關(guān)于紅河州鄉(xiāng)村社會(huì)治理的幾點(diǎn)思考

州紀(jì)委監(jiān)察委駐州農(nóng)業(yè)局紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)

許建紅

中共紅河州委、紅河州人民政府《關(guān)于推進(jìn)新型工業(yè)強(qiáng)州鄉(xiāng)村振興富州綠色生態(tài)靚州沿邊開(kāi)放活州建設(shè)的實(shí)施方案》明確提出，要堅(jiān)持綜合施策提高鄉(xiāng)村治理水平。本文以部份鄉(xiāng)村為樣本，解剖麻雀，就紅河州在實(shí)施鄉(xiāng)村振興富州行動(dòng)計(jì)劃中全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理作幾點(diǎn)粗淺的思考。

一、紅河州鄉(xiāng)村社會(huì)治理的歷史進(jìn)程

歷史以來(lái)，紅河州的廣大鄉(xiāng)村與全國(guó)其它鄉(xiāng)村一樣，大體處于較為穩(wěn)定的發(fā)展進(jìn)程之中。總體來(lái)講,北部鄉(xiāng)村與南部鄉(xiāng)村、山區(qū)鄉(xiāng)村與壩區(qū)鄉(xiāng)村、少數(shù)民族聚居鄉(xiāng)村與漢族聚居鄉(xiāng)村之間發(fā)展差距明顯；社會(huì)治理好的鄉(xiāng)村比較發(fā)達(dá)，社會(huì)治理差的鄉(xiāng)村比較衰落。

在20世紀(jì)以前，紅河州的鄉(xiāng)村都處于分制合作的階段，其基本特征是皇權(quán)不下縣，鄉(xiāng)村為自治，國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村很少直接管理。當(dāng)時(shí)，國(guó)家政權(quán)一般只到縣級(jí)，在國(guó)家政權(quán)和鄉(xiāng)村之間存著士紳階層，國(guó)家政權(quán)所要交的糧食、徭役、兵役等都通過(guò)鄉(xiāng)村家族、士紳來(lái)提供，鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、基本生活也主要靠鄉(xiāng)村家族內(nèi)部維持，這種體制維持了將近兩千年。近代以后，鄉(xiāng)村士紳階層逐漸解體，很多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,一些農(nóng)民成為流民，鄉(xiāng)村精英流失比較嚴(yán)重，加之西方文化的沖擊，動(dòng)搖了傳統(tǒng)價(jià)值觀的主導(dǎo)地位，這種體制基本解體。其標(biāo)志為1900年至1949年時(shí)期內(nèi)，國(guó)家政權(quán)日益下沉，對(duì)鄉(xiāng)村不斷進(jìn)行管理。比如，國(guó)民政府時(shí)期在鄉(xiāng)村開(kāi)始推行的保甲制度，還有邊疆民族鄉(xiāng)村世襲的土司制，與此同時(shí)，民間試驗(yàn)的其它鄉(xiāng)村社會(huì)冶理模式也越來(lái)越多，但均以失敗告終。

自1949年至1984年，紅河州鄉(xiāng)村都處在人民公社體制治理之下，國(guó)家政權(quán)徹底下沉，行政村成為國(guó)家政權(quán)的一部分，政府大包大攬，鄉(xiāng)村的生老病死、衣食住行都納入直接管理。至二十世紀(jì)七十年代末八十年代初，人民公社體制的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)非常明顯。自1985年起，開(kāi)始實(shí)行村民自治，成立了村（居）委員委，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)作為國(guó)家最基層一級(jí)政權(quán)和村（居）民自治正式分離，鄉(xiāng)村自我管理、自我服務(wù)、自我教育成為主流。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，脫貧攻堅(jiān)，精準(zhǔn)扶貧，開(kāi)辟了鄉(xiāng)村廣闊的發(fā)展空間，一二三產(chǎn)開(kāi)始融合，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化，這是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的基本目標(biāo)。2012年以來(lái)，中央的一號(hào)文件一直強(qiáng)調(diào)，要在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理，要建立符合國(guó)情的、規(guī)范有序的、充滿(mǎn)活力的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。

