第一篇：鄉村社會的公共性與村莊治理

鄉村社會的公共性與村莊治理

熊易寒

社會學者張靜在經驗觀察的基礎上指出，當代中國村落政治的一大痼疾在于：利益政治支配人事變更，張三通過上訪或選舉取代李四，但之后一切照舊，依然是通過個人關系運作公共事務，“鐵打的營盤流水的兵”，始終無法建立一套現代的公共規則，導致公共服務原則付諸闕如。

張靜的這一論斷曾經讓我深深地為鄉村社會的前途擔憂：村莊治理如何才能擺脫“低水平循環陷阱”，躍遷到一個更加理想的狀態？當前的這種困局，是因為中國農民“善分不善合”，還是因為農民的組織化方式出了問題？如果說公共規則是唯一的解決方案，那么，這種公共規則應該如何建立？是訴諸鄉村社會的自主性，還是依靠國家的“送法下鄉”？

最近出版的兩本關于中國農村政治的博士論文，在一定程度上解答了我的困惑。一本是美國政治學者蔡曉莉(Lily L.Tsai)的《中國鄉村的連帶團體與公共物品》，另一本書則是國內青年學者劉偉的《難以產出的村落政治》。從一定意義上講，這兩本專著從不同的視角回應或突破了張靜關于“公共規則缺失”的論述。

蔡曉莉提出了一個非常“西方中心主義”的問題：在不存在西式民主的條件下，是什么機制促使中國鄉村的公共機構提供最基本的公共物品？在當代中國的財政體制下，村內的公路、學校、衛生、排水、灌溉等公共設施主要依靠村委會籌資修建，各個村莊在這些公共物品的供給方面差異甚大。最初蔡曉莉猜想，村莊的經濟發展程度和集體財產多寡可能是決定性的因素；但經驗觀察很快令她推翻了這個假設：在經濟相對落后的江西，同樣貧窮的兩個鄰村，一個村的道路寬敞潔凈，而另一個村的馬路則坑坑洼洼；而在富裕的福建沿海，同樣是財力相當的兩個村莊，一個村的公共設施一應俱全，而另一個村除了有氣派的村委會辦公樓，連條像樣的村道都沒有。由此可見，“不差錢”并不一定會帶來良好的治理。此外，在這些村莊，公共機構和制度安排也大同小異，都實行村民自治，基層政府與村委會的關系基本雷同，蔡曉莉的調查顯示：村委會選舉和村民代表大會制度的實施對村莊公共物品供給并沒有顯著影響。那么，到底是什么因素造成了這種差異呢？ 在深入細致的質性研究與大樣本的定量研究基礎上，蔡曉莉發現并論證了一個新的解釋變量：連帶團體(Solidary Groups)。所謂的連帶團體，主要包括宗族組織、社區協會、寺廟和教堂。蔡曉莉指出：即便沒有民主或科層式的責任機制，只要當地官員屬于某個希望他們提供公共物品的連帶團體，他們便很有可能提供足夠的公共物品。也就是說，這些連帶團體可以構成非正式的責任機制(Informal Accountability)，促使官員對民眾負責。咋一看，這并不新鮮，完全是帕特南的社會資本研究路徑，認為公民之間的信任、規范、合作與結社可以培育公民美德和共同體，提高政治參與度，進而提高政府的治理績效。但是，蔡曉莉進一步指出：并非所有的社會團體和社會資本對政府績效和公共品供給都有正面影響。

只有同時具備兩種結構特征的連帶團體能夠在功能上替代正式的責任機制：首先，連帶團體必須具有包容性，即對當地任何人都是開放的；其次，連帶團體必須是嵌入性的，它的成員要包括當地官員。當滿足這兩個前提時，村莊的治理邊界就會與社會邊界重合。村莊就超越了行政區劃的意義，不僅僅是行政版圖上的一個小圓點，而是由共享某種傳統、信念或利益的人組成的社群。當村莊內部存在這類組織時，村干部的行為會受到道德義務的約束，更多地為村民謀福利，因為他們與村民同屬于一個共同體，有共同的血脈、信仰或者利益，他們彼此之間存在著一種責任和義務。村干部或許可以利用信息不對稱、地方性知識來“忽悠”基層政府，擺脫正式制度的約束；但如果有連帶團體的存在，他們就必須給自己的族人或其他團體成員一個交代，否則他們在社群中將喪失道德地位，這就構成了一種非正式激勵機制，促使村干部為村民提供公共物品。

通過向連帶團體履行集體責任，村干部可以在集團成員中獲得社會聲望和道德地位。對于村干部而言，這是一筆寶貴的政治資源，能夠幫助他們執行難以執行的國家政策，譬如計劃生育、稅費征收。如果不履行集體責任則意味著道德地位的喪失，他們就會被排除在團體活動之外，甚至遭到連帶團體的抵制，日后便難以在村里開展工作。

蔡曉莉用三種類型的連帶團體來說明她的理論：其一，村廟。小型村廟為人們提供燒香、宗教儀式、節日演出的場所，有時還組織體育競賽和旅游。當某寺廟委員會要求村干部修繕學校或公路時，村干部會很快回應。作為回報，寺廟委員會將宣傳村委會的好名聲。當村委會與村民發生矛盾時，寺廟委員會協助村干部與農民協商解決。寺廟委員會兼具包容性和嵌入性，可以對村委會提供公共物品施加積極影響。其二，鄉村教堂。政府允許基督教教堂存在，但嚴格規定黨員干部不得加入。因而，鄉村教堂不具有嵌入性，不能促進村委會對公共物品的供給。

其三、宗族或者說血緣集團。這是中國農村最常見的連帶團體。當一個宗族把村里每個人包括在內，宗族的功能就與村廟類似。但如果宗族不覆蓋全村，村民就被分成幾個派系。嵌入某個宗族的村干部也可能組織一些項目，但這些項目可能只對他所屬的宗族有利，全村卻受益不多，這種情況往往會加劇村內的宗派斗爭，不利于村民福祉的改善。

蔡曉莉的這個理論非常富有啟發性，打破了我們對于公與私的傳統認識。按照張靜等學者的理解，宗族、家族、村廟等組織本質上是臺灣學者林毓生所說的“私性社會”(Private Society)。林毓生認為中國傳統的“民間社會”（如行會、幫會、寺廟等）是以家庭式結構組成的，具有很強的“私”的性格，大多由血緣親疏來決定的，以家庭為本位，是與“公民社會”相對立的“私性社會”，不利于形成一套普遍性的政治游戲規則，無法突顯公民社會的“公共性格”。因此，有必要對其進行“創造性轉化”，使之轉化成“公民社會”的現代組織。張靜的設想與之相近，主張以公共規則取代公私混合的結構。

然而，蔡曉莉的研究表明：公共性就蘊含在“私性”之中。當行政村的邊界與宗族、宗教的社會邊界重合，“私性原則”就可以在一定程度上發揮“公共規則”的功能了，基本的公共服務也就有了保障。因此，我們有必要重新思考鄉村社會的公共性。

鄉村社會的公共性與城市有著很大的差異，以我個人的親身經驗為例：去年年底，我祖母病危，按照鄉俗，不能在城里去世，而必須回到鄉下的祖屋里咽氣，否則不吉利。但祖屋已經被我叔父租給了外鄉的一個老太太。于是家里人找房客商量，是不是可以“借用”祖屋送終和辦喪事，雖然這會給房客帶來很大的不便，但對方還是爽快地答應了。作為回報，我祖母喪事期間，房客老太太和她的小孫女跟我們一起用餐。到了出殯的前一天，“上人情”（付禮金）的時候，這位老太太還是堅持要上一百元的“人情”，眾人怎么勸都不肯罷休，只好收下。事后，我們私底下以紅包的方式將禮金返還給她的孫女，她才沒有推辭。

這個故事可能是城市社會的邏輯無法理解的：首先，按照房屋租賃關系，這位老太太完全可以拒絕房東的“無理”要求，因為她已經支付了租金，我們不可以“染指”她對房屋的使用權；其次，這位老太太非常貧困，兒子兒媳在廣東打工，她獨自帶著孫女租住在我家的祖屋里——那是上世紀五十年代的土坯房，破舊不堪，家徒四壁——在這樣的情況下，她完全沒有必要給非親非故的房東“上人情”。

但是，鄉村社會不是這么思考問題的：鄉村社會的產權關系、群己權界是相對模糊的，人們不習慣跟熟人算得太清楚，如果算得過于清楚，那就表示：我不打算跟你來往了。人們更傾向于通過人情往來的方式“相互持股”，你中有你，我中有你。這樣一來，我們對彼此就有一定的責任和義務。這就是為什么，在鄉村社會，禮物經濟顯得更加重要。因為一旦你退出禮物的循環，你就不再是游戲的參與者了，互不相欠，也就隔斷了與他人的社會聯系。正因為如此，在農村，喪事是集體的事情，幾乎全村的老少都會參與其中，或幫忙，或出工（有低于市場價的報酬），最低限度也會出一份禮錢，吃一兩頓飯。而在城市，喪事完全是一件私事，殯儀館是一個封閉性很強的私密空間，一個社會成員去世了，甚至不會驚動他的鄰居。

鄉村社會是自然“生長”出來的，城市社會則是人造的、規劃出來的。后者是一個大規模的陌生人社會，在那里產權清晰，幾乎一切公共物品都依賴正式組織來提供：在小區，有居民委員會、業主委員會和物業公司；在小區之外，有各級政府、職能部門，以及大大小小的單位。鄉村社會沒有那么多正式組織，也沒有那么多的財政支持，不少公共物品都是由非正式組織來提供的，以私性的邏輯運作出公共的產品。

簡言之，與城市社會相比，鄉村社會具有更強的人情性質，群己權界不那么涇渭分明，公與私不是對立的兩極，而是可以相互轉化的，類似于費孝通所說的差序格局，向外看，是私，向內看，則是公。公私的界限是模糊的、權宜的、非正式的。在特定的條件下，“私”完全可能服務于公共性的目標。公共性的建立不必以抑制私性為前提，正相反，對私的尊重、對傳統的尊重，也可以在一定的范圍內生成公共性。也就是說，公共性是有層次的，有“大公”（國家），也有“小公”（各類社群或集體），“小公”構成了“大公”與“小私”的中間地帶，可以發揮緩沖和紐帶的作用，促成公與私的重合。

