第一篇：防范和化解基層警察執(zhí)法風險對策的研究(一等獎)

防范和化解基層警察執(zhí)法風險對策的研究（一等獎）

高明監(jiān)獄 鐘自會 張世揚

人們常常把監(jiān)獄比喻為“火山口”、“炸藥庫”并非危人聳聽，而是喻示監(jiān)管壓力和從事監(jiān)獄工作的風險系數(shù)大，擔負一線執(zhí)法直接管理罪犯的基層警察更是首當其沖。從近年發(fā)生的內(nèi)蒙古自治區(qū)某監(jiān)獄出現(xiàn)幾名重刑犯合伙串謀殺害值班警察越獄逃跑事件；湖南省某監(jiān)獄罪犯喬裝打扮成警察企圖利用監(jiān)門值班警察的疏忽蒙混過關(guān)，脫逃未遂事件；廣東某監(jiān)獄一新投犯因喪失改造前途信心悲觀失望而自殺等事件，在危及監(jiān)管安全的同時也顯現(xiàn)監(jiān)獄警察面臨著極大的執(zhí)法風險。一樁樁個案充滿血淚教訓，一次次敲響警鐘。因此，客觀審視監(jiān)獄基層警察的執(zhí)法風險，并及時采取有效措施予以防范和化解，這是監(jiān)獄工作面臨現(xiàn)實而又緊迫的問題。

近年來，隨著監(jiān)獄押犯數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化，擔負著直接監(jiān)管和教育改造罪犯的一線基層警察面臨的執(zhí)法風險形勢有日益增大的趨勢。當前，仍有少部分基層警察因不能正確認識面臨的執(zhí)法風險而在實際工作中消極作為或不作為，成為目前執(zhí)法中的一大瓶頸。監(jiān)獄警察必須明確了解我國現(xiàn)階段規(guī)范執(zhí)法的基本情況，促進監(jiān)獄執(zhí)法行為規(guī)范化，公正執(zhí)法，文明管理，促進自身在對罪犯執(zhí)行刑罰過程中降低執(zhí)法風險。

一、當前監(jiān)獄系統(tǒng)基層警察的執(zhí)法風險意識及履職能力概況

（一）風險一詞的含義是指發(fā)生傷害、毀損、損失的可能性。筆者認為監(jiān)獄基層警察執(zhí)法的風險性是指在監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行過程中從事直接監(jiān)管改造罪犯的一線崗位警察在日常的執(zhí)法管理中存在的遭受導致嚴重后果的的危險，主要包括人身傷亡、財產(chǎn)損失、刑事責任追究或被行政處分等。在監(jiān)管改造實踐中，這種風險表現(xiàn)形式多樣，包括暴力襲警、罪犯非正常死亡、脫逃等突發(fā)性事件。

（二）當前由于基層警察隊伍的年齡結(jié)構(gòu)、工作履歷經(jīng)驗、學歷專業(yè)背景等多種因素成為制約基層隊伍整體執(zhí)法水平提高或成為執(zhí)法風險存在的客觀原因。近年來，為了適應(yīng)監(jiān)獄工作需要，同時為了應(yīng)對監(jiān)獄外流人才較多的情況，監(jiān)獄系統(tǒng)招考的新警察較多，隊伍結(jié)構(gòu)趨向年輕化。以高明監(jiān)獄為例，基層一線的警察隊伍人數(shù)龐大，中青年警察占多數(shù)。絕大多數(shù)年青警察由于畢業(yè)后直接進入監(jiān)獄系統(tǒng)工作，社會閱歷、工作經(jīng)驗尚淺，對自身從事的職業(yè)性質(zhì)特點特殊性認識不足，低詁潛在的風險。基層警察中老、中、青年齡的梯級結(jié)構(gòu)的不合理沒法為執(zhí)法管理經(jīng)驗的傳、幫、帶產(chǎn)生有利條件因素。加之學歷文化水平、專業(yè)及社會閱歷參次不齊，成為在基層警察隊伍中全面貫徹推行監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化一大阻力。如當中政法專業(yè)科班出身的只占基層警察總量中的小部分，畢業(yè)于監(jiān)獄學或獄政管理的更占少數(shù)。大多數(shù)基層警察只在入職時經(jīng)歷簡短的專業(yè)培訓，對監(jiān)獄實際的執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法風險認識不足，導致風險意識淡薄。

