第一篇：淺談村民自治與村莊治理（共）

內容摘要：

作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎十分重要。從理論上，社會關聯度低的村莊，民主化村級治理的效能較低，而在社會關聯度高的村莊傳統制度也可能具有較高的效能。村民自治制度是一種能夠創造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意村民自治制度對村莊基礎的依賴，將難以理解村民自治制度在不同地區不同的實踐后果。

關鍵詞： 村民自治 村莊治理 鄉村關系

關于村民自治的關注，一種關注集中于村民自治的民主方面，尤其關注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關注村民自治：一種關注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看做一種民主化的村級治理制度，尤其關注這種治理制度對于解決當前農村實際存在問題的能力，這是從農村內部來關注村民自治。總體來講，當前學術界對村民民主放瞇著你的關注遠遠超過對治理方面的關注，政治學界和海外學者尤其熱心于此。希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內在關系。

一、民主化村級治理的鄉村關系前提

村民自治的實質是一種民主化的村級治理。在中國現代化轉型時期，如何解決農民問題，將成為最為艱難也是最為關鍵的問題。正如當前仍然存在的爭議一樣，村民自治也不是萬應良藥。村民自治存在的諸多需要解決的問題。村民自治存在的諸多需要解決的問題,要求理論界有更多深入的研究。當前因為村民自治成為熱點，而被一些人引向其它領域，這是自然的。但在村民自治研究內部，必須解決以下兩個問題：第一，必須了解當前村民自治的實踐狀況。

今天的村民自治已有十多年的歷史，政策爭論雖然重要，田野調查更為基礎。只 有建立在更多田野調查基礎上的政策爭論才會真正切合當前農村的實際，而不至于變成抽象的理論爭論。不客氣地說，當前村民自治的田野調查十分薄弱，建立在局部調查或傳媒資料上的政策爭論，可能文不對題。第二，必須有更多對村民自治的學術研究。只有將村民自治置于中國現代化這一特定背景和中國農村人口眾多，農村文化源遠流長這一特定國情下，才可以理解村民自治運作的效果和村民自治本身的價值，也才可以解決關于村民自治的政策爭論。正因為學術研究的不足，造成了村民自治總體研究的低水平狀況，很多政策爭論缺乏實質內容，流于表面，而對村民自治的功能定位，要么脫離了村民自治本身的語境，要么脫離了當前農村社會的現實。

一、民主化村級治理的鄉村關系前提

當前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同事解決村務和政務。1998年通過實施《村民委員會組織法》不僅規定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調節民間糾紛，協助維護社會治安，鄉人民政府反映村民的意見，要就和提出建議”，而且規定“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務的同時，可以協助鄉鎮完成各種國家任務，典型是收糧派款和計劃生育。決定村委會不僅負擔村務而且負擔政務的理由，是中國后發型現代化對農村社會的強制要求。中國現代化本質上是一種外在強加于農村的任務，在轉型時期，國家通過鄉鎮行政是加于村級的政務，正體現了這種強加法則。不是村級是否有政務需要完成，而是應由誰來完成它。從理論上講，院子國家現代化要求的政務可以有三種辦法來予以完成：第一是由基層政權即鄉鎮行政實達于村，比如有鄉鎮行政直接到農戶收取稅費，控制生育等等。一般來說，由于當前分田代戶造成的事實上小農經濟分散經營的特征，鄉鎮行政機構直接面對欠佳萬戶的農戶，其中的核心是鄉鎮直接面對農戶的交易費用太高，代價太大（溫軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉鎮行政派下來的另一個村級組織，有這一村級組織來處理政務。這種辦法的好處是將村務和政務分開，壞處是新設機構成本太高；第三種辦法就是當前村民自治制度安排中獎政務和村務基于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉鎮行政安排中將政務和村務基于村委會一身的辦法。這種辦法的 好處是既可以讓鄉鎮行政安排的政務在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務與村務難以分開，有時是政務沖擊了村務，有時是村務不理政務。以上三種解決村務鄉鎮辦理政務，鄉鎮干部對于干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉鎮不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉鎮合理不合理的政務要求，抵制鄉鎮行政鄉村一級的傳達。當然，鄉村關系除此以外還有兩種可能前途，一好一壞。壞的前途是村干部可能利用鄉村關系的緊張，借村民的不滿情緒，借鄉鎮的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉村關系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既特利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責任心和行政智慧，在當前艱難的鄉村關系中，既處理好村務又辦理好政務，即讓村民高興，又讓鄉鎮滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉村關系政務村務合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質特別是村莊社會關聯度的影響。在當前村民自治制度安排中的村務政務合一這一鄉村關系前提下，尤其決定村干部行為決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當前村莊社會的性質。下面我們討論村莊社會的性質。

二、社會關聯度：村級治理的村莊基礎

從理論上，我們都辛昂新制度的有效性是與特定社會基礎相聯系的，具體研究卻容易忽略制度安排的社會基礎，習慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民的自治這一民主化村級治理制度的討論不應離開他的村莊基礎。