但是，公與私的重合，畢竟帶有一定的偶然性。不是每個村莊，都正好有一個兼具包容性和嵌入性的連帶團體；更糟糕的是，正如蔡曉莉意識到的，過度依賴非正式制度可能會給將來建立正式制度造成困難。那么，如何處理非正式制度與正式制度、村落自生秩序與國家治理體系之間的關系呢？ 這就是劉偉的《難以產出的村落政治》一書力圖解決的問題。劉偉的邏輯起點與張靜有所不同，在他看來，農民并非缺乏“公心”，也不乏集體行動的能力，事實上，農民常常為一些公共議題而集合起來，形成各色各樣的群體性活動，只不過，這些群體性活動往往“只開花，不結果”，他用“沒有產出的政治”來描述這樣一種結構性困境：圍繞各種類型的利益，村民群體性活動往往可以迅速展開，但由于國家（主要是基層政權）對此缺乏回應，加之活動過程中精英/信任的缺乏（實質上是權威的缺乏），導致群體性活動不能產生預期的結果。用政治系統的理論話語來說，就是只有政治輸入（通過群體性活動進行利益表達），卻沒有政治產出（形成具有規范性和約束力的規則或決議）。

基于這一經驗事實，劉偉認為：國家僅僅在村落安排一定的現代制度并不能自然帶來有效的治理，更為重要的，需要有一種力量和機制將現代制度嵌入村落并成為村民的生活方式和游戲規則。這似乎又回到了張靜的問題。劉偉開出的藥方主要包括兩味藥：

一是國家的合理、適度介入。在他看來，涉及公共事務的村民群體性活動客觀上需要與國家的有效銜接，村民群體性活動之所以難以達成，除了市場化和家庭經營帶來的利益分化、糾紛增多之外，國家的基層代理人對村落的介入方式也是一個深層次的原因：一方面，是國家的行政化干預；另一方面，又常常存在國家“不在場”的情況。國家時而“越位”，時而“缺位”。這樣不僅損害了國家在農村社會的權威，也侵蝕了村落社會所剩無幾的自主性。因此，國家需要以更加制度化的方式去積極回應村民的群體性活動和政治訴求。一方面讓自生秩序在其應當發揮積極作用的空間發揮作用；另一方面，國家權力應調整其介入范圍和介入方式，幫助村落重建政治共同體，從而在新的基礎上與自生秩序相銜接，共同生成村落中的治理結構。

二是鄉村精英與社會信任。在劉偉看來，“沒有產出的政治”，其根源還在于村落政治共同體的解體。劉偉的研究雖以國家與社會關系為分析框架，但卻極力避免這一研究范式的結構主義之弊，沒有就農村而研究農村，而是把當代中國農村放置到城市化的大背景中加以考察：當今村落共同體的部分解體，在一定程度上是城市化的結果，因為大量農民進城務工，他們的生活重心已經轉移到城市，其中的精英分子或在城市定居，或到縣城和鄉鎮購房置業，這樣不僅導致了能人的流失，更重要的是，縮短了村民的博弈鏈條，降低了彼此之間對于未來長期合作可能性的預期。博弈論早已證明：長期的重復博弈有利于人們選擇合作，而短期的博弈則可能誘發欺詐與不合作。人無恒產則無恒心，當越來越多的村民離開或可能離開村莊，村民之間的合作也變得越發不可能。那么，在城市化的大趨勢下，如何再造精英和重塑信任呢？劉偉指出，國家應該讓渡部分發展空間，或是供給相應的資源，幫助農村大力發展各種形式的社會組織，并展開相應的群體性活動。結合蔡曉莉的“連帶團體”理論，我們在推動社會組織的發展時，應當使其同時具有包容性和嵌入性，一方面要向全體村民開放，但必須是志愿性的，不得使用強制手段；另一方面也不妨將鄉村干部吸納到顧問、理事會或監事會中來，但必須保持一定的獨立性，不能由鄉村干部直接領導或控制。如果這些社會組織可以發揮連帶團體的功能，那么，鄉村社會的治理績效將有可能大為改觀。

由是觀之，蔡曉莉之所謂社會邊界與政治邊界的重合，其實也就是劉偉所說的國家與村落的有效銜接。而劉偉所倡導的農村社會組織建設，若能取代村廟和血緣集團成為連帶團體的主流，不僅能夠改善農村公共物品的供給，而且也有助于張靜所謂公共規則的建立。從這個意義上講，三位學者的研究視角或有差異，但最終的理論關懷和現實指向卻是高度一致的。

參考文獻：

（《難以產出的村落政治——對村民群體性活動的中觀透視》，劉偉著，中國社會科學出版社二○○九年版；Lily L.Tsai, Accountability Without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press, 2007；《現代公共規則與鄉村社會》，張靜著，上海書店出版社二○○六年版。）

來源：《中國圖書評論》2010年第10期

第二篇：鄉村社會治理的觀察與思考

鄉村社會治理的觀察與思考

作者：詹鵬宇

鄉村社會指鄉或鎮一級管轄范圍內的社會。治理不僅包括政府的管理，還包括社會自我管理，其內容涵蓋政治、經濟、社會等諸多方面。當前全面落實黨的“和諧社會”執政理念，鄉村社會治理是重中之重，這里生活著6.7億人，另有2.2億人雖然居留在城市，但決定他們福祉的根本之地還是在鄉村，如農民工。因此，探討鄉村社會治理之道不僅必要，而且十分重要。

市場化條件下鄉村社會治理的制約因素分析

市場化是指市場作為一種配置資源的基礎手段，被用于解決政治、經濟和社會問題的一種狀態。30多年來，以市場為導向的改革，沖擊、侵蝕、洗刷、重組著我國社會原有的一切秩序。鄉村社會也經歷了翻天覆地的變化，鄉村社會治理取得巨大成就。在政治上確立了農民的主人翁地位，在經濟上初步完善了鄉村社會市場經濟體系。然而市場化條件下的鄉村社會，因為以下因素的制約，仍然難以擺脫弱勢地位。

一是農業產品價格的“蛛網震蕩”導致的市場失靈。鄉村社會經濟以農為本。在市場化條件下，農產品價格因特殊的生產、供需條件導致周期性波動：這類產品生產周期長，其決策依據現實銷售價格刺激下產生的預期，而實際市場價格卻取決于前一周期的生產規模。某個較低的初始供應量導致了較高的第一周期價格，而這一高價將刺激生產，使第二周期供應量大為提高；第二周期供大于求的結果會把該周期市場價格壓至均衡水平以下；這一低價又會抑制生產，使第三周期供應量也低于均衡水平，從而推高價格??如此循環，在PQ坐標系中便形成了一個蛛網狀圖形，人們稱之為“蛛網震蕩”，或“蛛網循環”。“蛛網震蕩”加上交易費用高、自然風險大、生產周期長、離散型供給等原因，在形式權利一視同仁的“公平市場”中農業、農民會處于弱勢。

二是分戶經營的合作難題。由國家確立的鄉村社會基本經營體制，是以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。這一基礎性的制度安排，一方面確定了農民的市場主體地位，促進了鄉村社會經濟發展和市場發育，但另一方面，由于人力和土地被分割成零星小塊，限制了鄉村社會更深入的市場化和經濟發展。市場失靈與合作難題雙重制約下的鄉村社會，生產與生活陷入高風險和低水平發展的困境。家庭經營受限于規模太小，絕大多數只能提供農業初級產品，無力（資金、技術、市場信息、銷售渠道）向后拉長產業鏈，生產出消費品，導致鄉村社會單一的經濟結構及對城市經濟的依附。合作的高成本又進一步加劇了這一趨勢，強化了鄉村經濟的弱勢地位。同時，離散型、原子化的市場主體既無意愿，也無能力提供鄉村社會公共物品，如生產所需的道路、農田水利，生活所需的環境整治、文化設施建設，而公共物品的缺失和不足，更進一步限制了鄉村社會生產、生活的發展。由此導致，扶貧越扶越貧，年輕一代以腳投票大量涌入城市。

提高農民組織化水平，構建鄉村社會治理的基本框架

從治理角度而言，解決農產品市場失靈問題的辦法是拉長產業鏈，或倉儲分時銷售，對陷入蛛網震蕩的初級農產品進行深加工，通過延長農產品產業鏈的方式避開或削弱市場失靈帶來的損失。而這需要在分戶經營的基礎上提升農民組織化水平。解決鄉村社會合作難題，同樣需要提高農民組織化水平。

解決鄉村社會公共物品不足問題同樣需要提高農民組織化水平。雖然說當前國家已經完成了工業化積累時期的發展，整體進入工業化中期水平，具備以工哺農的財政能力。但是，國家財政能力再雄厚，也決不可能解決9億農民的公共品需求，離開了農村社會自我組織，鄉村公共品供給是難以優化的。農民組織起來，對于增加農村的公共品供給，改善鄉村的生產生活條件是十分必要的。

從治理的本義出發，提高農民組織化水平也是農民治理和治理農民的題中之義。治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的過程不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。鄉村社會治理離不開農民及其自治組織的參與。

在市場化條件下的鄉村社會治理需要提高農民的組織化水平。但這次農民組織化不同于傳統和人民公社時期，傳統的中國農村依靠士紳和族權勢力組織農民，人民公社依靠國家強制組織農民。在這兩種組織形式，農民只是依附聽令，很少個人利益追求。市場化條件下組織農民，依托的是市場分工引致的利益分化，農民因自身利益追求，自行組織各種機構，行使一定職能，來維護和實現自身利益。本質上這種組織是介于國家政權和個人之間，具有管理社會公共事務的社會公共組織。

理想狀態的鄉村社會治理結構是國家政權、社會公共組織、個人三位一體的共治模式。提高農民組織化水平主要是指培育和發展具有一定作用范圍和職能的社會公共組織。在鄉村社會，按功能劃分，農民組織應在3個方面提高組織化水平：一是政治維權組織。如農會、消費者協會等。二是經濟合作組織。如幫工隊、生產互助小組、專業合作社等。三是文化生活組織。如紅白理事會、老人協會、秧歌隊、農民技術協會等。