（三）分析近年全國監(jiān)獄系統(tǒng)發(fā)生的典型大案、要案，不難總結(jié)基層警察面臨的執(zhí)法風險有如下幾個顯著特點:

1、突發(fā)性和隱蔽性。由于監(jiān)獄通常羈押罪犯數(shù)量大且高度集中，在沒有實施分類監(jiān)管和教育改造的情況下犯情、獄情顯得異常復雜。擔負直接監(jiān)管責任的警察處于明處；而被監(jiān)管的個體處于暗處。往往違法違規(guī)案件的事發(fā)前期征兆不易被發(fā)現(xiàn)和及時排查，盡管事發(fā)后有處置預案，但仍出現(xiàn)措手不及，防不勝防，導致嚴重后果的情形發(fā)生。

2、多樣性和有針對性。構(gòu)成執(zhí)法風險的情形在實際中呈現(xiàn)多樣性，出現(xiàn)的形式、破壞程度也各不相同。在長期的改造與反改造的監(jiān)管環(huán)境下罪犯的目的、動機、手段及誘因可隨環(huán)境因人、因事、因地而顯得狡猾多端。他們針對的大多是思想麻痹、缺乏警惕或?qū)Ψ盖椤ⅹz情不熟悉的警察，以及利用平時執(zhí)法能力不強、處事不公的警察做突破口。

3、可預測性和可防范性。其實事出有因，幾乎倒查每一案件的發(fā)生都有前期征兆，任何的蛛絲馬跡都逃不過警惕性高、獄情敏銳的警察。科學健全的風險評詁機制和獄情排查機制對監(jiān)管安全起著不可或缺作用。監(jiān)獄警察遵循具體的操作指引，對潛在風險預測和研判事態(tài)的發(fā)展變化可做到早發(fā)現(xiàn)、早措施防患于未然，把執(zhí)法風險降至最低。

二、影響監(jiān)獄基層警察執(zhí)法風險的幾個主客觀因素

從近年來發(fā)生的監(jiān)獄警察違規(guī)辦理罪犯“減假保” 案件到罪犯殺害監(jiān)獄警察而脫逃的血案中分析，監(jiān)獄警察面臨的執(zhí)法風險原因是多方面的，有客觀上來源于執(zhí)法環(huán)境的變化及執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)和管理規(guī)章制度；有主觀上來源于執(zhí)法者自身的素質(zhì)能力。

（一）客觀上是因法律法規(guī)體系不完善而面臨的風險。由于《監(jiān)獄法》本身規(guī)定比較抽象，其并沒有涵蓋整個刑罰執(zhí)行活動，監(jiān)獄對罪犯進行日常管理時，難免會有所偏差或部分執(zhí)法活動缺乏依據(jù)的現(xiàn)象，往往會造成執(zhí)法不公。日常執(zhí)法實施細則可參照性不強，如對罪犯進行的日常管理、罪犯獎懲制度等，使監(jiān)獄警察在執(zhí)法操作上缺乏規(guī)范、統(tǒng)一性標準，給極少數(shù)警察違法違紀留下了制度的空子。另外，部分罪犯家屬利用這種制度上的漏洞，找關(guān)系、托人情，向監(jiān)獄警察進行賄賂，妄圖使罪犯逃避法律的制裁與懲罰，也由于個別監(jiān)獄警察由于防腐拒變能力薄弱抵擋不住金錢的誘惑，在勞動崗位、日常行政獎勵甚至減刑、假釋、保外就醫(yī)等方面上“關(guān)照”行賄的罪犯，這種主觀上故意偏離執(zhí)法公正軌道的行為，往往是要自食其果。其一，這種違法違紀行為最后往往是當事人被查處、撤職、開除、甚至被追究刑事責任的結(jié)果；其二，這種執(zhí)法不公往往會導致受到不公對待的罪犯產(chǎn)生妒疾心理，遂產(chǎn)生報復警察、同改的潛在監(jiān)管安全隱患。

（二）因監(jiān)獄管理體制不科學而面臨的風險。當前，監(jiān)獄既是刑罰執(zhí)行機關(guān)，也是生產(chǎn)單位，監(jiān)獄警察既要承擔管理教育罪犯職能，又要組織罪犯進行勞動；既是法律的執(zhí)行者，又是生產(chǎn)的組織者。即使在近年進行監(jiān)獄體制改革試點的省份，實行了監(jiān)企分開，但監(jiān)獄仍對過渡期監(jiān)獄企業(yè)負有相當?shù)呢熑巍９芾眢w制的雙重性決定了監(jiān)獄職能的復雜性，監(jiān)獄追求行刑效益，同時又追求經(jīng)濟效益。在背負雙重責任的環(huán)境下，監(jiān)獄警察往往錯位使用手中的執(zhí)法權(quán)力，影響執(zhí)法的公正性。

