第一篇：9月全域城鎮化—湯丹鎮

湯丹鎮在全域城鎮化建設中加強黨組織建設和黨員管理工作的情況報告

在本月全域城鎮化建設中，湯丹鎮主要以抓好創先爭優學習實踐活動整改落實工作為載體，保持和發展黨的先進性、增強推動科學發展的積極性和創造性，樹立良好工作作風，為加快推進和提升全域城鎮化提供堅強的組織保障。

一、健全長效機制，提高黨建工作水平。湯丹鎮緊密圍繞中興工作，構建創先爭優長效機制，確保創先爭優活動長效化，以推動黨建工作創新為重要契機，統籌規劃，加強組織領導，強化分類指導，堅持問政于民、問需于民、問計于民，樹立先進典型形象，做到學習工作化，工作學習化。促進黨群共建要求，不斷提高創先爭優活動綜合評價機制的科學性、公平性、可操作性和有效性，形成廣大黨員同志積極進取、奮勇爭先的良好格局和精神風貌。

二、開展民主測評，深化創先爭優活動。湯丹鎮通過民主評議，廣泛聽取黨員、群眾對活動的推進方式和成效的評價意見，增強創先爭優活動信心，明確工作思路和方向，引導黨員認真查找、糾正在思想、作風、工作等方面存在的突出問題。加強對黨員的教育、管理和監督，保持黨員隊伍的先進性和純潔性，不斷增強黨員隊伍的凝聚力和戰斗力，樹立黨員隊伍整體形象，激勵黨員充分發揮在各自崗位上的先鋒模范作用，推進基層黨組織的執政能力建設。

三、交流活動經驗，總結創先爭優成果。湯丹鎮各黨（總）支部和廣大黨員緊緊圍繞“優美湯丹、和諧湯丹、富裕湯丹”發展目標，總結交流創先爭優活動中的好經驗，好做法，運用有效做法和成功經驗，更好地推進各項工作、促進和諧穩定，做好服務群眾工作。強化責任意識，立足本職崗位，扎實開拓創新，堅定理想信念，不斷鞏固和擴大創先爭優成果，為建設和諧幸福新湯丹而繼續努力，以優異成績迎接黨的十八大勝利召開。

中共昆明市東川區湯丹鎮委員會

2012年9月16日

第二篇：“全域城鎮化”有關探索與概念解析

“全域城鎮化”有關探索與概念解析

摘 要：我國總體進入了轉型的關鍵時期，經濟發展進入新常態，城鎮化也進入了由外延擴張進入內涵提升的關鍵階段，全域城鎮化作為新型城鎮化的一種特殊形式，成為各地探索實施新型城鎮化路徑的一個重要方向。本文從國內外理論實踐探索，全域城鎮化概念解析，實施保障措施等方面進行論述，以期對全域城鎮化的實施有所裨益。

關鍵詞： 新型城鎮化；全域城鎮化

黨的十八大以來，適應經濟發展新常態，走有中國特色的新型城鎮化路徑逐漸成為各界共識。全域城鎮化是城鎮化發展的中高級形式，是新型城鎮化戰略與地方發展實際相結合的一種具體形式。在當前我國新型城鎮化發展由外延擴張進入內涵提升的關鍵階段，加強全域城鎮化的研究探索具有一般指導意義的范式，對于促進新型城鎮化健康發展具有重要意義。本文通過對國內有關全域城鎮化理念和實踐的分析探索，對全域城鎮化的概念進行了分析界定，并提出了實現全域城鎮化的實施保障措施。

1.國內全域城鎮化有關理論和實踐探索

城鎮化是當前的熱點問題，也是焦點問題。近期結束的中央經濟工作會議指出，“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。“全域城鎮化”正是新型城鎮化戰略與地方發展實際相結合的一種具體形式。

“全域城鎮化”在部分地區也被稱為“全域城市化”，以發達地區的特大城市為主，如寧波、成都、大連、重慶以及近來的青島，其中以大連最為典型，相關理論研究和實踐成果也最為豐富。大連市委黨校教授宮希魁（2009）認為，“全域城市化既有質的規定性，也有量的規定性。‘質的規定性’就是在大連市行政轄區內，經過一定時段的社會發展、市場擴張、自然演進和政府推動過程，逐步實現全地域按照一般通行的城市標準、制度框架、人文理念運行；而‘量的規定性’則是指全域城市化的過程是一個由量變到質變的演進過程。在量的規定性上，有存量和增量之分。存量是指已經城市化的部分，比如主城區、先導區、下轄市縣及中心鎮政府所在地、新興工業園區及居民生活區。在這些區域內，盡管還存在著城市化程度和水平上的較大差別，但在質的規定性上已經實現了城市化。增量是指那些還沒有具備城市資質的區域經過一系列的改造、發展和演進過程，具備了城市要素的主要構件，可以不再把它們看作是傳統意義上的農村，而應該按照一般城市規則加以管理運作并納入城市序列”。

推行“全域城鎮化”的地區，則以強中心地區或縣級行政單元為主，如云南昆明、遼寧部分縣市，其中昆明的全域城鎮化最具影響，將其界定為“農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，城鎮數量、規模不斷增加、擴大的一種歷史進程，其實質是在市域層面進行全域謀劃、全域布局，把整個市域城鄉按照城鎮化發展方向和要求來建設，實現城鄉共同繁榮發展”。

