第一篇：經(jīng)濟增長和社會義新農(nóng)村建設(shè)需要制度創(chuàng)新

全國政協(xié)委員、著名經(jīng)濟學家林毅夫接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時，對“十一五”規(guī)劃提出未來五年每年增長７．５％的目標表示樂觀。

林毅夫說，“十一五”規(guī)劃里提到２０１０年人均收入要提高一倍，每年經(jīng)濟增長達到７．５％的速度，從過去五年的發(fā)展情況來看，未來的五年實現(xiàn)此目標并不是太難的任務(wù)，重要的是不僅要達到增長目標，還要同時解決環(huán)境

問題、資源問題以及增長方式轉(zhuǎn)變等問題。那么宏觀經(jīng)濟增長的著力點在哪里呢？增長必須要效益，首先投資不能過熱，投資必須考慮到國內(nèi)國際的實際需求，否則就沒有效益，而且不僅僅需要經(jīng)濟效益，還要環(huán)境效益和資源效益等等，要做到速度和效益的統(tǒng)一，一定的投資增長率仍是需要的，更重要的還要看投資的內(nèi)容是什么。

他表示，保持經(jīng)濟增長的速度，擴大內(nèi)需相當重要。目前我國的產(chǎn)能過剩十分明顯，怎樣擴大內(nèi)需，農(nóng)村市場是個關(guān)鍵。建設(shè)社會主義新農(nóng)村加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，相信可以把農(nóng)村市場啟動起來。另外應(yīng)該保持一定的投資增長速度。從目前的狀況來看，投資增長速度在１５％是適合的，這樣的速度在國內(nèi)是有基礎(chǔ)的。雖然一方面我們產(chǎn)能過剩，但另一方面，我國還處于早期工業(yè)化，產(chǎn)業(yè)更新和技術(shù)升級的空間還很大。未來幾年，從消費增長來看，隨著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和農(nóng)民收入的增長速度加快，需求仍將保持一個旺盛的勢頭。

他強調(diào)，宏觀經(jīng)濟政策的延續(xù)性是非常重要的，這樣可以避免大起大落，在這樣的思想指導和穩(wěn)健的貨幣制度支持下，可以根據(jù)變化做必要的調(diào)整。至于貨幣政策，未來幾年應(yīng)該加大農(nóng)村公共方面的投入，可以把現(xiàn)有的資金做一些調(diào)配。同時把國債基金更多往農(nóng)村傾斜。另外隨著財政的增加也要照顧到農(nóng)村建設(shè)。

當記者問到在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中農(nóng)村金融如何發(fā)揮作用，他說，這是個很關(guān)鍵的問題。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要金融的支持，目前我國農(nóng)村金融建設(shè)比較薄弱，表現(xiàn)為渠道少，主要是靠農(nóng)村信用社。雖然農(nóng)業(yè)信用社這幾年改革也取得一些成效，但單靠一家金融機構(gòu)遠遠不夠。現(xiàn)在，有一個現(xiàn)象是農(nóng)村缺少金融建設(shè)的投入，但是每年有大量的資金流向城市，每年農(nóng)民存在郵政儲蓄就有幾千億元，而另一方面，農(nóng)民在發(fā)展生產(chǎn)的過程中又存在貸款難的問題。解決這種不平衡的狀況就要求金融部門和機構(gòu)在體制上創(chuàng)新，比如說在農(nóng)村做一些小額信貸。目前，一些地方政府也開始往這方面努力，批準兩家只貸不存的銀行。

林毅夫說，去年我在政協(xié)會上的一個提案就是創(chuàng)建新的農(nóng)村信貸模式。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民貸不到款，銀行也有苦衷，因為農(nóng)民沒有什么好的抵押品，而且每一筆貸款都很分散，抗風險能力很差，每一個貸款的單位成本都很高。農(nóng)業(yè)發(fā)展必須走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路，往往農(nóng)業(yè)企業(yè)對他們所屬基地的農(nóng)戶情況非常清楚，他們的種子種苗都來自于龍頭企業(yè)，而且在生產(chǎn)過程中都需要龍頭企業(yè)的支持，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品也是賣給龍頭企業(yè)，在這個生產(chǎn)流程中農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)是緊密結(jié)合的。企業(yè)十分了解農(nóng)戶的資金情況和流向，這些信息對于金融機構(gòu)是非常重要的，因此我們建立一個新的農(nóng)村信貸模式：擔保公司＋基地＋農(nóng)戶。這樣大家都受益，從農(nóng)民的角度來看，有擔保就可以借到錢；從銀行的角度來看，只要通過龍頭企業(yè)選擇擔保的農(nóng)戶就可以放心地放款，而且考察的成本很低；從企業(yè)的角度來看，有利于他們擴大基地和經(jīng)營規(guī)模。我們這個提案得到國家發(fā)改委的重視，并進行了座談，了解提案后，在全國四個省市進行實地調(diào)查，并隨后形成答復(fù)文件，國家開發(fā)銀行了解文件后表示愿意支持參與。如果有關(guān)部門多做一些類似的創(chuàng)新，農(nóng)村金融問題就可以逐步得到解決。

他提議，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村資金投入方式上也可以創(chuàng)新。按照安全飲水、沼氣、村村通公路、村村通廣播電視等標準要求，根據(jù)國家發(fā)改委專家的測算，大約需要４萬億元，也就是說每年需要資金２７００億元。林毅夫認為，這２７００億也不全需要全政府投入，因為其中一些設(shè)施也有一定私有品的性質(zhì)，如沼氣、廁所等，因此投入可以多種方式，接近私人品的設(shè)施可以讓農(nóng)民自己多出一點，接近公共品的由政府多出一點，其他社會資金也可以參與。比如說建設(shè)鄉(xiāng)村公路的資金，可以由政府出一點，受益的車輛、企業(yè)也出一點，還有外出人員出一點，扶貧基金出一點，農(nóng)民沒有錢就出一些工。農(nóng)民參與施工和監(jiān)督，工程就不會有問題。

第二篇：建設(shè)節(jié)約型社會需要制度保障

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申論參考--建設(shè)節(jié)約社會需要制度保障

席卷全國大部地區(qū)、持續(xù)不斷的高溫浪潮導致的用電用水緊張，加上國務(wù)院最近頒布的有關(guān)文件，使得節(jié)能、節(jié)約在最近幾天又一次成為全社會議論的焦點話題。

有人感嘆中國粗放型的經(jīng)濟增長方式尚未得到根本轉(zhuǎn)變，仍存在資源消耗高、浪費大、環(huán)境污染嚴重等問題；也有人感嘆節(jié)約作為一種美德，已經(jīng)被相當一部分人淡忘甚至遺棄。事實上，隨著各種資源的持續(xù)緊張、油價的不斷上漲，節(jié)約能源這個概念，已經(jīng)在全社會形成了非常廣泛的共識。尤其是黨政機關(guān)的領(lǐng)導干部，他們所處的地位更高、了解到的信息更多、對節(jié)約能源的認識更深入。

但是，就是這樣一個本應(yīng)該成為節(jié)約模范的群體，卻被發(fā)現(xiàn)是浪費最大的群體之一。北京市的一項調(diào)查表明，政府機構(gòu)人均耗電量，竟然是居民的7倍。國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局有關(guān)官員表示，一些政府機構(gòu)辦公樓燈長明、水長流，一些單位盲目追求豪華裝修、超標準配車，浪費現(xiàn)象確實比較嚴重。

為什么有地位、有知識的干部群體，反而成了浪費群體。原因其實很簡單，因為他們所浪費的水、浪費的電，用不著自己買單。這樣的現(xiàn)象，對我們最大的啟示就是建設(shè)節(jié)約型社會，需要一套制度保障，更確切一點說，需要一套獎罰分明的制度保障。

這樣的制度，必須堅決杜絕、淘汰高耗能、高耗水的技術(shù)設(shè)備，使這樣的技術(shù)設(shè)備在中國的市場經(jīng)濟環(huán)境中無從立足。

這樣的制度，還必須配備相應(yīng)的、具備威懾力的法律法規(guī)，使得資源使用者不敢浪費，一旦浪費必受重罰。

這樣的制度，還應(yīng)該充分利用價格機制，促進能源的合理利用。

比如，在水的方面，實行梯級水價、超額加倍收費；在電的方面，加大用電高峰和用電低谷之間的價格差異。

這樣的制度，還應(yīng)該對節(jié)能產(chǎn)業(yè)實行優(yōu)惠的稅費政策。對于那些采用節(jié)能技術(shù)、生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)，不但在稅費方面給予適當減免，還應(yīng)進行相應(yīng)的物質(zhì)支持和鼓勵。

這樣的制度，更應(yīng)該抓住黨政機關(guān)這一龐大的資源消耗群體，制訂出一整套切實可行的獎罰規(guī)章，使這些國家干部們能夠在很短時間內(nèi)養(yǎng)成節(jié)約的習慣。

總之，建設(shè)節(jié)約型社會，至少在現(xiàn)階段，光培養(yǎng)觀念不夠，還必須有切實可行的制度，使節(jié)約者受到獎勵、浪費者受到處罰。

這樣一套制度建立并完善、堅持下來，我們的社會才有可能建設(shè)成為一個節(jié)約型社會。

第三篇：淺析經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本

淺析經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本

【摘 要】伴隨著經(jīng)濟的增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、環(huán)境要求以及社會發(fā)展進程之間的關(guān)系在研究方面十分關(guān)鍵，需要相關(guān)部門結(jié)合實際需求進行統(tǒng)籌性管理，有效判定相互關(guān)系后，保證經(jīng)濟發(fā)展能服務(wù)于社會。本文對經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本研究意義進行了簡要分析，并集中對兩者的辯證關(guān)系和發(fā)展措施展開討論，以供參考。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟增長與環(huán)境；社會健康成本；辯證關(guān)系；措施

