療機構、參保人員等各方代表共同商定。2004年加入歐盟后，又成立了國外醫療保險中心，按照歐盟有關法律，代表9家醫療保險公司負責其參保人在歐盟其他國家發生的醫療費用賠付，同時，開展相關業務咨詢。

三、兩國醫療保險制度對我們的啟示

俄羅斯、捷克的醫療保障制度改革有關相同的背景和相擬的政策措施，都在艱難地履行著全民醫療保健的歷史承諾。研究和借鑒這些轉軌國家的經驗教訓，有助于我們在下一步的完善城鎮醫療保障制度中少走彎路。

（一）低水平起步，逐步建立健全與我國生產力發展水平相適應的醫療保障制度

社會保險的福利剛性特點告誡我們，醫療保險待遇水平一旦上去了，很難再降下來，俄羅斯、捷克的歷史經驗再一次說明了這一點。由于改革前兩國已經實行了免費醫療制度，改革后，雖然在籌資機制、管理體制等方面做了重大變革，但在醫療待遇上仍然延續著近乎免費的政策。這種較高的福利待遇允諾，使得人們節約意識談薄，依賴思想嚴重，浪費現象普遍，醫療資源利用率降低，加重了兩國政府經濟負擔。2006年，俄羅斯聯邦預算衛生經費高達1310億盧布（約50億美元），比2005年增長了83%。捷克醫療保險基金連年超支，不足部分由中央政府和地方政府給予補貼，國家對醫療保險的投入年均增長6%。我國是發展中國家，生產力水平不高，地區間社會、經濟發展差異較大，基本醫療保障水平一定要堅持適度原則，與國家、單位、個人等各方面的承受能力相適應，不可能太理想化。但同時，應確實體現基本保障的原則，提高醫療服務的可及性。俄羅斯、捷克對醫療保險最基本藥品和基本診療、手術等實行免費，使得窮人生病也能看得起、治得了，值得我們借鑒。有條件的人，在基本保障之外，可以通過個人自付一定費用或參加補充性醫療保險得到更多更好的醫療服務。目前，在我國要從實際出發，著力推進符合中國國情的、有中國特色的基本醫療保險制度建設，重點解決群眾最關心、最迫切、最現實的看病難、看病貴問題，在此基礎上，逐步形成以基本醫療保險制度為核心、以其他保障方式為補充的多層次的醫療保障體系。

（二）以漸進方式，加快實現醫療保障制度全覆蓋

醫療保障是每個公民的基本權益。從根本上說，國家強制性醫療保險應惠及所有社會成員，雖然實施起來需要一個過程，但時間不能太長。俄羅斯、捷克先后于1991年通過強制性醫療保險法，并在隨后的幾年內就實行了全民醫療保險。只要是本國公民，必須參加醫療保險，既使是外國公民，只要在當地工作或學習、按規定交納醫療保險費后，都能享受到一樣的醫療保險待遇。東歐劇變后，在經濟、社會轉型期，在最艱難的時候，兩國之所以能夠保持社會的相對穩定，全民醫療保險不能不說是發揮了重要作用。我國醫療保險制度改革也是從上世紀九十年代初開始的，適應國有企業改革的需要，醫療保險制度改革首先從城鎮職工公費、勞保醫療起步，經過十多年的努力，基本醫療保險覆蓋面不斷擴大，制度適用范圍從國有單位擴大到了非公經濟組織，從正規就業人員擴大到了靈活就業人員，從城鎮從業人員擴大到了農民工，較好地保障了參保人員的基本醫療需要，促進了經濟發展和社會穩定。但從總體來說，覆蓋面還比較窄，在制度覆蓋范圍內還有不少困難企業職工及退休人員因為缺乏繳費能力難以參加醫療保險；在制度覆蓋范圍外，還有相當多的城鎮非就業人口沒有制度安排。醫療保障制度改革任重而道遠。下一步，我們要堅定醫療保障制度改革的方向不動搖，抓緊研究完善城鎮醫療保障制度，積極探索符合民意、適合社會各類人群的醫療保障方式，爭取早日實現人人享有基本醫療保障的目標。

（三）明確政府責任，抓緊建立和完善醫療保障財政支持機制

建立和實施醫療保障制度，促進人民身體健康是絕大多數國家的社會經濟目標之一，雖然扮演的角色不同，發揮的作用不同，但各級政府都在不同程度地承擔著相應的責任。俄羅斯、捷克兩國政府在全民醫療保險制度建設中發揮了非常重要的作用。特別是對老年人、殘疾人、失業人員、學生、兒童等，通過財政預算撥款，由政府幫助其繳費參保，保障了這些人員醫療保障權益的落實，促進了社會安定。目前，在我國醫療保險制度建設中，也非常需要建立積極的財政支持機制。特別是對國有困難企業職工及退休人員，政府應當承擔歷史責任，幫助解決參保資金，將這部分人員納入醫療保險統一管理；對社會低保人員、老年人、學生兒童等缺乏繳費能力的人群，國家應當建立財政支持機制，積極引導或幫助其參保，使他們也能分享社會發展成果，促進身心健康，保證社會的和諧穩定發展。

（四）加快立法，促進醫療保障事業健康發展

俄羅斯、捷克的醫療保險制度改革都是立法先行，有力地保障了全民醫療保險制度的強制實施。我國自1998年發布《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》至今已經8個年頭了，在制度安排上，有些規定已經不適應新的形勢發展需要；在工作推動中，也缺乏法律的權威性和強制性，一定程度上影響了醫療保險制度改革的順利進行。隨著改革的不斷深入，需要加快立法進程，對經過實踐證明符合我國國情以及與社會經濟發展相適應的醫療保險制度基本框架、基本原則和主要政策，應當以法律的形式固定下來，明確各方的權利與義務，建立有效的醫療保險監督與協調機制，通過相關法律體系的支撐，確保醫療保險制度的強制實行，依法維護廣大人民群眾的基本醫療保障權益。

考察團團長：曹霞

成員：潘忠弟易洪深呂興元葉齊招沈煥根

秦曉薇范樣改王保明賀湘原

二00六年七月七日

第二篇：俄羅斯、捷克醫療保險考察報告

俄羅斯、捷克醫療保險考察報告

一、俄羅斯醫療保險基本情況

（一）背景情況蘇聯時期實行的是全民免費醫療保健制度，醫療費用完全由國家統包，個人不負擔醫療費用，經費由國家預算全額撥付。盡管那時的醫生人數和病床擁有量均占世界前位，但在高度計劃經濟體制下，由于醫療費用嚴重匱乏，致使醫療機構基礎條件差，醫療設備落后，醫護人員缺乏工作熱情，責任心不強，藥品和醫療器材浪費嚴重。

普通百姓到醫院就診要長時間排隊等候，有療效的高質量藥品不足或根本沒有。

（二）改革情況

現行俄羅斯醫療保障制度以法定醫療保險為主，私人醫療保險為輔。其主要法律依據是1991年6月頒布的《俄羅斯聯邦公民醫療保險法》和1996年國家杜馬通過的居民強制性醫療保險法。設立基金：根據《俄羅斯聯邦公民醫療保險法》，設立強制醫療保險基金，其目的是保證俄羅斯公民享有同等的醫療和藥品幫助的條件，保障公民享受免費醫療幫助。基金分為兩類：

1、聯邦強制醫療保險基金。其主要作用是以對地區基金撥付補助的形式，對俄羅斯各地區強制醫療保險綱要撥款的條件進行平衡。在近幾年聯邦基金的支出中，85%左右都是用于對地區基金的補助。

2、地區強制醫療保險基金。其主要作用是從財力上保證各地區醫療保險制度的正常運轉。交納辦法：

1、以雇主身份出現的各類繳款人，每月交納一次，即在領取發放工資時交納；

2、各類從事經營活動的公民，根據交納個人所得稅的期限，并按計算個人所得稅的收入基數交納；

3、農戶、農場、北方少數民族的家族公社，每年交納一次；

4、按合同雇用其他公民的自然人，每月5日前交納上個月的繳款；

5、政權執行機關在每月的25日之前，按不少于有關預算中規定用于該項目的季度資金總額的1/3，撥付用于無工作居民的強制醫療保險的繳款。

6、殘疾人、退休者創建的企業和組織或殘疾人、退休者人數超過50%的企業和組織可免繳強制醫療保險金。醫療待遇：俄羅斯在總體上繼承了前蘇聯的免費醫療保健政策，其醫療保險服務范圍涵蓋了絕大多數常見病的基本藥品、診療和住院費用。每個參保人在本地區公立醫療機構看病時，只需出示醫療保險卡或告訴其卡號，除個人自付部分藥費外，其他醫療費由醫療機構和保險公司結算。此外，政府還鼓勵高收入階層加入自愿性的補充醫療保險，享受強制醫療保險之外更好的藥品和診療服務，價格隨行就市。