農民組織的發展和成熟不僅有助于農民掌握和應用先進的農業技術，提高他們在日益全球化的大市場中的適應能力，而且有助于分散的農民與大市場的連接，與其他利益體建立對話。更重要的是，通過提高農民組織化水平，建立政權與農民之間、正式組織與非正式組織之間的有效聯系，達到共同治理，促進鄉村社會基層民主建設和促進各項公益事業發展的目的。

發揮鄉鎮政權的作用，提高農民組織化水平

取消農業稅后的鄉鎮機構改革及政府的職能定位問題，中央高度重視。鄉鎮機構改革的總體要求是轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規范，運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制。考慮鄉鎮政府職能問題，要從農村工作的現狀出發，從農民群眾的愿望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政管理體制的要求出發，重點強化三個方面的職能：一是為農村經濟發展創造環境，二是為農民提供更多的公共服務，三是為農村構建和諧社會創造條件。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。

從實際情況看，隨著鄉鎮政府精簡機構和人員，可支配財力減少和職能轉向鄉村社會穩定、提供公共物品和服務，鄉村社會出現“官權退、民權進”的局面。鄉鎮政權迫于節約行政成本、彌補履職能力不足的壓力，主觀上有著發展農民自治組織的動力。傳統上，強國家弱社會的治理結構，使得鄉村社會組織資源相對稀缺，除了國家政權組織外，很難說有什么像樣的“民間組織”，因此，鄉村社會農民的再組織客觀上仍不得不依靠鄉鎮政權的大力扶持。

鄉鎮政權在促進農民組織化過程中不僅要借鑒國內外先進經驗，最重要的是要有本土計劃和行動策略。一是把農民自發的維權活動引導為組織化的政治參與與理性對話基礎上的協商解決，積極扶持農民維權組織的形成和民主發育，規范維權組織與鄉鎮政權之間的聯系、對話和協商。二是借助國家支農惠農政策和新農村建設的項目支持，相應地支持農民成立各類經濟合作和公共事務處理的組織，加深農民經濟合作，創建和壯大各類經濟合作組織。三是采取多種幫扶措施，培育農民文化體育方面的組織資源，引導其開展活動，為豐富群眾生活創造條件。四是加強黨和政府對各類農民組織的監督和聯系，如登記制、定期走訪或座談。五是建設信息公共服務平臺，為農民組織化提供成功案例、典型做法和創建范本，在引導農民組織化的同時，不斷增強其組織功能、完善組織結構。（作者單位：省地方稅務局稽查局綜合處）

第三篇：鄉村組織的運作邏輯與村莊民主建設的治理方向

鄉村組織的運作邏輯與村莊民主建設的治理方向

2014年06月05日 00:00 來源：天津社會科學 作者：韓鵬云 字號

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在國家行政體制和鄉村社會變遷的共同作用下，鄉村組織呈現出“策略維控—能人治村”和“發展主義—富人治村”兩種運作邏輯。這種“能人”、“富人”治村的現象有其合理性，但也存在導致村莊寡頭政治，從而對村莊民主建設產生消極影響甚至形成阻礙的隱患。為糾偏并更好地完善基層民主政治建設，應逐步推動鄉村組織治理轉型和村莊民主治理規則的重塑。

一、引言

20世紀90年代，隨著政治學研究重心的下沉，鄉村政治研究日益成為顯學，以村莊選舉為主要內容的村莊民主政治建設成為學術界的公共性話題。但隨著對村莊選舉實踐過程研究的深入，卻逐步發現選舉之后村莊常態治理過程中的民主建設更為關鍵：村級重大事務是否能由群眾真正民主決策，村民的自治權力是否被虛置、漠視或侵犯，村干部和村民之間的關系是否依然緊張等等，歸結到一點，即村民自治的民主決策、民主管理和民主監督是否能真正落實到位[①]。這些問題顯然已經溢出了村莊選舉的范圍而成為選后村民自治或村莊權力結構的常態治理問題，但作為治理問題又必然難以繞開鄉村治理中的主導性主體——鄉村兩級組織。

當前學術研究領域對鄉村組織運作與村莊民主建設關系的認知往往有簡單化的傾向：認為稅費改革之前，迫于壓力型體制下的資源汲取任務，鄉村兩級組織結成了利益共同體對村民自治進行干預，從而鉗制了村莊民主政治建設；但隨著稅費任務的取消和利益共同體的瓦解，鄉村組織失去了對村民自治進行管控的動力，轉而全力支持村民自治，村莊民主政治建設因而獲得了巨大的推進空間。在這一相對簡單化的邏輯推演中，鄉村組織被呈現為一個抽象化的逐利實體，自身多樣化的運行邏輯隱匿不見，村民自治也往往被簡單化和靜態化，其內部權力結構配置的機理也難以展示出來。筆者認為，這一“非此即彼”的二元判斷只注重了利益的關聯，卻忽視了鄉村組織運作和村莊民主建設之間邏輯關聯的內在連續性：為了維持自身更好地運作，鄉鎮組織會將官僚機器壓力型體制所分解下壓的任務貫徹到村級組織，而為了確保自身意圖的實現又會通過多種正式或非正式方式“有意向”地選擇“好用”的村級組織和村干部。由于治理公共規則的不完善，這些“好用”的村級組織和村干部在選后治理中又往往傾向于依附鄉鎮政權按照原有的方式來推進治理，因而選舉只是增加了新權威的合法性，并沒有促成選舉后基層政權和村民權利關系的制度性改變，這會對村莊民主政治建設的推進造成消極影響甚至是阻礙。這一邏輯的真實性已被諸多有關基層民主政治建設的實地調查所證實[②]。

仍需要揭示的是，后稅費時代的當下，鄉村組織的“意圖”是什么，呈現出什么樣的特性，而“好用”的村組織和干部又呈現出什么樣的特性，二者會對村莊民主建設產生什么重要影響。筆者認為，鄉村組織在后稅費時代的當下具有社會管理和推動發展兩方面的意圖，呈現出“策略維控”和“發展主義”兩方面的運作邏輯，而據此選擇的“好用”村級組織和干部則是“能人”和“富人”型，而“能人治村”和“富人治村”可能會發展成“寡頭政治”，進而對村莊民主建設產生負面影響，要消除這一隱患則需要鄉村組織治理的轉型和基層民主治理規則的不斷完善。

二、鄉村組織的“策略維控—能人治村”邏輯

針對基層政府對鄉村社會的治理，學術界的既有研究集中在“簡約主義”范式。黃宗智認為在基層政府對鄉村社會的治理實踐中，一直采用半正式的方式來進行半行政式的治理，即利用非正式組織或非正式方式（比如利用非體制鄉村精英進行司法調解等）來完成對鄉村社會的治理。他認為這是中國基層政權所具有的一種獨特的運作邏輯，并認為這種運作邏輯可能會在塑造中國特色的政治現代性中扮演一定的角色[③]。但筆者認為，“簡約主義”所依托的是鄉村社會共同體的“權力文化網絡”和較為穩固的“禮治”秩序，而在后稅費時代的當下，“簡約主義”已成為一種理想，現實則是多種規則并行的“結構混亂”和“無公德個人”的盛行。面對這一現實，基層政府只能推行“復合治理”[④]，即針對不同的事務和不同的情況適用不同的規則，其運作不再是“簡約主義”式而是“策略維控”式。鄉鎮政權“策略維控”的運行邏輯包含了兩個層面的含義：其一是“策略”，主要指鄉鎮政權缺乏穩定、抽象和普遍主義的運作規則，而是功利主義地將各類方法、技術、規則、手段和策略——不論其性質和實施成本如何——作為運作的規則[⑤]。其二是“維控”，主要指在“策略主義”運作的基礎上，鄉鎮政權只能維持基本的管理秩序，對鄉村社會的公共品需求或其他社會問題難以實現有效回應，甚至還會借助各種非正式策略來應對各種突發性問題。

“策略維控”運行邏輯的產生是由政治與社會結構決定的。鄉鎮組織位于國家與社會的“接點”位置，從而處于壓力型體制、鄉土社會和自身官僚制這三者關系的型塑之中，這三者之間的互動、博弈及相互矛盾塑造了其運作邏輯：首先是政治行政體制所帶來的“壓力型體制”。鄉鎮組織處于行政體系的末梢位置注定了其承擔著最為繁重的考核壓力和管理任務，也即“上面千條線，下面一根針”，多方面的任務致使鄉鎮難以依靠制度化和正規化的手段來完成目標，只能依靠各種非正式的策略手段予以維持和應對。其次是鄉村社會的管理特性和自身變遷。鄉村社會在生產生活方面具有自身的規律和節奏，往往表現為不規整性和非程式化，同時，在市場經濟的沖刷下，傳統“禮治”正在瓦解，而現代的公共規則遠未建立，鄉村社會已經成為權威和秩序并衰的地帶，從而各種“謀利型上訪”、“釘子戶”層出不窮。面對這些問題，鄉鎮組織只能運用策略進行維持控制，而無法徹底解決。再次是鄉鎮組織運作的“策略維控”邏輯更與本身的現實狀態有關。在稅費取消后，國家開始對鄉鎮組織多方規訓：通過“法律下鄉”約束其行政行為，在取消稅費的基礎上對財政轉移支付進行嚴格管控以約束其經濟行為。鄉鎮組織在多方約束下成為一個資源匱乏、權力衰弱的官僚化組織，為了維持自身的運轉并完成各項管理任務，只能采取多種非正式的動員或應急策略，從而表現出強烈的策略性和維控特征。

鄉鎮政權“策略維控”的運作邏輯必然會影響到村級治理。為了實現“策略維控”的意圖，鄉鎮政權更愿意通過多種正式或非正式方式支持和選擇“能人”型干部進入村委會并領導村級組織，從而導致村級組織表現出強烈的“能人治村”邏輯。鄉鎮政權“策略維控”的運行邏輯之所以與“能人治村”的邏輯捆綁，主要原因在于兩個方面：

