關于對黨外人士民主監督效能現實性的研究

黨外人士民主監督是各民主黨派、無黨派人士等，就國家和地方的重要事務提出建議、意見和批評，以及中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士相互之間的民主監督。習近平總書記指出，要繼續加強民主監督。對中國共產黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉；對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。如何充分發揮黨外人士在民主監督中的重要作用，探索中國特色社會主義權力制約協調運行機制和規律，是擺在全黨全社會面前的一個重大理論和實踐課題。

一、黨外人士民主監督現實意義

（一）黨外人士民主監督是構建中國特色社會主義監督體系的必然選擇

中國共產黨的執政地位決定了黨內監督在黨和國家的監督體系中是最基本的、第一位的。實踐證明，實施黨外民主監督與黨內監督優勢互補、有效貫通、互為補充、同向發力，對于構建中國特色社會主義監督體系，提升監督的綜合優勢和整體效應意義重大。

（二）加強國家公共權力良好運轉的有力保障

權力根本上是全體人民的意志，它來源于社會又服務于社會，要受社會的監督并最終回歸社會。黨外民主監督作用于政治權力領域，能夠保證國家權力在行使職權的正當范圍內運行，能夠促使執政黨和國家實現把權力關進制度籠子里，確保黨和國家公共權力的良好運轉。

（三）發揮我國新型政黨制度優勢的基本要求

各民主黨派、無黨派人士開展黨外民主監督，可及時有效發現執政黨決策實施過程中的不足，也可通過反饋渠道及時調整社會成員之間的利益沖突，有效緩解各種社會矛盾。

（四）推進社會主義民主政治建設的重要支撐

民主政治相輔相成，共同構成現代政治文明的基礎。社會主義的民主建設、政治建設和社會建設是黨的建設的重要內容，是中國特色社會主義制度的必然選擇。只有不斷加強民主政治建設，才能在國家的法律制度、體制機制和社會治理框架下，體現人民群眾當家作主的地位和權利。

二、黨外人士民主監督現實分析

民主監督作為黨外人士的一項重要職能，是新型政黨制度的重要內容，是促進執政黨民主科學決策的重要環節，也是中國共產黨跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“歷史周期率”的一條新路。

（一）基本內涵

民主監督作為黨外人士的三大職能之一，是指各民主黨派和無黨派人士通過提出建議、意見、批評的方式，對國家和地方的重要事務，共產黨的各級組織、黨員領導干部、人民政府及其工作人員進行監督；以及中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士之間的互相監督。其中，黨外人士的民主監督是一種特殊的政黨之間的政治監督，是對一般民主監督的延伸。

（二）基本特點

黨外人士的民主監督是我國監督體系的重要組成部分，是一種介于權力監督、社會監督和輿論監督之間有組織的非權力性監督，具有獨特的優勢。

1.高層次的政治監督。黨外人士民主監督的重點主要包括三個方面：國家憲法和法律、法規的實施情況；執政黨和國家重要方針政策的制定、執行情況；中共黨員、黨的領導干部、國家機關及其公務人員履行職責、遵守法紀、為政清廉方面的情況。這些監督對象和內容具有較高層次，成為黨外人士民主監督的重要特色。

2.軟約束的權利監督。黨外人士的民主監督是一種橫向的非權利性監督，這種民主監督并不與監督對象的決定權、任免權、利益直接掛鉤，不具有法律約束力、強制執行力和行政懲戒權的“硬約束”。這種“軟約束”的權利監督更能堅持平等協商，坦誠相見，廣開言路、暢所欲言，尊重不同意見表達，使各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來，成為中國特有的一項政治優勢。

3.獨立性的參政監督。黨外人士作為一個整體或群體,往往以民主黨派的形式參與國家的政治生活和制度建設,其與中國共產黨團結、平等的關系，使得黨外人士能夠客觀、理性地分析問題。黨外人士對共產黨的監督既具有明顯的獨立性，又具有很強的組織性和權威性，與共產黨的黨內監督、法律監督、行政監督、輿論監督等相輔相成，具有不可替代的作用。

4.特色化的群眾監督。黨外人士地位一般都比較獨立,加上黨外人士大多閱歷廣、知識豐富,能提出比較有見地的意見和建議,批評能切中時弊。同時，黨外人士有固定的參政議政渠道和形式，能夠通過建言獻策真正解決一些實際問題。

（三）基本形式

梳理黨外人士民主監督的形式，不外乎有以下幾種形式。

1.寓監督于通報座談中。召開黨外人士座談會、情況通報會，有利于黨外人士發揮其監督職能，是新型政黨制度在各項具體工作中的重要體現。在重大決策、重要工作部署以及實施前召開此類會議，可以廣泛征求意見和建議，對充分發揮黨外人士的積極作用，促進我們黨決策的民主化、科學化有重大的現實意義。