2.全域城鎮化概念解析

“全域城鎮化”是城鎮化發展的高級形式。傳統城鎮化的核心是城鎮，以資源和要素向城鎮地區的單向聚集為基本特征；而全域城鎮化則是指在經濟社會發展水平相對較高的地區，以全域為基礎統籌配置資源要素，使城鄉居民平等享受安全高效的公共服務，實現城鄉共同繁榮的一種歷史進程。

從內涵上看，全域城鎮化并不是要用城鎮取代鄉村，而是要最大程度上發揮各自優勢，使城鎮與鄉村各司其職，相得益彰。全域城鎮化的基本特征可以概括為“四化”，即景觀特質的差異化、要素流動的平等化、資源利用的高效化、公共服務的同質化。“景觀特質的差異化”是指全域城鎮化過程中應尊重鄉村地區和城鎮的景觀差異、人文差異，最大程度的保留鄉村傳統文化積淀，保護鄉村特有的生態人文景觀和空間肌理；“要素流動的平等化”則是要求在城鄉間建立平等的要素交換平臺和交換機制，保證人口和資源要素自由流動，實現要素的最優配置；“資源利用的高效化”則要求因地制宜、突出特色，最大程度的發揮資源潛能；“公共服務的同質化”要求鄉村地區居民與城市居民平等享受現代安全高效的公共服務，城鄉間應建立統一的社會保障體系。

3.實現全域城鎮化的保障措施

3.1 強化全域城鎮化的空間支撐

空間是一切經濟和社會活動的載體。全域城鎮化應建立在對市域空間資源的合理調配的基礎之上。應科學研判市域資源環境承載力以及發展潛力空間分布特征，并據此對市域空間利用格局進行統籌安排，將市域空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、適度開發區域和禁止開發區域，并針對每類區域特點，因地制宜的提出人口、產業發展策略。應進一步梳理市域城鄉居民點體系，明確中心城區、中心鎮、一般鎮以及新型農村社區的功能定位和發展重點，有效提升中心城區和外圍各城鎮的綜合承載能力，引導人口向城鄉社區有序集聚，產業向園區有機集中。

3.2 夯實全域城鎮化的產業基礎

產業現代化是建設區域性中心城市，實現全域城鎮化的根本動力。應以新型工業化為基本導向，大力推進煤化工、機械制造、新型建材、能源、食品醫藥、輕紡等傳統支柱產業的轉型和升級，積極培育新能源、新材料、生物醫藥等戰略性新興產業，加快實施人才倍增計劃，著力打造區域創新基地；應充分利用本地優越的區位交通條件和特有的人文生態資源，積極發展旅游業和文化產業，進一步完善內外物流體系，做大做強商貿物流業，并加快培育金融保險、電子商務、信息咨詢、研發設計和服務外包等新興服務業，引導現代服務業與先進制造業、現代農業融合、關聯發展。應以國家現代農業示范區建設為抓手，加快培育農業龍頭企業，健全農業科技網絡，積極發展現代農業、生態農業和觀光農業，同時加大對農村居民的技術培訓投入，促進冗余的農業就業人口向非農產業有序轉移，推進農業產業化、規模化經營。

3.3 優化全域城鎮化的服務供給

城鄉公共服務的平等高效供給是全域城鎮化的核心內容。應以城鄉社區為基礎，加快推進教育衛生、文化體育、養老設施、大型超市等城鎮公共服務設施向鄉村地區覆蓋，給水排水、電力電信、熱力燃氣等城鎮基礎設施向鄉村地區延伸，重點突出兩圈（社區公共服務圈和鎮區公共服務圈），完善兩型（公益型、經營型），著力構建安全、高效、便捷，覆蓋城鄉的現代服務網絡。中心城區應重點增強區域級和市級公共服務的綜合承載能力；鄉村地區重點培育以鄉村社區服務中心為基礎、以小城鎮為核心的鄉村公共服務圈。公益型公共服務供給應強化政府主導，增強后續保障能力建設；經營型公共服務供給應積極向鄉村地區普及，重點完善城鄉市場體系，保障農村生產資料和生活資料的安全、高效供給。

3.4 完善全域城鎮化的機制保障

從人口、土地、投資、財政、管理等方面建立完善的政策機制，有序推動農業轉移人口市民化進程，保障全域城鎮化的有序實施。

參考文獻

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第三篇：昆明市大力推進全域城鎮化建設

昆明市大力推進全域城鎮化建設

當前，昆明市正進入工業化加速、信息化升級、城鎮化提升、市場化轉型、國際化拓展的關鍵時期，發展首位度、經濟集中度、產業支撐度和社會集聚度優勢進一步凸現，已成為我國面向西南開放橋頭堡建設的核心地區。提出并加快昆明全域城鎮化建設，是在準確把握我市城鎮化發展階段和現實狀況的基礎上，遵循國內外城鎮化的普遍規律和趨勢走向，做出的一項重大戰略決策，既是加快現代新昆明建設的當務之急，也是實現跨越式發展的長期戰略。