一方面是“能人”型的村委領導或村級組織能貫徹執行鄉鎮所分解的任務指標，策略性地完成上級下達的各種“政務”。壓力型體制下的鄉鎮往往為減輕自身壓力會將各種任務指標分解給村莊完成，尤其是隨著后稅費時代資源下鄉的推進，各項自上而下的升級達標任務逐步增加，在全國很多地區，為了推動服務型政府的建設和更好地完成上級交辦的任務，村級組織被要求“坐班”，村委干部的工資實行財政轉移支付并嚴格考核兌現。面對上級強力的監督考核和諸多繁重的“政務”，只有“能人”型的村干部或村級組織才能比較靈活而又策略地通過多種“變通”方式來較好地完成任務。

另一方面是“能人”型的村委領導或村級組織能“擺平”鄉村社會的“越軌者”，策略性地完成鄉村社會的各種“村務”。鄉村社會的“越軌者”主要指各種“釘子戶”、意圖謀利的上訪者乃至各路灰色勢力等，這些人破壞了鄉村社會的正常秩序甚至成為鄉鎮政權的“反制者”。例如一些謀利型的上訪戶往往不斷地越級上訪，鄉鎮政府為息訪只能滿足上訪戶的各種要求，而沒有原則的妥協又導致新一輪的上訪謀利，從而形成惡性循環。又如在建設道路或水利等基礎設施的過程中，“釘子戶”往往為私利提出過分要求，造成“少數決定多數”的局面，最終導致公共品供給的失敗。對于這些“越軌者”，往往只有“能人”型的村干部或村級組織通過多種非正式手段或策略才能“擺平”。

三、鄉村組織的“發展主義—富人治村”邏輯

鄉鎮組織“策略維控”的運行邏輯主要側重于行使社會管理職能方面，此外，還有鄉村經濟發展的“發展主義”邏輯。當前學術界針對基層鄉鎮政府作為利益主體推動當地鄉村經濟發展的現象已進行過相關探討。戴慕珍（Jean Oi)將鄉鎮的角色比擬成公司，沃爾德（Walder Andrew)提出地方政府即“廠商”。張靜和楊善華則分別提出了“基層政權經營者”和“謀利型政權經營者”概念。可以說不論是“公司”、“廠商”還是“政權經營者”，在研究指向上都集中于政府推動鄉村社會的經濟發展，都可以被納入“發展主義”的范疇之中。筆者認為，“發展主義”是后發現代化國家在經濟社會發展過程中所遵循的一種現代化意識形態，其影響已完全滲入地方政府的行為邏輯之中，鄉鎮“發展主義”的內涵可以簡略地概括為兩個相關方面：首先是鄉鎮往往將“經濟發展”作為工作的重心，并作為考量自身或村級組織工作績效的主導性標準，而在考量過程中經濟發展又往往被簡化為GDP或其他經濟指數的增長。由此也不難理解為何鄉鎮政府都會瞄準“農地”財政，以“合村并居”來進行土地增減掛鉤進而獲取建設用地指標，用以推動小城鎮發展或“農地工業化”等。其次是鄉鎮往往借用“發展”的話語來塑造農業和農村，即把農業和農村看成是需要改造升級的對象。“發展機器一般采取將社會現實問題化的手段”[⑥]，也即往往將農業看成是需要升級的落后產業，將農民看成是有待帶動致富的落后群體，而發展則被認為是解決所有問題的必經之路。

鄉鎮“發展主義”的運作邏輯亦是由其“接點”位置所決定的。其一，鄉鎮處于整個行政科層制的末端，“發展主義”意識形態的推動和多種“發展主義”任務的下壓使鄉鎮成為最終的承接點，鄉村的發展必須經由鄉鎮來最終推動和實施。同時隨著市場經濟的深入發展和國家權力的下放，地方政府尤其是鄉鎮政府開始運用政策或非政策手段來干預整個鄉村場域的經濟發展，鄉鎮政府開始扮演起“發展型地方主義”的角色[⑦]。其二，除了科層的控制之外，上級政府和基層鄉鎮政府在發展的主題上還存在委托代理關系，即上級政府賦予基層鄉鎮政府相應的權利來使用公共資源和公共權力，使基層鄉鎮政府能夠獲得相應的報酬，這些報酬包括兩個方面：鄉鎮政府在當地經濟發展中可以獲得利益，經濟發展速度越快獲利越多；鄉鎮政府領導可以在經濟發展中獲得較好的政治評價，從而為政治升遷增加重要的籌碼。其三，鄉村社會對鄉鎮“發展主義”有潛在需求。鄉村社會身處市場經濟發展的大潮之中，基層政府竭力推動的發展確實是鄉村社會的迫切需求，例如工業化、城鎮化的推進可以創造更多就業機會，亦可以帶動農民增收。但另一方面，發展又往往會以農村土地資源或自然環境為代價，農民在當前獲利的同時卻損失了未來的利益增量。

鄉鎮政權“發展主義”的運作邏輯必然連帶到村級組織，甚至在很多地區，村級組織被要求完成有關發展的多項任務指標，甚至被動員起來直接參與其中。比如，有些地區的村委主要領導被要求外出招商引資，并必須完成相應的任務量。這一捆綁連帶式的邏輯必然要求村級組織和村干部能服務發展、帶動發展，也正是在這一邏輯的直接影響下，鄉村兩級組織對“富人治村”有強烈偏好，原因主要在于兩個方面：

一是發展主義作為意識形態對鄉村的社會發展價值觀起到了建構和支配的作用，甚至在某些時候會極端化為一種霸權式的強制性話語，不論是鄉鎮政府和普通村民都受到深刻影響。國家在基層組織建設中的提倡“雙帶雙培工程”，指村級組織把黨員培養成致富帶頭人，把致富帶頭人中的先進分子培養成黨員，黨員帶領群眾共同發展，黨組織帶領致富帶頭人不斷進步。但在發展主義話語的支配下，在實際的操作中往往將“雙帶雙培”簡化為培養富人中的積極分子入黨并成為村級組織的主要領導來帶領群眾發展致富，富人治村即代表了發展，甚至成為發展的標尺。

二是富人有較為廣泛的社會關系網絡，具有較為雄厚的財力，不僅能幫鄉村組織分擔發展主義所要求的各項任務指標，帶來發展的政績，而且能利用其自身優勢彌補鄉村兩級組織財力的不足，甚至支撐起日益衰退的政治權威。例如，很多富人自己“掏腰包”去興建村里的基礎設施，并且利用自己的社會資本及關系網絡去跑項目、發展集體經濟。可以說，富人治村在“發展主義”成為強勢話語的背景下，是鄉村兩級組織的最優選擇。

四、“能富治村”與村莊寡頭政治的隱憂

鄉村組織“策略維控”和“發展主義”的運行邏輯，注定了在村莊治理過程中偏好“能人治村”、“富人治村”，即在社會管理上要“能”，經濟發展上要“富”。盡管全國不同類型的地區對“策略維控”和“發展主義”的強調各有側重，“能人治村”和“富人治村”有程度上的差異，但在邏輯上具有共通性和一致性，在實踐中，“能人治村”和“富人治村”往往二位一體，即又“能”又“富”，可以統稱為“能富治村”。

問題是，“能富治村”的實際績效如何，能否實現鄉村兩級組織所預期的“良治”。筆者在全國多個地區的鄉村調研證實，“能富治村”在推動鄉村社會管理和經濟發展方面確實作出了貢獻，績效主要體現在兩個方面：“能人”、“富人”具有較強的開拓創新精神和魄力，能積極主動地加強村莊管理，維護村莊的穩定，同時積極規劃鄉村建設，對推動社會主義新農村建設具有引領作用；利用自身社會關系或資源積極找思路、想辦法，結合當地優勢條件，通過招商引資或調整經濟結構等各方面的努力來推動村莊的經濟發展。客觀地說，鄉村兩級組織的期望通過“能富治村”得到了一定程度的實現。

有研究指出，“能富治村”對村莊民主建設也產生了積極影響，認為“經濟老板”進入農村公共管理系統，有利于培養和造就一個既有領導才干又有公共精神的農村中間階層，帶領整個村莊開創民主全局[⑧]。甚至有研究認為，這樣的群體在掌握著農村社會財富的同時，也日益掌握農村的政治權力，由于他們在政治經濟地位上與傳統的鄉紳存在一定的相似性，所以被稱為“新鄉紳”，他們的治理被稱為“新鄉紳治理”[⑨]。對此筆者則不認同。傳統鄉紳是傳統鄉村社會的精英階層，扮演者近似于“民選”官員的角色，屬于民又處于民之上層。他們在鄉村社會貫徹朝廷的政令，又充當鄉村社會的政治領袖或利益代表[⑩]。鄉紳在國家和鄉村社會中發揮媒介作用，一方面將國家的意識形態引入鄉村社會以實現對鄉村的教化，另一方面又作為權威來維護地方性規范和鄉村社會秩序。可以說，傳統鄉紳治理是一種低成本而有效的治理模式。但“能富治村”與“鄉紳治理”卻有質的區別，其關鍵點即在于“鄉紳治理”是一種自治邏輯，而“能富治村”本質上卻是行政邏輯，這種行政邏輯不僅指在村民選舉中，鄉鎮政府基于“好用”干部的偏好進行干預或管控，更指在選后的村莊治理過程中，鄉鎮通過多種方式將村委干部和村級組織“準行政化”的行為。正是由于這一本質的區別造成了“鄉紳治理”與“能富治村”不同的治理表現：前者更多關注鄉村事務本身，會積極回應村莊內部的治理需求，可以說鄉紳的聲譽和地位與村莊內部的高度認可緊密相關；而后者則更多地關注基層政府的指示或任務，并無強大的動力或壓力去回應村莊的治理需求；前者的權威更多建立在公平仁愛的行為方式上，而后者則更關注村莊發展的政績。