從本文關注的角度，我們將構成村級治理的村莊基礎簡化為村民一致行動能力的強弱頁即村莊社會關聯度的高低。村莊社會關聯度即在村莊中具體的人與人之間關系的程度，后再維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結成的一致行動能力。缺乏分層與卻是記憶型村莊，村民與村民之間的關系程度較弱，關系鏈條較短，成為一種帝都社會關聯的村莊。在這種帝都社會關聯村莊中，村民累世馬克思所說的一個一個馬鈴薯，他們個人所欲的目標，因為難以形成集體行動，而不能達到，村民集體行動所能行動所能提供的公共秩序和社會服務因此嚴重不足。缺乏分層與缺失記憶性村莊大都是低度社會關聯的村莊，社區記憶較強，社會分 層明顯的村莊，則更可能構造出村莊的高度社會關聯。強的社區記憶，通過建構村莊認同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且是村民在一直行動時，有更多長遠的考慮。當村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到威脅時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益行動。明細請按的社會分層不僅可以構造出一些掌握優勢精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一戶白影的行動能力。因此，當這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當然，這些具有一呼百應的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。社會關聯這一村民之間具體的關系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正式這種能力，構成了村級治理的村莊基礎。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由的定的村莊性質，決定了村級治理的面貌。舉例來說，人民公社時期，公社幾乎控制著農村所有經濟和組織資源的情況下，南方一些農民的大隊小隊干部確與村民共守村莊秘密，形成了村莊內的利益庇護關系，一消極的方式對抗著人民公社的強制力量；而在河南這樣的北方農村，人民公社一通到底。直至今天，河南農村仍然經常處于一種自上而下“超常規、大跨度”的運動式動員之中，南方農村與一河南為主的北方農村構成此種差別的原因何在？其中的一個關鍵方面是南方農村傳統的宗族意識一直存在，在干部在人民公社時期仍然收到強大村莊壓力，而河南等北方農村宗族意識大都較弱，人民之間的社會關聯度很低，原子化的村民無力抵抗上級可能脫離農村世紀的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。

三、民主化村級治理的村莊基礎：以低度社會關聯村莊為例

《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務的決定權方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸付。按一般的理解，這種民主化的村級理解，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當家辦理村務，提供村民所急需的公共秩序和公共服務，村級治理中村務辦理方面，也一定會有大進展。

現實是否會如以上設想樂觀，還有待人民村級治理更長時間的實踐。下面我希望通過討論帝都社會關聯村莊民主化村級治理可能存在的問題，來做一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認識村級治理村莊基礎這一重要問題。從理論上講，有村民選舉村干部，村干部就應該成為村民利益的代表著和村莊利益的維護者，特別是在《村民委員會組織法》規定村民可以罷免不合格的村委會和具有在村務決策管理和監督方面權利情況下，村干部的行為會具有典型保護型經濟的特征.但是保護型經濟的行為并不是平白無故產生的，他們的保護行為一定要有或文化上或經濟上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認同或村莊共同體的意識。經濟上的理由是村干部在與鄉鎮行政余力力爭時，他們認為在經濟上市合算的。在低度社會關聯型村莊，是否出任村干部的卻大多是有經濟收益上考慮的。對于一些優秀的鄉村能人，特悶出任村干部的機會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預期，而在于掌握優勢資源的鄉鎮等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉村能人出任村干部，他們缺乏與鄉鎮對立的積極性。

在村干部的報酬不能滿足他們的收益預期時，低度社會關聯村莊出任村干部的鄉村能人便不僅不愿意與鄉鎮對立，而且期望在與鄉鎮行政的交往與合作中增加預期收益。在鄉村關系緊張的背景下，他很快便成為鄉鎮行政在村里的代理人，村民心中的惡人。這樣的鄉村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當村干部。

好人干部不能讓鄉鎮滿意，因為鄉鎮行政難以通過好人干部將政務在村中實施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因為好人干部往往缺乏過去鄉村強人辦理村務的魄力。村莊事務有時處于癱瘓狀態，村莊秩序失去根基。過去強人干部在辦理村務時的果斷和強悍正是缺乏關聯村莊獲得秩序的關鍵原因。比如一個強人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務能力的好人干部，村民懷念起以前的強人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強悍的鄉村能人便選了上來。新上來的強人干部當然 不滿足于好人干部樂于維持現狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當村干部的機會成本。但是，如前所述，強人干部因為難以從缺乏社會關聯的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經濟收益上考慮如何補償自己當村干部所損失的機會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉村關系中抵制鄉鎮行政不合理行為所需要的強悍，但他缺乏抵制鄉鎮行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉鎮維持良好關系已構成了他預期收益的重要部分，畢竟鄉鎮掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉鎮的對抗中，是無法獲得缺乏社會關聯的村民對自己的組織化支持的。而強人干部憑借自己的強悍，在處理村務時的能力，使原子化的村民事實上喪失了對他的約束能力。他發現，憑借當前村務與政務合一的鄉村關系前提，他可以在為鄉鎮辦理政務時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉鎮行政對他的贊賞和經濟上的獎勵，而且鄉鎮行政在眼見他憑借自己的強悍辦理村務中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強人干部的確具有辦理好村務和維護村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉鎮行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經濟上合算的平衡點。他個人的強悍保證他可以不將那些缺乏社會關聯因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強人干部在缺乏價值支持和村民強力約束的背景下，變成為贏利型經紀。這樣一來，在帝都社會關聯村莊的民主化村級治理，竟然可以出現的一種理論上的結果，是村莊治理限于癱瘓狀態與盈利經濟的交替循環。細心觀察當倩中國農村的村級治理，若干地區已有了這種循環的苗頭。

以上考察了低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關聯村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關聯的村莊，特別是在哪些社區記憶和社會分層均可以產生相互塑造的部就會長生一種秩序，這種秩序依賴于傳統和習慣，其提供的成本可以叫外來制度安排高度社會關聯的村莊，甚至不需要民主化得村莊治理著一外來制度安排，社區內低廉的多，也有效得多。作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎十分重要。從理論上講，在社會關聯度低的村莊，民主化村級治理的效能較低，而在社會關聯度高的村莊，傳統制度也可能具有較高的效能。村民自治制度是一種能夠創造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意到村民自治制度對村莊基礎的依賴，將難以理解村民自治制度在不同地區不同的實踐后果。