（三）實施情況及存在的主要問題

新的全民醫療保險制度的實施，在一定程度上緩解了轉軌過程中出現的嚴重社會問題，特別是使老年人、殘疾人、失業人員等社會低收入群體有了基本醫療保障。但是，在實施過程中也存在很多矛盾，與預期目標相比，仍有較大差距。

一是資金不足，其預算中有近15億美元的缺口。一方面，雇主們總是想方設法地少繳保險費，通過“紅包”來發工資，降低繳費基數；地方財政往往因為沒錢不繳或少繳醫療保險費，據俄聯邦統計委員會資料顯示，國家預算為非就業居民繳納的強制醫療保險費只占企業繳費的31%，而其人口數量卻是就業人口的108%。另一方面，由于管理機制和諸多流程上存在缺陷，無論承保人、醫療機構，還是醫生都沒有更有效率地利用資金的動力，浪費現象、基金被挪用問題時有發生。

二是多頭管理，缺乏整體性和規范性。如在國家醫療保健管理機關和強制醫療保險基金會之間，沒有明確劃分職能和授權，在醫療保險基金會和保險公司之間以及聯邦基金會和地方基金會之間的關系也沒有理順，各自為政、互相扯皮的現象屢見不鮮，一定程度上影響了醫療保障事業的健康發展。

三是改革效果不明顯，醫療服務質量和普及程度沒有改善。醫院看病仍需排隊。醫院的診斷設備和醫療設備不足。醫療保險系統向病人提供的免費藥品逐年減少。如果病人需要作大手術，或進行昂貴的長期治療，就不能指望強制醫療保險了。

二、捷克醫療保險基本情況1991年以前，也是實行福利模式的全民醫療保健制度。這種體制耗費國家大量預算資金，在轉型后建立的市場經濟體制下難以繼續維持。在世界銀行等國際機構的參與下，開始構建新的醫療保障體系。由于先前已經實現了全民免費醫療，因此，醫療保障制度改革成為涉及面最廣、難度最大的改革。

1991年捷克通過醫療保險法，從1993年1月1日起，正式實行全民醫療保險制度。將原由國家全額撥付醫療經費改為由個人、單位和國家三方面共同承擔。全民醫療保險分為強制保險和自愿保險兩種。每個公民必須參加強制性醫療保險，籌資比例為工資收入的13.5%。其中，雇主繳費為9%，雇員為4.5%。領取養老金者、未成年子女、大中小學生、軍人、失業者等，由國家支付醫療保險金。為了解決這些問題，捷克政府采取了一系列措施，如提高個人門診醫藥費負擔比例，對otc藥品及牙科費用等不予報銷。控制醫療機構的總量及床位總數，減少公立醫院的醫務人員數量，以降低服務成本。降低政府對醫療機構的補貼，逐步實現不再給保險公司、醫療機構資助等。

與此同時，為了保障參保人員的權益，2004年規定每個公民每年需交納2000克朗（約87美元）作為醫療福利基金，在生病時可以享受有關藥品費、處方費、門診費及住院費用等各項醫療開支的政府補貼。18歲以下的未成年人和社會救濟人員可以申請該基金的返還。

根據國家醫療保險法，捷克現有9家醫療保險公司具體經辦醫療保險業務，其中最大的一家參保人數占60%。保險公司與專科醫院、社區醫院和私人診所簽定協議，按有關規定支付醫療費用。支付標準由政府、保險公司、醫療機構、參保人員等各方代表共同商定。2004年加入歐盟后，又成立了國外醫療保險中心，按照歐盟有關法律，代表9家醫療保險公司負責其參保人在歐盟其他國家發生的醫療費用賠付，同時，開展相關業務咨詢。

三、兩國醫療保險制度對我們的啟示

俄羅斯、捷克的醫療保障制度改革有關相同的背景和相擬的政策措施，都在艱難地履行著全民醫療保健的歷史承諾。研究和借鑒這些轉軌國家的經驗教訓，有助于我們在下一步的完善城鎮醫療保障制度中少走彎路。

（一）低水平起步，逐步建立健全與我國生產力發展水平相適應的醫療保障制度

（二）以漸進方式，加快實現醫療保障制度全覆蓋

醫療保障是每個公民的基本權益。從根本上說，國家強制性醫療保險應惠及所有社會成員，雖然實施起來需要一個過程，但時間不能太長。俄羅斯、捷克先后于1991年通過強制性醫療保險法，并在隨后的幾年內就實行了全民醫療保險。只要是本國公民，必須參加醫療保險，既使是外國公民，只要在當地工作或學習、按規定交納醫療保險費后，都能享受到一樣的醫療保險待遇。東歐劇變后，在經濟、社會轉型期，在最艱難的時候，兩國之所以能夠保持社會的相對穩定，全民醫療保險不能不說是發揮了重要作用。我國醫療保險制度改革也是從上世紀九十年代初開始的，適應國有企業改革的需要，醫療保險制度改革首先從城鎮職工公費、勞保醫療起步，經過十多年的努力，基本醫療保險覆蓋面不斷擴大，制度適用范圍從國有單位擴大到了非公經濟組織，從正規就業人員擴大到了靈活就業人員，從城鎮從業人員擴大到了農民工，較好地保障了參保人員的基本醫療需要，促進了經濟發展和社會穩定。但從總體來說，覆蓋面還比較窄，在制度覆蓋范圍內還有不少困難企業職工及退休人員因為缺乏繳費能力難以參加醫療保險；在制度覆蓋范圍外，還有相當多的城鎮非就業人口沒有制度安排。醫療保障制度改革任重而道遠。下一步，我們要堅定醫療保障制度改革的方向不動搖，抓緊研究完善城鎮醫療保障制度，積極探索符合民意、適合社會各類人群的醫療保障方式，爭取早日實現人人享有基本醫療保障的目標。

（三）明確政府責任，抓緊建立和完善醫療保障財政支持機制

建立和實施醫療保障制度，促進人民身體健康是絕大多數國家的社會經濟目標之一，雖然扮演的角色不同，發揮的作用不同，但各級政府都在不同程度地承擔著相應的責任。俄羅斯、捷克兩國政府在全民醫療保險制度建設中發揮了非常重要的作用。特別是對老年人、殘疾人、失業人員、學生、兒童等，通過財政預算撥款，由政府幫助其繳費參保，保障了這些人員醫療保障權益的落實，促進了社會安定。目前，在我國醫療保險制度建設中，也非常需要建立積極的財政支持機制。特別是對國有困難企業職工及退休人員，政府應當承擔歷史責任，幫助解決參保資金，將這部分人員納入醫療保險統一管理；對社會低保人員、老年人、學生兒童等缺乏繳費能力的人群，國家應當建立財政支持機制，積極引導或幫助其參保，使他們也能分享社會發展成果，促進身心健康，保證社會的和諧穩定發展。

（四）加快立法，促進醫療保障事業健康發展

俄羅斯、捷克的醫療保險制度改革都是立法先行，有力地保障了全民醫療保險制度的強制實施。我國自1998年發布《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》至今已經8個年頭了，在制度安排上，有些規定已經不適應新的形勢發展需要；在工作推動中，也缺乏法律的權威性和強制性，一定程度上影響了醫療保險制度改革的順利進行。隨著改革的不斷深入，需要加快立法進程，對經過實踐證明符合我國國情以及與社會經濟發展相適應的醫療保險制度基本框架、基本原則和主要政策，應當以法律的形式固定下來，明確各方的權利與義務，建立有效的醫療保險監督與協調機制，通過相關法律體系的支撐，確保醫療保險制度的強制實行，依法維護廣大人民群眾的基本醫療保障權益。

考察團團長：曹霞

成員：潘忠弟

易洪深

呂興元

葉齊招

沈煥根

秦曉薇

范樣改

王保明

賀湘原

二00六年七月七日

第三篇：俄羅斯消費合作社考察報告

俄羅斯消費合作社考察報告

俄羅斯消費合作社考察報告

－－中華全國供銷合作總社赴俄羅斯考察團

［來源：浙江省供銷合作社聯社更新時間：2008-5-21 ］

編者按：應俄羅斯消費合作社中央聯盟的邀請，中華全國供銷合作總社于培順同志率領考察團一行5人，于2006年6月中旬對俄羅斯消費合作社進行了考察。考察期間，俄羅斯消費合作社中央聯盟主席伊馬科夫會見了考察團一行，介紹了俄羅斯消費合作社的發展狀況，雙方就兩國合作社的友好合作等問題進行了充分交流；考察團還分別訪問了摩爾曼斯克市消費合作社和列寧格勒州消費合作社，考察了帕烈烈、比爾麥斯克等消費合作社商店以及俄羅斯消費合作社中央聯盟所屬的莫斯科合作社大學，并與有關人員進行了廣泛深入地座談、交流。俄羅斯與我國的經濟改革有相似之處，都是從計劃經濟走向市場經濟，俄羅斯消費合作社的發展情況對我們而言具有啟示和借鑒意義。