因此，筆者不認同目前學術界有關“新鄉紳”主政的觀點。“能富治村”并非天然地就能促進村莊民主政治建設，甚至還存在為了在村莊選舉中勝出而進行賄選或引入灰黑勢力破壞選舉的情況。更重要的是，“能富治村”有發展為村莊“寡頭政治”的隱患，即在村級組織內部或村莊范圍內有可能形成少數人的專斷，俗稱“一言堂”。而村莊寡頭政治一旦形成，將會對整個村莊治理造成極大影響。首先，“能人”或“富人”治理一方面會在經濟實力、社會活動力等方面設立門檻，無形之中將大多數人阻擋在村莊權力網絡之外，使普通村民難以真正公平地參與到村莊政治民主進程中[11]。另一方面，如果權力得不到有效約束，往往會造成村民的正當權利和切身利益難以得到有效保障，容易引發群眾上訪或群體性事件。同時，這種狀況長久持續會導致群眾對鄉村兩級組織合法性認同的流失，從而不利于國家政權建設。其次，“能人”或“富人”之所以競選加入村級組織，往往有對其自身利益的考慮。在后稅費時代，國家提出統籌城鄉發展的戰略，并開始通過財政轉移支付的方式以工補農，國家和社會資源開始大規模“下鄉”以推動鄉村發展。在這一背景下，治村“能人”或“富人”憑借其治村權往往變相壟斷或霸占項目及村莊集體資源，排斥普通村民參與分享國家惠農的利益，進而導致鄉村治理“內卷化”。

需要強調的是，“能富治村”并不必然導致“寡頭政治”，但在鄉村組織運行邏輯的促動下，在村莊民主治理規則不完善的條件下，卻有著極大的隱憂。筆者在全國各地的調研中已經發現了諸多此類現象，這應引起我們的警醒和反思，即鄉村組織應如何矯正現行的邏輯，村莊民主建設的推進又該從何處著手。

五、鄉村組織治理轉型與村莊民主治理規則的重塑

盡管“能富治村”有演變為“寡頭政治”的可能，我們卻不能因噎廢食，禁止“能人”或“富人”進入村級組織，因為作為村莊精英，他們在鄉村經濟社會的發展和進步中確實會起到引領作用，是應該善加利用的重要力量。當前務實的選擇應是揚長避短，推動其發揮積極作用，抑制其消極方面，推動鄉村組織的治理轉型和村莊民主治理規則的重塑，引導“能富治村”走向新的發展。

首先是推動鄉村組織的治理轉型。“能富治村”主要是基層鄉鎮政府行政邏輯推動的結果，“策略維控”和“發展主義”目的都在于通過“能富治村”來轉嫁上級下達的行政任務，這一行政邏輯的根源又在于國家機器的壓力型體制和基層鄉鎮自身財權及權威的衰退。因此，促進村莊民主政治建設首先應推動鄉村組織的治理轉型。一是要革除壓力型體制所帶來的體制弊病。鄉鎮政權是各項任務的實際執行者，對政策是否符合當地的管理和發展實際最有發言權，但現行的壓力型體制只強調“自上而下”的執行，卻沒有更順暢地開啟“自下而上”的政策反饋機制，從而導致有效管理變成“策略維控”，經濟發展演化成單向度的“發展主義”。鑒于此，政府應在組織結構和制度環境方面進行相應的變革，使政策執行和政策反饋相結合，從而在保證政策“一統性”的同時保證政策的“靈活性”[12]。二是要充實鄉鎮組織財力，增強其基礎性權力。后稅費時代，經過多次體制改革的鄉鎮政府處于財政資源匱乏和基礎性權力弱小的境地，在這一狀況下要求其以正規化和制度化的方式提供充足的公共服務和良好的治理秩序恐難實現，鄉鎮只能借助“能富治村”來充實管理能力，推動發展目標的實現。要消除這種現象，國家應針對鄉鎮建立起與其職責相應的公共財政制度并賦予其相應的權威，保障其享有充足而合理的財政資源，增強其管理、服務鄉村社會的基礎性權力，從而真正按照公共治理原則來監督和維護村莊的民主政治建設。

其次是重塑村莊民主治理的規則。針對基層民主有可能演變為“寡頭政治”的情況，在推動鄉鎮組織治理轉型，破除“能富治村”所遵循的行政邏輯的同時，更要在村民自治的基礎上建立起村莊民主治理的規則。“能富治村”本身并非壞事，主要看是否能在村莊治理規則的約束下導向良性的治理。一是要夯實村民選舉程序，對賄選和破壞選舉等行為進行堅決打擊，確保選舉程序的公正、公開、透明是推進村莊民主政治建設的基本保障。二是確保村民自治的制度化和規范化。村民自治講求三個民主：民主決策、民主管理和民主監督，三項民主的順利推進主要依靠村莊權力結構的合理架構和權力約束的制度化建設。當前的村民自治法規定，村莊中的重大事項涉及村民和村集體利益的問題可由村民會議或村民代表會議按照多數人的意見進行民主決策，但實際操作中村級組織往往利用裁量權將諸多需要多數群眾民主決策的事項只在村委班子討論通過，貌似合法卻規避了約束；同時村民自治法規定，黨員代表和群眾代表應在村級組織的決策、管理和監督中發揮重要作用，但在實際操作中黨員代表和群眾代表往往由村委班子“內定”或“指定”，反而為村級組織按照自身意志行事披上了“合法性外衣”。在全國一些地區被視為村莊民主政治建設制度創新的村民議事會和村民監事會也往往遵循了類似的邏輯，由于議事會成員和監事會成員在很大程度上未由村民直接選舉產生，進而在具體需要發揮作用的事務中被“俘獲”，村委主要領導的意志決定了村委班子的意志，而村委班子的意志則通過議事會和監事會獲得了村莊場域中的“合法性”，同時也失去了民主決策、管理和監督的本質。由上述分析可以看出，村莊民主政治建設并非沒有制度拓展空間，主要原因在于諸多措施沒有按照現代公共規則的方式予以切實地貫徹落實，或者說權力結構的配置沒有制度化。村莊民主政治建設并非難事，主要在于將村民自治做實做細，權力結構合理且制度化必然能夠推動村莊民主政治建設的進程。三是提高村民民主素養，使其向現代公民逐步轉變。村莊政治民主建設最終還是要依靠村民來推進，村民的參與熱情和理性的參與意識是必備的基礎性條件。村民只有不斷學習各種基層民主政治活動的常識和要求，不斷地積累參政議政的能力并形成民主習慣，才能由村民向善于行使自身權利并以此來維護自身正當權益的現代公民轉變，這是全面貫徹基層政治民主決策、民主管理和民主監督的基礎，從一定意義上說，又是農村基層民主政治建設的目標所在。

注釋：

[①]參見仝志輝《“后選舉時代”的鄉村政治和鄉村政治研究》，《學習與實踐》2006年第5期。

[②]參見張靜《基層政權：鄉村制度諸問題》，浙江人民出版2000年版，第175~214頁。

[③]參見黃宗智《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第3期。

[④]參見狄金華《被困的治理：一個華中鄉鎮中的復合治理（1980—2009）》，華中科技大學博士學位論文，2011年。

[⑤]參見歐陽靜《策略主義——桔鎮運作的邏輯》，中國政法大學出版社2011年版，第12頁。

[⑥]葉敬忠：《發展、另一種發展與發展之外》，《中國農業大學學報》2010年第1期。

[⑦]彭勃：《社會沖突困局與地方發展主義》，《經濟社會體制比較》2009年第2期。

[⑧]參見張文《“老板村官”現象興起的原因及作用分析》，《山西高等學校社會科學學報》2008年第4期。

[⑨]參見楊國勇、朱海倫《“新鄉紳”主政與農村民主政治建設》，《社會科學戰線》2006年第6期。

[⑩]參見楊海坤、曹尋真《中國鄉村自治的歷史根源、現實問題和前景展望》，《江淮論壇》2010年第3期。

[11]參見趙曉峰、林輝煌《富人治村的社會吸納機制及其政治排斥功能——對浙東先鋒村青年農民精英治村實踐的考察》，《中共杭州市委黨校學報》2010年第4期。

[12]參見周雪光《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

第四篇：鄉村社會變動與基層治理改革綜述

鄉村社會變動與基層治理改革綜述

彭澎 中共湖南省委黨校

處于經濟社會轉型期的農民為農村市場化的發展做出了平等的貢獻，他們應理所當然地擁有平等的基本權利，從社會獲得其所必需，以此保證其在社會中的生存和發展，這正是基層治理憲政化建設所追求的公平正義的基本內涵之一。這并非社會給個體的恩惠，而是因為“每個人都是社會的一個股東，從而有權支取股本”［8］。市場化發展中的中國社會應該是一個人民當家作主的社會，村民是農村社會的締結者，理應平等地成為國家、社會的主人，通過一定的民主程序和途徑，按照自己的意思來進行來參與國家和社會的治理;應該是一個資源充沛、布局合理的社會，村民能平等地享有社會的基礎資源，適應社會的發展，為村民個體在市場競爭中謀求自身的生存和發展提供依托。因為如果資源“不按照一種對所有人都公平的基礎開放”，“那些被排除在外的人們”體驗“自我實現感”的需要就被扼殺了，他們完全有理由“覺得自己受到了不公正待遇”［9］。農村市場經濟的發展和鄉村經濟社會的轉型使得鄉土社會發展呈現多元的發展趨勢、多元的社會結構和多元的利益格局，必須注重公平正義制度與環境的構建，因為在市場經濟的發展中，“一個公正的社會制度性安排，應當使社會成員感到做出正當、善的行為不僅是應當的，而且也是明智的”，即只有行善，才能獲得利益，“如是，在社會大眾層面上，正當、善的行為就不僅僅是應當的且也是必然的。”［10］在農村經濟社會轉型期，實現基層治理的憲政化建設，就是要在基層治理過程中制度性的強化對村民的民主、自治、平等等權利的保護，形成一個彰顯公平正義的憲政框架。對于農村制度建設來說，沒有比公平正義更能激發村民追求意志的了。