二、鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨的問(wèn)題

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理，鄉(xiāng)村治理主體、鄉(xiāng)村資源分配及鄉(xiāng)村治理方式3個(gè)方面面臨不少的問(wèn)題。有些鄉(xiāng)村存在這些問(wèn)題，有些鄉(xiāng)村存在那些問(wèn)題，有些問(wèn)題可能在有些鄉(xiāng)村并不存在，有些鄉(xiāng)村只存在問(wèn)題的一部分。鄉(xiāng)村治理過(guò)程中或多或少地都存在一些亟需破解的問(wèn)題。

（一）鄉(xiāng)村治理主體方面的問(wèn)題。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理主體方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)在2個(gè)方面。一是鄉(xiāng)村治理主體的缺位。一些貧困的鄉(xiāng)村、邊疆鄉(xiāng)村、少數(shù)民族鄉(xiāng)村、生態(tài)脆弱鄉(xiāng)村的治理主體外出流失比較多，而且越貧困越嚴(yán)重，很多農(nóng)村年輕人出去進(jìn)城務(wù)工，只剩下老人、兒童和婦女。現(xiàn)在，很多年輕女性也不愿留在鄉(xiāng)村做留守婦女，也都出去務(wù)工、經(jīng)商去了，精英的流失和人口的空心化十分嚴(yán)重。很多鄉(xiāng)村沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，有集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力也很弱，一些最基本的公共產(chǎn)品也提供不了，基層黨組織、村民自治組織相對(duì)而言就軟弱渙散，其主體功能的發(fā)揮都面臨巨大的挑戰(zhàn)。一些鄉(xiāng)村治理主體基本處于缺位狀態(tài)。二是鄉(xiāng)村治理主體的錯(cuò)位。現(xiàn)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村之間的關(guān)系不清，很多鄉(xiāng)村管理和治理之間界限不清。有的地方甚至把村作為行政系統(tǒng)的末梢，很多事務(wù)都交給村（居）委會(huì)來(lái)辦。把村（居）委會(huì)主任、副主任也稱(chēng)為官，而他們實(shí)際上只是村（居）民們直選出來(lái)的自治組織領(lǐng)導(dǎo)人，報(bào)酬也只是領(lǐng)生活補(bǔ)助而已。基層黨組織黨支部和自治組織之間關(guān)系也分不清，村（居）支書(shū)和村（居）委會(huì)主任如果是一肩挑的話(huà)，問(wèn)題就更明顯。無(wú)論鄉(xiāng)村怎么發(fā)展，鄉(xiāng)村治理必須有治理主體，治理主體缺位和錯(cuò)位，鄉(xiāng)村發(fā)展就沒(méi)有主心骨，就沒(méi)有了內(nèi)生動(dòng)力。

（二）鄉(xiāng)村資源分配方面的問(wèn)題。

從外部看，外部對(duì)鄉(xiāng)村投入的資源越來(lái)越多，外部提供的資源主要是鄉(xiāng)村公共服務(wù)，諸如國(guó)家提供的鄉(xiāng)村公路、安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施資源，也包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)合、新農(nóng)保、糧種直補(bǔ)等資源。這些資源分配如何將直接影響鄉(xiāng)村的發(fā)展后勁。當(dāng)前，外部提供的鄉(xiāng)村公共資源仍然十分有限，對(duì)很多新型鄉(xiāng)村公共服務(wù)的需求，不僅供給不足而且難以持續(xù)，諸如鄉(xiāng)村垃圾成堆、農(nóng)地重金屬超標(biāo)、污水橫流、社會(huì)治安等問(wèn)題。從內(nèi)部來(lái)看，當(dāng)前，鄉(xiāng)村自身主要有2大類(lèi)資源，一類(lèi)是土地收益帶來(lái)的資源，一類(lèi)是經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)收益帶來(lái)的資源，貧困鄉(xiāng)村還有專(zhuān)門(mén)的特殊扶貧資源。這些資源分配管理不善，容易出現(xiàn)小官巨貪、賄選、公權(quán)私用等現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理混亂，干群關(guān)系緊張。總體而言，當(dāng)前，有集體經(jīng)濟(jì)收益的鄉(xiāng)村的比例不是在上升而是在下降，很多鄉(xiāng)村的資源不是靠自身內(nèi)部而是靠外部輸入。外部輸入的資源有限，在執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)問(wèn)題，內(nèi)部資源不僅有限，而且保障分配機(jī)制也不健全。鄉(xiāng)村整體資源的使用效率會(huì)比較低下，鄉(xiāng)村發(fā)展形成合力困難重重。