俄羅斯消費合作社的基本情況

（一）歷史沿革

消費合作社是俄羅斯發展最早和比較成熟的合作社，是俄羅斯合作經濟的重要組成部分。早在1831年沙皇時期，在赤塔州出現了第一個消費合作社，其歷史比1844年英國成立的羅虛戴爾公平先鋒社還要悠久。

十月革命前，消費合作社在俄國城鄉已經相當發達，具有廣泛的群眾基礎，社員達到1100萬人左右。

十月革命勝利后，蘇維埃政府對消費合作社的發展給予了高度重視和大力支持。1918年蘇維埃政府公布了一系列法令，在法令中把消費合作社視為統一分配網絡的組成部分。城鄉消費合作社成了戰時蘇維埃政權直接組織全國產品分配的機構。

1930年，蘇共開始搞集體農莊運動。到1932年基本實現了農業集體化，幾千萬戶小農聯合成了20多萬個集體農莊，但在商品流通方面繼續擴大國營商業和消費合作社。1935年9月取消城市的消費合作社網絡，將它并入國營零售商業網絡，把消費合作社活動集中于為農村居民服務。到30年代末，在農業生產中，合作經濟已基本上轉化為集體經濟，但在流通領域合作社則占很大比重。

總體來說，在前蘇聯時期，除受二戰影響發展有所停滯外，消費合作社一直是迅猛發展，在蘇聯經濟生活中發揮著重大作用。到20世紀80年代中后期，消費合作社的社員達到了6000多萬人，服務的居民達到全體居民的3/4，在社會商品零售額中消費合作社所占比重高達30%。

蘇聯解體后，在大規模的私有化進程中，合作經濟受到巨大的沖擊。但事實很快證明，農村地區實際上離不開合作社。特別是那些人口稀少的地區，私有企業不愿進去，如果沒有合作社，農民的生活會非常困難，甚至有可能出現社會問題，因此政府不得不在農村保留合作社，并于1992年頒布了新的《消費合作社法》。除了11個州已經實行了私有化外，在其余的78

個州全部保留了合作社建制，合作社得到了進一步發展。

（二）發展現狀

同前蘇聯時期的輝煌歷史相比，目前的俄羅斯消費合作社比較困難，處于發展低谷。2005年消費合作社商品零售額140億盧布，占全社會比重遠低于前蘇聯時期，對經濟社會的影響力較小。

俄羅斯消費合作社是由公民、法人為了滿足自身對商品和服務的需要自愿結合而成的組織，不屬于政府機構。消費合作社分為三級組織體系，即中央合作社聯盟、州合作社以及地區合作社，下轄3500個合作社組織，共有700萬戶社員，服務對象達3000多萬戶，擁有10萬個綜合服務中心，8萬個合作社商店，約有40萬名工作人員，其中80%為女性。1991年之前，上級社要負責下級社資金和商品的供應。現在，各級社之間相對獨立，中央社負責在本系統內貫徹政府意圖，以及州社之間的聯絡，信息交流，為州社提供發展信息和規劃建議；州社主要負責協調法律、貿易方面的事務，以及產品開發、質量監督控制。中央社和州社不開辦企業和商店，自身不直接從事經營活動。各級聯社的資金來源主要靠下級社繳納會費，上級社不參與下級社的利潤分紅，但是如果上級社為下級社在業務開展方面提供幫助并獲得成功，可以分享一部分利潤。另外，合作社還可以享受到政府給予的適當補助。

創建消費合作社所需的資金，來源于合作社成員所繳入社費和股金。居民只需要交納100盧布（約合人民幣30元）的入社費，承諾遵守合作社章程，就可以成為消費合作社的社員。社員還可以根據自身的經濟實力交納股金，社員年底按股金參與分紅，分紅也可以轉為增股。由于自1991年以來，大部分合作社處于虧損狀態，沒有真正實施過分紅，直到近幾年，有些合作社漸漸有了盈利，才有了分紅。合作社經營收入歸全體社員所有，其分配和使用根據社員的意愿來決定，旨在促進合作社的發展和改善社員的物質和文化生活條件。

合作社實行民主管理，社員具有平等的權利。合作社的最高權力機構是社員代表大會，日常事務決策由各級合作社的理事會承擔，理事會的構成由社員選舉產生。各級聯社的理事會由下級社的理事會成員選舉產生。合作社的日常經營活動是由理事會聘請有經驗的專業人員來具體組織實施，合作社向雇傭的工作人員支付薪酬。合作社還為員工提供教育培訓、帶薪假期等福利，員工退休后，由政府提供全部退休金，合作社不再承擔任何費用，但是對長期在合作社工作的老員工，合作社還提供一定數量的額外補助，獎勵其對合作社作出的貢獻。

俄羅斯消費合作社的業務活動包括貿易、采購、工業生產、運輸、基本建設、農副業等。業務活動主要還是集中在農村，為農民的生產、生活服務。除提供居民所需的生產資料、日用消費品外，服務范圍還涉及到藥店、餐廳、理發、圖書館、教育培訓、就業、建筑、修理、幼兒園、殯葬、宗教服務等。普京總統在上臺后提出了關于經濟社會發展的四個提案，分別為教育、醫療、住房、農業經濟。這四方面的工作都與消費合作社密切相關，近年來消費合作社在這些方面也取得了積極成果。

在帕烈烈、比爾麥斯克消費合作社商店考察時，我們看到，商店布置整齊、干凈，貨物齊全，多為居民日常生活用品，店面雖然不大，但由于管理得當，收益還比較可觀。商店負責人介紹說，合作社商店主要為農村地區和小城鎮居民服務，其出售價格與國營商業相比較為靈活，盡量以合理的價格提供商品，受到低收入居民的歡迎，對于合作社社員還可以賒銷商品，有助于失業和貧困家庭進行合理預算。2005年，因為消費合作社在幫助居民就業方面做出的突

出貢獻，俄羅斯消費合作社中央聯盟主席伊馬科夫受到了普京總統的接見和表彰。由于消費合作社的影響力，伊馬科夫還當選為全俄合作化推進協會（俄羅斯12個合作社組織組成的聯盟）主席。

啟示和建議

俄羅斯消費合作社同我國供銷合作社相比，經歷有很多相似之處。在計劃經濟條件下，俄羅斯的消費合作社逐漸被國家所控制，與政府組織幾乎沒有什么不同，承擔著生產、生活資料的計劃、分配、調撥任務，服務對象和活動范圍主要在農村，為農民的生產、生活服務。在從傳統計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，俄羅斯消費合作社面臨著激烈的市場競爭，合作社的發展受到了巨大的沖擊，出現了網點萎縮、基礎設施落后、經營虧損等問題。

雖然目前俄羅斯消費合作社發展還不景氣，實力也沒有我國供銷合作社強，但是它的一些做法和特點，對于我國供銷合作社的發展仍然具有啟示和借鑒意義。

（一）牢固樹立為農服務理念

在前蘇聯時期，蘇共就重視和鼓勵消費合作社向農村延伸，要求合作社要占領農村市場，為農村居民服務。目前，為農服務的理念已深入人心。他們認為合作社是窮人的事業，合作社的宗旨就是為社員服務，幫助他們解決生產生活中的困難，改善生活。合作社除了提供生產、生活資料外，其設立的綜合服務中心服務范圍幾乎涵蓋了居民生活的方方面面。正如俄羅斯消費合作社中央聯盟主席伊馬科夫所說：“老百姓需要什么，我們就做到什么”。但是，俄羅斯消費合作社的綜合服務中心并不一味追求大而全，也不強求一致，而是因地制宜地設立。不同的村莊居民生活水平不一樣，居民人數多少不一樣，所需要的服務也不一樣。比如在兒童娛樂方面，大的村莊就建立幼兒園，小的村莊僅僅提供托兒服務。由于選點和規劃針對性強，因此綜合服務中心利用率很高，經營也不錯。偏遠地區居民所需的生活物資，平時要依靠飛機運送。私有企業不愿為偏遠地區居民服務，合作社則將為偏遠地區居民服務作為自己的重要任務。尤其是到了冬天，消費合作社就成為當地居民與內陸溝通交流的唯一渠道。俄羅斯消費合作社深受貧困家庭、低收入者、失業者、老人和婦女的歡迎，他們是利用合作社最多的群體，真正體現了合作社是弱者的聯合。