（三）主觀上因基層監(jiān)獄警察執(zhí)法規(guī)范化觀念不強、管教手段方法不恰當而面臨潛在風險。在執(zhí)法水平要求越來越高的情況下，個別監(jiān)獄警察仍習慣于按經(jīng)驗辦事，我行我素，對監(jiān)獄內(nèi)外執(zhí)法環(huán)境所發(fā)生的深刻變化反應(yīng)不敏銳。如日常管教中個別人仍使用打罵體罰等違法違規(guī)手段處理違紀行為，并借口以不管白貓黑貓抓到老鼠就是好貓使之合理化。其實使用不規(guī)范手段處理違紀行為就是執(zhí)法的不公正行為。執(zhí)法實踐中，重實體輕程序，總認為只要處理結(jié)果沒有問題，程序的事可以變通或以后補正，甚至認為執(zhí)法程序和手續(xù)“麻煩”、“多余”。這表現(xiàn)在個別監(jiān)獄警察對罪犯警告、記過、禁閉的處罰沒有遵守呈報審批、公示公開和告知復議的程序，最終使自身工作陷于被動，甚至引發(fā)對自身的行政、刑事訴訟。

（四）因監(jiān)獄警察本身管教業(yè)務(wù)水平不高、遭遇執(zhí)法難的尷尬處境而背負責任風險。客觀上一方面由于近年來國家加強法制宣傳力度和確立獄務(wù)公開制度，罪犯的“片面維權(quán)”的現(xiàn)象較為突出或想方設(shè)法投機改造，加之網(wǎng)絡(luò)媒體對監(jiān)獄事件關(guān)注炒作，使得部分基層警察在遇到復雜問題時由于缺少具體的操作指引而出現(xiàn)“執(zhí)法難”的困局；另一面出于明哲保身或多一事不如少一事的消極態(tài)度，部分警察只滿足于“押得住、跑不了”的最低要求，沒有積極用好手中的執(zhí)法權(quán)而是采取消極執(zhí)法的態(tài)度應(yīng)付工作。實踐中往往在處理警囚問題時缺乏技巧和時效就影響到執(zhí)法的公正性。如手段過于強硬、絕對化或辦事拖拉、時效觀念不強而導致不利后果。

三、在分析執(zhí)法風險的特點及其產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，積極采取策略防范及化解執(zhí)法風險

（一）建章立制，完善監(jiān)獄執(zhí)法機制。

監(jiān)獄制度是社會主義法律制度的一部分。這個制度越完善，越文明，越有利于懲罰矯正罪犯，越有利于監(jiān)獄機關(guān)對罪犯進行刑罰執(zhí)行。完善監(jiān)獄執(zhí)法機制，應(yīng)當從以下幾方面著手： 首先要完善監(jiān)獄職能管理體制，大力推行監(jiān)企分開，純化監(jiān)獄的執(zhí)法功能，實現(xiàn)監(jiān)獄職能單一化，加大財政保障力度，保證監(jiān)獄執(zhí)法所需經(jīng)費，防止出現(xiàn)以經(jīng)濟利益主導執(zhí)法工作的現(xiàn)象。以保證監(jiān)獄公正執(zhí)法，最終實現(xiàn)刑罰執(zhí)行與生產(chǎn)經(jīng)營各自獨立、規(guī)范運行的監(jiān)獄管理機制，從客觀上杜絕監(jiān)獄警察因經(jīng)濟利益誘惑而違法犯罪。

其次要完善各項管理規(guī)章制度，明確監(jiān)獄警察的執(zhí)法行為。規(guī)章制度對監(jiān)獄警察的行為起到約束作用的同時也起到保護作用。隨著依法治監(jiān)的大力推進，監(jiān)獄要進一步完善執(zhí)法工作的制度和程序，對罪犯的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等重要執(zhí)法環(huán)節(jié)要制定操作性強的辦法細則。如刑罰執(zhí)行的實施細則、日常管理的工作指引等，程序規(guī)定要明確、具體、便于操作，還要相互制約，利于監(jiān)督，以制度的形式對其條件程序以及操作行為進行規(guī)范，為監(jiān)獄警察公正、文明、嚴格執(zhí)法提供必要的支持和指導。