參考文獻

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第二篇：村民自治推薦材料

龍角鎮村民自治推薦材料

“為群眾提供最優質的服務，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本。”龍角鎮龍堰村計劃生育協會會長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮龍堰村成為重慶市首批“計劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計劃生育村民自治工作得到上級計生部門的肯定。計劃生育村民自治一直是穩定農村低生育水平、統籌解決人口問題的一項重要的基礎性工作。龍堰村計生協會成立以來，堅持以“為群眾服務”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計生協會，我今年才可以納入農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮移民政策后靠移民，戶口由原來的農業戶口轉成了非農業戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮居民養老保險，按照最新的重慶市農村計劃生育家庭部分獎勵扶助政策，由于政策原因戶口轉非，并一直沒有享受城鎮居民社保的獨生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農業戶口，繼續享受農村計劃生育獎勵扶助政策。龍堰村計生協會了解到這件事情后，及時向鎮計生辦說明此事，并提交了申請，跑前跑后為謝長中完善了申報材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象之一。

為群眾服務的同時也嚴格按照制度辦事。根據龍堰村村民自治規范，凡村內涉及違法生育的家庭一律必須先到相關部門接受處理，主動繳納違法生育社會撫養費。龍堰村自成立計生協會以來一直堅持

宣傳國家計劃生育政策，并對出現的違法生育現象嚴格如實上報。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時候，已經生育小孩，但二人還沒有達到結婚年齡，屬于非婚生育，按照相關規定應該繳納一定的社會撫養費。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮計生辦接受處理。村計生協會知道這件事情以后，派出協會會員對他們進行了半個月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關手續。龍堰村一直都是龍角鎮違法生育案例較少的村居，村民主動繳納違法生育社會撫養費的比例也居全鎮之首。

龍角鎮龍堰村人口與計劃生育工作一直以關注民生、維護民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經過鎮、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計生”管理服務新機制，使廣大群眾充分享有知情權，參與權和監督權，大大提高了群眾對人口計劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計劃生育村民自治目標任務就是，組織和帶領村民制定并落實本村的人口與計劃生育發展規劃、工作計劃，完成鎮下達的人口與計劃生育責任目標。不斷地促進村民婚育觀念的轉變，教育推動群眾自覺履行計劃生育的義務。

第三篇：村民自治與政治體制改革

村民自治與中國政治體制改革

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。中國改革開放新的歷史時期首先是從農村經濟體制改革起步的, 它的成功給農村政治體制改革注入了活力。隨著經濟體制改革的深入，廣大農村又開始了實行村民自治的政治體制改革之路。

一、村民自治作為基礎民主建設的主要內容，是自下而上的改革，有著獨特的優勢。作為我國農村社會管理制度的重大創新, 村民自治的實行不僅會推動社會民主, 提升社會權力, 從根本上改善國家與社會的關系, 而且還將通過不斷實踐與創新, 理順體制內部關系, 走出了一條自上而下推進政治體制改革的路徑。這種自下而上、逐步推進的政治體制改革模式, 其突出的優點在于: 首先,村民自治作為自下而上改革的有益嘗試，使得政治體制改革擁有了較廣泛的民意基礎,推動了改革的步伐。其一，村民自治實踐使農民獲得了更多的權力和利益,所以這種改革的嘗試阻力較少, 農民的熱情高。其二，作為最基層的民主政治建設較少涉及政治系統中其他高層次的利益, 所以來自上層的壓力也相對較小, 為改革前期發展的順利進行提供了較為平和的環境。同時也使政治體制改革的深入與攻堅有一個較合理的積累與準備過程。

其次, 村民自治的實施最大限度地調動了人民參與的積極性，為政治體制改革建立了廣泛的群眾基礎的同時為政治體制改革積累大量的經驗。自下而上的改革從擴大基層民主做起, 既有利于使廣大人民群眾在與自己實際生活密切相關的基層政權建

設、基層組織活動和基層社會生活中實施其實際權利, 又可以讓人民群眾在民主建設在具體實施的過程中邊建設、邊探索, 總結經驗, 并使黨和政府在政治體制改革實踐和民主政治建設工作從中汲取經驗教訓中, 注意防止和避免出現類似的失誤。

第三, 村民自治作為自下而上的政治體制改革的具體實踐, 具有較低的發展成本。通過村民自治這種基層民主、自我管理的實踐形式, 有效地使政府的管理權限部分收縮, 從而節約了政府的管理成本。一方面這種方式方面將權力部分讓渡給農民, 讓村民作主, 通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的形式來管理自己的經濟、政治、文化、社會生活事務,這樣做使得政府對農村的管理權限部分收縮,相對應的行政管理開支也大為減少，節約了改革的成本;另一方面, 村民自治不是完全放手不管，而是通過鄉鎮基層政權、基層黨組織來影響村民自治的發展方向, 從而符合并體現國家政府的意向, 使村民自治朝著有序、科學的方向發展, 相比起自上而下的強制性改革或管理而言具有改革成本低的優勢。

二、在深化政治體制改革中加強農村基層民主政治建設，推動村民自治良性發展。我國上世紀八十年代開始的改革, 其目標設定和過程控制較好, 改革的成果已得到社會公認。但是整個政治體制改革明顯滯后于經濟體制改革,政治體制改革目標的實現程度與經濟體制改革目標實現的程度相距甚遠。理論和實踐均表明, 農村基層民主政治建設, 是國家民主政治建設中的基礎部分, 應當把它納入政治體制改革的范圍內有序進行。惟有如此, 才能在農村基層民主政治建設中取得突破性進展。