同俄羅斯消費合作社一樣，我國供銷合作社的根在農村，基礎是農業，主體是農民。供銷社必須始終堅持辦成農民自己的合作經濟組織的目標不動搖，堅持為農服務的宗旨不動搖，真正和農民結成經濟利益共同體，努力促進農業發展、農村繁榮、農民增收，在建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會中發揮重要作用。

（二）必須重視城市合作社發展

前蘇聯消費合作社服務對象和活動范圍主要在農村，20世紀80年代進行了改革，消費合作社開始由農村向城市發展，擴大供應，增強實力。一些州和區的消費合作社開始進入所在的城鎮，一些加盟共和國的消費合作社甚至跨區域把商店開到了莫斯科，全國各級消費合作社進入城鎮開商店的達到1萬多個。農村消費合作社進入城鎮后，不僅擴大了消費合作社的業務，增加了盈利，同時也豐富了市場，方便了居民，改革取得了一定成功。但自1991年以來，合作社受到大的城市商業集團和眾多私營企業競爭的沖擊，加上高稅賦、高利息以及盧布貶

值等因素，城市合作社商店開始出現虧損、倒閉、變賣現象。目前，俄羅斯消費合作社在城市范圍很少涉足，把精力主要集中在農村地區。在考察中，他們多次提到，在城市里經營環境很復雜，私營企業越來越多，競爭也越來越激烈，他們不太看好。但是在農村地區，消費合作社開展業務也面臨著另外的問題。在農村地區，由于居民收入低下，市場需求不旺，消費合作社開展業務很困難，特別是貧困地區，合作社發展很艱難。目前，在農村有3萬個合作社商店處于虧本狀態，只能艱難維持。如何擺脫困境，思路尚不清晰。

在這方面，我國供銷合作社顯然要走在俄羅斯消費合作社前面。在堅持為農服務宗旨的前提下，統籌農村供銷社、城市供銷社發展，兩條腿走路。當然，這也有特殊背景。俄羅斯消費合作社重點放在日用消費品的供應上，而很少參與農產品的收購推銷，而我國供銷合作社既承擔著工業品下鄉的任務，也承擔著農副產品進城的任務。我國供銷合作社獨有的綜合合作模式，更有利于為“三農”服務。做好城市供銷合作社工作，一方面可以充分利用城市資源，擴大業務范圍，增強經濟實力，另一方面可以對農村供銷合作社進行強有力的支持，更好地提高為農服務的整體水平。因此，必須進一步加強和改進城市供銷合作社工作，發揮城市供銷合作社的龍頭帶動作用，為統籌城鄉發展和社會主義新農村建設作出新貢獻。

（三）依法立社，依法治社

早在1919年3月，蘇維埃人民委員會就頒布了《關于消費公社的法令草案》。該法令詳細規定了消費合作社的組織原則、職能和運行規則，以及消費合作社成員的行為規范。1921 年3月在《關于消費公社的法令草案》的基礎上，修改制定了《消費合作社法》。1991年蘇聯解體后，為了適應新體制的需要，俄羅斯聯邦在很短的時間內制定了新的民法典。《俄羅斯聯邦民法典》在第四章（法人）第五節（非商業組織）第116條，專門對消費合作社進行了專門的論述，并強調消費合作社的法律地位以及消費合作社社員的權利和義務由消費合作社法依照本法典規定。1992年俄羅斯杜馬通過了新的《消費合作社法》，之后又根據實際需要進行了數次修改。新的《消費合作社法》詳細規定了作為合作社的必須具備的資格條件及注冊、注銷、經營等行為規范，提出了促進合作社發展的支持和保護措施，并予以制度化。

俄羅斯重視合作社立法，用法律來規范合作社行為，維護合作社合法權益，對于我國合作社的發展具有重要借鑒意義。我國供銷合作社幾分幾合，曲折發展，權益受損，一個很重要的因素就是缺乏法律保護。近年來，供銷合作社一直致力于推動合作社立法進程，最近，《農民專業合作社法》獲得全國人大通過，作為我國的第一部合作社法，對于促進農民專業合作社的健康發展具有重要意義。但是，該法主要針對農民專業合作社，涉及面比較窄。因此，還應進一步推動《供銷合作社法》或者綜合性的合作社法出臺，從而把我國合作社納入依法治社的軌道，促進合作事業的全面持續健康發展。

（四）合作社的發展離不開政府的支持

俄羅斯各級政府比較重視和支持消費合作社的發展。他們意識到合作社類似于公共事業，有利于維護社會公平，保持社會穩定，應該給予相應的政策扶持。聯邦政府每年都與合作社簽署協議，規定政府部門提供什么幫助，消費合作社提供什么服務。政府除了給予稅費優惠外，還負責幫助合作社開拓經營服務領域，協調有關關系解決合作社遇到的困難。政府不得干預合作社的具體事務，但是合作社一旦出現違規行為，如不履行義務或不遵守法律，將依法給予處罰直至注銷。政府還定期收集合作社的意見，提交國家杜馬討論，以便及時修訂消費合作社法。

州政府還可以根據各自的實際情況制定獨有的支持政策。如列寧格勒州政府對消費合作社給予全面支持，包括對合作社修建商店可以獲得政府貸款，并享受5-10%的利息優惠；可以以優惠的價格租用農業機械；合作社把食品運送到農村，如果運輸距離超過11公里，州政府可以補貼一定的運輸費用。摩爾曼斯克市也規定，合作社向偏遠地區提供服務時，政府將提供一些補助。

長期以來，我們黨和國家一直重視供銷合作事業的發展。近些年國家對供銷社行政經費、解決歷史掛賬等方面給予了大力支持，許多地方政府對供銷社也有一些具體支持措施，有力地促進了供銷社的改革和發展。但是，同供銷社承擔的為農服務的重任相比，扶持力度還不大，扶持政策還不夠系統，也沒有形成制度化。在建設社會主義新農村的歷史條件下，還應進一步加強對供銷社的扶持和指導，使其發揮出更大的作用，成為解決“三農”問題的一個重要抓手。

（五）重視合作社教育

俄羅斯消費合作社中央聯盟擁有3所大學、3所學院以及70多個中等技校，一些學校（院）在全國各地還設有多個分校，可開展初級、中等、高等教育，年培訓人員達到16萬人之多。我們考察的俄羅斯合作社大學，是一所全日制大學，在俄羅斯是歷史最悠久的大學之一，它在全國18個城市設有分校，在校生近4萬人，可以開展從本科生到博士后各個層次的學歷教育。學校也為世界的合作社事業培養了大批的合作社人才，近30年來，俄羅斯合作社大學為72個國家培養了數萬名學員。隨著中俄關系的日益密切，學校還在遠東分校開設了漢語專業。

長期以來，俄羅斯合作社大學形成了自己獨特的教育培訓體系。學校的培養目標是，不僅要掌握豐富的知識，而且要擁有嫻熟的技能。學校的模擬教學很有特色，如我們在學校參觀的21世紀合作社商店模擬試點。商店里面提供包括藥店、縫紉、修理、照相等140多種服務，對學生而言，這個商店就是一個實驗室，可以幫助學生熟悉各種服務技能，畢業后不需要進行專門培訓，就可以直接就業。學校除對在校學生開展教育外，還開設一些培訓課程，對合作社的工作人員如服務員、會計、工程師等提供在職教育，以進一步提高工作技能。學校每年還派出教師、學生，深入農村對農民開展科技培訓，推廣合作社理念。學校培養了大批熱愛合作社事業、堅持合作社理念、有較深的專業技術知識和較高的經營管理水平的職工隊伍。

近年來，我國供銷社系統積極推行“人才興社”戰略工程，加強了對系統干部職工的培訓力度，提高了干部職工的政治和業務素質。但是，目前的培訓還僅局限于聯社管理人員，沒有對直接從事合作社經營的工作人員進行技能培訓。特別是由于供銷社系統所屬的大學和中專逐步下放到地方管理，一些特色專業也逐漸消亡，這對合作社事業而言是一種損失。借鑒俄羅斯消費合作社教育培訓經驗，我們應進一步加強供銷社系統教育培訓體系建設。

（六）重視合作社宣傳

俄羅斯消費合作社非常重視宣傳工作。消費合作社中央聯盟辦有《俄羅斯合作社》一報一刊，定期送給政府部門參閱。在伊馬科夫主席會見代表團時，報刊主編瓦力利先生也在座。在消費合作社中央聯盟辦公樓院內，排列著宣傳長廊，通過文字描述、數據分析和圖片展示，便