轉型期農村政治發展的根本要求:主體獨立———基層治理憲政化建設的基本前提

市場經濟是一個主張個體利益合理化和宣揚個體利益最大化的經濟形態，它的存在前提就是利益主體對自身利益的合法化、最大化和獨立自主的追求，而肯定與維護個人利益則是國家民主政治制度的根本出發點，深深影響著國家和社會的民主化進程。改革開放以來，農村通過市場化改革，大力發展農村市場，塑造競爭性市場關系，進而推動市場經濟發展，使得村民作為市場主體在社會中獨立出來。市場主體從事市場交易，其直接指向在于利益，利益實際上就是權利、特別是財產權利的實現，“我們每天所需的食物和飲料，并不是出于屠夫、釀酒師和面包師的仁慈，而是出于他們的利己心。”［13］通過市場經濟的結構調整，農村形成多元化的經濟發展模式和產權結構，培育出了平等競爭的多元化市場主體。農民在市場機制的支撐和促進下其地位不斷獨立且日益發育成熟起來。獨立的市場主體，基于利益最大化的效應目標，本能地存在著推進治理改革的動機，希望通過治理的變革謀取其在市場化發展中更多的機會。有學者認為，市場化發展軌跡下的利益叢生是推動農村基層社區民主體制得以產生和發展的根本基礎［14］。源于農村經濟發展而產生的個體利益沖動是推進村民積極參與民主選舉和基層治理的原始動力，從這里可以看出，市場化運行體制下的中國農民實際上是一個在政治和經濟發展方面充滿理性的行動者，并非蒙昧無知的普通民眾。［15］“強大的基層、社區組織和獨立的經濟利益集團可能是民主社會的一個頗有價值的方面，它們同國家的關系可能是更加遙遠的或‘不許國家干預’。”［16］農村市場化改革使得市場機制在經濟發展中發揮了基礎作用，同時對社會秩序的影響也展示其強大的力量。“在這一過程中，每個人追求自己的利益會促成社會總利益的實現，另一方面，個人只有在為他人利益服務的情況下才可能實現自己的私利。這樣，個人利益和社會利益就會達到和諧。”［17］利益的驅動使得主體在市場化運行中能夠獨立，不同利益的交匯使得村民個人在市場中主體地位發生交織，交匯的利益和交織的地位正好配發出市場化運行中的自發社會秩序，按照其內在的邏輯演進，社會秩序得到不斷擴展，為基層治理的憲政化建設提供了動力。“那些被長期證明對人類福利意義重大的社會制度，雖然都是人類行為的產物，但絕對不是人類設計的產物，因而也就不能以演繹推理暗示出的任何方式來加以重新建構。”［18］農村社會中的自發社會秩序需要基層治理為之互動與發展，“秩序的重要性和價值會隨著構成因素多樣性的發展而增加，而更大的秩序又會提高多樣性的價值，由此使人類合作秩序的擴展變得無限廣闊。”［19］在互動發展過程之中，農民主體成為了治理變革的推導力量，“漸進的技術師或工程師認識到，只有少數的社會建構是人們有意識地設計出來的，而絕大多數的社會建構只是‘生長’出來的，是人類活動的未設計的結果。”［20］當農村經濟社會的轉型累積到一定程度時，社會治理模式發生結構性的變革就成為可能。事實上，主體政治上的要求和市場上的需求是基本一致的，都是一種選擇，一種交易，政治上的行為也是利益的交易。“‘思想’一旦離開了‘利益’，就一定會使自己出丑。”［21］無論是現代經濟活動還是政治活動莫非如此。每個人對個人利益的合理算計實現整體的利益，這是市場交易的動機與指向。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”［22］現代政治參與實質上也是一種權利的算計與實現，每個政治主體都是帶著其相應的價值觀念去從事這些活動的，這些價值觀與自己的利益密切相關聯。西方的公共選擇理論就是從利益的算計闡釋政治運行過程的。村民在農村市場經濟體制下獲得較大的發展，其所獲得的豐富資源增強了其獨立的主體地位，會進一步強化其在基層治理模式中的迫切要求和參與愿望，會強化基層治理的獨立性、自主性和自治性，由此與地方政府的支撐和干預相背離，他們在經濟發展過程中發揮的主導性甚至支配性作用的角色定位和行為方式如果在基層治理中發生復制和移植的話，就會給基層治理的體制機制和行為模式帶來相當深遠的影響。“利益分化是憲政產生和發展的源動力。”［23］在農村市場經濟發展過程中，“法治的保障既是一項經濟權利，也是一項民主權利。它在公民身邊建立起一道保護墻，保證他們在從事生產活動時無需畏懼政府。建立起這道保護墻后，那么民主制度中公民角色的先決條件———安全與獨立也就有了保障。”［24］農村市場經濟的利益觀念促使村民個體地位的日益獨立，同時個體獨立又使得村民個人的行為能力、價值觀念以及社會心態發生了巨大變化，使得傳統的基層治理在農村市場化快速發展的格調下顯得不相適應，既因為市場化喪失部分傳統資源，又因為自身的慣性而暫時無法接受市場對自治治理的新動力，使得農村的治理出現現實困惑，也預示著農村一種新的社會治理基礎的出現，基層治理會發生變革。市場化的農村內部關聯具有外向性，村莊內的政治因素具有多元性，鄉村內部的經濟政治管理更多的是建立在利益的關聯基礎之上。農村內部的利益關聯提高了村民個體的經濟價值和經濟自由，也促使村民在政治和經濟方面更加注重發揮個人能動性，來實現個人經濟價值的再次提升。日益變化的農村內部利益關聯主導了農村的社會關系，已經成為市場化中村莊治理的社會基礎，更加注重村級自治組織、農村協會以及其他農村社會力量與村民個人之間的分工與協作，市場化發展中的基層治理日趨需要一種憲政化的治理秩序，使得基層治理的憲政化建設成為必然。

轉型期農村政治發展的精神理念:政治自由———基層治理憲政化建設的價值追求 農村市場化發展使得村民通過經濟的發展滿足了自己的生活需要，實現了自身發展的自由。農村市場的不斷發育，讓商品交換變得自由、頻繁和規范，“誰都不用暴力占有他人的財產，每個人都是自愿地出讓財產”［25］，為滿足村民的各種經濟需求、滿足村民與社會關系上的自由提供了中介。市場經濟背景下的市場交換是自由最重要的現實基礎，這種意識深深影響和積淀于農民的心理，形成村民肯定個人產權、抗拒一切暴力的自由情結，即自由發展的觀念。“如果說經濟形式即交換從一切方面肯定了主體的平等，那么也應該說那既推動著個人又推動著物體去參加交換的內容或素材，同時便肯定了自由。”“交換價值的交換正是一切平等和自由在生產上面的真實的基礎。”［26］市場啟迪自由，發展著自由，市場是實現自由的基礎。農村市場化發展下，自由是村民不受其他個人和組織及政府的具體干預而獨立運用處分財產的自由。自由是由市場自身特性的決定的，市場經濟背景下經濟發展的動力歸因于市場的自由競爭而不是政府的行政干預，市場發展基于市場主體的自由自治，而不是政府的計劃安排。在市場內，村民的生產經營不再由國家操縱，而是還原為村民自主性權利支配的領域。主體之間相互獨立、平等的關系，才使得主體之間的交換是自由自愿的。只有自由經濟才能從根本上激發、調動和保護市場主體的主動性、積極性和創造性。村民政治自由的實現是由社會的物質生活條件決定的，是受社會的經濟發展影響的。“高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨，而且社會和經濟等發達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值。”［27］經濟發展的自由和政治自由從根本意義上說，都是村民作為社會主體的人，享有自由的重要體現。在市場經濟中，經濟發展自由是政治自由的依據，同時村民政治自由的實現程度制約著農村市場經濟的發育程度。“不是自由市場的模型提供了政治權利關系的新的構想，而是有關政治制度的設計本身為市場模型提供了典范。市場模型以特定的制度安排為前提。”［28］農村市場經濟的發展催化了農民的獨立性與自主性，強化了農民的政治獨立觀念，這種政治觀念與市場化條件下農民享有的權利義務高度統一，形成了農民政治自由的治理趨勢。它“意味著視自己為一個自由的、負有責任的人，而不是無意志的受控于他人的期待或沖動的工具。與他人相處時，健康人格的態度像對自己一樣，視他人為人，而非物或工具”［29］。農村市場經濟尊重農民的主體自由，而主體自由包含經濟發展自由和政治治理自由兩個重要方面。農民在市場條件下成為獨立的市場主體，即成為獲得經濟發展自由的主體，成為自由的個人，具有獨立的財產權，要促進了市場交換的正常進行和市場經濟的發展。同樣，農民經濟發展的自由帶來了村民政治主體的形成，即成為獲得政治自由的主體，能夠獨立自由表達自己或群體意志、自由選擇社會管理者的權利，成為基層治理憲政化建設的基本前提。“慣于自己處理自己的事務的人民……必定是自由的，這樣的人民永遠不會因有什么人或者什么團體能夠抓住并控制住中央管理機構就讓自己為他們所奴馭，對于這樣的人民。沒有一個官僚機構能希望強使他們去做或者去經受他們所不喜歡的的事。”［30］在市場經濟條件下，國家和政府存在的價值不是妨礙人民自治而是要維護和保障人民的自治。保護村民自由是基層治理憲政化建設的終極價值，“基于一種演化性世界觀，并置公民自由和經濟自由于很高的優先地位上。”［31］