2.寓監督于考察調研中。考察調研建言獻策，是黨外人士發揮民主監督作用不可或缺的一種形式。黨外人士組織開展深入細致的調查研究，廣泛收集社會各界的意見和建議，使所提意見、建議，符合國家的大政方針，符合本地區的客觀實際，有利于使民主監督真正“監”到點子上、“督”到關鍵處。

3.寓監督于建議提案中。黨外人士進行建議提案是其發揮民主監督的制度安排。它所反映的問題不同于其他界別的建議提案，具有鮮明的政治特色。黨外人士通過提案對關系國計民生的大事提出意見建議，是其履行民主監督職能的重要體現。

4.寓監督于特約參政中。黨外人士擔任特約人員是發揮黨外人士民主監督作用的重要路徑和有效措施之一，是健全和發展我國社會主義監督體系的一項創新之舉。被聘任為特約人員的黨外人士一般都是具有較高綜合素質的代表人士，他們借助特約監督的平臺能夠介入到政府有關部門的重要工作中，參與到政府的相關政策、制度的研究、制定或者決策的過程中，有利于提高黨委政府決策的民主化和科學化水平。

（四）XX市主要做法

聯系XX市多年的工作實踐，一套制度化、規范化和特色化的民主監督形式，成效日益顯現。

1.雙月座談會制度。雙月座談會是多黨合作制度重要的運轉機制，執政黨代表與參政黨代表依據“共善”原則針對不同的議題通過座談會的形式進行溝通，為多黨合作建設提供了重要的制度平臺。2018年以來，圍繞全市中心工作或重要工作，每倆月由中共XX市委召集，組織各民主黨派、工商聯負責人和無黨派人士召開一次主題性“雙月座談會”，由市委、市政府分管領導通報工作情況，認真聽取和收集與會人員意見建議，會后責成有關部門辦理答復。在已召開的**次“雙月座談會”上，收集建議***多條。市委書記XXX先后*次對“雙月座談會”提出的意見建議作出批示，推動了重點工作的實施。

2.直通車制度。直通車制度是發揮黨外人士民主監督作用的重要途徑和有效方式之一。黨外人士意見建議通過“建言獻策專報”“建言獻策熱線”等方式，第一時間無障礙直接呈送分管市級領導手中，市級領導第一時間閱示批處送達有關部門進行辦理。經黨政領導批示的重要建議，由市委辦公室和市政府辦公室移交有關部門辦理，并負責跟蹤督辦。各承辦單位從接到建議之日起，半個月內將辦結情況書面回復交辦單位，由交辦單位報市委、市政府領導審定后答復民主黨派、工商聯和無黨派人士。

3.對口聯系制度。建立對口聯系制度是中國新型政黨制度的重要內容。對口聯系制度是指政府有關部門與民主黨派之間的對口聯系常態化工作模式，通過日常工作通報、經驗交流等形式加強有關部門與民主黨派之間的對口聯系，推動黨委政府各項工作落實落地。目前，全市*個民主黨派分別與**個政府職能部門建立對口聯系機制，定期召開工作交流座談會，幫助有關部門解決工作中的難點問題。

4.特約人員制度。特約人員制度是聘請黨外人士參與監察政府及司法機關的公務監督工作，包括具體擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員。目前，XX“特約四員”共有**余人，他們積極參與所在部門的重大工作部署、重點工作實施和督導督查。比如，監察員參與紀檢監察辦案，檢察員參與信訪接待、案件核查，教育督導員深入學校督查。通過“特約四員”發揮作用，黨外人士的民主監督職能得到進一步彰顯。

三、黨外人士民主監督問題剖析

近年來，XX黨外人士民主監督取得良好成效，但問題與短板也不容忽視。

（一）主體因素

黨外人士民主監督，受自身素質的局限，影響著監督動能和監督成效。

1.意愿欠缺，監督動力不足。一些黨外人士受到“窮則獨善其身”“兩耳不聞窗外事”等處世觀念影響，再加上監督實踐的不如意，造成監督主動性不夠、不愿主動上手，久而久之形成“走過場交差了事”的應付心態。

2.責任欠缺，監督意識不強。監督實踐中，一些參與者政治站位不高，責任感不強，認為監督是上面安排的例行公事，自己按部就班走程序就完事大吉。有時提一些無關痛癢的意見建議，影響民主監督的實效。

3.知識欠缺，監督能力不夠。實際工作中，監督者囿于“術業有專攻”的理念和跨領域學習知識的耗時費力，導致有效的意見建議與發揮作用上有時效的差距，甚至是理論與實踐的差異。

4.深度欠缺，監督實效不大。綜觀近年來各地監督實踐的案例，包括形成的調研報告、監督巡視、民主評議等監督結果，平平泛泛的比較多，具有典型示范效應能夠讓黨委政府滿意、群眾認可的，還比較少。

（二）客體因素

從當前黨外人士參與民主監督所處的社會環境看，相比較中共黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、群眾監督和輿論監督等監督資源而言，無論監督制度安排，還是監督氛圍，仍有改進的必要和提升空間。