一、基本情況

目前，我市城鎮化率達到63%，初步形成了以中心城市和城鎮為核心的功能完善、布局合理、層次分明的城鎮發展體系，已進入城鎮化發展中級階段，以城帶鄉，以工促農，帶動、拉動和支撐全域城鎮化的經濟社會基礎不斷得到夯實。

2010年7月，市委工作會議作出了推進和提升全域城鎮化建設的重大部署，堅持以當前的規劃、指導長遠的建設，全盤考慮、全面謀劃、全域布局，把整個市域城鄉按照城鎮化發展方向和要求來建設，實現城鄉共同繁榮發展。全市各級按照“一板塊一步城市化、二板塊城鄉一體化、三板塊城鄉統籌，三個板塊協調推進”的要求，以科學規劃為引領，以城鎮體系為載體，以基礎設施為支撐，以產業發展為驅動，大力實施主城品質提升、縣城規模擴張、新城鎮建設和新農村建設“四大行動”，著力探索具有時代特征、昆明特色，城鄉融合、和諧發展的全域城鎮化道路。

2010年10月召開的第一次全域城鎮化建設工作（擴大）會議，標志著我市全域城鎮化建設工作正式啟動。近半年來，全市各級各部門圍繞規劃編制、土地整治、試點推進等重點工作，認真安排，積極推進，全域城鎮化建設取得了一定成效，主要反映在以下5個方面：

一是城鄉規劃全覆蓋工作全面開展。成立了規劃全覆蓋工作領導小組，市縣兩級規委會多次召開專題會議安排部署全域城鎮化建設規劃全覆蓋工作。目前，全市鄉鎮總體規劃基本完成，覆蓋率達到96%；村莊布點規劃完成率達52.6%；2251個村莊完成規劃編制，完成率達21.9%，形成了規劃逐步向村級覆蓋，城鎮綜合規劃體系不斷完善的局面。

二是全域城鎮化試點建設有序推進。在全域城鎮化建設中，實行“縣區為主、市審方案、試點先行、整體推進”的運作機制。全市14個縣（市）區、3個國家級開發（度假）區、陽宗海風景名勝區、倘甸產業園區和驕子山旅游開發區各選擇1個共19個試點，先行先試，率先突破，整體推進。試點工作中，要求做到“四個有”：即有一套科學規劃、有一個項目整合及資金運作平臺、有一套相應的政策措施、每年有一個新亮點。目前，試點建設已從“選試點、定方案、批規劃”向“抓開工、促進度、見成效”轉變。試點建設涉及的農村居民全部轉為城鎮居民后，可將全市城鎮化率提高2個百分點。

三是城鄉建設用地增減掛鉤和土地綜合整治工作初見成效。目前，全市已批準并實施城鄉建設用地增減掛鉤試點項目5個，正在積極探索土地周轉指標在市域范圍內流轉。同時，積極推進土地綜合整治，2010年共計實施土地整理復墾開發項目29個，其-34-

第四篇：昆明市全域城鎮化問題的探析

昆明市全域城鎮化問題的探析

趙俊臣

在中共昆明市委、市政府的正確領導下，昆明市全域城鎮化正加速推進，取得了突出成就。但是農村小城鎮化的推進速度不快，已經影響到全域城鎮化的大局，建議引起高度重視。

一、昆明市全域城鎮化正加速推進，取得了突出成就

2010 年 7 月中共昆明市委工作會議作出提升全域城鎮化建設的重大部署以來，市委成立了“市全域城鎮化建設工作委員會及辦公室”，市級各部門各縣市區堅持全面謀劃、全域布局，試點先行，整體推進，著力探索具有昆明特色的以城帶鄉、以工促農，城鄉一體、協調發展的城鎮化新路子。目前，全域城鎮化建設總體進展穩步有序，全市城鎮化率已達64%。取得的成績與經驗有下列幾點：

（一）科學規劃先行

市級規劃強化從戰略層面研究城鎮定位和空間布局，按照“重點保護、限制開發和優化開發”功能區要求，明確并實施 1 個主城、4 個輔城（安寧、嵩明、宜良、富民）、4個次級城市（石林、尋甸、東川、祿勸）和 19 片重點區域的城鎮發展戰略，構筑 “中心城市——二級城市——三級城鎮（市）——重點鎮——一般鎮”五級現代城鎮體系，最大限度聚集核心區帶動力，形成階梯層次帶狀帶動力。

（二）政策支持有力

針對全域城鎮化建設試點出臺了 13 個市級配套政策；明確了市級財政每年從繳入市級國庫的土地出讓收入中提取 4%，專項用于全域城鎮化建設工作。此外，在新型社區建設、城鄉就業、養老保險、醫療保險以及最低生活保障制度等方面，加強研究，強化措施，努力實現城鄉一體的無縫對接。

（三）放寬戶籍控制

進一步放寬城鎮居民準入條件和遷移限制，實現農村居民到鄉鎮“零門檻”落戶，構建農村居民轉戶的綠色通道。同時，對附著在現有戶籍上的城市建設、人口與計劃生育、教育衛生、社會保障、勞動就業、社區管理等城鄉差別政策進行調整，逐步縮小城鄉差異，讓進城的農民與城市居民一樣，同城同權利，同城同待遇，在城鎮落戶定居下來，變成市民。