于參觀者加深對消費合作社的了解。在合作社辦公樓、學校、商店、服務中心，合作社的標識到處可見。2006年6月，中央聯盟還組織了消費合作社成立175周年隆重紀念活動，并在全俄召開了廣播會議，共有12萬人收聽，會議全面總結了消費合作社取得的成就，并討論了將來的發展目標。這次紀念活動，不僅在全俄范圍宣傳了消費合作社，也極大地鼓舞和激勵了廣大合作社社員。

近年來，我國供銷社也越來越重視宣傳工作，并取得了較好的成效。但是，社會各界對供銷社仍然了解不夠，知之不多。各級供銷社要進一步強化宣傳意識，充分利用各種媒體資源和宣傳途徑，做好對上對下對外的宣傳，讓更多的人了解和支持供銷社工作，為供銷社的改革發展營造良好的輿論氛圍和社會環境。

（七）中俄合作社經貿合作前景廣闊

中俄邊境接壤，地理位置特殊，發展貿易比較方便。近年來，中俄貿易繼續保持良好發展趨勢，貿易額持續快速增長，2005年，中國對俄出口132.1億美元，同比增長45.2%。就貿易總額而言，中國是俄羅斯的第二大貿易伙伴，而俄羅斯是中國第八大貿易伙伴，中俄雙方經貿合作潛力巨大。

據俄羅斯消費合作社中央聯盟主席伊馬科夫介紹，目前在俄羅斯，尤其是遠東地區，市場上到處都是中國的商品，“如果沒有中國商品，不知道如何生存下去。”可是，通過合作社渠道進入俄羅斯的商品幾乎沒有。摩爾曼斯克市消費合作社的安德?道里主席也提到，該地區合作社商店里出售的商品約有20%是來自中國，特別是一些小型電器、玩具、瓷器、紀念品很受當地居民歡迎，但是這些商品都是從莫斯科中間商那里進貨，價格很高。他們對與中國供應商建立固定聯系很感興趣，希望直接從中國廠商采購商品。考察團建議他們先摸清情況，列出需求清單，以便開展進一步的合作。

近年來，隨著我國加入世界貿易組織和全球經濟一體化進程的加快，我國供銷合作社同世界各國合作社的交往也日益密切，類似的經貿合作需求會越來越多，而目前我們同世界合作社之間在經貿合作方面缺乏固定聯系的渠道。為此，迫切需要搭建一個國際合作社之間的經貿合作平臺。應設立專門的組織機構或者公司，從事國際合作社間的經貿合作，負責收集國內外合作社的商品供求信息，抓住商機，具體組織實施，促成經貿合作，為“三農”開拓廣闊的國際市場。深入開展和擴大我國供銷社同各國合作社之間的經貿合作，是供銷社亟需培植壯大的新的經濟增長點，也是亟需拓展的為農服務的廣闊領域。

（考察團成員：于培順李殿平張望舒石社章滕華勇）

第四篇：俄羅斯建筑市場考察報告

俄羅斯建筑市場考察報告

一，俄羅斯建筑市場的基本情況

世界經濟發展的實踐表明，一個國家的經濟騰飛往往始于建筑業，俄羅斯也不例外。隨著俄經濟連續五年持續增長，俄建筑業也日見興旺，成為最有活力的經濟部門之一。這為我國建筑和建材企業進一步開拓俄羅斯建筑市場提供了絕好的機遇。

目前，俄羅斯建筑市場的基本特點是：工業、交通等基礎設施和住宅的需求量大；大多數建材企業和建筑企業資金短缺，生產設備陳舊，小企業居多，勞動力不足，競爭能力不強，急需投資；俄羅斯本國建材產品產量少、質量差，滿足不了國內建筑市場的需求。隨著俄羅斯經濟持續穩定增長，其建筑業也保持了高速增長的勢頭，這為中俄在建筑行業合作提供了難得的機遇。

1.基礎設施建設全面展開

近年來，隨著俄羅斯經濟持續穩定增長和國力恢復，一系列基礎設施建設，包括道路交通網建設、市政建設、港口建設、石油化工項目和天然氣工程項目建設等在包括西伯利亞、遠東在內的全俄各地區逐步展開。

例如，俄羅斯目前正在建設世界上最長的長達1萬公里的莫斯科一符拉迪沃斯托克公路。由于普京總統的親自過問，這條把遠東同國家西部連接起來的國家級公路建設速度明顯加快。2004年2月26日，普京飛到哈巴羅夫斯克，為這條國家級公路的赤塔至哈巴羅夫斯克區段（阿穆爾公路）通車剪彩。歐洲建設和開發銀行為這條1345英里長的州際公路提供了2.39億美元貸款。據俄有關方面透露，俄羅斯今后需要建設總長達150萬公里的公路，鐵路建設也將展開。據俄交通部長稱，將在2010年前把貝阿鐵路修至薩哈共和國首都雅庫次克，俄羅斯交通部將為這段800公里鐵路建設投資。計劃近期在俄遠東實施的大型項目還有：開發契涅亞多金屬礦和埃里金石煤礦，以及鋪設連接朝鮮半島的鐵路等等。

有資料顯示，今后十年中，西伯利亞和遠東沿海地區將進行大規模的開發建設。僅在2002年開始實施的遠東綱要中，就列出了588個計劃在2010年之前建設的項目。

2.住宅建設持續升溫

由于經濟衰退而長期蕭條的俄羅斯住宅建筑業，隨著經濟增長迅速復蘇并日漸火爆。隨著收入持續增長，居民對住房的需求也越來越大和越來越迫切。從2000年起俄羅斯建筑市場即出現了升溫的趨勢：當年完成工程承包合同營業額5303億盧布（約合189億美元）,115907座建筑竣工投入使用，其中住宅樓110532棟。2001年完成工業建筑12萬平方米，民宅使用面積10余萬平方米，此外還改建、擴建了一大批房屋和相關基礎設施。2002年，俄基本建設投資規模約553億美元，比上年增長102%；當年完成承包合同金額約289億美元，較上年增長63%；交付使用的住宅面積3380萬平方米。2003年俄建筑業繼續保持高速增長勢頭，統計顯示，2003年1-9月俄包括建筑業在內的五大基礎經濟部門的產值同比增長5.7%。據2004年初時的資料顯示，近兩年來，俄全國工業建筑和商用房建筑竣工面積分別達到1.3億平方米和9000萬平方米，幾乎相當于前十余年建筑面積的總和。

巨大的需求推動房產價格一路飆升。早在2001年，俄羅斯房地產商聯合會的專家們就堅定地提出了房屋價格將持續上漲的預測。實踐證明他們的預測是準確的。近年來俄羅斯房地產價格翻番上漲。2003年，莫斯科市住宅平均價格達到1147美元／平方米。2004年5月份莫斯科市住宅價格上漲幅度達到3.8%，平均價格達到1738美元／平方米，而計劃價格將達到1700美元／平方米。2004年，圣彼得堡市的房屋價格上漲幅度將達到35%，增長速度將超過莫斯科的最高水平。俄羅斯工業與能源部制定的俄羅斯2004年第4季度不動產市場平均價格為11170盧布／平方米。其中莫斯科市不動產市場平均價格為全俄最高，達到17500盧布／平方米；卡拉恰耶沃一切爾克斯共和國的不動產市場平均價格最低，為6710盧布／平方米。

與我省毗鄰的遠東地區的情況也相類似。對華邊境貿易和旅游業的迅速發展，使位于中俄邊境地區的房屋價格一路攀升。據報道，2003年的前十個月，在遠東地區人口最多的城市符拉迪沃斯托克，二手房每平方米的價格漲至657美元，較年初增長了24.9%。而具有一定購買力的需求者更看好新建的住房。2003年10月符拉迪沃斯托市新住宅平均價格已達到：市中心地區的1居室為2.67萬美元，2居室為3.67萬美元，3居室為4.96萬美元；近郊的相應價格也分別達到2.03萬美元、2.78萬美元和3.51萬美元。據2003年底統計，在符拉迪沃斯托克市、哈巴羅夫斯克市、雅庫次克市和米爾內市的某些樓盤的價格已接近莫斯科的高檔樓盤價格水平。

2004年在后貝加爾鐵路沿線建筑房屋的總投資額將達到3億盧布。現在60%的資金已經投入使用。目前該地區的新房的平均價格已達到15000盧布／平方米。據專家估計，在2004年，阿穆爾州的住房價格將平均上漲21%。

巨大的買方市場使房地產開發商獲得良好的經濟效益，房地產開發已成為俄羅斯經濟中最有活力和獲利最快的部門之一。據俄羅斯工業與能源部公布的數字，2004年上半年，俄羅斯二手房的平均價格為14000盧布／平方米，新住宅的平均價格為16000盧布／平方米，而每平方米的建筑成本價大約為8000盧布，從中可見房地產開發業獲利不菲。遠東著名經濟學家米納基爾教授2004年8月在與筆者座談時披露，目前遠東房地產建筑開發商的贏利率遠超過50%，有的甚至達到100%。這無疑對中國企業開拓俄羅斯建筑市場產生巨大的吸引力。