(一)在政治體制改革發展過程中，要不斷調整農村基層民

主政治建設的目標和體制模式，使其沿正確軌道健康發展。

作為農村政治體制改革的有益嘗試，村民自治應該及時納入政治體制改革的總體規劃, 把農村基層民主政治建設、村民自治加以統籌安排。第一, 在政治體制改革中應當涉及并重視村民自治的制度安排，從制度上保障村民自治的目標和體制模式不走形、不變樣。過去搞政治體制改革, 主要著眼于黨內體制和國家機關體制的改革, 著眼于全局, 這當然無可厚非。但是, 民主是從基層開始的, 過去的政治體制改革制度設計往往不包含農村民主政治建設, 民主政治的基點不牢實。同時, 為了緊跟我國的改革開放的步伐,政治體制改革的制度安排應當更具體, 把農村基層民主政治建設、村民自治的制度安排納入政治體制改革的總制度涉及中,使得基礎民主建設、村民自治的目標更明確，相關制度更完善，才能更好保障基層民主建設、村民自治的有效開展，才更有利于改革的深化和全面展開, 以達到政治體制的總體目標。第二,要更注重發揮村民自治工作中的黨和政府的領導和指導作用。搞村民自治，黨和政府不是撒手不管農村工作，而是要適時適度的發揮自身的領導和指導作用，才能保障村民自治工作科學發展。由于國情所致很多農民都是從自身的一些具體要求出發去認識和理解村民自治的, 對民主政治的目標和內涵理解很不充分，對村民自治的意義也是一知半解。如果對村民自治工作完全放手不管, 很可能使農民對于黨和政府的領導認同度大打折扣，使得村民自治偏離正確的軌道。因此在政治體制改革的大背景下，做好村民自治這篇大文章必須從中國農民文化水平普遍比較低、農民的政治覺悟程度普遍不高、對民主政治的機制和程序以及追求的目標都還不甚清晰的實際出發, 有計劃有秩序地推進農村基層民主政

治建設，并且要密切注意村民自治的發展動態，及時糾正不良傾向，保障村民自治不出現背離初衷的狀況。黨和政府應該做到對施行村民自治的村子內部具體的事務不能包辦,但要有明確的指導要求;對農村基層民主政治建設中的重大事務不決定, 但要有監督;對選舉村民委員負責人這樣的事務不干涉, 但要派人到場督促依法辦事。

(二)從約束機制建設入手做好村民自治工作。民主的實質是人民群眾當家作主, 民主政治中的一個重要內容就是互相約束和監督, 否則民主就會走向它的反面。我國農民大多一家一戶獨立生產, 不集中勞動, 也少有集體活動。農民居住相對分散,農民監督自治組織負責人客觀上比較難。從各地農村的實際看, 缺乏監督或監督不力, 不僅可能使一些自治組織的負責人濫用權力，由此導致村民的不滿, 甚至產生嚴重的對抗或矛盾, 這些都是不符合民主政治建設的要求的。所以在政治體制改革的前提下更好的發展村民自治，監督是必不可少的，應該從這幾個方面加強監督。第一, 嚴格執行村務公開制度。村內的經濟等重大事項應該做到應公開盡公開，使自治組織的負責人或領導班子的行為受到廣泛的監督。自治組織是最基層組織,處理的往往都是與農民直接相關的諸如計劃生育指標安排、子女當兵入伍資格材料、政策性補貼落實到戶(如退耕還林糧食、貨幣補貼)等具體的事宜, 應當及時向農民通報, 并且應形成有約束力的制度。第二, 建立健全村民監督組織, 具體負責對本村各項事務的監督, 監督組負責對農民群眾進行定期通報。現在在很多農村成立了村民理財小組，對村內的財務狀況做監督，這個做法很好的監管了村內的財務支出狀況，那么應該將監督的組織權限范圍進行有效擴大，使其在

其他方面也擁有監督權力，可以更好的對村民自治組織的運行的方方面面進行監督。

(三)用法制保障村民自治的發展。法治是現代社會的象征和標志, 是社會現代化的客觀標準之一, 也是社會文明和發達的重要體現。民主沒有實現法治化, 民主本身程度就很低。在進行村民自治工作時, 不能只一般性地承認農民自己當家作主的原則, 而是要通過一系列的制度、程序、機制將農民的民主權利具體化, 并且在實踐中把它量化為更細致的權利與義務, 使農村基層民主政治建設更具有可操作性和效用性。現在農村中不少出現的家族式管理, 宗族式管理,這是農村民主化程度低的表現, 也是法治化程度低的表現。現在我們的改革目標日趨明確, 無論是社會主義市場經濟體制的框架, 還是社會主義法律的模式, 都已經基本確立, 我們要用法治來推動民主政治建設, 用法律來規范人們的市場經濟行為和社會活動行為,用法治來確定人們之間以及個人和組織之間的權利義務。總之, 我國現階段的農村村民自治工作, 只有用法治來規范其內容, 模式和方法, 才能使自身發展到新的階段。

第四篇：農村人口與計劃生育村民自治探討

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農村人口與計劃生育村民自治探討

作者：張建恩

來源：《新農村》2012年第02期

【摘要】計劃生育村民自治是指村民依據計劃生育政策、規章及村民自治章程，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的形式，對村民自己婚姻、生育、節育和接受生殖保健服務等行為進行自我管理、自我教育和自我服務的一種計劃生育管理機制。通過村民自治，使農村的計劃生育政策落到實處，體現以人為本，從而提高群眾的滿意度。