(四)推進三重三置換

通過農地重整、村鎮重建、要素重組，以宅基地、承包地及農村集體資產的用益物權置換城鎮產權住房、社會保障和和股份合作社股權，從而盤活農民的資產、農村的資源，促進產權、土地等生產要素的市場化配置和流轉，破解城鎮化建設中的投融資和土地等難題，推進土地向規模經營集中、產業向園區集中、農村人口向中心鎮和新社區集中、公共服務向建成區集中。

（五）試點推進順利

目前，全市 19 個全域城鎮化試點已有 17 個開工建設，試點拆舊區面積達 47859 畝，建新區面積達 17914 畝，投資估算 400 億元以上。試點建成后，將盤活土地資源近3 萬畝，實現近20 萬農村居民集中居住。

二、昆明市農村城鎮化推進不快的表現

在以現有城市城鎮和試點區為代表的全域城鎮化加速推進的同時，遠離城市城鎮的農村主要是不臨交通主道的鄉鎮的城鎮化推進不快，成為了影響全域城鎮化的“短板”。

（一）全域城鎮化的多種解釋需要統一

昆明市要實現的全域城鎮化，目前尚未一個權威的概念闡釋，更缺少一套具體化的指標

體系，實踐中人們的理解也就仁者見仁、智者見智。例如，有的認為，按照字面理解，所謂全域城鎮化就是市域內全部實現了城鎮化，不存在空白死角。另有的認為，所謂全域城鎮化的實質是市域內的農民從農民身份轉變成為市民。還有的認為，將全部鄉村變成城鎮、將全部農民變成市民是不切實際的，準確的提法是讓農民實際上享受與市民一樣的福利待遇。由于認識不統一，實踐中分管全域城鎮化的有關部門的工作重心，沒有更多的放在廣大的鄉村如何城鄉一體化，沒有更多的放在市域內的農民怎樣從農民身份轉變成市民，沒有更多的放在農民實際上享受與市民一樣的福利待遇上，而是對于早已城鎮化的城區和縣城投入了不少的精力，被稱作關注錦上添花。在此，我們不但沒有任何反對昆明主城區和縣城的進一步發展、繼續錦上添花、更上一層樓的意思，而且希望它們繼續發展的更好；我們的建議是，廣大的鄉村和農民是弱勢群體，需要更有力的部門和更有力的措施為他們謀劃利益，才能最終消除城鄉二元差距。

（二）農村城鎮化規劃需要根據新要求認真組織修改

截至目前，昆明市遠離城市城鎮的農村特別是不臨交通主道的鄉村的城鎮化的規劃，大都是前些年編制，具有范圍小、標準低、排斥農民市民化等特征，急需根據全域城鎮化的新要求認真組織修改，有的需要重新編制。

例如，祿勸彝族苗族自治縣雪山鄉位于祿勸縣城東北部，距昆明233公里，離縣城193公里，是該縣邊遠、貧困的一個山區鄉，目前有2825戶、11802人（其中少數民族1732人），集鎮人口1531人，城鎮化率12.97%，按照市里規定三板塊城鎮化率40%計算應該有4721人轉入城鎮。目前鄉政府所在地原有的集鎮規劃面積僅有 0.75平方公里，由于規劃年代久遠，適應不了小集鎮的發展要求，該鄉“十二五”規劃決定把集鎮規劃區面積擴大到 1.0平方公里，詳細性規劃 0.3平方公里，要求2012 年完成集鄉鎮農貿市場建設，面積 2000平方米；2013 年完成鄉集鎮排污管網建設，管網全長 5 公里；完成鄉集鎮牲畜交易市場建設，面積 2000平方米；2014 年底完成全長 2.5 公里、寬 30 米集鎮環城路段；2015 年底將建成沿環城路建集鎮商業街。顯然，雪山鄉政府所在地的集鎮規劃按照現有條件而作，是實事求是的，但是，用全域城鎮化的要求看，集鎮的面積、人口、基礎設施等，都離城鎮化相距甚遠，需要新的規劃。

至于不少集鎮目前普遍存在的有鎮無街、有路不平、有水不凈，自然環境惡化的問題，建議盡快提上議事日程，加以解決。

（三）前些年鄉鎮改街道后需要盡快落實實質內容

2009年下半年，昆明市主城四區所轄的鄉鎮改為街道辦事處，鄉鎮長變成街道辦事處主任，農民一律變成居民，政府希望此次撤鄉改設街道辦不是簡單地改名稱，而是體制、機制、管理方式、思想觀念的大轉變。但是，由于配套的政策措施沒有跟上，多數鄉改街道辦事處的僅僅是換了個牌子，農民并未得到較多的實惠：一是醫療，多數仍是新農合的辦法；二是優質的教育資源仍然不可能享受，不可能像城里人一樣讓孩子去上更好的學校，就算擠進去了，還要交一大筆擇校費；三是在街道辦事處范圍內，都沒有像樣的大醫院，只能在小醫院里接受醫療服務；四是街道綠化、衛生管網、路燈照明、消防、安全保衛等都沒有像城里的社區居民委員會有專門的部門管理，還需要自己籌錢建設，有的籌不到錢只好不建設。