一、經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本研究意義

對于人類生存和發(fā)展而言，環(huán)境是關(guān)鍵性因素，因此，要想真正實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標，就要對環(huán)境進行系統(tǒng)化維護和管理，確保社會生產(chǎn)和生活空間都能滿足時代需求。尤其是近幾十年，我??經(jīng)濟呈現(xiàn)出較快的發(fā)展趨勢，也導致整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了高投入、高耗能以及高排放的粗放型管理結(jié)構(gòu)，這就導致生存環(huán)境受到影響，環(huán)境和社會健康成本也逐漸增多。基于此，需要相關(guān)部門結(jié)合實際發(fā)展需求和管控措施，解決經(jīng)濟發(fā)展模式和環(huán)境本質(zhì)問題，提升管理水平，運行低碳經(jīng)濟，從根本上改良傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式，踐行更加集約化的管理模型，為經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。綜上所述，全面深度分析經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本之間的關(guān)系，建立協(xié)同和諧化發(fā)展策略具有時代意義。

二、經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本之間的辯證關(guān)系

經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本之間的關(guān)系十分緊密，要想從根本上踐行系統(tǒng)化監(jiān)督管控機制，就要踐行集約化管理措施，維護管理實效性。

（一）經(jīng)濟增長和環(huán)境之間的辯證關(guān)系

在經(jīng)濟發(fā)展的進程中，環(huán)境保護一直是最基本的輔助措施，只有有效處理人和環(huán)境之間的關(guān)系，才能實現(xiàn)發(fā)展的持續(xù)性目標。因此，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是并駕齊驅(qū)的關(guān)系。若是沒有經(jīng)濟發(fā)展作為支撐，環(huán)境保護項目不會發(fā)揮其實際價值，且整個社會結(jié)構(gòu)也處于落后的狀態(tài)，保護措施無法落實到位。若是沒有環(huán)境監(jiān)督保護，則會造成一味追求經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的“荒島經(jīng)濟”。因此，要理順經(jīng)濟增長和環(huán)境保護之間的關(guān)系，運行低碳經(jīng)濟、環(huán)保機制以及綠色經(jīng)濟體，有效維護管理水平和環(huán)境監(jiān)督控制效果，確保管理模型的完整性和實效性。另外，保護環(huán)境就是保護自身，也是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本路徑。

值得一提的是，環(huán)境成本還包括資源消耗和環(huán)境污染，這就需要相關(guān)部門在整合具體資源的過程中結(jié)合自然資源的實際特征和性質(zhì)，尤其是對不可再生資源要予以統(tǒng)籌性處理和整合，確保資源利用水平能滿足實際需求。

（二）經(jīng)濟增長和社會健康成本

社會健康成本是近幾年提出的新興詞匯，和環(huán)境保護項目的運行效果有密切聯(lián)系，人們在經(jīng)歷生存危機后才能激發(fā)對健康的渴望，這不僅僅是個人在生活中總結(jié)的經(jīng)驗，在社會發(fā)展中也同樣適用。社會一直處于經(jīng)濟高速發(fā)展的狀態(tài)，忽略了人類生存和健康服務(wù)項目，就會導致整個社會環(huán)境遭遇危機，甚至威脅人們的健康。因此，只有積極建立健全完整且優(yōu)化的經(jīng)濟發(fā)展模式，才是順應(yīng)社會健康發(fā)展趨勢的基本路徑，減少健康成本的損耗，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

在研究經(jīng)濟增長影響因素的過程中，要對社會健康的正面和反面予以分析，有效整合相關(guān)影響因素，深度判定經(jīng)濟增長和社會健康成本的關(guān)系，發(fā)揮實際經(jīng)濟價值，有效整合管控水平。首先，經(jīng)濟的增長是為了有效改善民生，不僅是對生存環(huán)境進行改良，也是對居民的居住環(huán)境進行優(yōu)化，加之不同社會保障機制的建立和完善，就能從根本上維護居民的社會健康成本，提升社會健康水平。其次，過度盲目的經(jīng)濟發(fā)展會對生態(tài)健康造成影響，其中，水污染、大氣污染等問題都會對人們的健康造成制約，這也表明了兩者相輔相成的關(guān)系，要在優(yōu)化物質(zhì)生活的基礎(chǔ)上，確保環(huán)境成本得以保存，且社會整體健康水平能得到全面維護。

三、經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本協(xié)調(diào)發(fā)展的措施

在落實相應(yīng)發(fā)展機制的過程中，要將發(fā)展現(xiàn)狀和環(huán)境情況、社會文明程度等因素結(jié)合在一起，從而總結(jié)出更加適宜科學化進步的運行措施，維護發(fā)展效率，并且保證經(jīng)濟增長與環(huán)境和社會健康成本協(xié)調(diào)發(fā)展得以落實。

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式

在經(jīng)濟發(fā)展進程中，GDP數(shù)值中我國資源消耗的數(shù)量占據(jù)較大比重，這就說明經(jīng)濟的發(fā)展對于能源和資源的消耗有較大的依賴性，相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)和運行趨勢并不是非常樂觀[4]。尤其是在我國一些西部不發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟較為落后，文明程度和發(fā)展措施也存在單一化的問題，就使得粗放型經(jīng)濟成為了主要模式，對整體發(fā)展造成嚴重的制約。基于此，相關(guān)部門要結(jié)合地區(qū)實際需求和管控機制，建立健全更加節(jié)能環(huán)保的低碳經(jīng)濟體系，避免嚴重污染的企業(yè)對環(huán)境造成影響，也要積極建構(gòu)系統(tǒng)化污染防治措施，維護治理投資體系的實效性，確保管控效果和管理結(jié)構(gòu)更加貼合實際需求。在維護地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展時，當?shù)卣质糯髸h精神，落實可持續(xù)發(fā)展路徑，踐行系統(tǒng)化經(jīng)濟運維策略，真正發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境、社會的多元化協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）實現(xiàn)生態(tài)移民

目前，我國西部地區(qū)發(fā)展較為滯后，由于受到氣候條件和生態(tài)特征的影響，整體發(fā)展格局十分不平衡，就導致社會健康成本急劇增多，因此，相關(guān)部門要結(jié)合實際問題，有效整合生態(tài)脆弱的環(huán)境管理情況，正視發(fā)展問題，在給予經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r，落實生態(tài)移民策略。為西部地區(qū)人們提供更加有效的生存和發(fā)展空間，減少貧富差距的同時，落實協(xié)同化發(fā)展策略。也就是說，若是經(jīng)濟發(fā)展對西部地區(qū)造成的影響，就要在有效評估的同時提供相應(yīng)補償，從而實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)同性發(fā)展，落實環(huán)境保護和管理策略，提升地區(qū)發(fā)展水平。

四、結(jié)束語

總而言之，經(jīng)濟的發(fā)展是為了整個社會運行效率的優(yōu)化，要想實現(xiàn)可持續(xù)性經(jīng)濟發(fā)展，就要將經(jīng)濟和生態(tài)因素結(jié)合在一起，踐行綠色經(jīng)濟發(fā)展原則，更好地回饋社會、回饋民眾，從而減少經(jīng)濟發(fā)展對于人們生存健康產(chǎn)生的影響和制約，建立更加貼合社會健康成本的管理措施和經(jīng)濟運行路徑，協(xié)調(diào)化整合經(jīng)濟增長、環(huán)境結(jié)構(gòu)、社會健康成本等因素。

參考文獻：

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第四篇：岑溪市歸義鎮(zhèn)創(chuàng)新模式推進新農(nóng)村建設(shè)

岑溪市歸義鎮(zhèn)創(chuàng)新模式推進新農(nóng)村建設(shè)

2011/3/21 14:41:11

漫步岑溪市歸義鎮(zhèn)荔枝村大坡自然村，昔日的泥土路已無影無蹤，取而代之的是筆直的水泥大道。村中綠樹成蔭，新樓林立，原先破舊的磚瓦房被樓房所代替??早春時節(jié)，記者再次走訪大坡自然村，切身感受著新農(nóng)村建設(shè)給村容村貌和村民生活所帶來的巨大變化，看到了一幅社會主義新農(nóng)村的美好圖景。

作為梧州市、岑溪市兩級的社會主義新農(nóng)村建設(shè)示范點，大坡自然村定位為集生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、貿(mào)易、休閑娛樂、旅游為一體的新農(nóng)村。大坡自然村共有農(nóng)戶80戶，國道324線貫穿而過，交通便利，村民的經(jīng)濟收入主要以種養(yǎng)加工、勞務(wù)輸出、辦廠經(jīng)商為主。從2009年開始建設(shè)至今，通過抓好房屋立面改造、小廣場建設(shè)、農(nóng)家樂建設(shè)、綠化工程建設(shè)、村委綜合辦公樓建設(shè)、招待中心樓建設(shè)和村容村貌整治，大坡自然村正在成為集生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游觀光于一體的社會主義新農(nóng)村。

大坡新農(nóng)村的加快建設(shè)，是歸義鎮(zhèn)積極探索新模式推進新農(nóng)村建設(shè)的一個縮影。近年來，歸義鎮(zhèn)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，以村組原有產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，形成“一村一品”產(chǎn)業(yè)，帶動村民走上致富路。同時，突出抓好村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民建房、村組道路、給排水、綠化以及各種線路管網(wǎng)的規(guī)劃，堅持“一村一景”推進新農(nóng)村建設(shè)，體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色、人文特色、地域特色。“我們堅持把‘生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕’作為新農(nóng)村建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，因地制宜積極籌劃新農(nóng)村建設(shè)，著力建設(shè)集觀光、休閑為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)旅游休閑帶。”歸義鎮(zhèn)黨委書記梁達斌說。

村莊綠化美化了，村子變美了，設(shè)施齊全了，村民們抓住這一有利機遇，積極發(fā)展飲食旅游產(chǎn)業(yè)，開辦了“農(nóng)家樂”，以當?shù)靥厣陌讛毓贰⒚追邸⒓t薯等土特產(chǎn)招徠各方游客，取得了良好的收益。村民陳貽菊的“阿菊農(nóng)家樂飯店”開張以來，每周都有不少游客前來光顧，家里的4間客房常常不夠住。從2007年開始從事養(yǎng)殖業(yè)的大坡自然村村民邱瓊飛，在黨組織的幫助和技術(shù)人員的指導下，在做好養(yǎng)鴨和養(yǎng)魚業(yè)的同時，又開始發(fā)展砂糖橘種植，走立體種養(yǎng)殖之路，不斷壯大種植和養(yǎng)殖規(guī)模，取得了良好的經(jīng)濟效益。