轉型期農村政治發展的制度基礎:農村法治———基層治理憲政化建設的基本框架

“政府處于法律之下，或者說法律服務于法治，構成了現代市場經濟良性發育的制度基礎。”［32］法治是市場經濟發展的制度基礎，它是在近代社會化大生產的條件下，在商品市場高度發展的條件下逐步被實踐證明并被人們所認同、作為市場經濟的基礎并與市場經濟共同成長起來的基本原則。“它通過完備的法律手段和良好的社會法治環境，有效的保障和維護正常的經濟秩序，保證平等、公正的競爭環境和發展機遇，并有利于給經濟發展創設和維系一個民主、自由、寬松、和諧的空間氛圍，保護公民和法人的正當權益，促進經濟的有序增長和繁榮。”［33］當前農村的經濟社會轉型是一場以市場化為基礎的農村社會的現代化過程，是“一場質的意義上的社會整體嬗變，是包括器物層面，制度規范層面，思想文化層面各個社會領域的全方位變革”［34］。農村市場經濟培育和造就了獨立于國家權力之外的新型力量———農村市場主體。農村市場經濟的發展使傳統農村以行政權力為核心的管理體系轉變為以市場主體的權利為核心的治理體系。它是“建立在傳統的社會格局的打破，舊的文化意識形態的消失以及新的社會格局與理念的形成之基礎上”［35］。因此“強調傳統力量與新的力量，具有同等的重要性是必要的”［36］。這是決定農村現代化進程最終命運和經濟社會轉型成功與否的關鍵因素。農村法治是農村市場經濟構建的制度基礎，也是基層治理憲政化建設的基本框架。農村經濟社會轉型過程事實上是調控、協調各種利益沖突，進行價值判斷和理性抉擇的現代化過程，在此過程中，農村法治的健全和完備，具有不可取代的重要作用。法治是一系列原則與制度，是一種現代的秩序模式與文明類型，是一種生活實踐和認知的過程，是一種社會關系評價與社會秩序治理的基本框架。它既指健全的法律體系，良好的法律運行狀態，更進一步意味著整個社會成員對法律發自內心的遵守和由此而形成的良好的法律秩序和狀態。健全的農村法治是轉型期鄉村社會一股嶄新的權威力量，它能調整和規范政治國家與農村社會之間的關系、把國家意志有效地貫徹到鄉村社會、使國家能夠對農村基層實行有效的規范和規制。有學者［37］認為法治是人類作為自由意志主體和道德主體對社會作出的一種負責任的行為實踐，是一種實現人類自由的行為過程，是一種遏制權勢的最佳選擇。法治是通過權利與權力的價值配置和理念規范來實現兩者的和諧穩定與平穩格局，以達其最核心的本質特征制約權力［38］。由此看來，法治是“人們提出的一種應當通過國家憲政安排使之得以實現的政治理想”［39］，以控權為核心的憲政便是實現法治的制度選擇。因此，法治不僅是國家層面的制度選擇，也應該是基層治理憲政化建設的價值導向與基本框架。基層法治的健全能夠為轉型期農村基層權力結構確立起新的合法權威。我國農村基層的法治實踐，是民眾對各種農村社會資源進行發現、重組及良性互動的過程，其本質是對農村社群各種制度運用國家意識去引導、控制和規范，以維持基層公共秩序，增進鄉村社會公共利益的過程。“任何法律制度的根本目標都不應當是為了建立一種權威化的思想，而是為了解實際問題，調整社會關系，使人們比較協調，達到一種制度上的正義。”［40］我國歷來高度重視農村基層治理的法治建設，改革開放以來特別注重結合農村改革發展的實際情況，從保障和促進農村基層改革、發展和穩定大局出發，始終按照依法治國的要求，積極推進農村的民主法治建設。農村基層治理的憲政化建設，即以基層群眾性自治為核心的治理體系的變革以及農村社會中自治治理空間不斷拓展和明確化，始終應以國家法律的規范為前提。因為鄉村基層群眾性自治本來就是在缺乏民主法制傳統的鄉村社會推行，亟需國家提供健全的法律體系為其運作的規范化提供保證，這不但能夠保證基層群眾性自治的合法性，而且也是維護國家法律統一和制度權威的需要。鄉村社會法治對基層治理變革起著主導和推動作用，基層治理組織就主要是注重通過法治的制度化優勢來保障基層農民的民主選舉權和民主管理權，基層治理憲政化建設的根本目的在于農村基層治理的真正和廣泛實現。“一個社會制度的成功，主要取決于它是否能夠將人們在經濟事物等方面的追求未被耗盡的過量精力引入合乎社會需要的渠道。”［41］農村法治的建構必須立足于鄉村社會二元格局的現實，既要重點建構起農村基層政權的法治化權威，又要建構起鄉村社會自治的法治化秩序，更要建構起二大領域秩序規則之間的良性互動局面。在農村經濟社會轉型期，基層治理的法治化是農村法治的重點，是農村法治最重要的政治基礎，也是國家在推進農村基層法治進程中實現農村社會有序管理的首要任務。在基層治理憲政化建設的發展視野里，法治不僅是一種制度，具有可操作性，在法治的框架和維度下，村民自由、平等、權利才能真正實現。法治也是一種文化和觀念，屬于意識形態的范疇，具有凝聚人心的作用;同時法治更應是一種境界和追求，成為基層治理的核心價值和精神靈魂，深藏于基層治理制度的價值深處，深深植根于全體村民的思想內涵。

轉型期農村政治發展的文化理念:以人為本———基層治理憲政化建設的基本精神

社會主義政治始終是以人民為主體的，社會主義政權具有人民主權性質，這就注定以人為本是中國政治經濟體制發展的政治理念，注定以人為本是市場經濟發展的本位立場、發展原則和價值主張，是社會主義各項事業建設的根本出發點和基本思路。發展的目的是“以促進該共同體每個個別成員的個性全面發展”，“普遍地重視人則是一個社會能夠正常運行和保持穩定的關鍵之一。”［44］以人為本是改革開放經濟建設取得巨大成功的歷史和邏輯起點，也是包括農村基層群眾性自治在內的社會主義政治文明建設的實踐原點和理論支撐。農村經濟社會轉型是市場化經濟運行條件下基層社會結構的變遷，是農村基層政治、經濟、文化和社會體制及其運行機制的變革組合與選擇更新。經濟社會轉型使鄉村基層生活發生巨大變化，其中最為明顯的表現是鄉土利益的重新配置以及由此引致的社會分層化、利益多元化、生活方式多樣化。基于鄉村經濟轉型和社會背景的變遷，農民政治參與作為維護和實現自身利益的重要方式呈現出新的態勢和特點。在利益多元和分化的條件下，保障農民有序的政治參與，以實現農村基層真正的自治治理，是保證農場市場化改革深入進行、政治局面穩定、社會生活常態及經濟社會可持續發展的前提基礎，特別是尊重和實現人的全面發展，保障農民的發展利益和自治權利，已成為我國基層治理實踐中面臨的一個重大問題。“憲法旨在維護具有尊嚴和價值的自我，因為自我是憲法的首要價值。”［45］以人為本與立憲主義的指向具有同一性。“憲政理論試圖通過降低政治的地位和限制政治權力來減少和防范其侵犯個人自由與尊嚴的風險。”［46］“真正民主制的真諦是對個人價值的尊重和對個人權利的保障。”［47］憲政本身就是以人為中心展開的，它承認人是具有獨立利益、獨立追求的個體，尊重人的尊嚴和保障人的利益。“個人的生活和福利以及他的權利的定位都同眾人的生活、福利和權利交織在一起，它們只能建立在這種制度的基礎上，同時也只有在這種聯系中才是現實的和可靠的。”［48］“離開主體自由自覺的活動，離開人類意識，人的價值尊嚴和人類本質，一句話，離開人的主體性，來談論應有權利的問題，那是不可思議的。”［49］憲政是保障權利的最好制度設計，它建立的基礎是對人的價值的尊重，說明的是對人的價值的認可，表明的是人在社會中的價值實現程度，主張的是人本主義本位的權利價值模式。“關于權利的語言是一種特別有力的表達方式，它表達的是尊重個人，尊重他人的尊嚴和價值，以及尊重他作為自主的道德行為者的地位。”［50］“形成某種政治制度離不開一定的政治文化在其中的作用，維持政治穩定、促進政治發展，同樣需要建立相應的政治文化，并使之符合政治體系一體化的要求。”［51］農村市場化的發展帶來利益的分化與組合、權利的博弈與重組，需求更加成熟理性的政治參與模式，要求更加穩健凝重的人本制度文化。“現有制度安排總會有些不能滿足人們已經內化了的價值觀所預期的報酬，當人們得不到滿意的報酬時會產生失落感，會千方百計去尋找新的制度安排來代替現行的制度安排。”［52］農村經濟社會轉型期，對人本理念、人本文化、人本思維、人本制度提出了新的更高要求。市場經濟改革與基層治理體制的融合應當盡可能尋求兩者之間的共同要素逐步展開，以避免被動整合產生的機理排斥而造成的社會振蕩，因此，尋求兩種不同規則之間的共同價值所指成為基層治理憲政化建設的核心重點。這就需要在基層治理的憲政化建設中，整合基層政治文化發展的理性思維、價值觀念和倫理道德，將以人為本的憲政精髓納入基層治理的現有體系，堅持以人為本的政治發展取向，倡導和構建一種人本的基層治理精神、人文的基層治理體系，為基層治理的憲政化建設提供一個可以為農村社會所普遍接受的政治規范。2010年10月26日新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第一條中鮮明的增加了“維護村民的合法權益”的內容。“維護村民的合法權益”在農村基層群眾性自治制度中的確認，意味著基層群眾性自治已經通過法律的形式將自治制度本身追求的以人為本的終極目標更加明確化了。人本文化理念指導下的基層治理的憲政化建設就是“要充分發揮人民群眾的主觀能動性和偉大創造精神，保證人民群眾依法管理好自己的事情，實現自己的愿望和利益。繼續推進政治體制改革，發展社會主義民主政治，保證人民充分行使民主選舉、民主抉擇、民主管理、民主監督的權利”［53］。農村基層治理的憲政化建設應當要顯示人本的政治情懷，形成政治參與中農民與政府關系的互惠、互動、互控機制，真正實現農民的民主選舉和自治管理權利。實行基層治理的憲政化建設，實現經濟社會轉型期基層自治和政治參與從工具理性向價值理性的政治變革，形成農村基層治理和政治文明現代化發展的雙贏局面。

第五篇：村莊治理主體從鄉鎮干部到鄉村精英

村莊治理主體從鄉鎮干部到鄉村精英

李萬忠

“現在村干部根本不聽我們駐村干部的了，你（指鄉鎮干部）多管一點村里的事，他們（指村黨支部書記、村委主任）就不高興。”駐村鄉鎮干部們說。從1980年代到2006年取消農業稅前，駐村鄉鎮干部是村莊治理主體或者至少是其中一個重要的成員，而現在僅僅起到上傳下達的作用。取消農業稅后，村莊治理主體很快演變成鄉村精英。這標志著鄉鎮的行政權力從村莊治理中大步退出，鄉村地方勢力的權力日益增大，其代表人物——鄉村精英不僅是村莊治理的主體，而且其影響也正在不斷延伸到整個鄉鎮區域內，他們也許將成為未來鄉鎮區域內的治理主體。