（四）已決策的農民轉市民的成本需要具體落實

市里已決策到 2015 年，全市城鎮化率達到 70%以上；未來 10 年，昆明將有近120萬農村人口轉變為市民，進入城鎮生活。據中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》指出,今后20年,中國需要解決4億農民工的市民化問題，按照每人平均10萬元計算,每年需要投入2萬億元。按此推算，昆明市未來 10 年將有近120 萬農村人口轉變為市民，約需1200億元。這樣龐大的數字，需要市、縣、鄉、個人各投入的數量，特別是各級分擔的可能性與可操作性需要認真研究與具體落實。

據市全域辦測算，按照轉戶后享有的城市養老、醫療、失業、低保、社會援助等5項可以明確測算的類別來統計，昆明市農轉城每轉一個人財政投入大約在1850元。而這筆錢并非由昆明市單獨承擔，中央和省承擔75%，市縣兩級大概承擔25%。其他如住房、教育、醫療等方面的投入，由于數據缺乏，暫未測算，尚未納入成本計算中。

（五）指派的帶動需要有實際的內容，市里已決定，支持國家級開發區拓展發展空間，以委托管理方式，分別把呈貢區馬金鋪鄉委托高新區、呈貢區洛羊鎮和官渡區阿拉鄉委托經開區、呈貢區大漁鄉委托度假區實體化管理，以滿足開發區發展空間需求，解決長期以來存在的征地、拆遷等重點難點問題。與此同時，實施園區基礎設施提升工程，設立市級園區發展專項扶持資金，引導各園區多渠道籌集建設資金，每年投入不低于100億元建設資金，加快道路、給排水、供電、環保設施等基礎設施建設；加大園區土地收儲及征地拆遷工作，努力從根本上解決項目等土地、等基礎設施的老大難問題。

就實際效果看，得益最大的是托管者，因為他們獲得了非常寶貴的發展的土地空間。與此同時，被托管的當地農村農民的需要有具體實際的內容。

（六）警惕有可能重復其他省市區曾出現的重大問題

昆明市在推進全域城鎮化進程中既定的政策之一，是推進三重三置換三區聯動，突破城鎮化建設瓶頸。“三重三置換”即通過農地重整、村鎮重建、要素重組，以宅基地、承包地及農村集體資產的用益物權置換城鎮產權住房、社會保障和股份合作社股權，從而盤活農民的資產、農村的資源，促進產權、土地等生產要素的市場化配置和流轉，破解城鎮化建設中的投融資和土地等難題，推進土地向規模經營集中、產業向園區集中、農村人口向中心鎮和新社區集中、公共服務向建成區集中。

根據國內其他省市區的實踐，要特別注意并村、置換中強迫農民進城上樓的問題，尤其是在土地出讓制度中的出讓金制度不規范，產生對農民的強迫與掠奪，造成大量的貪污腐敗現象，要給予高度重視。

三、加快推進農村城市化的若干理論問題

（一）把全域城鎮化上升為全域城市化

易憲容認為，應該把“城鎮化”更推進一步，把“城鎮化”改變為“城市化”。這一觀點是有道理的。因為城鎮化中的“鎮”字與傳統的“鄉鎮企業”的“鎮”聯系在一起，僅僅是廣大的農民走出一小步而不是一大步，即沒有讓農民從農村真正走入城市，而是停留在與農村不遠的鄉鎮，仍帶有某種歧視的味道。只有“城市化”才能把傳統的農村與城市二元經濟結構得以調整及融合，讓農民真正進入城市。

實踐中，農民工進城有的到大城市，有的到小城市，又得到小城鎮，這既有政府引導的因素，但更多的是市場選擇，相當多的人都在自愿適應選擇過程中已各得其所。政府一方面應該尊重農民的自愿，另一方面當然應該對此進行服務。

（二）把農村城市化作為全域城鎮化的關鍵點

大家取得的共識是，全域城市化的關鍵點在農村。目前，昆明的主城區早就是“賽歐洲”的城市，縣城城區以及鄉鎮政府所在地也早就是城鎮了，不存在城鎮化的問題，需要城鎮化城市化的，是那些廣大的鄉村。

著名的木桶理論告訴我們，盛水的木桶是由許多塊木板箍成的，盛水量也是由這些木板共同決定的。若其中一塊木板很短，則此木桶的盛水量就被短板所限制。這塊短板就成了這個木桶盛水量的“限制因素”（或稱“短板效應”）。若要使此木桶盛水量增加，只有換掉短板或將短板加長才成。人們把這一規律總結為“木桶原理”，或“木桶定律”，又稱“短板理論”。作為“短板”的廣大的鄉村沒有城鎮化，廣大的農民沒有實際享受市民待遇，就全域城市化的全局

來看，全域城鎮化城市化也就不能算是實現。

（三）以新型城鎮化代替傳統城鎮化

目前國內專家已經達成共識，傳統城鎮化難以為繼，迫切要求轉變城市發展方式，著力提高城市發展質量，走出一條以人為本、城鄉融合發展的新型城鎮化道路。所謂傳統城鎮化，是以經濟發展為目標，以工業化為主線，以地方政府為主導，以土地為主要內容，以外延擴張為特點，以外部需求為牽引，以物質資本大量消耗作驅動力，是高成本、低收益的城鎮化。這種城鎮化帶來很大的問題，集中表現在：要素結構失衡、空間失衡、產業結構失衡和大城市病的爆發等。新型城鎮化模式是以現代化為發展目標，以人的城市化為核心，以市場運作為主導，以內外需為牽引，以創新要素為驅動，以內涵增長為重點，以適度聚集為原則，“三化”互動，實現低成本、高收益，促進城鄉經濟、社會、環境全面協調可持續發展。