如今，歸義鎮(zhèn)以大坡新農(nóng)村建設(shè)為抓手，積極引導村民進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，成立蔬菜專業(yè)合作社和養(yǎng)豬專業(yè)合作社，形成了“合作社+農(nóng)戶”的模式，引導農(nóng)戶種植無公害農(nóng)家蔬菜，重點發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，促進村民增收。目前共建立起食用菌大棚種植示范園、金銀花種植示范園、蔬菜種植示范基地等，并著力將這些示范基地發(fā)展成為集觀光、采摘為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園。

在改善新農(nóng)村面貌的同時，歸義鎮(zhèn)堅持把“鄉(xiāng)風文明”作為新農(nóng)村建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，以培育新型農(nóng)民為切入點，以提高村民文明程度和文明素質(zhì)為目標，以開展“黨組織建設(shè)年”和創(chuàng)先爭優(yōu)活動為契機，深入開展講文明、樹新風活動，使全村人民的綜合素質(zhì)進一步提升。此外，歸義鎮(zhèn)還通過爭取各種項目，先后籌資430多萬元，修通了金雞至義和、新圩至永義、思塘至赤黎、謝村至萬里、荔枝至美倫、新圩至勒水、義和至古皮總長50多公里的鄉(xiāng)村四級公路，并對金雞至義和、荔枝至美倫村級道路進行硬化，使全鎮(zhèn)23個村（社區(qū)）委會全部開通四級以上公路，實現(xiàn)晴雨天都能村村通汽車。

“今年，我們還要著重抓好秋風村舊村改建的村莊建設(shè)和金坡新農(nóng)村建設(shè)。”歸義鎮(zhèn)鎮(zhèn)長伍瑜說。目前，該鎮(zhèn)正在按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，以點帶面加快推進新農(nóng)村建設(shè)，重點發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，促進村民增收，確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。（陳貽澤 覃波 程文波）

第五篇：淺議社會主義新農(nóng)村建設(shè)的制度創(chuàng)新

淺議社會主義新農(nóng)村建設(shè)的制度創(chuàng)新

摘要：制度創(chuàng)新和建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。當前，我國新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)在制度創(chuàng)新方面存在比較明顯的瓶頸制約。本文從社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意義、政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新著手，著重探討了對于社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義的土地制度創(chuàng)新、教育制度創(chuàng)新和社會保障制度的創(chuàng)新，并提出了具有前瞻性、針對性和可操作性構(gòu)想。

新農(nóng)村建設(shè)的總體目標為：“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，20個字包含內(nèi)容極為豐富，涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會管理等方面。我國農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后是我國當前的一個基本國情。

一、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的意義

我國的經(jīng)濟社會發(fā)展總體上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段。在這個階段，只有實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方略，加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村，我們才能如期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化強國的宏偉目標，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是貫徹落實科學發(fā)展觀的重大舉措。科學發(fā)展觀的一個重要內(nèi)容，就是經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是其重要的組成部分。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是確保我國現(xiàn)代化建設(shè)順利推進的必然要求。國際經(jīng)驗表明，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)成功的重要前提。一些國家較好地處理了工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，經(jīng)濟社會得到了迅速發(fā)展，較快地邁進了現(xiàn)代化國家行列。也有一些國家沒有處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，導致農(nóng)村經(jīng)濟長期落后，致使整個國家經(jīng)濟停滯甚至倒退，現(xiàn)代化進程嚴重受阻。全面建設(shè)小康社會，培植新的消費熱點，擴大內(nèi)需，廣大農(nóng)村潛力巨大。因此，通過推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，可以加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，使億萬農(nóng)民的潛在購買意愿轉(zhuǎn)化為巨大的現(xiàn)實消費需求，拉動整個經(jīng)濟的持續(xù)增長。特別是通過加強農(nóng)村道路、住房、能源、水利、通信等方面的建設(shè)，既可以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和消費環(huán)境，又可以消化當前部分行業(yè)的過剩生產(chǎn)能力，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)。

二、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中政府的政策創(chuàng)新

建設(shè)社會主義的新農(nóng)村應(yīng)立足于我國的國情。我國農(nóng)村處于勞動力絕對過剩和無限供給的現(xiàn)實，完全依靠市場無法實現(xiàn)資源的有效配臵。在我國的社會保障制度還沒有惠及到農(nóng)村的前提條件下，針對農(nóng)村土地分散現(xiàn)狀進行土地制度改革，實現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地集中，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件。筆者認為這一發(fā)展模式具有遠期可行性，但不是一蹴而就，圍繞這一目標，必須從政府政策方面實施創(chuàng)新，逐步過渡，建設(shè)社會主義新農(nóng)村自然水到渠成。

（一）實現(xiàn)農(nóng)村公共物品資金投入的政府主導、多元投入格局

2006年，在全國農(nóng)業(yè)稅取消這一背景下，中央提出的新農(nóng)村建設(shè)面臨著農(nóng)村內(nèi)部綜合配套改革的復(fù)雜問題，這也是在建設(shè)新農(nóng)村中層次最深、環(huán)節(jié)最多、難度最大的改革創(chuàng)新。主要包括農(nóng)村義務(wù)教育的改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制的改革。這三大問題的關(guān)鍵就是解決資金問題。資金問題的解決辦法可以 本著努力提高農(nóng)業(yè)占財政支出的比例，形成政府主導、多元投入的格局。

首先，提高預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重。嚴格按照《農(nóng)業(yè)法》等有關(guān)法律法規(guī)的要求辦事，努力增加預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金，確保預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出按法定比例增長。其次，增加中央預(yù)算內(nèi)投資用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的比重。為減輕農(nóng)業(yè)發(fā)展資金過度依賴國債的現(xiàn)實，可考慮與中央財力增長基本相適應(yīng)，逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。再次，考慮到取之于民用之于民這一根本原則，從發(fā)展新農(nóng)村的角度把政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的收益預(yù)留一部分用于支援農(nóng)業(yè)發(fā)展。最后，由于目前存在財政支農(nóng)資金投入渠道多，資金分散，難以形成合力，各部委財政支農(nóng)資金在使用上各自為政，資金使用分散和投入交叉重復(fù)等現(xiàn)象，整合使用支農(nóng)資金亟待解決。政府主導多元投入方面則表現(xiàn)為：一是建立政策性農(nóng)業(yè)信貸體系，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)信貸體系，逐步增加農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模。二是建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，以分擔農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款風險。三是把來自于農(nóng)村的郵政儲蓄用之于農(nóng)，實施支農(nóng)資金的良性循環(huán)。

（二）通過打造“項目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺實現(xiàn)農(nóng)民增收 打造村鎮(zhèn)項目和產(chǎn)業(yè)平臺是目前建設(shè)新農(nóng)村、實現(xiàn)農(nóng)民增長的關(guān)鍵，更是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模的路徑選擇。村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的項目和產(chǎn)業(yè)導向初期是以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)鏈條的延展最好以本地的農(nóng)產(chǎn)品作為上游輸入品，生產(chǎn)技術(shù)含量低，操作工藝簡單的最終消費品，這樣可以形成產(chǎn)品的成本優(yōu)勢。而有條件的村鎮(zhèn)可以依托龍頭企業(yè)，利用進一步的專業(yè)分工延長產(chǎn)業(yè)鏈。村鎮(zhèn)企業(yè)的項目選擇和發(fā)展初期是個艱難的過程，必須依靠當?shù)卣?大力扶持和政策導向。政府可采用財政投資補貼的方式，吸引農(nóng)民和其他社會主體投資農(nóng)業(yè)，這樣既能發(fā)揮財政投入的主導作用，吸引社會投資，引導全社會投資方向，又可以避免政府直接投資造成的產(chǎn)權(quán)不清、管理不善、效率低下等諸多問題。特別是對于既有一定公益性、又直接從事生產(chǎn)經(jīng)營的建設(shè)項目，這種方式優(yōu)點尤為突出。同時，政府要盡快制訂和出臺有關(guān)政策和辦法，除農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)高新科技示范和推廣等方面的建設(shè)項目均可實行財政投資補貼政策，吸引和鼓勵農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織、龍頭企業(yè)等各類社會主體增加農(nóng)業(yè)投入。

（三）構(gòu)建高效的農(nóng)村社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須發(fā)展服務(wù)體系相應(yīng)的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程等同于工業(yè)生產(chǎn)過程，其產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后跟工業(yè)的供、產(chǎn)、銷各個環(huán)節(jié)都離不開相應(yīng)的服務(wù)。服務(wù)組織的形成可以有效避免信息不對稱給農(nóng)民帶來的風險，各個服務(wù)組織不應(yīng)只是行政機構(gòu)的附屬物，應(yīng)形成多種所有制形式、多種服務(wù)渠道和多種服務(wù)方式相互競爭的格局。各種服務(wù)組織可以根據(jù)自身利益需要發(fā)展橫向聯(lián)系，從而形成多形式、多成份、多層次的組織和機構(gòu)，形成上下相通、左右相聯(lián)的社會化綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，最終逐步建立以縣級職能部門為龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織為骨干，村級服務(wù)體系為基礎(chǔ)，民間自我服務(wù)組織為補充的多層次、綜合性社會化服務(wù)體系，覆蓋農(nóng)、林、牧、副、漁各行業(yè)，貫穿產(chǎn)、供、銷各個環(huán)節(jié)。如指導構(gòu)建包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)的優(yōu)良品種、科學的耕作、栽培、飼養(yǎng)的方法以及植保防疫治病等環(huán)節(jié)的農(nóng)技服務(wù)體系。構(gòu)建包括適用各種農(nóng)事作業(yè)的機械、發(fā)揮出機械化的高 效低成本的改善勞動條件的農(nóng)機服務(wù)體系。構(gòu)建包括如何用好當?shù)厮Y源、發(fā)揮水利設(shè)施的效益、節(jié)約又合理用水等環(huán)節(jié)的水利服務(wù)體系。構(gòu)建幫助農(nóng)戶進行經(jīng)濟分析、選擇投資少效益高的產(chǎn)業(yè)方向的農(nóng)經(jīng)服務(wù)體系。構(gòu)建包括生產(chǎn)資料的供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品的加工儲存、銷售等產(chǎn)前產(chǎn)后的服務(wù)、促進農(nóng)民個體經(jīng)營活動的自然經(jīng)濟向商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的供銷服務(wù)體系。構(gòu)建包括信息的搜集、鑒別、傳輸?shù)葞椭r(nóng)民選擇高效益的經(jīng)營方向，最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢，減少生產(chǎn)經(jīng)營上的盲目性的信息服務(wù)體系。