為什么“農業稅費時代”村莊治理的主體是鄉鎮干部？

一是從1983年建立鄉鎮人民政府到2006年全面取消農業稅時期，向農民收糧、收款、計劃生育是鄉鎮政府也是鄉鎮干部的三大主要任務。這個時期農民不富裕，向農民征收稅費是件比較困難的事。這類得罪人的差事，世世代代生活在此的村干部是不愿做的。在此種情況下，村干部甘愿當配角，于是鄉鎮干部成了治村主體。同時駐村鄉鎮干部要負責完成收糧、收款的任務，也必須成為治村主體，這樣就能夠把一切可以利用的資源集中在自己手中來完成任務。如發放民政救濟錢物與收糧、收款結合起來，村民參軍、辦結婚證、辦各種證件都得先過駐村干部這一關。

二是當時村干部的選拔任用制度。村委會干部本來應該由村民選舉，可那時的選舉還不太規范，由誰當村干部主要取決于鄉鎮黨委意圖，也就是說其權力實際來源于鄉鎮黨委、政府授權。為了開展工作，鄉鎮黨委非常注重選用能與自己保持一致的村干部。這樣的村干部一般會聽命于駐村鄉鎮干部，駐村鄉鎮干部自然也就成為了治村主體。

為什么后農業稅時期鄉村精英能夠成為治村主體？

取消農業稅后，鄉鎮干部減少了與村民直接打交道的機會。加之當前的村委會選舉是一種競爭性選舉，選舉法規有嚴格規定，鄉鎮黨委、政府不能操縱，也不好再為自己尋找那種代理人一類的村干部。這為有政治欲望的鄉村精英進入村級政治舞臺提供了制度性的通道。各種實力人物（包括宗族家族勢力、灰色勢力、黑惡勢力的代表人物）紛紛通過競爭性選舉登上村級政治舞臺。此外，雖然村黨支部書記的任命權還在鄉鎮黨委手中，但也得綜合考慮任命有實力的村民黨員當村黨支部書記，不然，即使有鄉鎮黨委支持，一般村民黨員也當不成。因此，現在無論村委會還是村黨支部的負責人大都是地方權威人士，這樣一來鄉村精英就成為了村莊治理主體。

為什么后農業稅時期鄉村精英非常渴望當村干部，掌控村莊呢？

政治因素：一是取消農業稅以后，村干部工作量減少，不像以前那樣得罪人了。現在村干部的任務主要是為老百姓辦實事、做好事，如修路等公共事務，這些工作村民支持，又可以獲得好名聲。二是現在推行村民自治，鄉鎮行政權力大幅度退出村莊，村干部對村里的事務有了決定權。部分村干部同時還是鄉鎮、縣、市人大代表或者政協委員，有了這層身份，也就能更多地參與當地政治。三是現在農村社會情況復雜，鄉鎮的各項工作必須得到村干部支持才能正常開展，鄉鎮領導在很多事情上都會給村干部面子，以換取他們對鄉鎮工作的支持。現在的村干部備受鄉鎮黨委、政府重視，可以說，村黨支部書記、村委主任在鄉鎮黨委書記心目中的地位不低于副鄉（鎮）長，這樣就提高了村干部在村民中的權威。這為鄉村精英施展自己的政治抱負提供了寬松的政治環境。

經濟利益：一是村干部工資待遇大為提高。縣里發一份工資，有的村里還會發一份工資，數額的多少根據村集體經濟強弱決定。二是有調控村級資源的權力。當上村里的黨支部書記、村委主任也就擁有了支配村內資源的權力，從而獲取更大的經濟利益。此外，不少鄉村精英也是經濟能人，有自己的經濟實體，當上村干部，在與鄉鎮、縣市政府有關部門打交道時更方便，也可以更好地保護自己的經濟利益。

鄉村精英治村的利與弊

鄉村精英，是指那些有政治頭腦、家庭經濟條件較好、交際圈廣、在村子里有一定勢力（也就是有一定數量的鐵桿支持者）、熱心村里的公共事務、在村莊乃至鄉域內有一定威信的人。從正面意義上來講，如果他們與鄉鎮黨委、政府合作，能幫鄉鎮政府解決不少棘手的問題；從負面意義上來講，他們有能量給鄉鎮政府制造麻煩，把一些簡單的事情弄復雜。當前農村群體性事件幕后大都有他們的影子。

鄉村精英治村的好處：

一是改變了農業稅時代鄉鎮黨委、政府與村黨支部、村委會之間那種“命令——服從”的鄉村關系，但沒有形成“法治——遵守”的模式，而是形成了符合農村政治經濟現狀的“協商——合作”的新鄉村關系（具體體現在鄉鎮主要領導與村黨支部書記、村委主任之間的關系）。

鄉鎮黨委、政府面對鄉村精英型村干部，以前那種科層制的“命令——服從”已經不靈了。現在村委主任等村委會成員的權力來源于選民的選舉而非鄉鎮黨委的授予。村黨支部書記雖然還是鄉鎮黨委任命，但必須先在村黨支部選舉中選上黨支部委員才有機會，其權力可以說更多來自農村黨員的選舉。誰授權，對誰負責這條基本的政治運行規則在這里同樣適用。因此，鄉村精英在接受鄉鎮黨委、政府安排工作時會更多地考慮村莊與村民的利益，不再像原來農業稅時代村干部事事無條件服從鄉鎮黨委、政府的領導。現在鄉鎮領導的話不再是不可違抗的，摒棄了原來那種唯上是從的弊端。現在村里的錢大多數鄉鎮無法管到，甚至無法監督。雖然推行村財鄉管，但那只是形式而已。因此，現在鄉鎮黨委、政府只有采用政治上關懷、生活上關心、工作上協商的辦法，注重聽取村干部的意見，以協商的方式讓村干部接受鄉里布置的工作，才能獲得村干部的支持，從而形成“協商——合作”的新鄉村關系。

二是鄉村精英比鄉鎮干部有更多的治村資源、更好的群眾基礎、更熟悉情況。鄉鎮干部治村主要靠鄉鎮黨委、政府賦予的行政權力，而鄉村精英除行政權外，還可以利用村集體經濟支配權也就是財權，調控村級資源權，宗族、家族、親朋好友等熟人社會的種種資源進行治理。一項工作也許鄉鎮干部要動用行政權力強

制執行才能辦成，而鄉村精英可能幾句話就能搞定。畢竟是熟人社會，抬頭不見低頭見，村民今后還有用得著鄉村精英的地方。鄉村精英作為本村人，比鄉鎮干部在熟悉村情方面有天然的優勢。

三是鄉村經濟精英在發展村級經濟方面確實比鄉鎮干部有利。這是因為經濟精英本身經營成功，在村民中有威信，推動經濟發展有獨到的優勢。2008年，筆者所在的湖南省郴州市北湖區魯塘鎮新屋背村，經濟能人夏明益擔任村黨支部書記后，根據本地優勢動員村民養魚。在發展之初，村民顧慮重重，但通過他本人說服并帶頭投資，進展得很順利。

鄉村精英治村的弊端：

一是鄉村精英治村后鄉鎮黨委、政府在村莊治理中的影響力大為下降，在一些影響農村社會穩定的事件中控制力大為減弱。平常的工作都是通過村干部，鄉鎮干部與村民之間隔著村干部這一層關系，結果與村民是互不熟悉，使得駐村鄉鎮干部失去了在村民中的直接影響力。在一些重大事件中難以直接向村民做工作，不得不求助于村干部。村干部因此身價倍增，不少人借此向鄉鎮主要領導提出種種有理或者無理的要求，以謀取村莊或個人的利益。這一點在農村群體性事件中尤為明顯。可以說，絕大多數群體性事件幕后都有在任村干部及鄉村精英的影子。但是，鄉鎮干部明知道這種情況，卻不得不求助于他們去平息事件，對策劃這些事件的鄉村精英本人卻無可奈何，表面上還得尊重。

二是對鄉村精英治村缺乏有效監督。目前很多農村還無法做到《村民委員會組織法》所規定的“四個民主”，尤其在村級財務管理、村內資源調控方面，由于鄉村精英對利益的追求而難以做到民主決策、民主管理和民主監督。當前的村集體經濟是鄉鎮干部管不到，普通村民管不了。雖然說是集體財產，實際上是幾個主要村干部說了算，普通老百姓無權參與，資金使用過程無人監督，集體經濟成了村干部經濟。

三是鄉村精英治村導致一個村莊長期處于一個或者幾個家族（宗族）的控制之下，這些家族缺乏優秀人才時，寧愿推出德才都差的人出任村干部，也不愿別的家族的人上任，結果出現“劣紳”治村現象。當然“劣紳”并不是那種一看就

面目可憎的人，他們在鄉鎮干部尤其是領導干部面前，多數時候表現得很好，非常注意融洽與領導的關系，在村民面前也有其偽善的一面，只有面對重大利益時才會顯示出“青面獠牙”的一面。非局中人很難體會到這一點。

怎樣應對鄉村精英治村？

在鄉村精英治村的過程中，鄉鎮黨委、政府應該起到指導、支持和保障作用。一是嚴把村干部的入口關，保證讓合格的鄉村精英也就是“良紳”出任村干部。村黨支部書記是村莊治理的第一把手，鄉鎮黨委要對村黨支部書記人選認真考察，掌握好選舉。嚴格按照有關選舉法律法規，規范村委會選舉，嚴把候選人資格審查關，嚴厲打擊賄選等不良行為，阻止鄉村灰色、黑惡勢力也就是 “劣紳”登上村級政治舞臺。

二是駐村鄉鎮干部要監督鄉村精英治村過程，制約鄉村精英治村的負面作用。由于普通村民的力量根本無法與鄉村精英抗衡，尤其在村級財務上，靠老百姓自己監督村干部比較難，這就需要駐村鄉鎮干部形成監督團，以保證多數村民的合法利益不受侵犯。然而這要賦予鄉鎮干部及監督團相應的權力。

三是政治上領導好、業務上指導好、社會秩序保障好。鄉鎮黨委要通過對村黨支部的領導，保證村莊治理在大政方針上與黨保持一致，確保黨的農村政策在鄉村廣泛實施。鄉鎮政府要對農業生產等工作進行指導，開展村干部教育活動，提高村干部的整體素質。同時對鄉村黑惡勢力、地痞地霸依法進行打擊，保障村莊治理的良性發展。