3.建筑材料進口勢頭旺盛

俄羅斯建筑市場的火爆擴大了對建筑、裝修材料的需求量。然而俄羅斯建材工業經歷了十余年的經濟危機之后，已落在世界先進生產水平之后。目前俄羅斯仍在生產中國已經淘汰多年的建筑材料。雖然大宗建材如鋼材、木材、水泥價格較低，但由于產量供不應求，每年仍需進口。如2002年俄羅斯進口的水泥占其國內需求量的60%。至于其他建筑材料，特別是高檔和新型建筑、裝修材料則需要大量進口。據報道，近幾年來，俄羅斯建筑市場使用的主要建筑、裝修材料進口比重約為：吊頂及屋面材料為91%，天然瓦為90%，金屬瓦為75%，保溫材料為70%，水暖器材為67%，膠合板為60%，門窗材料為55%，油漆、涂料為48%，防水材料為32%，清漆為27%。石材、塑鋼門窗、衛生潔具、建筑五金、水表、氣表、電表等器材的進口比例也相當高。目前，俄羅斯所需的上述建筑材料主要從英國、德國、美國、意大利、芬蘭、瑞典、丹麥等國進口，雖然其質量上乘，但價格較高。相比之下，我國的建筑、裝修材料在價格上具有明顯的競爭力。近年來，中國建材行業蓬勃發展，產品質量不斷提高，深受俄羅斯人的歡迎，因此對俄有巨大的出口潛力。中國建材的最大特點是質優價廉，在價格上一般要比歐洲同類產品便宜一半左右。如中國的大理石在色調上和意大利大理石相仿，且尺寸適用、形狀多樣，而價格卻比意大利同類產品便宜得多。俄羅斯建筑業重視使用科技含量高和合乎環保要求的材料，而中國建材在這方面具有比較優勢，許多工藝已接近世界先進水平。如中國建筑材料科學研究院最新研制的高性能低熱硅酸鹽水泥（高貝利特水泥）在生產工藝上就具有節能、環保、節約資源等特點，在國際上處于先進水平。國家抽檢結果表明，中國與德國合資生產的地板不褪色，耐磨系數達到歐洲標準，因此廣受歡迎。目前，俄羅斯建筑商和居民普遍喜歡中國生產的建筑、裝修材料，其中有吊頂材料、石材、隔板、門窗型材及配件、建筑涂料、墻體裝飾材料、地面材料、燈具、裝修用五金配件以及廚房、衛生間、浴室及健身房設備等。在2004年9月14日至17日在俄羅斯圣彼得堡舉辦的國際建筑材料博覽會上，中國建材已占有一席之地。遠離歐俄經濟中心的遠東地區所需的建筑、裝修材料絕大部分需要從周邊國家進口。近年來，為滿足不斷增長的建材需求，該地區經銷商和建筑企業經常組團到中國來采購建材。如與我省一江之隔的猶太自治州在修建猶太教堂和其他猶太公共設施時，曾多次派專人來我省選購高檔石材和其他建筑、裝修材料。許多俄羅斯建筑商和企業家積極尋找中方貿易伙伴和合作生產的伙伴。2004年10月，遠東地區的薩哈共和國派出由官員和大型建筑企業代表組成的代表團到中國參加廣交會。代表團對中國生產的高質量和低價格的建筑材料產生極大興趣，表示今后將大規模使用中國的建筑、裝修材料。2004年秋，由黑龍江省萬陽經貿有限公司與俄羅斯烏蘇里中心股份公司合作建立的中俄建筑裝飾材料大市場在烏蘇里斯克市開業。該市場包括建筑材料、裝飾材料及衛生潔具、五金配件、家具與辦公用具等五個專賣區，總面積達6600平方米，中國業戶達100多家。該市場配有鐵路專用線及倉庫，并為中國企業提供食宿、代辦簽證和進出口通關手續、匯款等全方位服務，從而為中國企業對俄出口建筑、裝修材料搭建了方便的平臺，將促進我國在俄羅斯建筑、裝修材料市場上擴大銷售份額。預計中國向該大市場的年過貨額可達10億元。可以看到，中國建材正逐漸在俄市場上贏得信譽，出口前景相當看好。

4.對國外的建筑工程承包需求增長

眾所周知，固定資產投資的增長，必將增加對建筑工程承包的需求。根據2001年的統計數字，俄羅斯的固定資產投資增長了8.7%，建筑工程承包的合同數量增加了9.9%，這一指標大大高于GDP的增幅。俄羅斯原來曾是一個建筑業大國。上個世紀80年代，每年新建住宅面積約8000萬平方米。然而長期的經濟危機使建筑業遭受重創，人員嚴重流失。面對當前需求旺盛的建筑市場，俄羅斯本國的建筑商遠遠滿足不了需求。例如地處極北地區的堪察加州原來有很好的建筑部門，有大量建筑專家和技術人員。然而經濟危機時期，許多人因企業極不景氣而不得不改行做其他工作。該州經濟好轉后，建筑人員供不應求，因此州政府希望通過開展對外工程承包來振興本州的建筑業，把流失的工程技術人員重新拉回到建筑領域。目前該州對與我省開展建筑合作表現出極高熱情。2004年秋，該州州長馬什科夫采夫與前來訪問的黑龍江省商貿代表團就建設住宅和其他建筑項目簽訂了總價值超過1000萬美元的協議，并研究了吸引和利用本地區建筑人才的可能性。他對記者表示，堪察加州真誠希望中國投資者在這里投資。在俄羅斯許多地區都有與該州相似的情況。在這種情況下，聯邦政府鼓勵吸引外國建筑企業入駐俄羅斯建筑市場。據俄聯邦建筑、住房及民用設施委員會統計，目前外國承包商在俄境內承包工程的范圍很廣，包括住宅小區開發，承包商業、服務業、醫療部門的房舍建設以及食品加工、輕工業等生產領域的廠房和城市公共設施的建設。2004年3月，莫斯科市政府規定在建設大型工程項目時要公開進行國際工程承包招標。各國，特別是歐洲國家的建筑承包商對日趨擴大的俄羅斯建筑市場趨之若鶩，紛紛前來承包建筑工程項目。

雖然中國建筑企業目前在俄建筑工程承包市場中所占份額還很小，但已顯現出明顯的比較優勢和較強的競爭力。據業內人士介紹，中國建筑企業在俄羅斯從事房地產建筑開發的優勢在于：第一，俄羅斯的大宗建材如鋼材、木材、水泥的價格較低。而中國的多種建筑及裝飾材料質量好、價格低，且深受俄羅斯人歡迎。如果中國建筑企業能搭配使用兩國的建筑、裝修材料，發揮雙方建筑材料在質量、產品的科技含量及價格等方面的各自優勢，那么在俄羅斯經營建筑業的材料成本可比在國內低12.6%；第二，俄羅斯的水電價格僅相當于中國的20%，而且俄羅斯的城建業多以舊城區改造為主，城市建設配套費及相關成本要比我國低得多；第三，我國建筑業的工作效率比俄羅斯高出許多，我方施工隊僅需六個月即可建成一棟建筑面積1萬平方米的七層住宅樓，而俄羅斯的工程公司則需一至三年才能完成，因此在管理費用、人工費用上，我方將比俄羅斯低2/3以上，開發成本僅在人工費用上就會比俄羅斯公司節省20%以上。根據我省在俄從事建筑施工企業的經驗，住宅樓的開發成本（除土地費用外）每平方米在110美元左右，同等條件下，俄羅斯公司的開發成本一般在每平方米300美元左右。正在阿穆爾州從事房地產建筑開發的黑河華富集團公司總經理何文安對此深有體會。他指出：“中國建筑商具有高效率和低成本的強大優勢。中國公司承建同等面積的建筑設施，可比俄羅斯公司節省30%的成本。”正因為如此，中國企業在俄羅斯迅速興起的建筑市場上受到俄羅斯地方政府和居民的好評。2003年12月28日，阿穆爾州首府布拉戈維申斯克市第一副市長切列米辛在接受媒體采訪時滿意地指出，中國建筑公司在布拉戈維申斯克市的建筑市場上誠信經營，建成了許多現代化、高質量、價格合理的住宅樓。他因此指出，俄羅斯遠東地區需要中國勞動力。實踐表明，俄羅斯房地產業比中國起步晚，今后一段時間內還將是低風險、高收益的行業。