三、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的制度創(chuàng)新與思考

（一）實現(xiàn)土地制度的創(chuàng)新

1、我國現(xiàn)行農(nóng)地制度及其弊端 Ⅰ、我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度

我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度是和我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度聯(lián)系在一起的。《中華人民共和國憲法》里規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”不難看出，我國土地所有權(quán)和使用權(quán)在理論上屬于分離存在的狀態(tài)。國家在整個土地制度中的地位是土地的形式上的所有者，村集體或者村行政管理單位，是農(nóng)村土地的管理單位，代表國家管理土地，與國家實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。農(nóng)民在土地制度中的實際地位是土地的管理單位的一分子和使用者。土地家庭承包責任制，解決了人民公社制度下勞動監(jiān)督成本過大的問題，并把土地產(chǎn)出(收益權(quán))與勞動者的經(jīng)營效益直接聯(lián)系起來，增加了該制度的激勵作用，極大的促進了農(nóng)地資源的優(yōu)化配臵和合理利用，提高了農(nóng)地的產(chǎn)出率，解決了農(nóng)村絕大多數(shù)人口的溫飽問題。

Ⅱ、現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的弊端及其帶來的危害 隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)地制度的缺陷逐漸顯露出來，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要瓶頸，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

a、現(xiàn)行農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然行使著許多農(nóng)村經(jīng)濟的組織管理職能，但他是一級政府，沒有集體經(jīng)濟組織，故不能作為集體土地所有權(quán)的代表；村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和在農(nóng)村的委托管理機構(gòu)，同一村內(nèi)的不同村民小組的土地數(shù)量、質(zhì)量不一樣，權(quán)力不均等，顯然也不能作為集體土地所有權(quán)的代表；村民小組雖是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)，同一村民小組的農(nóng)民一般平等的擁有土地所有權(quán)，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事往往由各戶聯(lián)合推薦一名代表行事，難以體現(xiàn)集體性和代表性。作為集體成員的農(nóng)民個人，對集體所有的土地原則上沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

b、現(xiàn)行農(nóng)地制度導致土地均田化、分散化，經(jīng)營效率低下 土地承包責任制表面上強調(diào)人人平等，村集體的所有成員獲得的土地數(shù)量是相同的。這雖然滿足了“耕者有其田”的夙愿，但實質(zhì)上忽視了農(nóng)民經(jīng)營能力的差異和經(jīng)營意愿的差異。經(jīng)營能力低、經(jīng)營意愿不強的人造成土地的閑臵和撂荒，形成了土地的隱形浪費；而經(jīng)營能力較強、經(jīng)營意愿強烈的農(nóng)戶因無法得到較多的土地，不能彰顯其能力，造成了人力資源的浪費和土地經(jīng)營效率發(fā)揮不充分；另一方面，由于分配土地不僅要注意數(shù)量上的平等而且要照顧質(zhì)量上的均衡，但土地本身存在的地理、區(qū)位等方面的差異性，使土地很難在大的區(qū)域上進行平均分配，結(jié)果造成了土地的條塊分割和地塊規(guī)模狹小。相關(guān)資．料表明，目前我國平均每戶農(nóng)民分到的土地僅有8．74畝，且被分離成95塊。平均每塊僅有0．89畝。這種農(nóng)地平均化分配方式。形成了“中國無農(nóng)場”的局面，盡管滿足了相對公平的目標，但同時卻失去了其效率性，導致先進的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)無法實施。2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)，而且得不到任何補償。這一方面會阻礙城市化進程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)，會選擇放棄在大中城市定居的機會；另一方面也不利于農(nóng)村實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

c．現(xiàn)行農(nóng)地制度使農(nóng)戶土地承包權(quán)存在著內(nèi)在的不穩(wěn)定性 現(xiàn)行農(nóng)地制度明文規(guī)定了農(nóng)地的集體所有制，一個地區(qū)的農(nóng)地是由這個地區(qū)的農(nóng)民集體所有的。那么當單個的農(nóng)戶離開這個地區(qū)的時候，他就必須放棄在該地區(qū)的集體土地的使用權(quán)。當該地區(qū)出現(xiàn)新的農(nóng)戶時，這個地區(qū)的別的農(nóng)戶享有的土地必然要被重新分配，以滿足新的農(nóng)戶的土地需求。其結(jié)果就是隨著地區(qū)農(nóng)戶的遷出遷入和人口的變化，土地的分配必須相應(yīng)做出不斷的調(diào)整，以致土地經(jīng)營在農(nóng)戶間頻繁變動，誘使農(nóng)民土地經(jīng)營的短期化行為發(fā)生。

d．現(xiàn)行農(nóng)地制度過度強調(diào)社會保障功能，影響了農(nóng)地資源的合理配臵

我國農(nóng)村中的土地除了作為基本的生產(chǎn)要素發(fā)揮作用外，對于絕大部分地區(qū)的農(nóng)民來說它還具有極強的生存保障功能。對于 兼業(yè)農(nóng)民來說具有就業(yè)保障功能，對于部分年老體弱的農(nóng)民來說具有醫(yī)療和養(yǎng)老保障功能。土地的多重保障功能是在我國多年以來對農(nóng)村保障制度忽視的情況下所形成的，國家制度安排上實際沒有將農(nóng)民群體納入規(guī)范性的社會保障體系之內(nèi)，以致土地保障功能強化。土地的保障功能和生產(chǎn)功能之間是不相互兼容的，而且存在有明顯的內(nèi)在沖突。

2、目前農(nóng)地制度創(chuàng)新的探索與實踐嘗試

針對目前農(nóng)地制度的缺陷，中央政府對農(nóng)村土地制度創(chuàng)新進而帶動農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展極其關(guān)注，提出按照“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)、保護收益權(quán)、尊重處分權(quán)、給予農(nóng)民談判權(quán)”的思路來創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。一些地方對其進行了探索和改進，主要形成了以下幾種模式：

Ⅰ、兩田制

首創(chuàng)于山東平度的“兩田制”是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下把農(nóng)地的經(jīng)濟發(fā)展功能和社會保障功能分離成口糧田和責任田。口糧田按人均分，只負擔當時的農(nóng)業(yè)稅；責任田則根據(jù)效率優(yōu)先的原則，采取按人、按勞和招標承包等三種主要方式承包經(jīng)營，向國家交納農(nóng)業(yè)稅、向集體交土地承包費，承擔國家糧食定購任務(wù)。實際上是采用兩種機制配臵土地資源，即“口糧田”以行政手段配臵土地資源，“責任田”以市場機制配臵土地資源。口糧田的設(shè)計滿足了農(nóng)民穩(wěn)定占有土地的心理，而責任田的設(shè)計則滿足了政府和村、組集體的利益，從而減少了在均田制下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)不確定性和多余的交易費用。

Ⅱ、土地銀行

土地銀行是指專門從事土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、出租和入股等 經(jīng)營管理活動的非盈利性機構(gòu)，是推進土地經(jīng)營權(quán)資本化的政策工具。土地銀行的運行機制：一是農(nóng)民首先將在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)像銀行存款一樣存入土地銀行，定期按約定的土地經(jīng)營收入獲得存地收入；二是土地銀行將儲蓄集中起來的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)過土地整理、公開招標競爭，出租給種田能手或農(nóng)場進行規(guī)模經(jīng)營，并按土地經(jīng)營權(quán)的級差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入；三是農(nóng)民自己對土地的需求按存入土地經(jīng)營權(quán)獲得，但需將一定比例的存地收入用于繳納保險費，為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化提供制度保證。

土地銀行的主要優(yōu)點是土地銀行和農(nóng)戶共同分擔了風險。他們之間的風險分擔通過兩個過程實現(xiàn)：一是從上到下，土地銀行籌資中的利率和匯率風險通過利率的傳導機制而影響農(nóng)戶經(jīng)營過程和成本；另一個是從下而上，農(nóng)戶的經(jīng)營風險，包括市場風險和自然風險，主要通過土地債券價格漲跌傳導給銀行。如果農(nóng)戶經(jīng)營情況好、自然災(zāi)害小、農(nóng)產(chǎn)品價格看好，會使土地銀行的資金籌措更為便利。土地債券的價格也會隨之上升，債券持有人可以從中獲利，從而使土地銀行可以發(fā)行更多的債券，反之亦然。但是，從實踐層面上看，建立土地銀行成本過大，制約制度績效的發(fā)揮，加重國家財政負擔，降低資源配臵效率。

Ⅲ、農(nóng)地股份制度

農(nóng)地股份制是指農(nóng)民集體經(jīng)過依法批準將集體所有的土地量化到人，再把使用權(quán)在新的經(jīng)營組織中作價入股，而集體土地所有權(quán)不變，農(nóng)民通過股份制進行使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種制度安排。其實質(zhì)是農(nóng)民憑借土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而強化自身的土地所有權(quán)的一種形式。在現(xiàn)實中，如果農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，則將導致土 地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流失，在此農(nóng)民等于用使用權(quán)換得了收益權(quán)、處臵權(quán)。

農(nóng)地股份制，等于實現(xiàn)了土地這一生產(chǎn)要素的資產(chǎn)化，農(nóng)民入股的土地既能實現(xiàn)每年分紅，而且隨著地價的增值，其股金分紅的標準也會相應(yīng)的提升，保證了農(nóng)民對土地收益的分享。但是股份制把土地集體共同所有改為按股份所有，等于承認資產(chǎn)量化到個^才有效，會導致產(chǎn)權(quán)私有誘致的外部性產(chǎn)生，影響資源的最優(yōu)配臵。實際上農(nóng)地股份制的有效運作有著極其嚴格的限制條件，那就是要有完善的生產(chǎn)要素市場作保證。

Ⅳ、農(nóng)民自發(fā)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移及農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)民自發(fā)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移及農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)民之間把從集體承包(或分配)到的土地移交給他人經(jīng)營使用的一種形式，多數(shù)通過口頭形式和協(xié)議進行農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種轉(zhuǎn)讓隨意性強，僅僅是處于農(nóng)戶自身的意愿，一般在不改變農(nóng)地的使用類型的前提下進行，由于缺乏成熟的制度約束和法律保障，通常這種流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)村社會中的“熟人”之間進行，而且年季變化很大，并且相應(yīng)的轉(zhuǎn)移費用定價困難，不具有推廣的價值。