新型城鎮化的最終目標是實現城鄉融合。城鎮化并不是要消滅農村，而是要考慮城鄉怎么一體化，城鄉怎么協調發展，城鄉二元結構怎么解決，農村怎樣繁榮、農民怎樣富裕起來。不能為城鎮化而城鎮化，不能搞土地城鎮化、城鎮樓房化，而更應注重人口的城鎮化、可持續的城鎮化、生態的城鎮化。

因此，新型的城鎮化當然要考慮城鎮化率，但是并不過分追求特別高的城鎮化率，由此反而鼓勵有的富裕階層到農村居住，到城市城鎮郊區的山區半山區居住。

（四）新型城鎮化要與農業現代化齊頭并進

國際上發達國家與地區的現代化表明，新型城鎮化與農業現代化是一對統一體，新型城鎮化就意味著它的周邊農村的農業現代化。沒有農業現代化，單純的城鎮化就是割裂的城鄉二元體，是不可持續的，是要遭到人民群眾反對的。

為此，我們在制定全域城鎮化戰略時，一定要把城鎮化與農業現代化一起謀劃設計。針對我國國情，農業現代化的重要指標之一，就是使農民可以耕作更多的土地，提高他們的勞動生產率。特別是通過農業機械化、規模經營，來增加農作物的產量和質量。要實現這一目標，就必須把大部分農民轉移出來，離開農業，離開農村，變成城市居民；剩下的農村人口可以很好地進行規模化經營，發展現代農業。

（五）把農民進城轉為市民作為擴大內需的重點之一

不少學者認為，在十二五期間，將有超過5,000萬農村人口進入城鎮成為城市人口，這將有效釋放巨大內需潛力。僅按每人住房投資10萬元計算，5,000萬農村人口進入城鎮成為城市人口就可以拉動5萬億元的房地產投資。因此，未來中國城市化將成為經濟轉型及增長的關鍵。但是這些內需還僅是潛在的，而這種潛在住房內需要釋放出來，就得對未來中國城市化要有清楚界定，要對當前中國住房市場政策進入重大的調整。如果住房市場不能夠轉型為一個消費為主導的市場，如果住房市場賺錢功能不去除，那么這種住房消費需求是無法釋放出來的。比如，當前已經在城市的中低收人居民都沒有能力進入住房市場，那么剛進入城市農民居民的購買住房的能力更是望塵莫及了。

（六）農村城鎮化應考慮農村空殼的現象

許多學者指出，在城鎮化、農民市民化和農業現代化、規模化過程中，農民大規模進城后必然使不少鄉村人口減少，而當村莊人口少到一定程度時就將形成村莊“空殼化”，新農村建設中的一些公共設施出現無人使用的浪費問題。這是我們制定全域城鎮化戰略和規劃時必須注意的一個問題。

因此，在城鎮化過程中，財政體制上最大的挑戰是怎么樣讓公共服務跟著人走。現在的城鎮化使我們變成一個動態的社會，再按照這種靜態的人口分布來設計體制就不相適應，就會出現人與公共服務相脫節。因此，中央財政改革應更多向中西部傾斜，向農村傾斜；省市級財政應更多向農村傾斜，而且在這個過程中要考慮人口的遷移。否則農村搞了很多公共設施建設，卻出現空殼村的現象，使用率很低，浪費非常大。

四、建議省、中央盡快出臺的若干具體操作辦法

在我國目前的體制下，市一級全域城市化中的有些問題尚需要省、中央政策予以解決。一是改變縱向行政架構。我國現在仍然沿用計劃經濟時期的縱向行政架構管理模式，而隨著現代化的推進，這種治理模式已經走到了盡頭。城鎮化的公共治理結構最重要的是賦予市更大的自主權，除了直轄市外，不要再分副省級城市、地級市、縣級市，應實行平行政策。二是調整中央和地方之間的財政分配關系，改善政府資金的管理，提高透明度，加強社會公眾的監督，以此杜絕腐敗；同時，大刀闊斧地改革土地出讓制度，是地方政府走出土地財政的陷阱，作為補償，設立房產稅，代替土地出讓金收入。

三是建議中央今后新出臺城市公共服務政策原則上不應該再跟戶籍掛鉤。例如農民工隨遷子女異地高考問題，需要盡快解決。2012年9月16日教育部部長袁貴仁披露了異地高考的三大準入條件：家長工作穩定有房上保險、學生要在遷入所在地就讀以及城市發展需要這個行業群體。這三個條件比較苛刻，尤其第三個條件，會制造新的門檻和不公平。既然隨遷子女的父母能夠在城市用工，就說明他們已經被城市所需要。如果高考政策“放開”，不僅能夠有利于社會人員流動，也有利于教育資源的平均化，當然，還會有利于各地民辦學校的招生。