第五篇：俄羅斯日本應急管理考察報告

20****年10月15日至29日，國務院辦公廳赴俄、日應急管理考察團對俄羅斯、日本的應急管理工作進行了考察。俄羅斯、日本都是災害多發國家，應急管理工作起步較早。特別是上世紀80年代以來，兩國均多次經歷傷亡重大、影響深遠的特別重大突發公共事件，并在處置過程中逐步完善了應急體制、機制和法律體系，基本形成了符合各自國情的突發公共事件應對體系，積累了許多成功的經驗，值得我們學習和借鑒。

一、兩國應急管理主要做法

（一）統一指揮、分級負責的應急管理體制。

俄羅斯實行以緊急狀態部為核心，其他有關部門協調配合的垂直管理體制。前蘇聯解體后，在政治和社會經濟劇烈動蕩、國內民族矛盾不斷激化的背景下，疲于應付各類突發事件的俄羅斯聯邦政府承受著空前壓力。1994年1月10日，俄羅斯建立了直接對總統負責的“民防、緊急狀態和消除自然災害后果部”（簡稱為緊急狀態部），主要負責自然災害、技術性突發事件和災難類突發公共事件的預防和救援工作。緊急狀態部是俄應對突發公共事件的中樞機構，內務部、國防部或者內衛部隊協助緊急狀態部處置突發事件。緊急狀態部直轄40萬人的應急救援部隊及裝備。該部隊作為獨立警種，按部隊建制，統一制服，統一警銜。在縱向上，俄聯邦、聯邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區等）、城市和基層村鎮四級政府設置了垂直領導的緊急狀態機構。同時，為強化應急管理機構的權威性和中央的統一領導，在俄聯邦和聯邦主體之間設立了六個區域中心，每個區域中心管理下屬的聯邦主體緊急狀態局，全俄形成了五級應急管理機構逐級負責的垂直管理模式。聯邦、區域、聯邦主體和城市緊急狀態機構（部、中心、總局、局）下設指揮中心、救援隊、信息中心、培訓基地等管理和技術支撐機構，保證了緊急狀態部有能力發揮中樞協調作用。緊急狀態部成立以來，雖然俄政壇幾經變化，但緊急狀態部的職能和地位不但沒有被削弱，反而不斷得到加強，在處理國內外各類復發公共事件中發揮了重要作用。

日本建立了以內閣府為中樞，通過中央防災會議決策，突發事件牽頭部門相對集中管理的應急體制。1995年阪神大地震后，日本政府進一步強化了政府縱向集權應急職能。實行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級防救災組織管理體制。在中央一級，平時由內閣總理大臣召集相關部門和提供公共服務的單位（如銀行、紅十字會、電信電話株式會社、廣播協會等）負責人共同參與中央防災會議。該會議是日常應急管理最高決策機構，負責制定防災基本計劃與防災業務計劃；在地方一級。地方首長和相關人士共同參與地區性的防災會議，制定地區性防災計劃。當重大災害發生時，內閣總理大臣征詢中央防災會議的意見，在內閣府成立“非常災害對策本部”（類似于我國突發公共事件應急處置臨時指揮部）進行統籌調度，另外在災區設立“非常災害現場對策本部”以便就近管理指揮。同時，將國土交通省的防災局提升至內閣府內，并專設防災大臣（又稱防災擔當相）。日本政府內閣僅設二十個大臣，設立防災大臣這個職位充分體現了日本對防救災工作的重視。內閣府作為中樞，匯總、分析日常預防預警信息（核、工業事故、環保事件除外），制訂防災和減災政策，以及承辦中央防災會議日常工作等。各類突發公共事件的預防和處置，由各牽頭部門相對集中管理。內閣府牽頭負責地震、臺風、暴雨等自然災害以及沒有明確部門管理事件的應急救援工作，總務省消防廳牽頭負責火災、化學品等工業事故應急救援工作，文部科學省牽頭負責核事故應急救援工作，經濟產業省牽頭負責生產事故應急救援工作，海上保安廳和環保署牽頭負責防治海洋污染及海上災害工作。

（二）運轉高效、全社會共同參與的應急機制。

1.反應靈敏、功能強大的信息報告體系。

俄羅斯緊急狀態部下設危機控制中心，負責整理、分析每天來自各地區、各部門的信息，提出處理建議，視情況上報總統，并分送有關部門和地方。危機控制中心內設信息中心，建立了信息自動收集分析系統、指揮系統和全天候值班系統，2分鐘內可以將有關情況傳至其他相關部門。當重大事件發生時，有關部門負責人到達信息中心，進行統一的協調和指揮。目前，俄緊急狀態部正準備將涉及交通事故、醫療救護和刑事案件的報警電話，全部統一到消防報警電話，以進一步加強應急管理的綜合性和統一性。在基層，全俄境內每個村、居民點建立了信息員制度，信息員主要責任是將災害情況及時通過網絡報告緊急狀態部門。俄十分重視信息的國際交流，比如與美國簽訂協議，兩國共享國際災害方面的衛星圖像信息。

日本設有內閣情報中心，負責快速收集和整理國內外的情報，同時建立了中央與地方政府之間的緊急聯絡通訊網，強化了中央防災無線通訊系統。首相官邸除了常規通訊設備外，還在危機管理中心裝備了與事故現場聯系的多功能衛星轉播通訊設備。災情發生時，信息交流與共享主要依靠完善的地面固定通信系統，同時也利用通暢的專用無線通信網絡。通訊網絡主要包括中央防災無線網、消防防災無線網、縣市防災行政無線網、市街區防災行政無線網、防災相互通信專用無線網等多個系統，防止大規模災害造成通信線路擁塞。這些網絡縱橫交錯，形成了一個整體的、覆蓋全國的應急對策專用無線通訊網，為日本政府收集處理信息提供了高科技支撐。值得一提的是城市街區無線網系統，由戶外擴音器、家庭受信機、車載無線電話移動系統，以及市街區公所、學校、醫院等防災相關機關的防災網絡系統所構成。一旦有災情，可以在5分鐘內將災害信息通知有關居民，避免引起社會恐慌。日本政府計劃到2011年，建立起全國危機警報系統，直接向國民報告地震、海嘯等自然災害以及導彈襲擊等各種突發事件信息。日本政府重視災害信息資料的積累和研究，1998年倡議成立了亞洲減災中心，目前已有25個成員國，成員國可以共享災害信息和救災經驗，現已成為世界上最重要的災害信息收集中心之一。

2.儲備充足的應急物資和裝備精良的應急隊伍。

俄羅斯緊急狀態部擁有聯邦層面的消防隊、民防部隊、搜救隊、水下設施事故救援隊和船只事故救援隊等多支專業力量。其中，國家中央航空救援隊擁有多種專業的救援設備和技術，如直升飛機和運輸機、航空器材特種汽車、纖維光學設備、液壓氣壓裝置以及特制潛水服和呼吸裝置等。為提高專業人員的素質，俄羅斯建立了領導培訓體系、專業救援人員培訓和考核體系。俄羅斯緊急狀態部下設了俄緊急狀態部民防學院、國家消防學院、圣彼得堡國立消防大學、伊萬諾夫國立消防大學等8所教育機構。成立于19****年的圣彼得堡消防大學，現有教授、副教授160多人，培養了大批應急管理領導和專業骨干。

日本政府的應急救援機動力量主要包括消防、警察、自衛隊，消防部隊是其中的中堅力量。1995年阪神地震后，日本政府正式建立消防援助從。2005年，消防部隊共有94萬人，數量是警察人數的四倍。此外，危險品企業必須根據《消防法》和《石油基地災害防治法》設立消防隊伍。大規模災害發生時，消防部隊可調度全國先進設備、人力物力資源進入災區進行救災、滅火、救助等行動，消防部隊還有8架專用直升飛機，1小時內可以達到轄區內任何地方。據了解，為提高廣大家庭自救能力，日本家家戶戶門窗附近都備有礦泉水、壓縮餅干、手電筒和急救包。

3.科學防范的應急理念和廣泛深入的宣傳教育。

日本政府高度重視防災減災的全民教育，設有防災日，每年都組織大量的相關活動。日本將培養危機意識、普及應急知識作為學校教育的一個重要任務。同時，針對不同人群特點，建立了各種各樣志愿者組織，以達到應急知識自學和幫教的目的。截止到2005年底，全國2418市町村中有1988個市町村成立了115814個自主防災組織。其中，有13012個婦女防火俱樂部組織，約200萬人；有5632個少年消防俱樂部，約43萬人；有14461個幼年消防俱樂部，約126萬人。各地還建設了一批面對公眾的防災知識宣教館，免費對公眾開放。2003年、2005年發生在新瀉縣長岡市的兩次7.0級以上地震，無一人死亡，90％遇險者依靠自救、互救脫險。