3、農(nóng)地制度的創(chuàng)新與完善

目前社會主義新農(nóng)村建設(shè)正在向前推進。在新農(nóng)村建設(shè)中與土地制度改革直接相關(guān)的問題是：第一，生產(chǎn)要發(fā)展，農(nóng)地的生產(chǎn)效率要提高，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性提高和生產(chǎn)收益增加；第二，生活要寬裕，農(nóng)地對農(nóng)民的生活保障功能，特別是食品安全保障功能要增強；第三，村容要整潔，農(nóng)民的居住環(huán)境要改善，農(nóng)村村落要整治、重新規(guī)劃，要求土地資源配臵能滿足居住環(huán)境優(yōu)化、美化的需要。但是，無論是農(nóng)地生產(chǎn)效率提 高和生活保障功能增強也好，還是新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民居住條件的改善和村莊重新規(guī)劃、整治也好，都關(guān)系到農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新與完善問題。

縱觀新型農(nóng)地制度探索與改革嘗試的優(yōu)缺點，筆者認為，我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度改革應(yīng)該主要在所有權(quán)明晰和促進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)兩個方面做文章。從產(chǎn)權(quán)明晰的角度看，按照《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)地屬于集體所有，那么集體作為權(quán)利人就應(yīng)該擁有包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)的四項基本權(quán)能。從促進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)和提高資源配臵效率角度看，農(nóng)地制度創(chuàng)新的探索與嘗試的實踐告訴我們，股份合作制度是較為有效的。它的主要特點是原鄉(xiāng)村集體將發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地量化作股，組建股份合作社，股份合作社對入股的土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營，股份合作社直接組織對外發(fā)包和租賃，合作社也吸收資金、技術(shù)等要素入股，所得收入按股份進行分配。它不僅彰顯了土地權(quán)能人的處分權(quán)，而且打破了土地在村內(nèi)流轉(zhuǎn)的封閉性和促進了規(guī)模經(jīng)營，還有利于提高農(nóng)地的經(jīng)營效率，有利于發(fā)揮農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障功能。據(jù)此，筆者在此提出一個社會主義新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)地制度創(chuàng)新的設(shè)想，即建立國有、農(nóng)用、集體管理的農(nóng)地制度。

農(nóng)地國有、農(nóng)用、集體管理制度的建立，是對我國現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制的改革，或者可以說是對現(xiàn)有集體所有制的實現(xiàn)形式的一種突破和探索。農(nóng)地國家所有以后，—個不可回避的問題是公平與效率的問題。國有，公平程度提高，農(nóng)民可以在更大的范圍內(nèi)公平的享有土地使用權(quán)；農(nóng)地的社會保障功能增強，國家可以以公平分配農(nóng)地使用權(quán)這種較低社會成本來保證農(nóng)民的基本 生活水平；可以有效的解決農(nóng)民群眾與基層干部的矛盾，緩解農(nóng)民與政府的矛盾，促進和諧農(nóng)村的建設(shè)；國家可以根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，保證新農(nóng)村建設(shè)用她的有效供給。農(nóng)用，農(nóng)民可以更充分的與生產(chǎn)資料結(jié)合，提高土地的生產(chǎn)效率；農(nóng)民可以選擇把使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、入股等土地流轉(zhuǎn)方式，以保證自身的利益最大化，保證新農(nóng)村建設(shè)中的生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕目標的實現(xiàn)。問題的關(guān)鍵就在于集體所有權(quán)取消以后，一些以集體土地所有權(quán)進行權(quán)利尋租的人失去了尋租的機會，會對這種制度的執(zhí)行和落實設(shè)臵障礙。為此，建議農(nóng)地國有化以后，第一，要充分發(fā)揮各級土地管理部門的職能，在村組一級層次中特派專人管理土地；第二，進行嚴格的農(nóng)地登記注冊，對土地使用者在公平、公正、公開的前提下進行合法性判定；第三，實行農(nóng)地的區(qū)域化、資產(chǎn)化管理，同一區(qū)域內(nèi)的不同質(zhì)量的土地其資產(chǎn)價值要有所區(qū)別，以便通過實現(xiàn)農(nóng)民在土地使用數(shù)量方面的差異性和資產(chǎn)上的平等性來防止土地經(jīng)營規(guī)模的過度分割；第四，尋求土地使用權(quán)公平性和穩(wěn)定性的平衡點，探索增人不增地、減人不減地的合理時空范圍，對于已經(jīng)能夠穩(wěn)定地享受城市社會福利保障的轉(zhuǎn)移出農(nóng)村的農(nóng)民取消農(nóng)地使用權(quán)，以促進城市化推進；第五，以新農(nóng)村建設(shè)為鍥機，組建新的村組管理單元，以便更好的行使對農(nóng)地的管理職能。

（二）教育制度創(chuàng)新

農(nóng)村教育制度創(chuàng)新的根本的目的是提高農(nóng)村勞動者和農(nóng)村居民的素質(zhì)，從我國目前的現(xiàn)實來看，農(nóng)村人才的培養(yǎng)盡管可以利用城市的優(yōu)質(zhì)教育資源來實現(xiàn)，但最根本的途徑仍然是大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。從全國特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村職業(yè)教育的現(xiàn) 狀來看，普遍存在著嚴峻的生存危機，嚴重制約著農(nóng)村城市化、現(xiàn)代化、民主化進程。因此，如何尋找能支撐起農(nóng)村職業(yè)教育的有效支點，是能否實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標的關(guān)鍵。

1、農(nóng)村職業(yè)教育：搖搖欲墜的農(nóng)村經(jīng)科教之橋

對農(nóng)村尤其是偏遠落后的農(nóng)村來說，振興經(jīng)濟的惟一出路是培養(yǎng)大批留得住、用得上、有知識、有技術(shù)的新型農(nóng)民，既可以促進當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)含量，又可以開展勞務(wù)輸出，緩解勞動力供大于求的矛盾，還可以培育和發(fā)展農(nóng)村市場。而用當?shù)赜邢薜慕逃Y源大力發(fā)展普通高中的升學教育，實質(zhì)上是無償為發(fā)達地區(qū)培養(yǎng)高層次人才，雖然也是對國家、社會、人類的貢獻，能在一定程度上促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，但對落后的農(nóng)村來說，實質(zhì)上是人才外流、智力外流、資金外流的“河床”，職業(yè)教育才是扎根當?shù)亟?jīng)濟的“搖錢樹”和“聚寶盆”。我國農(nóng)村初中畢業(yè)生中只有1/3進入高中階段學習，大量初中畢業(yè)生流向了社會，這對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、普及高中教育、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，都是一種威脅和挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的惟一出路是把人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為智力優(yōu)勢。目前卻出現(xiàn)了高素質(zhì)人才通過升學外流、中等智力人才初中畢業(yè)外出打工的現(xiàn)象，這對農(nóng)村未來的發(fā)展將帶來惡性循環(huán)，并造成難以估量的損失。

從現(xiàn)實的農(nóng)村職業(yè)教育來看，普遍存在著政府重視不夠、經(jīng)費投入不足、全社會認識不到位、教育發(fā)展失衡、辦學條件簡陋等問題。農(nóng)村職業(yè)教育嚴重萎縮，有些縣竟然沒有一所正規(guī)的職業(yè)學校，有些即使掛著職業(yè)學校的牌子，但實際上辦的也是普通高中教育。為了應(yīng)付職業(yè)教育檢查，提高普職比，實行了所謂的學籍“雙備案”、綜合高中等辦法，仍然是普通高中的辦學模式。職業(yè)學校全部是靠對口升學維持生存，如果取消對口升學，農(nóng)村職業(yè)教育將毀于一旦。此外，中等教育階段普遍存在著嚴重的普職失衡問題。我國提出發(fā)展高中階段教育目標之后，不少縣都轟轟烈烈、大興土木建設(shè)普通高中，有些縣竟然拿出全縣一年的財政收入用于普通高中建設(shè)。縣領(lǐng)導對“普九”驗收很重視，縣委書記、縣長親自坐鎮(zhèn)指揮，對職業(yè)教育則往往視而不見，任憑職業(yè)學校自生自滅。

農(nóng)村職業(yè)教育的滑坡不僅僅是因為上述“四難”問題，而是由內(nèi)外多種原因共同作用的結(jié)果。一是由于經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，造成就業(yè)機會有限。據(jù)統(tǒng)計，從2000年起，河南省勞動力資源進入增長高峰期，由于第三次生育高峰期出生的人口開始逐步進入勞動年齡，勞動力資源呈持續(xù)上升趨勢。到2005年，河南省勞動力供給總量將達到6430萬人，農(nóng)村剩余勞動力1300萬人需要轉(zhuǎn)移，每年新增勞動力100多萬人，而從就業(yè)形勢來看，崗位嚴重不足，失業(yè)人數(shù)明顯增加，勞動力供求矛盾十分突出。經(jīng)驗表明，國內(nèi)生產(chǎn)總值每增加一個百分點，就業(yè)崗位就會增加500萬個。按照這一標準計算，河南省未來幾年的新增就業(yè)崗位遠遠低于人口的增長，滿足不了就業(yè)的需求。從２０００年與２００１年的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和從業(yè)人員數(shù)量來看，存在一個反差，即人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了8.5％，但從業(yè)人數(shù)減少了1％，這反映出全省近期的就業(yè)形勢不會有大的改觀，就業(yè)問題嚴重影響著職業(yè)教育的發(fā)展進程。二是由于農(nóng)村近幾年收入下降，學生對學費的支付能力不足。據(jù)統(tǒng)計，“九五”期間我國農(nóng)民的收入增長幅度呈逐年遞減之勢。1996—2000年5年間，農(nóng)民人均純收入增長幅度分別為9％、4.6％、4.3％、3.8％和2.1％。在這有限的增長率中，富裕農(nóng)民的增長率達6.1％，低收入農(nóng)民的增長率為負6％。三是國家政策和制度不完善，嚴重制約了農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。從現(xiàn)有《職業(yè)教育法》來看，只是停留在宣言性層面，規(guī)范性程序少，操作性差，缺乏執(zhí)行的剛性，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。如法律規(guī)定預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費要隨國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長而有較大的增長，實際上教育經(jīng)費尤其是職業(yè)教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直在降低。再如就業(yè)問題，法律規(guī)定要實施“先培訓，后就業(yè)”制度，但現(xiàn)實中隨意性很強。勞動準入制度一直未能嚴格實施。企業(yè)承擔的職業(yè)教育與培訓經(jīng)費也一直停留在文字上，使得職業(yè)教育一直缺乏良好的發(fā)展環(huán)境。