【關鍵詞】計劃生育；村民自治 ；對策及措施

引言

我國農村實行“村民自治”是政治文明建設的關鍵一步。計劃生育村民自治是村民自治的重要內容,是由群眾依法管理自己的生育行為,是國家計生委為促進農村經濟持續、穩定、健康發展，全面建設小康社會創造良好人口環境的重要舉措。

一、計劃生育村民自治是農村經濟社會發展的必然趨勢

1、實行計劃生育村民自治是法制社會的要求

為保證計劃生育工作依法開展，我國頒布了《中華人民共和國人口與計劃生育法》。對依法實行計劃生育的公民，規定了一系列獎勵保障措施：一是對獨生子女的父母發給《獨生子女父母光榮證》，按規定給予獎勵。二是建立健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度。國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目，以促進計劃生育工作的順利開展。三是公民晚婚晚育，給予延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇；公民實行計劃生育手術，享受國家規定的休假，地方人民政府可以給予獎勵；對農村實行計劃生育的家庭，給予資金、技術、培訓等方面的支持、優惠；對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟等方面給予優先照顧。四是建立健全計劃生育技術服務網絡，為公民提供計劃生育、生殖保健的咨詢、指導和技術服務，育齡夫妻免費享受國家規定的基本項目的計劃生育技術服務等等。

2、推行計劃生育村民自治是人口和計劃生育工作新時代的要求

人口和計劃生育工作50年代剛認識，60年代剛起步，70年代重視，80年代抓緊，90年代形成一系列政策措施。經過幾十年努力，中國人口再生產類型已由高出生、低死亡、高增長過渡到了低出生、低死亡、低增長。出現了較好的局面。為防止人口出生反彈，國家計生委提出推進計劃生育村民自治，順應了改革的歷史潮流，也是新形勢下穩定低生育水平的重要舉措。

3、實行計劃生育村民自治是密切干群關系的要求

20世紀80年代基本上是高壓政策強力推行的時期，這一點從90年代初出臺的七不準文件中可見端倪。過去的干群關系之所以一度扭曲，就在于無法可依的情形下政府行為。在相當長的時間里，在相當大的范圍里，我國控制生育的機制基本上就是一條腿走路，就是依靠社會制約機制發揮作用，靠基本政策的影響力和嚴厲的行政處罰手段過日子。但隨著社會的進步，這種做法越來越不可行了。從社會心理承受力的角度看，老讓群眾“理解的要執行、不理解的也要執行”，這種做法早晚是要終結。

推行計劃生育村民自治是人口計生部門堅持群眾觀點、走群眾路線、尊重群眾主人翁地位的具體體現，也是人口計生部門切實轉變職能，由管理型向服務型轉變的實際行動。幫助村委會依法制定計劃生育自治章程，完善合同管理，納入村務公開，接受群眾監督。加強基層計劃生育協會建設，發揮廣大會員在基層計劃生育工作中的主力軍作用。只有實行計劃生育村民自治才能贏得群眾的信任，才能進一步密切黨群干群關系。

二、計劃生育村民自治可能存在的問題

1、認識上的誤區。一些干部可能認為村民文化水平普遍不高、民主意識不強、自治的自覺性不高，村民不可能自己管得好自己的計劃生育。另一些干部認為計劃生育村民自治是一項要求很高的工作，只能在群眾民主意識強、村級經濟條件好、計劃生育工作基礎較好的地方推行。還有人認為推行計劃生育村民自治應有一個漸進的過程，現階段在欠發達農村全面推行，條件不成熟，缺少推行計劃生育村民自治的群眾基礎，現階段全面推行，不符合中國國情。以上這些認識上的誤區直接影響計劃生育村民自治的開展。

2、農民存在后顧之憂。在舊生育觀念的影響下，沒有男孩的家庭總想生個男孩傳宗接代。有些干部對一孩戶多是深表同情，不想管、不愿管、不敢管。養老依靠兒子,這從根本上影響了村民參與計劃生育自治工作。

3、管理體制不完善。黨和政府部署的無論哪一項農村工作，最終還是由村委會和廣大村民去落實，計劃生育工作更是如此。加上鄉鎮級基層管理體制的原因，經濟上自身難保，難以全力支持計劃生育村民自治，計劃生育這一原本就十分敏感、難度大的工作，村委會一但失去鄉鎮的支持就很難開展工作。

4、無人帶頭開展計劃生育村民自治。一些村民只忙著外出經商、務工，對一些政治問題漠不關心，文化水平稍高一些的青壯年多是外出打工了，有些村都很難找到一個文化稍高的合適的村干部，無人帶頭開展計劃生育村民自治。加上基層干部和群眾的文化素質和法律意識不高。沒有較高素質的村干部直接影響計劃生育村民自治的開展。

三、計劃生育村民自治應具備的條件?