俄羅斯除了在中學開設安全和逃生課程外，緊急狀態部還有計劃地向居民宣傳安全防范和自救的知識。宣教工作一直深入到社區，主要針對老人和小孩等特殊人群開展宣教工作。

（三）權威、完備的法律法規體系。

俄羅斯1994年頒布了《聯邦緊急狀態法》。該法主要包括緊急狀態范圍、預防和應急措施等內容。該法律屬于憲法性法律，如果緊急狀態地區法律與緊急狀態法相抵觸的時候，緊急狀態地區法律可以被總統中止，這為緊急狀態下行政權力和立法權力的超常使用提供了法律依據。另外，俄羅斯緊急狀態法律體系包括150部聯邦法律和規章、1500個區域性條例，以及數百個聯邦緊急狀態管理部門發布的內部命令。20****年，俄羅斯又通過了新的《反恐法》，進一步完善了俄羅斯的緊急狀態法律體系。

日本形成了以《災害對策基本法》為基礎的法律體系，其中包括1961年整合多項單一法規制定的《災害對策基本法》，以及其后制定的《災害救助法》、《建筑基準法》、《大規模地震對策特別措施法》、《地震保險法》、《災害救助慰撫金給付等有關法律》等。1995年阪神大地震發生后，日本又陸續制定了《受災者生活再建支持法》、《受災市街地復興特別措置法》等法令。這一系列專項法律，賦予了國家在防災行政上強大的公共權力，明確了防災體制及國庫負擔制度，并規定了公共事業單位、一般居民等防范參與制度。

二、巨災應急機制

在俄羅斯和日本，一般把地震、洪水、臺風等造成大量人員傷亡和財產損失的特別重大突發公共事件稱為巨災。為減少和應對巨災的發生，兩國都建立了相應的統一領導、協調有序的巨災應急機制。

俄羅斯所有突發事件控制中心都承擔指揮中心的職責，管理著各自的應急救援力量和救援技術支持機構。緊急狀態時，俄政府采取如下處置措施：

一是啟動俄聯邦緊急狀態系統，①各跨部門委員會的組織系統各就其位，執行緊急狀態預案；②做好應急資源調動準備工作；③搜集信息，提前公布緊急狀況區域；④預測與評估可能帶來的社會和經濟影響；⑤實施搶險救援以及救援人員安全保護工作；⑤適時開展國際合作等。

二是啟動民防救援系統，①向災民提供生活救助；②協調內務部門和衛生部門采取救援行動；③派出搜救隊伍協助救援。

三是設立危機管理中心，①負責調配有關物資裝備資源；②保障中央與地方間的信息溝通；③監測早期處置進展情況。

四是派出航空部門配合處置重大災害。

五是對媒體進行控制和規范，①及時通過主流媒體向公眾發布有關政府信息；②依法加強對媒體的管理，防止“有害”、虛假信息傳播。

進入緊急狀態時，政府按以下程序運行：總統發布實行緊急狀態命令后，立即向聯邦委員會（議會上院）和杜馬（議會下院）通報，并送聯邦委員會批準。在實行緊急狀態的聯邦總統令中，需要闡明實施緊急狀態的原因、地區范圍、保障緊急狀態處置的人力和物力、限制公民和法人權利的范圍、負責處置緊急狀態的國家機關以及實行緊急狀態的期限。聯邦委員會批準后，總統的緊急狀態令立即通過廣播、電視等大眾媒體傳播給實行緊急狀態地區的居民。實行緊急狀態時，主管對外事務的聯邦權力執行機關在三天內將相關情況通知聯合國和歐洲委員會秘書長。在俄聯邦個別地區實行緊急狀態時，主管對外事務的聯邦權力執行機關自聯邦委員會通過批準總統緊急狀態命令之時起，一晝夜之內將有關情況通知鄰國。

日本政府通過《大規模災害時消防及自衛隊相互協助的協議》等一系列法律法規，建立了跨區域協作機制、消防、警察和自衛隊應急救援機制，強化了中央和地方、部門與部門之間統一指揮、分工合作的力度。發生巨災時，為提高運轉效率，首相設置非常災害對策本部，統一調度指揮。

一是建立跨區域防救災機制。阪神大地震前，只有18個道府縣、586個市町村簽訂72小時相互援助協議；阪神大地震后，已有47個道府縣、2000多個市町村簽定了72小時相互援助協議，日本聯合防救災形式已深入基層組織。

二是基本確立消防、警察和自衛隊合作機制。首先，互相提供災害情報，開展日常協作演習。其次，災區附近的警察廳和消防廳，設置專門的聯絡人員，協調災區附近的機構以及災害現場工作。

三是自衛隊承擔警察部隊和消防援助隊空運任務，警察確保道路暢通。如警察不在現場時，自衛隊、消防隊員可替代警察行使此權。上述對策措施具有很強的可行性。例如，2003年5月26日宮城縣東部發生七級地震。地震后6分鐘，首相官邸危機管理中心就迅速成立了地震對策室，召開了政府各部門的緊急會議。緊接著，國土交通省、海上保安廳、總務省等部門紛紛成立了對策室或聯絡室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災區圖像了。一個多小時后，內閣防災大臣召開新聞發布會，公布了政府的救災措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應迅速，應對有力，充分顯示了其行政組織應急管理的能力。

三、體會和啟示

（一）強化應急管理機構綜合協調職能是實現資源整合、提高應急處置效能的關鍵。

雖然俄日兩國應急管理組織形式不同，但從兩國中央層級的應急管理機構組建歷程來看，都有由分到合、由弱到強、由虛到實的共同特點。歷經幾十年的應急管理工作實踐，兩國政府都明確了主管部門的中樞地位，強化了應急機構綜合協調職能，形成了以強有力的機構為核心、相關部門按照職責協同配合的運行機制，建立了專設、專職、專任、專管的統一組織管理模式。目前，我國按突發公共事件類型分別由不同行業或專業部門負責相應的應急管理工作，在各級政府辦公廳（室）設立應急管理工作機構，發揮運轉樞紐的作用。為加強各部門的協同應對能力，提高應急管理工作水平，建議進一步加強各級政府應急管理機構建設，強化其綜合、協調職能，確保作為運轉中樞的權威性。有利于其在常態下能夠整合各類應急資源，夯實工作基礎；在非常態下協調各方面力量，實現快速反應，提高應急處置的效能。

（二）上下貫通、左右共享、良性互動、及時準確的信息報告是應急體系高效運行的基礎。

俄日兩國都將提高信息采集、研判、預測預報、快速傳報能力作為工作的關鍵，注重加強對災難性事故或事件的風險分析和管理。兩國都建立和完善了統一的指揮平臺及相關的信息報送、資源共享機制，以及政府公眾良性互動機制。其軟件應用系統比較成熟，為準確、規范、快速分析處理應急信息提供了支撐平臺。通過此平臺，各級、各類應急機構可以實時掌握全國相關突發事件情況。俄日兩國信息報告工作的主要做法有：一是拓展信息來源渠道，在社區、企業、農村等基層單位建立監測點和信息員制度；二是重視應急管理應用軟件系統的開發，特別是預測預警系統開發；三是完善面向公眾的信息發布機制，積極引導新聞報道，避免引起社會恐慌。在我們應對和處置突發事件的過程中，信息報告的重要性越來越突出。建議今后在繼續發揮各級政府在信息報告工作中全渠道作用的同時，不斷拓寬渠道，發揮媒體相互聯網的作用。另外，結合實際，建立面向全社會的信息發布機制。

（三）加強科普宣教、全社會共同參與是減少人員傷亡和經濟損失的有效途徑。

兩國都是自然災害較多的國家，近年來還頻繁受到恐怖襲擊的威脅，但是造成的人員傷亡、財產損失相對較少，其中一個重要原因是兩國基本形成了全民宣教、社會參與的良好氛圍，社會成員危機意識較強，具備較高的自救互救能力。建議進一步加強面向不同群體、形式靈活多樣的科普宣教，使大家有意識、會自救、能相助。另一方面，要大力發展志愿者隊伍，針對不同人群建立形式多樣的志愿者隊伍，如企業建立專業化志愿者隊伍、大學建立宣教志愿者隊伍、社區建立隱患排查志愿者隊伍等。

（四）建立和完善有關財稅政策是推動應急管理工作發展的重要手段。

經過多年的發展，俄日兩國已經形成了通過經濟政策推動應急管理發展的有效途徑，比如通過實施緩征或減免稅賦、為中小企業提供融資便利等財稅政策，加快受災地區和企業恢復重建步伐；采取稅收等方面的獎勵、補貼措施，鼓勵和支持公共安全技術和產品的發展；加大保險業的參與，全社會共同應對風險并承擔其影響和損失。這也是我們目前亟需研究和解決的問題。