1.力度欠缺，監督支持不夠。盡管各級黨委、政府為黨外人士民主監督提供了各種平臺和便利，但客觀地講，支持力度尚有欠缺。比如：有個別地方對黨外人士擔任政府部門領導的要求執行不到位，存在空缺。一些政府部門對民主監督表面上歡迎，背地里有抵觸情緒。有些地方和部門對監督意見建議采取選擇性采納，不認真積極反饋整改結果。

2.制度欠缺，監督機制不活。一些黨外人士參與民主監督的針對性不強、精準度不高，缺乏明確的身份保障和組織保障。對監督前培訓調研、監督中權利和手段行使及監督后結果反饋，缺乏制度安排和機制創新。

3.重視欠缺，監督氛圍不濃。一方面，參與監督的人員少，力量弱，渠道窄，論規格比不上人大監督，論規范比不上司法監督，論影響比不上輿論監督。另一方面，從社會環境看，各方面對黨外人士參與監督的知曉度、關注度比較低。

4.知情欠缺，監督渠道不暢。從現實看，越往基層下面，黨外民主人士的知情渠道越狹窄。比如，在一些地方和職能部門，對重大決策和重大人事任免，直到即將公布之時，才拿出來向黨外人士通報和征求意見。

四、提升黨外人士民主監督效能的對策思考

新形勢下，黨外人士作為重要的監督資源，如何提升民主監督效能，實現高層次、高質量的監督效能，需要建立一套內功與外力、體制與機制相統一的工作系統。

（一）自身層面

黨外人士其自身素質素養的差異，很大程度上制約著民主監督效能的高低。

1.提升綜合素質，突出民主監督專業性。要切實提升政治鑒別力和政治敏感性，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，以政治站位的高度體現政治把握的準度。要真正從理論上認識上明確理解民主監督的性質、目的、原則及作用，進而形成自覺參與民主監督的主動意識。要真正走下去做好接地氣的基層調研，既掌握真實的第一手情況，又能發現問題，提出可行對策，確保監督效能的“源”之正當。

2.增強業務能力，突出民主監督效能性。古人云，術業有專功，民主監督也需要專門功夫。如“三大攻堅戰”中，如何開展脫貧攻堅專項監督，要吃透什么是“一不愁，兩保障”“戶脫貧、村摘帽標準”等精準扶貧各項政策等。完成好這些專業性很強的監督，不僅需要配套的機制制度，還要求監督者對所監督領域和監督事項基本知識的準確掌握，有的放矢，內行監督，這是提高民主監督效能的基本功和必修課。

3.強化責任意識，突出民主監督自覺性。民主人士黃炎培與中共最高領導人毛澤東的“窯洞對”以其“憂國憂民的人文情懷，為國為民的歷史責任”為后人所銘記，也讓所有黨外人士所敬仰與佩服。所以，廣大黨外人士要加強政治歷練，勇挑時代重任，進一步增強參與民主監督的政治自覺和行動自覺。

4.珍惜特約身份，突出民主監督針對性。近年來政府部門和司法機關聘請黨外人士擔任特約監督員、特約監察員，成為民主監督的重要制度安排，力度越來越大，范圍越來越廣，影響越來越遠。所以，黨外人士要自覺提高政治站位，練好監督內功，找準職責定位，敢于直言提意見，善于思考提建議，不斷增強監督實效。

（二）機制層面

借鑒各地成功做法和模式，做好與人大監督、行政監督、司法監督等權力性監督的相互配合，在完善既有機制基礎上，推進制度創新和手段創新，以機制凝聚合力，乃當務之急。

1.完善工作制度，推進民主監督規范化。各級黨委要結合民主監督實際和監督領域具體情況，制定切實可行的民主監督工作制度，確保民主監督制度化、規范化。

2.加強隊伍建設，推進民主監督科學化。要從點上加強學習培訓，成為敢于監督、善于監督的尖兵。要從線上加強各個專業領域黨外人士隊伍的組建，吸引吸收政治素質好、參政能力強、專業素養高的中青年優秀骨干，不斷壯大民主監督力量。要從面上加強不同領域監督力量的整合協調，倡導有組織的團隊式監督行動，努力提升民主監督的實效性。

3.搭建知情平臺，推進民主監督常態化。要在制度上保證政務動態信息及時向黨外人士包括社會公眾公開，建立健全重要決策、重大活動的事先、事后通報制度。要在機制上擴大監督者在政治生活和政務活動中的參與度，加大黨外人士在政府部門和公檢法司機關擔任領導職務的力度，讓監督者有更多知情權。要主動創新方式方法，注重利用現代技術，通過電話、網絡、走訪等多種渠道，主動收集信息，推進民主監督常態化。

4.強化成果意識，推進民主監督實效化。從內部講，黨外人士的監督成果要言之有理、言之有物，形成有價值的可行性操作方案，才能在實踐中起到督促推進作用。從外部看，各級黨委、政府及相關部門要高度重視民主監督成果的實踐運用，建立從結果實施到反饋的運作機制，確保民主監督的高質量和實效化。