（三）鄉(xiāng)村治理方式方面的問(wèn)題。

鄉(xiāng)村治理的方式有很多，最主要的是德治和法治。當(dāng)前，總體上看，一是鄉(xiāng)村德治缺乏厚實(shí)的基礎(chǔ)。過(guò)去鄉(xiāng)村自治能夠通過(guò)血緣和地緣關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，家族制、鄉(xiāng)賢制度、村規(guī)民約等發(fā)揮了很大的作用，但目前，很多鄉(xiāng)村缺乏傳統(tǒng)的德治來(lái)約束人們的行為。二是法治還沒(méi)有內(nèi)化于心。不少鄉(xiāng)村仍然是一言堂，不按制度和規(guī)矩來(lái)辦事，在治理過(guò)程中一把手說(shuō)了算，其他人基本上沒(méi)話(huà)說(shuō)，或者在重要的會(huì)議上說(shuō)不重要的話(huà)，在不重要的會(huì)議上作重要發(fā)言。一些干部依法辦事能力不足，加上目前鄉(xiāng)村治理在法律上有不少的空白，一旦大量資源涌入，必將沖擊鄉(xiāng)村目前的秩序和現(xiàn)有的法治，整個(gè)鄉(xiāng)村治理勢(shì)必會(huì)陷入相對(duì)失散和比較混亂的狀態(tài)。

三、鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)

針對(duì)存在的3大方面的問(wèn)題，結(jié)合我州一些鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理應(yīng)突出如下幾個(gè)重點(diǎn)。

（一）探索實(shí)現(xiàn)“政社良性互動(dòng)”。

鄉(xiāng)村治理是地位平等的多種主體，通過(guò)明確分工、協(xié)商合作、共同行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定、持續(xù)健康發(fā)展。區(qū)分不同治理主體的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村之間的權(quán)責(zé)分明十分關(guān)鍵。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大量外來(lái)資源涌入，事務(wù)越來(lái)越多繁重的情況下，要探索通過(guò)簽訂協(xié)議書(shū)、公布清單、通過(guò)評(píng)估的方式，實(shí)現(xiàn)政社良性互動(dòng)。一是簽訂協(xié)助政府管理協(xié)議書(shū)。廢除政府與村（居）會(huì)簽訂的行政責(zé)任書(shū)，綜合分析研究基層自治組織需要配合政府的具體事務(wù)，厘清目前究竟承擔(dān)了多少事務(wù)，年初，政府與村（居）會(huì)簽協(xié)助管理協(xié)議書(shū)。二是公布清單。簽訂協(xié)助管理協(xié)議書(shū)后，列出2個(gè)清單進(jìn)行公布，1個(gè)清單公布按照法律規(guī)定政府必須履行的事項(xiàng)，1個(gè)清單公布村（居）委員應(yīng)依法履約的事項(xiàng)。三是履約評(píng)估。年底，政府對(duì)照清單對(duì)基層自治組織履約情況進(jìn)行評(píng)估，基層自治組織根據(jù)協(xié)議書(shū)也對(duì)政府履約情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果與基層政府各部門(mén)績(jī)效及干部的獎(jiǎng)金、升遷等都直接掛鉤，實(shí)行末位淘汰。