（二）完善執(zhí)法監(jiān)督配套機制，健全落實執(zhí)法責任制，規(guī)范監(jiān)獄警察的執(zhí)法行為。

內(nèi)部監(jiān)督對執(zhí)法活動有糾正、促進、提高的作用。監(jiān)督方法上要變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后相結(jié)合的全程監(jiān)督，變?nèi)藶楸O(jiān)督為制度監(jiān)督。同時，要進一步建立完善執(zhí)法責任制、執(zhí)法工作評議考核制和執(zhí)法過錯責任追究制。執(zhí)法單位、執(zhí)法警察在執(zhí)法過程中，因執(zhí)法不當、不及時，未造成嚴重后果的，對相關(guān)責任單位及責任人予以扣分處理，并要求限期整改，將糾正情況作書面報告；一旦發(fā)生執(zhí)法過錯，造成嚴重后果的，必須按照法律、法規(guī)和規(guī)定承擔相應(yīng)的行政、刑事或民事賠償責任，對其單位和有關(guān)領(lǐng)導也應(yīng)當追究相應(yīng)的責任。

（三）堅持不懈增強警察社會主義法治理念，提高依法行政水平，建立高素質(zhì)執(zhí)法行政隊伍

1、加強政治理論教育。作為國家政權(quán)維護者之一的監(jiān)獄人民警察，必須要有較高的政治理論水平，保持對黨和國家對司法行政的方針、策略、要求的敏銳性。

2、加強職業(yè)道德教育。通過定期開展反腐倡廉、執(zhí)法業(yè)務(wù)知識和操作技能教育培訓能使監(jiān)獄警察的法律意識、執(zhí)法能力等方面有全面的提高。加大道德教育力度，要致力提高警察職業(yè)道德教育，引導警察愛崗敬業(yè)，遵循職業(yè)操守，公正執(zhí)法。

3、加強業(yè)務(wù)培訓。按照司法部、省監(jiān)獄局及監(jiān)獄干警發(fā)展規(guī)劃安排及要求，加強干警監(jiān)獄現(xiàn)代執(zhí)法理念、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識等培訓，使廣大干警業(yè)務(wù)知識不斷提高，以滿足科學執(zhí)法、文明執(zhí)法及監(jiān)獄現(xiàn)代化發(fā)展的要求。

4、加強干警繼續(xù)教育。鼓勵警察參加學歷、職稱、執(zhí)業(yè)資格等考試，如心理咨詢師、師等考試，以試促學。同時還應(yīng)經(jīng)常性采取“走出去”、“引進來”的方式，從社會上聘請一些資深專家來獄授課，以改變干警在封閉環(huán)境下，知識老化及更新周期長等現(xiàn)況，不斷提高干警綜合素質(zhì)。

（四）建立執(zhí)法風險預警機制，提高防范執(zhí)法風險的能力

執(zhí)法風險預警機制，能使監(jiān)獄警察時刻保持職業(yè)危機的警惕心理，須知手中的執(zhí)法權(quán)力是把雙刃劍，清楚明白權(quán)力與責任并存，并趨利避害。建立監(jiān)獄警察執(zhí)法風險預警機制，一是建立監(jiān)獄警察履行崗位職責評估制度。在對監(jiān)獄各個崗位工作進行量化、細化的前提下，定期對監(jiān)獄警察履行崗位職責情況進行評估，對達不到工作標準或不符合工作標準的監(jiān)獄警察，進行黃牌警告或離崗學習予糾正。二是政工部門應(yīng)制定和組織經(jīng)常性的警示教育制度，改變實踐中存在的處分多、教育少的情形。多以發(fā)生在身邊人、身邊事作正反面具體典型案例進行生動說法。及時總結(jié)分析執(zhí)法環(huán)節(jié)中存在的執(zhí)法風險和漏洞，增強警覺性，從而有效地規(guī)避風險。