農(nóng)村職業(yè)教育決不單純是教育問題，而是關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題，僅靠有限的土地規(guī)模只能解決溫飽問題。增加農(nóng)民收入一要轉(zhuǎn)移剩余勞動力，擴大土地經(jīng)營規(guī)模；二是要增加農(nóng)業(yè)科技含量，提高單位面積的產(chǎn)量和附加值。這都需要人才的支撐，需要農(nóng)村職業(yè)教育通過培養(yǎng)人才，將傳統(tǒng)農(nóng)民改造成現(xiàn)代農(nóng)民，將農(nóng)民改變?yōu)榉寝r(nóng)民來實現(xiàn)。因此，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的首要選擇。

2、政府：撐起農(nóng)村職業(yè)教育的支點

20世紀90年代中期，農(nóng)村職業(yè)教育的輝煌并非完全是經(jīng)濟、科技、文化、觀念的發(fā)展使然，而是由國家的政策驅(qū)動所致，仍是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。當市場機制日益完善、市場意識日益深入、市場作用日益突出時，處于弱勢地位的農(nóng)村職業(yè)教育就需要政府強有力的政策保護。誠然，舉辦職業(yè)教育需要政府、社會、企業(yè)的參與，需要市場作用的發(fā)揮。但從國家整體利益出發(fā)，農(nóng)業(yè)的落后不僅制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，而且影響第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成經(jīng)濟社會的低水平運行；不僅影響小康社會建設(shè)的目標，更難抵御WTO帶來的風險。從利益的角度分析，在國家、個人、企業(yè)等方面，國家是發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的最大受益者，理應(yīng)承擔起發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的重任。

從整體上來說，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢地區(qū)，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)村職業(yè)教育是弱勢教育，教育對象是弱勢學業(yè)群體。職業(yè)教育是面對一線勞動者的教育類型，不論是經(jīng)濟收入、權(quán)利還是職業(yè)聲望，都處于社會的底層，在我國傳統(tǒng)的“官本位”、“學而優(yōu)則仕”的觀念中自然地位低下。對于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、弱勢地區(qū)、弱勢群體、弱勢教育等，世界各國都采取了程度不同的保護性措施，建立了完善的社會發(fā)展平衡機制。對農(nóng)村職業(yè)教育來說，同樣需要政府的保護，而政府是農(nóng)村職業(yè)教育的主體和核心。但政府在農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展中的作用不能僅靠行政命令，因為在市場機制下行政命令是乏力的。政府的責任是通過立法、撥款、政策引導和激勵、監(jiān)督評估等措施，為農(nóng)村職業(yè)教育注入發(fā)展活力。尤其需要從制度層入手，為農(nóng)村職業(yè)教育尋求生存之路。因為在決定事物發(fā)展的物質(zhì)層、制度層和觀念層中，制度層發(fā)揮著核心作用，它影響甚至決定著物質(zhì)層和觀念層的建設(shè)和完善。農(nóng)村職業(yè)教育存在的矛盾和問題是由外部的社會、政府等原因造成的，即根源于能夠統(tǒng)攝社會、民眾、企業(yè)等主體的制度，不是通過職業(yè)教育自身的努力可以改變的。因此，解決職業(yè)教育問題不能只局限于職業(yè)教育自身，而必須從外在的社會、政府等方面尋找對策。

3、完善的制度：撬動農(nóng)村職業(yè)教育的杠桿

一提起農(nóng)村職業(yè)教育的滑坡，人們首先感慨的是觀念落后，認為是由我國傳統(tǒng)的“學而優(yōu)則仕”、“有科無技”、“述而不作”等觀 念造成的。其實，觀念與農(nóng)村的現(xiàn)實、與農(nóng)村職業(yè)教育的現(xiàn)實是互為因果的。觀念不是凌駕于現(xiàn)實之上的獨立物，而是現(xiàn)實的反映。盡管觀念文化在制度文化、器物文化中居于核心地位，但從目前我國的現(xiàn)狀來看，黨和國家已經(jīng)清醒地認識到了農(nóng)村職業(yè)教育的重要地位與作用，只是在廣大社會成員中還存在鄙視農(nóng)村、鄙視農(nóng)村職業(yè)教育的觀念。在這種情況下，最好的辦法就是以制度建設(shè)為突破口，進行農(nóng)村職業(yè)教育改革。制度作為中間層面的文化，對觀念文化、器物文化都具有拉動作用，它既可以推進觀念的轉(zhuǎn)變，又可以促進物質(zhì)層的建設(shè)。因此，觀念已經(jīng)不是影響農(nóng)村職業(yè)教育的決定性因素，加強制度建設(shè)則是當前發(fā)展我國農(nóng)村職業(yè)教育的根本出路。充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，通過建立與我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)教育政策體系，顯得十分重要而迫切。制度成為推動我國農(nóng)村職業(yè)教育的根本動力。

Ⅰ、建立完善的農(nóng)村職業(yè)教育法律法規(guī)體系

美國經(jīng)濟學家康芒斯認為，在現(xiàn)代社會中，有法律、經(jīng)濟、倫理三種利益協(xié)調(diào)方式，其中法律制度最為重要，它是經(jīng)濟社會發(fā)展的決定性因素。實行法制化管理是農(nóng)村職業(yè)教育走向規(guī)范化道路的基礎(chǔ)，也是國家控制和管理農(nóng)村職業(yè)教育的有效措施，是政府角色的最鮮明體現(xiàn)。二戰(zhàn)期間美國頒布的《莫里爾贈地學院法》以及后來頒布的一系列農(nóng)業(yè)規(guī)章制度，就是以法律為手段發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的典型例證。

從總體上看，我國的農(nóng)村教育立法還存在許多不足。相對于國家整體法律而言，農(nóng)村職業(yè)教育立法顯得十分薄弱，與我國農(nóng)業(yè)大國的國情極不相稱；相對于農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展實際而言，存在著法律體系不健全、法律保障不力、執(zhí)法環(huán)境不理想等現(xiàn)象。農(nóng)村職業(yè)教育領(lǐng)域無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾等問題并存，嚴重制約著農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。在建設(shè)小康社會尤其是應(yīng)對ＷＴＯ的挑戰(zhàn)中，我們必須加大農(nóng)村教育法制建設(shè)的力度和步伐，使法律在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中顯示其應(yīng)有的威力。

Ⅱ、建立符合我國國情和農(nóng)村特點的教育經(jīng)費投入制度近幾年農(nóng)民收入相對下降已成為不爭的事實，并已經(jīng)成為制約農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的一個重要因素。既然農(nóng)村的現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化的基石，那么農(nóng)村的教育投入就是我國現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，是讓全社會受益的明智之舉。通常人們接受教育的目的是提高貨幣收益或身份收益，但從目前的社會現(xiàn)實來看，大學畢業(yè)生至少可以獲得相應(yīng)的身份收益，并存在獲取較高貨幣收益的較大可能性。而職業(yè)學校的畢業(yè)生則不然，尤其是高等院校擴招后，中等職業(yè)學校畢業(yè)生的兩種收益都受到了強力沖擊。從職業(yè)學校畢業(yè)生的貨幣收益分析中發(fā)現(xiàn)，中專生學費年均1500元左右，３年需要4500元，加上食宿和其他費用，３年累計高達13000—20000元。而目前農(nóng)村的年人均收入全國平均僅為1700元，如果正常就業(yè)，也需要10年才能收回成本，而且承擔著找不到工作的風險，在貧困地區(qū)求學投入的回報更低。因此，農(nóng)民拒絕接受職業(yè)教育也就在所難免了。以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為突破口的改革開放，使中國取得了令世人矚目的成就，但農(nóng)村享受到的發(fā)展成果比城市少得多。既然知識可以改變個人命運，那么教育就可以改變農(nóng)村的現(xiàn)實。因此，國家應(yīng)該設(shè)立農(nóng)村教育發(fā)展專項基金，或者采取“農(nóng)村職業(yè)教育證券制”，也可把農(nóng)村職業(yè)教育作為義務(wù)教育，鼓勵農(nóng)村青年接受職業(yè)教育，獻身農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)。

Ⅲ、建立政府目標責任制，把高中階段教育的協(xié)調(diào)發(fā)展作為 地方政府的責任目標

要堅持政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、教育部門主管、農(nóng)業(yè)與科技部門參與的原則發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。地方政府應(yīng)從對事業(yè)負責、對人民負責、對經(jīng)濟和社會發(fā)展負責的高度，真正將職業(yè)教育納入教育發(fā)展的議事日程，使職教與普教協(xié)調(diào)發(fā)展。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要實現(xiàn)“五個到位”，即領(lǐng)導認識到位、行為到位、經(jīng)費投入到位、政策措施到位、責任目標到位，把縣、鄉(xiāng)職工和勞動力總數(shù)中接受職業(yè)教育的比例、科技貢獻份額等作為考核領(lǐng)導干部的一項重要指標。只有這樣，農(nóng)村職業(yè)教育才有出路，農(nóng)村經(jīng)濟才能發(fā)展，農(nóng)村社會才能進步。職業(yè)教育是影響農(nóng)村經(jīng)濟的重要工程，在全社會認識尚不到位的特殊階段，理應(yīng)列入政府的責任目標，真正把“抓教育就是抓經(jīng)濟，抓經(jīng)濟必須抓教育”落到實處。