參考文獻

1．仇和：在昆明市全域城鎮化推進工作會暨市全域城鎮化建設工作委員會第一次全體（擴大）會議上的講話（2010年10月13日）。

2．張祖林詳解“昆明全域城鎮化”，新華網云南頻道2011年08月18日。

3．劉正海（昆明市全域城鎮化建設工作委員會辦公室副主任）：昆明市全域城鎮化建設的模式和路徑，百度文庫2011-7-19。

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6．張蕾：昆明全域城鎮化：喜看“考卷”變畫卷，昆明信息港2011-11-12。

7．和向紅等：引導“農民進城”加速城鎮化建設，香港文匯報2012-6-13。

8．記者觀察：“農轉城”需要重視戶籍背后的東西，云南信息港2012-6-12。

9．易憲容：未來中國城市化的愿景，中國改革論壇 2012-10-02。

10．甘露、馬振濤：推進新型城鎮化需要體制機制創新，中國改革論壇2012-9-24。

作者單位: 云南省社會科學院

第五篇：全域城鎮化：推進農村現代化的創新實踐

全域城鎮化推進農村現代化的創新實踐

——對山東青州的調查與思考

最近召開的中央經濟工作會議提出：積極穩妥推進城鎮化，發揮好城市對農村的輻射帶動作用，提升城鎮發展質量和水平。我國正處于城鎮化加速發展階段，又好又快地推進城鎮化既是我們面臨的重要任務，也是經濟社會發展的基本動力之一。近年來，山東省青州市堅持深入貫徹落實科學發展觀，從自身實際出發，探索出一條全域城鎮化的新路子。2008年與2005年相比，青州市地區生產總值由140億元增長到260億元；城鎮居民人均可支配收入達12818元，增長40.7%；農民人均純收入達7023元，增長51.7%；城鄉基本公共服務水平位居全國前列。青州市的實踐證明，全域城鎮化是推進城鄉統籌發展的必然選擇，是實現農村現代化的必由之路。

縣域發展理念創新：全域城鎮化戰略的提出

近年來，青州市準確把握自身的發展優勢，不斷創新發展理念，制定符合當地實際的發展戰略，努力實現科學發展。

青州市區位優勢突出。青州市處于山東半島藍色經濟區、膠東半島高端產業聚集區、黃河三角洲高效生態經濟區三區交匯點，地理位置優越，周圍大中城市輻射帶動效應明顯，具有巨大發展潛力。近年來，按照國家總體發展布局，圍繞建設經濟文化強省目標，山東省先后提出并實施了一系列區域發展戰略，這為青州市的發展提供了難得的機遇。

青州市歷史文化資源豐厚。青州為古九州之一，曾作為山東境內的政治、經濟、軍事、文化中心長達1400多年，人文資源積淀深厚，地域文化特色鮮明。保護和發掘古城燦爛的歷史文化元素，并使之在新的時代條件下發揚光大，能夠為青州市經濟社會發展提供歷史文化支撐。

基于對自身發展優勢的準確把握，青州市在貫徹落實科學發展觀的實踐中，提出并實施了縣域區劃范圍內的全域城鎮化戰略。這一戰略的主要內容是：跳出縣域看縣域，自覺置身于國家和全省發展戰略格局之中，依據所處地區主體功能區定位，把整個縣域當作一個城市來打造；按城市功能和產業發展需要劃分若干功能區，通過功能區建設，推進城鄉有機融合，實現產業集群崛起和城市發展的良性互動，持續提升城鎮化水平，全面提高城鄉居民生活質量。按照這一發展戰略，青州市將歷史、園林、文化、旅游、休閑等多種元素全方位融入縣域發展，大力推進“三名一強”（文化名城、旅游名市、生態名市和經濟強市）生態文明新青州建設；將生態文明理念貫穿全域城鎮化的整個過程，努力打造山東半島藍色經濟區、膠東半島高端產業聚集區的“旅游休閑功能區”和服務基地。在中心城市建設方面，按照保留“古”字、突出“青”字、搞活“水”字的要求，形成“白墻灰瓦、綠樹青石”的城市風格；在產業功能區建設方面，重點發展現代高科技、花卉、文化旅游、現代物流等產業，通過產業集群崛起帶動各功能區的城鎮化；在周邊農村建設方面，按照農業發展園區化、農村管理社區化、農民生活城鎮化的思路，通過以城帶鄉、城鄉互動，大力推進農業產業化，逐步實現農村居民生活達到城鎮水平。

以城市建設帶動城鄉全面發展：全域城鎮化的實現途徑

青州市在推進全域城鎮化過程中，著力構建“一城五區”城市發展基本框架，以中心城區建設為龍頭，以東部東方花都生態城、西部經濟發展區、南部文化產業園區、北部高端產業發展區、西南部生態旅游片區為支撐，以產業特色突出的小城鎮為基礎，以功能齊全的農村社區為依托，以便捷通達的道路體系為連接，建立區域資源優化配置機制，科學構建全域城鎮化空間布局。在產業布局上，堅持突出優勢、錯位發展，做大做強機械加工、冶煉建材等主導產業和旅游休閑、現代物流、花卉苗木等優勢產業，避免與周邊縣市區產業布局趨同，形成具有濃郁地域特色和強大輻射帶動作用的產業集群。