開展計劃生育村民自治必須具備的條件是：一是有良好的計生工作基礎。在具體操作制定《計劃生育村民自治章程》和《村規民約》時要廣泛征求村民意見，將國家有關計劃生育的方針政策、法律法規原原本本交給群眾，直接由群眾討論自己該做什么，不該做什么。通過自定的這一制度可以有效規范村級干部的行政行為和村民的婚育行為。二是有以村黨支部為核心的強有力的村級領導班子。三是村計生協會組織健全。廣泛發動群眾關心、支持計劃生育工作，讓群眾在計劃生育村民自治過程實現自我教育、自我管理、自我服務。四是村級經濟有一定實力，能夠足額落實計劃生育各項獎勵和優惠政策。五是有技術服務室，具有基本的計生技術服務設施和條件，開展經常性的生殖保健服務；有人口學校，能夠經常性開展宣傳活動。六是村干部和村民有較強的“參政”、“議政”意識，有實行計生村民自治的積極性。應當接受鄉鎮人民政府的指導，并協助鄉鎮人民政府開展工作。

四、貧困地區農村計劃生育村民自治的對策及措施

一是建全組織，明確職責。首先成立了計劃生育村民自治領導小組，由黨委書記擔任領導小組組長。計生辦、衛生、民政等有關單位的領導為成員，主要職責是指導村民自治工作。試點村領導小組組長由支部書記擔任；村主任、協會副會長為副組長；計生專干、協會理事為成員。主要職責是領導本村的村民自治工作。這樣形成了黨支部、村委會、協會三位一體的領導體制和以計生專干、宣傳員、協會小組長(中心戶長)三位一體的活動網絡。職責是做好育齡婦女宣傳服務工作。?其次，村兩委班子根據本村情況，落實創建村民自治示范村的具體實施辦法，并對班子成員進行了分工，除兩委班子一把手具體負責外，還明確一名德高望重、群眾威信高的退休干部為計生協專職副會長。村委會本著公平、公正、公開的原則，在已婚育齡婦女中采取自愿報名、業務考核及面試、村委把關、群眾選舉的方法，選出了10名高中畢業的年輕育齡婦女為村計劃生育宣傳管理員和10名自覺遵守計劃生育政策，熱愛計生工作，愿意為群眾服務的村民自治小組長。并按方便群眾學習、生活、生產的原則，建立了以多個育齡婦女為中心的學習戶，每月10日中心戶組織學習。

二是宣傳發動，統一認識。在市、縣、鄉的指導下宣傳發動群眾，提高對村民自治工作的認識。相繼召開“兩委”班子會、黨員會、群眾代表會、協會理事和會員會，層層動員，廣泛發動，認真組織廣大黨員、干部、群眾學習《村民組織法》、《計劃生育村民自治工作方案》等有關文件，同時，還通過舉辦村干部培訓班、村民培訓班；發放宣傳資料、文藝演出等多種形式的宣傳，營造了良好的計劃生育村民自治社會氛圍，消除誤解，達成共識，把思想統一在廣大群眾參與計劃生育工作是穩定低生育水平的有效工作機制上來。

三是民主定章程，誠信簽協議。《計劃生育村民自治章程》是搞好村民自治工作的核心。在縣鄉兩級的指導下，根據村里的實際情況及群眾意愿，制定《計劃生育村民自治章程》、《村規民約》、《已婚育齡夫婦計劃生育合同》、《服務承諾》等，做到有章可循。同時，育齡夫婦也應履行計劃生育義務；在實施中主要涵概了計劃生育管理方面的內容，即學習教育內容、生育管理內容、民主監督內容、避孕節育內容、流動人口內容、民主監督和政務公開內容等；在獎勵與限制方面，規定對自覺落實計劃生育政策的村民給予獎勵和表彰，對違犯計劃生育政策給予處罰。同時《章程》規定對有困難育齡夫婦提供生產上的幫助和生活上的照顧。在組織職責中，明確黨支部、村委會、計生協會的職責，明確村計生宣傳員和協會組長的職責，并簽訂責任目標管理。在誠信的基礎上，按照《章程》規定的內容與育齡婦夫簽訂計劃生育協議。把兩者之間的責任、義務、利益、緊密地結合起來，實行法制化管理。

第五篇：村民自治_回顧與展望

年 第期 調查與研究

村 民 自 治 ：回 顧 與 展 望

郝濤

十七大報告指出，擴大基層民主，保證人民群眾 直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主 義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設的基 礎性工作民主的發展離不開一定的社會基礎，更離 不開基層群眾的廣泛參與，基礎不牢地動山搖，村民 自治作為基層民主的重要組成部分，在鄉村治理中發 揮了積極作用，也影響著我國社會主義民主政治的發 展，因此，有人認為村民自治是一場 靜悄悄的革命 一 村民自治的發展歷程及特征

我國的村民自治發端于 世紀 年代初，這一 新生事物在黨和國家的支持下逐漸成熟完善，現已成 為基層民主政治制度建設的重要內容

（一）村民自治的發展歷程 起步階段 改革開放后，人民公社逐步退出了歷史舞臺，三 級所有，隊為基礎的農村管理制度發生了變化，農村 開始實行家庭聯產承包責任制，農民一下子從過去高 度集中的政社合一的管理體制中釋放了出來，積極性 得到了極大發揮，農村有了前所未有的發展活力 然

而，舊制度退出歷史舞臺時，新的制度并沒有 及時建構起來，于是鄉村社會陷入了舊制已亡 新制 未立的制度真空狀態，由此造成的一系列問題也浮 出了水面社會的急劇轉型讓農民無所適從，以個人 為中心的價值觀逐漸取代了集體主義的價值觀由于 失去了掌控農民的制度資源，一些村級組織處于癱 瘓 半癱瘓狀態，鄉村治理的管理功能不斷弱化，村組 織再也不像過去那樣無所不能了，農民的命運逐漸掌 握在自己手中

在此背景下，一些地方的農民自發建立了村民委 員會，這一新的社區管理組織在國家的認可下，迅速

在全國推廣開來通過總結各地的經驗，年修改

憲法時，把村民委員會這一組織形式寫進了憲法條

文，明確規定了村民委員會的性質和任務，從而在法 律上確認了村民委員會的合法性地位，這為其此后的 進一步發展奠定了法律地位

探索階段

村民委員會的建立填補了人民公社解體后的組 織真空，其在鄉村治理的獨特作用得以充分體現，不 僅得到黨和政府的重視，也受到了農民的歡迎

年第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過 了村民委員會組織法（試行），該法律是在總結村民 委員會建設的基礎上出爐的，自此之后，村民自治走 上了法制化規范化道路，也開啟了我國自下而上的 民主化改革，在社會主義民主政治建設中具有十分重 要的意義