Ⅳ、健全符合農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展特點的教育政策體系 當前的教育政策存在著嚴重的城市化取向，這是教育機會不均等的表現(xiàn)。無視農(nóng)村和城市在教育環(huán)境、教育資源上的巨大差距，基本上以城市學生的發(fā)展特點和需要為標準制定政策，使得農(nóng)村職業(yè)教育很難辦出自身特色，永遠處于落后狀態(tài)。如高考制度，大城市本來享受著優(yōu)越的教育資源，但錄取分數(shù)低；農(nóng)村本來教育資源稀缺，但錄取分數(shù)高。表面上國家給予每個人同等的升學機會，實際上看似公平的政策掩蓋了深層的教育不公。美國的庫姆斯在《世界教育危機》一書中談到：學校中的“學術(shù)性、城市化和現(xiàn)代化的課程，不能適應(yīng)大多數(shù)農(nóng)村青年的學習需求和生活需要。而且，這些引進的教育模式使最聰明、有很強學習動機的兒童脫離他們的農(nóng)村環(huán)境，正好刺激了他們移入城市的欲望，而不是促使他們留在農(nóng)村發(fā)展自己的社區(qū)”。因此，發(fā)展農(nóng)村職業(yè) 教育首先必須在政策上、制度上予以重視，如實施就業(yè)準入制度、改革戶籍制度、等值承認中等職業(yè)學校的畢業(yè)文憑等，并在學費上考慮農(nóng)民、農(nóng)村職業(yè)學校及學生的弱勢地位，在經(jīng)濟上通過借鑒國外的“教育證券”制度給予補償。

（三）農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新

1、國家應(yīng)當承擔建立農(nóng)村社會保障體制的責任

建國50多年來，我國農(nóng)村的社會保障工作取得了長足的發(fā)展，主要體現(xiàn)在對孤老殘幼的社會救濟、貧困戶的扶持、災(zāi)難的救濟、復(fù)員軍人的安臵、傷殘軍人及軍烈屬的優(yōu)待撫恤等方面，但在對農(nóng)民的社會保險尤其是農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面尚未全面展開。由于歷史、社會、經(jīng)濟等方面的原因，農(nóng)村社會保障事業(yè)還很落后，社會保障覆蓋面小、保障水平低，而且沒有形成一個完整的體系和制度。尤其是農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，使得一些原有的社會保障項目(如合作醫(yī)療保障制度等)受到削弱，而新的制度還未建立起來。這種社會保障事業(yè)的發(fā)展落后于經(jīng)濟增長的狀況，無疑對整個農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定帶來不良影響。

進入1990年代以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷著一場深刻的變革，這種變革不僅涉及到農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改革，同時也涉及到農(nóng)民社會生活方式的改變。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展、農(nóng)村勞動力的流動與轉(zhuǎn)移，農(nóng)村小城鎮(zhèn)的建設(shè)、農(nóng)村人口老齡化與家庭小型化的趨勢等等，決定著農(nóng)村傳統(tǒng)的以家庭保障為主的保障方式已難以為繼，必須建立與農(nóng)村生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的新型農(nóng)村社會保障體制，以保障農(nóng)民基本生活、促進經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化、保證社會的穩(wěn)定和進步。現(xiàn)階段是建立農(nóng)民養(yǎng)老保障等農(nóng)村社會保障的“黃金時期”。研究結(jié)果表明，一個社會老齡化高峰到來之前的30—40年是以儲備積累方式進行社會養(yǎng)老保障制度建立的最佳時期，時間越短越被動。我國農(nóng)村本世紀30年代開始將總體步入老齡化社會，若現(xiàn)在仍不抓緊這一黃金時期開始建立并完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，到本世紀中期我們將陷入嚴重困境。同時，現(xiàn)在農(nóng)村已基本具備建立新型社會保障制度的經(jīng)濟和心理等方面條件。從經(jīng)濟條件看，實行社會主義保障制度的中心問題經(jīng)費問題，尤其是農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保險的基金主要來自于農(nóng)民的繳納，現(xiàn)階段我國農(nóng)民已基本解決了溫飽問題并向小康水平邁進。經(jīng)過組織和引導，農(nóng)民有能力支付一定的費用用于社會保險項目的開展。從社會心理條件看，農(nóng)民具有迫切的構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的要求，通過引導，易于形成正確的保障觀念和保障意識。因此，加快新型農(nóng)村社會保障體制建設(shè)已成為一項刻不容緩的工作。

在構(gòu)建農(nóng)村新型社會保障體制的過程中，國家承擔著不可推卸的職責。首先，農(nóng)村社會保障具有非盈利性、普遍性和強制性的特點。這一制度以確保廣大農(nóng)民的基本生活條件為唯一宗旨和目標，基金由個人、集體、國家三方共同構(gòu)成。綜觀世界各國的社會保障，從其誕生之日起，都是由政府組織實施的，是一種政府行為。其次，為不錯過現(xiàn)在建立農(nóng)村社會保障的“黃金時期”，國家應(yīng)及時承擔起相應(yīng)責任。繼續(xù)靠家庭養(yǎng)老方式難以適應(yīng)老齡化這一趨勢。同時，農(nóng)村原有合作醫(yī)療體制在1980年代初期解體以后，也急需進行創(chuàng)新和重構(gòu)。再次，從現(xiàn)階段農(nóng)村開展社會保障工作的實踐看，必須強化國家行政職能的發(fā)揮。在進行農(nóng)村社會保障的構(gòu)建中，國家有關(guān)部門確實開展了不少工作，但仍存在 不少問題，如有的領(lǐng)導重視不夠、宣傳組織不力、職能部門間的關(guān)系不協(xié)調(diào)等。農(nóng)村社會保障的實踐表明，必須強化國家相應(yīng)責任。

2、為農(nóng)村社會保障健康發(fā)展提供法律保障

我國農(nóng)村社會保障在長期的社會實踐中，形成了以集體保障為主、其他保障為輔的農(nóng)村社會保障體系，這種保障體系主要是依靠高度集中統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)依據(jù)相關(guān)政策實施，缺乏法律的規(guī)定性，除僅有一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保對象作了較為明確規(guī)定之外，再無法律條文對此以外的保障對象作出明確規(guī)定。法律制度的欠缺給農(nóng)村社會保障帶來一系列問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。要使農(nóng)村社會保障工作走上規(guī)范化的軌道，建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)的具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會保障體系，就必須制定一系列適應(yīng)我國農(nóng)村實際情況的有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。

對農(nóng)村社會保障進行立法，就是通過法律規(guī)范調(diào)整因農(nóng)村社會保障而引起的社會關(guān)系，即社會保障關(guān)系。農(nóng)村社會保障關(guān)系依其內(nèi)容不同，可分為以農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及工傷保險為主的農(nóng)村社會保險關(guān)系，以救災(zāi)和扶貧為重點的社會救濟關(guān)系，以五保供養(yǎng)和殘疾人照顧為重點的社會福利關(guān)系以及以復(fù)員軍人安臵、傷殘軍人、軍烈屬為重點的優(yōu)待撫恤關(guān)系。如果把上述內(nèi)容概括起來，并就其共同點加以歸納，農(nóng)村社會保障關(guān)系又可分為農(nóng)村社會保障體制管理關(guān)系，農(nóng)村社會保障資金籌集關(guān)系，農(nóng)村社會保障項目標準確立關(guān)系，農(nóng)村社會保障發(fā)放關(guān)系，農(nóng)村社會保障監(jiān)督關(guān)系等。為調(diào)整農(nóng)村社會保障中的這些社會關(guān)系，在立法體制上，應(yīng)形成以全國人大常委會制定的《農(nóng)村社會保障法》為統(tǒng)率的，以國務(wù)院針對農(nóng)村的社會保障主要方面制定的條例為主休，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規(guī)和規(guī)章為補充的完整法律體系。首先，全國人常委會應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標準、社會保障的監(jiān)督、法律責任等方面作出明確規(guī)定。其次，國務(wù)院根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求，制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟工作條例》，《農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例》等條例，同時完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的內(nèi)容，使農(nóng)村社會保障主要內(nèi)容的法律規(guī)定具體化，以增加其可操作性。再次，由于中國農(nóng)村地域廣闊，地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡性，因此各地可根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際情況，在與全國性法律，法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，尤其是農(nóng)村社會保險方面的法規(guī)或規(guī)章，以利于當?shù)剞r(nóng)村社會保障工作的更好地開展。

應(yīng)當特別指出，進行農(nóng)村社會保障立法時，既要考慮到與建立社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的建立全國統(tǒng)一的社會保障制度的長遠需要，更要考慮到城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實性和農(nóng)村社會保障內(nèi)容的特殊性等現(xiàn)實要求。而這些主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會保障立法的原則上。作為農(nóng)村社會保障立法的原則，一方面應(yīng)充分反映我國社會保障制度的本質(zhì)特征，另一方面對農(nóng)村社會保障立法具有較強的指導意義。從理論上講，我國農(nóng)村社會保障立法的原則應(yīng)主要包括：普遍性保障和重點保障相結(jié)合的原則，與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相適 應(yīng)的原則，滿足農(nóng)村基本生活需求的原則，權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，政府統(tǒng)一管理與農(nóng)民自我管理相結(jié)合的原則等方面。

3、推動農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建的進程

農(nóng)村社會保障工作是一項社會系統(tǒng)工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求政府牽頭，統(tǒng)一政令，加大推力，協(xié)調(diào)方方面面關(guān)系，進行有效的組織和引導。