（二）以“政經(jīng)分開(kāi)”發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

以政經(jīng)分開(kāi)的方式來(lái)管理和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。一是在村（居）總支、村（居）委會(huì)的基礎(chǔ)上再設(shè)一個(gè)經(jīng)聯(lián)社（公司），社長(zhǎng)、村（居）委會(huì)主任、村（居）支書(shū)三駕馬車(chē)齊驅(qū)并行，村（居）支部書(shū)記全盤(pán)統(tǒng)籌主抓黨建，村（居）委會(huì)主任專(zhuān)搞公共服務(wù)，社長(zhǎng)專(zhuān)門(mén)抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是建立財(cái)務(wù)增值管理平臺(tái)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村集體資產(chǎn)和資產(chǎn)收益會(huì)越來(lái)越多，有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的征地收益，也有轉(zhuǎn)化經(jīng)營(yíng)的方式，把分散經(jīng)營(yíng)的土地統(tǒng)一承包發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生的收益。要建立農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，無(wú)論是資金、票據(jù)、合同、固定資產(chǎn)、會(huì)計(jì)核算、資源管理都通過(guò)監(jiān)管平臺(tái)來(lái)審批。要建立農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)。鄉(xiāng)村的土地出租、集體經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)要出租或者交易，都通過(guò)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。三是村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或村（居）民理財(cái)小組可以定期查看平臺(tái)，對(duì)其中的交易和審批進(jìn)行監(jiān)督。

（三）以村規(guī)民約維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定。

目前，鄉(xiāng)村治理的法治方式還沒(méi)有內(nèi)化于心，德治方式也有很多短板要補(bǔ)。鄉(xiāng)村治理既要?jiǎng)?chuàng)新模式也要傳承發(fā)揚(yáng)舊的有效方式，以村規(guī)民約來(lái)維護(hù)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。過(guò)去鄉(xiāng)村長(zhǎng)期比較穩(wěn)定主要的支撐是家族制，族規(guī)就是家法，也就是現(xiàn)在的村規(guī)民約。它是結(jié)合本地實(shí)踐，在老百姓共同認(rèn)可的背景下制定出來(lái)的民間章程，延續(xù)了千百年，執(zhí)行的約束力比較強(qiáng)大。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，在現(xiàn)行法律的框架下，要?jiǎng)?chuàng)新治理模式，修訂村規(guī)民約。諸如，按照傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化尤其是性別歧視的文化，一些人在資源收益分配中利益會(huì)受損，可能會(huì)上訪甚至發(fā)生群體性事件，造成社會(huì)不穩(wěn)定，要在自主協(xié)商慢慢討論的基礎(chǔ)上，在可接受的范圍內(nèi)，慢慢修訂村規(guī)民約中的相關(guān)條款，修訂完再執(zhí)行，把不穩(wěn)定因素降到最低限度。

（四）構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)安全新體系。

要健全治安防控體系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。要調(diào)節(jié)利益關(guān)系，做好矛盾的預(yù)警系統(tǒng)、利益表達(dá)體系、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制、群眾利益協(xié)調(diào)、利益保障法律渠道等各方面的工作。要強(qiáng)化道德約束，加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文化建設(shè)，從外部來(lái)講，要加大對(duì)圖書(shū)室、教育、娛樂(lè)等鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)力度；從內(nèi)部來(lái)講，要進(jìn)行鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，這不僅是道德提升的問(wèn)題也是社會(huì)安全的問(wèn)題。很多鄉(xiāng)村婚喪嫁娶喬遷大操大辦的現(xiàn)象很普遍，比闊氣，講排場(chǎng)，相互攀比，有的鄉(xiāng)村打麻將、賭博盛行，甚至涉黃、涉黑、涉毒。要移風(fēng)易俗，更除陋習(xí)，打擊違法行，通過(guò)綜合治理的方式，使鄉(xiāng)村社會(huì)更加文明安全。

（五）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)治久安。

教育是真正意義上鄉(xiāng)村治理的源頭。教育公平，鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)性就會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，就能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展。要改革教育投入的體制機(jī)制，加大對(duì)鄉(xiāng)村教育的投入，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施差距，加大對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)生的資助。要對(duì)鄉(xiāng)村教師給予更多的關(guān)懷與傾斜。要建立鄉(xiāng)村教師與城鎮(zhèn)教師輪崗鍛煉機(jī)制，評(píng)定職稱(chēng)適當(dāng)向鄉(xiāng)村教師傾斜，為鄉(xiāng)村教師搭建鍛煉展示的平臺(tái)，建立青年教師連續(xù)在鄉(xiāng)村工作最長(zhǎng)年限的制度，不斷提高教師待遇。等等。