伴隨著村民委員會組織法的試行，全國各地的 農民踴躍參與了村自治，尤其在村民委員會選舉中，農民表現出了極大的政治熱情，一改過去事不關己 高高掛起的政治冷漠態度所以，這一時期是村民自 治不斷探索的時期，各地農民充分結合自身的實際，創造了一些很有價值的村民自治形式

完善階段 通過村民自治的民主實踐，農民參與民主的意識 日益提高，也掌握了一定的參與技巧，這意味著村民 委員會組織法的試行促進了村民自治在農村的迅速 發展，并在實踐中不斷完善在總結過去 年試行的 經驗教訓基礎上，年，村民委員會組織法正式 頒布實施，村民自治迎來了發展的春天，農民作為村 莊的主人，參與村莊治理的積極性空前高漲，對村莊 事務更加關心，民主選舉民主監督民主決策和民主

調查與研究

黨 政 干 部 論 壇

管理的制度不斷完善

（二）村民自治發展的特征

世紀 年代以來，村民自治從產生到發展經

歷的時間并不長，其間有過挫折，甚至遭到很多人的 質疑，但村民自治仍在徘徊中艱難前行，其發展歷程 具有特殊的歷史性和鮮明的時代特征

一是外在性二戰以來，世界民主化浪潮席卷全 球，民主成了衡量政治正確性的標準之一，否則，就會 在國際主流話語中處于劣勢地位肇始于 世紀 年代的村民自治無疑也契合了這一國際背景

二是自下而上性 世紀 年代末 年代初，東歐劇變，蘇聯解體，國內外的形勢使我國面臨巨大的 改革壓力，如何進行政治體制改革成為一個難題 高層 改革牽一發而動全局，如果一步走錯，就會釀成難以挽 回的損失，我國社會主義民主建設必須另辟蹊徑，于是 黨和國家著手從基層進行改革，開始在農村實行村民 自治，希冀通過這種自下而上的民主改革方式，提高民 眾的民主意識，鍛煉民眾的參與能力，提高民眾的參與 技巧，待條件成熟時逐步進行更高層次的改革 三是農

民的首創性村民自治最早是由農民創造的，其后來的發展也始終沒有離開農民的首創精神，從這個意義上說，農民為我國基層民主乃至整個國家 的民主建設做出了重大貢獻

四是政府的主導性農民是村民自治發展的首創 者，政府是村民自治的主導者，如果農民對村民自治 的實踐沒有得到政府的認可，村民自治也不可能蓬勃 發展，更不可能在全國得以普遍推廣一直以來，政府 在村民自治的發展中扮演了主導者角色，它在總結村 民自治經驗教訓的基礎上，制定了村民委員會組織 法等法律法規，從而使村民自治的發展沿著法律的 軌道進行

二 影響村民自治的主要因素

是村民的自治組織，組織性質上的截然不同使兩者關 系難以協調根據村民委員會組織法的規定，鄉鎮政 府與村委會不是領導與被領導的關系，而是指導與被 指導的關系，這一模棱兩可的規定僅具有理論上的意 義，實際操作起來難度很大，村民自治不可避免地陷 入尷尬的境地，走向兩個極端

一是村干部只對鄉鎮政府負責 在實際工作中，由 于指導與被指導的關系缺乏操作性，鄉鎮政府更多的 在領導著村委會，村委會成為執行鄉鎮政府命令的下 級機構，僅有自治之形，而無自治之實從村民自治制 度運作過程來看，目前村民自治中出現的問題主要源 于村干部偏離其應然角色，即作為村民利益代表者與 維護者 調查發現，很多鄉鎮政府把政治觸角延伸到 了村里，年初會讓村干部簽訂工作責任狀，年底對村干 部進行考核 在考核壓力下，村干部往往背離村民自治 的目標，僅對鄉鎮政府負責，不對村民負責

二是村干部游離于鄉鎮政府的管理之外有些村 干部認為自己是村民選舉出來的，不是鄉鎮政府任命 的 可以不服從鄉政府的管理在調查中，一位村主任 就表達了這樣的想法：想齒它就齒，不想齒就不齒，反正我是老百姓選出來的 按照誰授權向誰負責 的政治學原理 村干部的這個想法并沒有錯，也是可 以理解的但問題是，村干部游離于政府的管理之外，既不利于國家基層政權建設，又將使鄉鎮政府在政務 管理上陷入困境 因為村民自治的范圍也是有限度 的，村莊內部的事務可以自行解決，而有些事務不僅 是村莊內部的事情，更是關系到整個國家宏觀管理的 大問題，比如計劃生育是我國的基本國策，農民應該 積極響應國家的號召

在鄉政村治格局下，村干部究竟代表誰的利 益？看來不同的場景會有不同的表現形式，這一獨特 現象還會在鄉村關系中長期存在經過幾十年的發展，村民自治取得了舉世矚目的

（二）兩委之間的制度張力 兩委指的是村黨支部委偉大成就，已經成為我國民主政治建設的一道靚麗的 員會和村民委員會，兩者

風景 正是基于村民自治等制度的逐漸成熟和完善，之間的制度張力主要表現為書記與主任關系的緊張 十七大把基層群眾自治制度作為我國的政治制度寫 根據村民委員會組織法的規定，村主任是由村民自 進了黨的報告從調查來看，村民自治的發展也不是 己選舉出來的，而村黨支部書記大多是由鄉鎮黨委任 一帆風順的，其發展受到了不少因素的制約 命的 村黨支部委員會是黨在農村的領導核心，貫徹落