首先加強農(nóng)村社會保障組織建設(shè)，組建一個權(quán)威性的農(nóng)村社會保障組織管理機構(gòu)，理順各方關(guān)系。目前，農(nóng)村社會保障組織管理方面比較突出的問題：一是部門分割，切快管理，各自為政，這樣既不能統(tǒng)籌考慮農(nóng)村社會保障整體發(fā)展，又不能適應(yīng)分散風險和社會化要求，同時還難以提高管理效率和降低管理成本；二是政、事、企合一，立法、監(jiān)督與操作職能集于一身，既缺乏監(jiān)督制約機制，又難以界定和強化責任；三是隨著農(nóng)村社會保險加溫，部門爭辦保險日趨激烈，各部門之間的管理體制和利益剛性的矛盾日益突出，為提高對農(nóng)村社會保障的組織、協(xié)調(diào)管理水平，根據(jù)適應(yīng)、精簡、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合政府機構(gòu)改革，各級政府尤其是地方政府應(yīng)建立農(nóng)村社會保障委員會，由政府主管社會保障的副職領(lǐng)導擔任主任，吸收相關(guān)職能部門(如民政、勞動、衛(wèi)生等部門)人員參加，下設(shè)辦公機構(gòu)，所有農(nóng)村社會保障事務(wù)統(tǒng)一由其扎口組織和協(xié)調(diào)。同時，使各職能部門協(xié)同配合、形成合力、共同推進。其次，各級政府要根據(jù)人口分布、經(jīng)濟和自然的條件、工業(yè)化程度、人群流動等情況，制定符合本地區(qū)特點的農(nóng)村社會保障事業(yè)總體規(guī)劃及相關(guān)保障項目的具體規(guī)劃，并將其納入當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。使各相關(guān)部門組織實施農(nóng)村社會保障項目有據(jù)可依并為考核其工作績效提供標準和依據(jù)。再次，加強對農(nóng)民的宣傳教育，提高其參加相應(yīng)社會保障項目的積極性。一種制度的確立必須得到民眾的認同，否則就難以長久，而民眾認同的內(nèi)在基礎(chǔ)是意識的接受或心理認同。農(nóng)村社會保障制度尤其是社會保險制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉(zhuǎn)化，接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。各級政府、相關(guān)職能部門要采取多種群眾喜聞樂見的形式，經(jīng)常地、廣泛地宣傳農(nóng)村新型社會保障尤其是社會保險的意義，講清形勢、算清經(jīng)濟帳，曉之以理、動之以情，提高廣大農(nóng)村干部群眾的認識，實現(xiàn)群眾的廣泛參與。

最后，針對農(nóng)村的不同社會保障項目具體組織實施。當然這種組織實施并非對各種事務(wù)大包大攬，而按照政事分開的要求，對農(nóng)民養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療保險等農(nóng)村社會保障進行行政推動。而對農(nóng)村救濟、優(yōu)待撫恤等農(nóng)村社會保障工作則由政府全面組織和實施。

4、為農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展提供資金支持

增加對農(nóng)村社會救濟、優(yōu)撫安臵、社會福利等方面的財政支持。農(nóng)村社會救濟主要包括救災(zāi)和扶貧。在社會救濟方面，普遍存在標準偏低、資金不足和覆蓋面窄的狀況。國家應(yīng)在農(nóng)村逐步建立最低生活保障線的社會救濟制度。各級財政要增大對社會救濟的支持，以保障農(nóng)民最低生存需要。優(yōu)待撫恤和退伍軍人安臵是一項特殊的保障，是涉及國傷建設(shè)和農(nóng)村穩(wěn)定的十分重要工作，這方面的主要問題是補助標準偏低、革命殘疾軍人的醫(yī)療就醫(yī)難，軍人優(yōu)待金主要通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌而導致貧困鄉(xiāng)的補助標準更低、復(fù)員 退伍軍人安臵難等。因此除擴大統(tǒng)籌范圍以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)間負擔不均衡外，各級財政應(yīng)增加支出，力爭保護優(yōu)撫優(yōu)待對象的生活水平不低于當?shù)仄骄钏胶徒鉀Q殘疾軍人的就醫(yī)難問題。農(nóng)村社會福利的改善方面，地方財政應(yīng)適當增加投入，走依靠地方、集體和社會力量來逐步加以解決和完善。

增加對農(nóng)村社會保險方面的財政支持。社會保障就其本質(zhì)而言就是社會成員間的互助互濟，社會保險制度的理念基礎(chǔ)是以個人自立為基點，承認幫助個人抵御在市場經(jīng)濟社會中可能遇到的生活風險是社會的義務(wù)、政府的責任，獲得幫助是個人的權(quán)利。以農(nóng)民社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療為核心內(nèi)容的農(nóng)村社會保險是構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障制度的重要內(nèi)容，其基金的籌集應(yīng)以個人為主、集體為輔、國家支持為原則。由于財力的限制以及為了避免大包大攬帶來的低效率弊端，國家不可能承擔過多的財政責任，但這并不意味著國家不承擔任何財政責任。尤其是在農(nóng)村社會保險發(fā)展初期，國家更應(yīng)在一定程度上給予支持。這種支持主要應(yīng)用于國家對農(nóng)村社會保險進行組織和管理的行政性支出(如進行宣傳動員、必要的人員配備、創(chuàng)造良好管理條件和手段的設(shè)備購臵等方面的支出)、社會保險基金中統(tǒng)籌部分的補助、為配合合作醫(yī)療的建立對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)的支持等方面。

國家應(yīng)承擔社會保險基金保值增值的部分責任。從理論上說，社會保險應(yīng)實行政事分開的原則，使社會保險基金管理、業(yè)務(wù)管理、行政管理分離，社會保險基金由單獨的基金組織進行管理，實現(xiàn)保值增值的任務(wù)。但從現(xiàn)實看，筆者認為現(xiàn)階段的農(nóng)村社會保險基金除保留必要的支付以外，由國家承擔保值增值責任、交由農(nóng)村政策銀行進行使用比較合理。這是因為這樣做以后不僅可 以使基金保值增值得到保障，而且這部分基金在國家政策指導下由農(nóng)業(yè)政策銀行投入到農(nóng)村用于發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟從而更好地使農(nóng)村經(jīng)濟步入良性循環(huán)，同時還可降低由專門機構(gòu)進行營運的費用支出及解決不同機構(gòu)爭辦農(nóng)村保險的利益矛盾。此時國家所承擔的財政責任也僅是合理的保值增值率與農(nóng)業(yè)政策銀行貸款利率的差額部分，不會造成過重的負擔，且與帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所帶來的宏觀經(jīng)濟效益相比肯定有更大的正效益。

應(yīng)當指出，在中央和地方實行分稅制的現(xiàn)有稅收體制條件下，對農(nóng)村社會保障事業(yè)的財政支持也應(yīng)在各級財政中進行合理負擔且應(yīng)以地方財政支持為主。中央在此方面的財政支持應(yīng)主要側(cè)重于對貧困地區(qū)扶貧支持及社會救濟、優(yōu)撫安臵等方面的支持以更好地體現(xiàn)社會保障的公平性。至于政府對農(nóng)村社會保險基金的保值增值責任，可根據(jù)國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟投入的宏觀要求實行誰動用誰負責的原則。為使財政支持更好地落到實處，各級政府應(yīng)把其納入財政預(yù)算并逐年增加數(shù)額。

5、使農(nóng)村社會保障納入規(guī)范化軌道

在農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展實踐中尤其是近幾年農(nóng)民養(yǎng)老保險試點及農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)實踐中，由于管理監(jiān)督不力，部分地方出現(xiàn)這樣或那樣的問題，如多部門爭辦農(nóng)民養(yǎng)老保險而形成部門利益矛盾、挪用救災(zāi)扶貧款項、社會保險基金管理不規(guī)范等。為加快新型農(nóng)村社會保障制度建設(shè)步伐，必須強化國家尤其是各級政府對其的行政管理和監(jiān)督，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。

Ⅰ．完善管理體制

完善農(nóng)村社會保障管理體制，一是要使農(nóng)村社會保障的行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負責行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障機構(gòu)前提下，明確相關(guān)部門的管理職能并使其協(xié)調(diào)有效地進行。農(nóng)村社會保障的職能部門主要涉及到民政、財政、勞動、衛(wèi)生、人事等部門，這些部門之間的管理職能必須明確并有所側(cè)重，在農(nóng)村社會保障委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進行有序管理，共同促進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。三是要針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度、明確不同的管理內(nèi)容和重點并使管理程序規(guī)范化。

Ⅱ.提高管理效率

提高農(nóng)村社會保障的行政管理效率，首先是職能部門轉(zhuǎn)變管理觀念和工作作風，真正體現(xiàn)為民服務(wù)的思想。其次是提高行政管理人員的素質(zhì)。農(nóng)村社會保障不僅范圍廣，政策性強，而且涉及到農(nóng)村經(jīng)濟社會的方方面面，這就必然要求管理人員不斷提高理論水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平等。再次，改進管理方法和手段，尤其是要強化信息化管理手段和方法。

Ⅲ．強化監(jiān)督機制

就國家對農(nóng)村社會保障工作監(jiān)督機制的強化而言，主要包括：a.強化國家權(quán)力機關(guān)對其的監(jiān)督，如中央權(quán)力機關(guān)對執(zhí)法情況的監(jiān)督，地方權(quán)力機關(guān)尤其是縣、鄉(xiāng)級人大對當?shù)卣_展農(nóng)村社會保障工作的具體監(jiān)督等；b.強化政府自身對其的監(jiān)督，如上級政府農(nóng)村社會保障職能部門對下級政府相應(yīng)職能部門監(jiān)督、同級政府及審計等部門對農(nóng)村社會保障職能部門的監(jiān)督等；c.強化農(nóng)村社會保障行政職能部門對相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門和基金營運機構(gòu)的監(jiān)督；d.利用行政訴訟等司法程序進行監(jiān)督；e.重視社會監(jiān)督，如新聞媒介監(jiān)督及群眾監(jiān)督等。監(jiān)督的重點是農(nóng)村社會保障的目標落實情況、依法進行行政管理情況和基金運行情況等方面。

新農(nóng)村建設(shè)，總體目標涉及到生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主各項內(nèi)容，是一項系統(tǒng)工程，力爭在最短的時間內(nèi)讓農(nóng)村有翻天覆地的變化，使農(nóng)民快速脫貧致富，只會欲速則不達。最恰當?shù)姆绞绞牵阂皇侵醒氤闪ｉT的新農(nóng)村建設(shè)培訓機構(gòu)，召開新農(nóng)村建設(shè)研修班，負責培訓外派人員及當?shù)剞r(nóng)民選出的指導者，并組織指導制定出各地及至各村的建設(shè)規(guī)劃。二是制定新農(nóng)村工作考核目標責任制，同時要做到統(tǒng)籌兼顧，防止實際操作中片面追求鄉(xiāng)風文明、村容整潔等個別指標。現(xiàn)在農(nóng)民最需要的是尋找致富門路，盡快擺脫貧窮落后的現(xiàn)狀。三是認清新農(nóng)村建設(shè)工作評估主體應(yīng)該是農(nóng)民。新農(nóng)村建設(shè)要想取得成功，離不開群眾的支持和參與，農(nóng)民群眾是建設(shè)新農(nóng)村的主體，防止出現(xiàn)搞勞民傷財?shù)倪_標工程、政績工程、形象工程。

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