青州市圍繞全域城鎮化的戰略目標和戰略布局，探索了“整體化布局、片區化介入、組團化發展、項目化推進、市場化運作”的全域城鎮化推進模式。整體化布局，即圍繞建設“三名一強”生態文明新青州總體目標，把整個縣域作為一個城市來打造。對全市經濟社會發展進行整體規劃、整體部署，并以城市建設為引擎，把各種資源整合轉化為又好又快發展的優勢和能量，以形成加快發展的強勁推動力。片區化介入，即立足轄區內空間布局和功能區分，根據區域發展特色和產業支撐，形成旅游、農業、物流和工業等若干片區，使特色資源集群發展，以形成產業發展的規模效應。組團式發展，即在界定發展片區后，在每個片區內成立管委會，形成一個個組團，各組團就近集聚要素、整合資源，在發展過程中產生集聚和輻射作用，以帶動相關產業和領域共同發展。項目化推進，即把發展戰略細化為項目加以落實，策劃一批對長遠發展具有較強支撐帶動作用的公益、文化、旅游和物流項目，通過這些項目的推進，帶動片區產業發展。市場化運作，即資源配置的市場化。探索行政主導的市場化運作和多元化投資機制，成立城市建設投資開發公司，對具有商業價值的土地、文化、旅游等要素資源實施資本化運作，打破城市建設單純依靠財政投入的局面。

創新體制機制、動員社會力量：全域城鎮化的動力與保障

為順利推進全域城鎮化，青州市堅持“黨委、政府主導，全民參與”的方針，最廣泛最充分地調動和凝聚社會方方面面的力量。一方面，在全域城鎮化發展戰略決策和執行的整個過程、各個環節，都堅持黨委、政府主導；另一方面，在進行廣泛社會動員的過程中，創新體制機制，將黨委、政府推進全域城鎮化的決策部署轉化為廣大干部群眾的自覺行動。

首先，探索建立“書記市長抓總，常委包片，副市長管線，人大政協領導靠點，市鎮村上下聯動”的領導體制，形成了全市各個層級聯動態勢。其次，打破條塊分割，成立若干工程指揮部和項目團隊，指揮部建立黨支部，采取指揮部、黨支部、項目部“三位一體”運作模式，每個項目獨立運作、封閉運行。第三，成立“人民辦事中心”，進駐職能部門70多個，納入各類行政審批及涉及城鄉居民生產生活服務事項506項，基本實現“進一個門，辦一切事”。第四，成立會計集中核算中心和國庫集中收付中心，全市153個市直單位所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶管理，杜絕私設“小金庫”問題。第五，在督查機制上，成立市委、市政府督查局，對重大決策、重點工作、重點項目、重要事項實施全程跟蹤督查，保證各項工作全面落實。

啟示與思考

全域城鎮化是在縣域層面推進農村城鎮化、現代化的創新實踐。我國幅員遼闊，農村人口眾多、發展相對落后，推進農村城鎮化、現代化的任務艱巨而繁重。青州市的實踐為推進農村城鎮化、現代化找到了一條新路子。按照這一思路，區域發展應以中心城市為支撐。對于縣域來講就是以縣城為支撐，對于全國和省區市來講就是以具有戰略意義的特大型和大型城市為支撐，發揮其輻射帶動作用。統籌城鄉發展和推進農村現代化并不意味著所有農村都要變成城鎮，但要圍繞中心城市進行整體規劃、整體布局、整體安排。統籌城鄉發展和推進農村現代化也不意味著將農民都轉移集聚到城市，但其生產生活最終要達到城市居民水平，這符合我國農村現代化的基本規律。

統籌城鄉發展和推進農村現代化必須以戰略思維來謀劃地區發展布局。實踐證明，能不能以戰略思維來審視地區發展并作出正確決策，直接關系地區城鎮化、現代化水平。“十一五”規劃綱要明確提出四類主體功能區概念，把全國劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。各地在統籌城鄉發展和推進城鎮化、現代化過程中，必須按照這一戰略部署，自覺置身于國家發展大格局，著眼于與上一層次區域發展戰略和主體功能區相對接，科學制定符合本地實際的發展戰略，既突出優勢、重點突破，又統籌兼顧、協調推進，在此基礎上對本區域進行產業功能區劃分，并通過功能區產業集聚帶動當地和周邊地區實現城鎮化、現代化。同時，還必須結合這一發展戰略，創新工作推進模式，積極探索符合當地群眾認識水平、具有現實可操作性的工作機制，確保區域城鎮化戰略的順利實施。這也是青州市的實踐所取得的重要經驗之一。

統籌城鄉發展和推進農村現代化亟需造就一支干事創業、群眾公認的基層干部隊伍。“郡縣治，天下安”。無論是制定發展戰略還是動員社會力量推進發展，都需要一支具有戰略眼光、干事創業、群眾公認的高素質基層干部隊伍。在新的歷史條件下，如何建設好這樣一支基層干部隊伍，已成為統籌城鄉發展和加快推進農村現代化進程的重要前提，也是當前加強黨的組織建設必須認真思考的重大課題。在這方面，青州市的實踐為我們提供了有益啟示。