（一）鄉政村治 格局的鄉村關系 人民公社解體實黨的大政方針，主任和書記的合法性來自于不同的 后，鄉鎮政府以及村民委員會登上 系統，這就難以避免地出現了一個困境 即究竟誰是一 歷史舞臺，填補了農村社會管理的組織真空，以研究 把手 有人認為主任是全村村民選舉出來的，書記應該 基層民主政治著稱的張厚安等學者稱此為 鄉政村 服從主任，又有人認為共產黨是執政黨，主任應該服從 治格局 也就是說，鄉鎮政府屬于我國最基層的政 書記如何協調好二者之間的制度張力成為影響村民 權組織，是政府管理序列的神經末梢，而村民委員會 自治發展的制約要素 一些地方也嘗試探索解決之道，年 第期 調查與研究

比如湖北隨州的 兩票制 就是這方面的典范

（三）鄉村社會內部的制約力量 在鄉村社會，有很多因素影響著村民自治的健康 發展從調查來看，當前有兩個方面的制約因素值得 重視

一是宗族勢力少數服從多數是民主的主要游戲 規則，在村民自治中，人數多就是政治優勢表現得淋 漓盡致，宗族勢力較大的候選人往往在選舉中占據優 勢，而宗族勢力較小的候選人就很難當選 同一宗族 的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過串聯，共 同選舉本宗族的候選人，以合法的方式控制村委會的 組成 從一定意義上說，這也是一種不平等和暴政，人數決定選舉的政治邏輯剝奪了宗族勢力較小的候 選人的權利

二是宗教勢力近年來，宗教在農村得到迅速發 展，越來越多的農民加入信教的隊伍究其原因，可謂 錯綜復雜，比如農民缺少豐富多彩喜聞樂見的精神 文化生活，或者遇到天災人禍，就把希望寄托在神靈 的身上等，加之宗教有組織地幫助農民解決一些生活 實際困難，這為農村的傳播奠定了社會基礎，以至于 有些地方出現了農民相信宗教組織，卻不相信基層組 織，嚴重影響了村民自治的健康發展

三 村民自治的發展與展望 面對村民自治的困境，需要從多方面進一步發展 和完善，下面幾個主要方面應引起重視

（一）處理好鄉鎮與村之間的關系 鄉鎮人民政府

與村民委員會的關系問題，是推進 村民自治的首要問題之一，也是農村基層政治體制和 管理體制中的重大問題 實行自下而上的村民自治 無疑具有十分重要的民主價值，農民通過自主參與村 莊治理，可以提高參與的意識，增強政治參與的責任 感，鍛煉參與的能力，掌握參與的技巧，與此同時也需 要頂層設計，因為僅僅靠農村基層改革，而上面巋然不 動的話，村民自治的積極功能終究會消耗殆盡

因此，在發展村民自治的同時，只有從宏觀上進 行政治體制改革，理順村民自治與上面的關系，才能 真正彌補鄉村關系的制度張力

（二）破解兩委關系的困境 村黨支部具有政治領導 思想領導和組織領導 的職能，而村民委員會則是自我管理自我服務自我 教育的群眾性自治組織，兩者的權力來源不同，前者 的 權 力 來 源 是 中 國 共 產 黨 農 村 基 層 組 織 工 作 條 例，而后者的權力來源則是村民委會組織法 如何協調好兩者之間的關系，直接決定著村民自治的實踐效果，基于現實法律和政治的考量，破解兩者困 境的主要路徑有兩個方面 一是完善法律制度，使兩委

能在法律規定的范圍 內，各司其職，各負其責正如黃海所言：兩者的部分 內容交錯重疊是造成兩委職權沖突 的根本原因，因 此，完善相關的法律制度才是解決兩委緊張關系的治 本之路

二是大膽創新，積極探索兩委關系的新形式實 際上，一些地方的農民也創造了不少好經驗比較典 型的有兩推一選以及湖北省隨州市 的兩票制 兩會制；山東威海等地為了避免二者的沖突，干脆 實行書記 主任 一肩挑

（三）培育農民的公民文化意識 黨的十七大報告明確要求：加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治自由平等公平正義理念 列寧也指出：文盲是處在政治之外的，必須先教他們 識字不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚 語謊話偏見，而沒有政治 因此，培育農民的公民 文化意識，關鍵在于教育通過教育從根本上提高農 民的整體素質，增強參與的權利意識和責任意識，實 現農民由動員式參與為主向自主式參與為主的轉變

參考文獻 張厚安：中國農村基層政治建設，四川人民

出版社 年版 陳永剛畢偉：村干部代表誰，應然視域下村 干部 角色與行為的研究，蘭 州 學 刊 年 第 期

劉雪華 田玉麒：農村宗族勢力的時代變遷對

村 民 自 治 的 影 響 以山東省臨沂市河灣 村 為個案，行政與法 年第期

王文惠：實行村民自治后鄉鎮人民政府的行政

管理問題探究，貴州師范大學學報 社會科學版

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曹利：村民自治的困境與出路，廣東社會科 學

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黃海：化解農村兩委矛盾需要從制度入手，中國改革報 年 月 日 胡錦濤：高舉中國特

色社會主義偉大旗幟，為

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（作者單位湖南省張家界市委黨校）

（責任編輯楊慧）