（五）多管齊下破解當前基層警察日常工作中存在的執(zhí)法難和消極執(zhí)法現(xiàn)象

首先，健全完善各項執(zhí)法管理操作流程和指引以便基層警察在日常的執(zhí)法工作中遇到問題有章規(guī)可循，避免陷入茫然被動或不知所措的困局；同時明確遇到具體情形的執(zhí)法責任或免責情形，消除基層警察后顧之憂，增強警察充分行使執(zhí)法權(quán)的保障力度，促使其樹立敢管敢抓的積極態(tài)度。其次，從財力、物力上提高基層警察的執(zhí)法資源配備保障力度。如現(xiàn)場處突所需的防護功能器械或制止功能器械；完善監(jiān)控設(shè)施、現(xiàn)場處置可隨時方便使用的攝錄設(shè)備，其目的在必要時記錄留存好處置過程信息以備考查。最后，整合科室和監(jiān)區(qū)執(zhí)法資源形成聯(lián)動效應(yīng)，綜合支援基層警察日常執(zhí)法管理罪犯活動，包括增援執(zhí)法現(xiàn)場的警力配備，共同制定處突預案和聯(lián)合演練，避免執(zhí)法管理過程出現(xiàn)孤立無援的困局或隊伍中出現(xiàn)畏難情緒和疲憊狀態(tài)。當前，隨著監(jiān)獄工作的規(guī)范化建設(shè)不斷深入推進，防范和化解基層警察的執(zhí)法風險亦必然順應(yīng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主流趨勢，并借此契機提高基層警察隊伍的整體執(zhí)法管理水平，從根本上降低基層警察所承擔的執(zhí)法風險，應(yīng)對今后日益復雜的新問題和高難挑戰(zhàn)，確保對罪犯的刑罰執(zhí)行任務(wù)得到順利完成及為提升教育改造質(zhì)量筑牢基礎(chǔ)。

第二篇：淺談基層行政執(zhí)法風險的防范

淺談基層行政執(zhí)法風險的防范

當前工商行政管理部門在監(jiān)管執(zhí)法的過程中存在著各種潛在風險。如何合法規(guī)避和預防這些風險的發(fā)生，已成為新形勢下各級工關(guān)和廣大工商干部不得不解決的重要課題。本文主要就此問題做一些探討。

一、各類執(zhí)法風險及產(chǎn)生的根源

（一）內(nèi)因引起的幾種執(zhí)法風險

第一是執(zhí)法能力不足導致的風險。部分工商執(zhí)法人員對相關(guān)法律法規(guī)的理解出現(xiàn)偏差，對當前市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能認識，造成執(zhí)法隨意性大，執(zhí)法質(zhì)量不高。如制作執(zhí)法文書不嚴謹、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯誤；執(zhí)法過程中超越執(zhí)法權(quán)限用自由裁量權(quán)，不注意收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強等。

第二是監(jiān)督機制不健全導致的風險。實際執(zhí)法辦案中，特別在基層，一個案件從立案到處罰往往由一個單位辦到底，法制機只是從法律依據(jù)、書面呈報的程序、事實材料上把關(guān)，而對執(zhí)法過程中的顯失公正以及結(jié)案后的各項工作不進行后續(xù)監(jiān)督。

第三是作為風險。工商執(zhí)法要受各種法律實體的、程序的制約，由于執(zhí)法主體在執(zhí)行或解釋法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件所賦職責職能中應(yīng)作為而“不作為”、未完全作為或作為了未賦予的職責職能范圍內(nèi)的管理事務(wù)的“亂作為”，都可能受到黨紀、政紀紀的追究，承擔相應(yīng)的責任。

第四是缺乏嚴格的考核、激勵制度引起的風險。在工商行政執(zhí)法中，缺乏一個完善、有效的考核與激勵制度。執(zhí)法人員辦案辦案、辦案多少、大小對自身的利益影響不大，相反，執(zhí)法人員辦案越多，承擔錯案追究風險的可能性也會越大。在這種只罰不獎制下，多數(shù)執(zhí)法人員在一般情況下會力求穩(wěn)妥，盡量少辦案或不辦案。

（二）外因引起的幾種執(zhí)法風險

第一是干擾執(zhí)法。在當前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟的大環(huán)境下，地方政府出于地方利益的考慮和需要，采用行政命令的方式對執(zhí)法行為加以限制或干涉。這種風險危害較大，直接影響到一個地區(qū)的工商執(zhí)法環(huán)境和市場經(jīng)濟秩序。還有來自各方面各種形式的，影響執(zhí)法公正，導致執(zhí)法“放水”、“縮水”。

第二是暴力抗法。工商執(zhí)法中的對方當事人由于法制觀念淡薄，追逐個人私利，故意違反工商行政管理法律法規(guī)，以暴力、的方法與執(zhí)法機關(guān)進行對抗。這種風險直接危及工商執(zhí)法人員的生命健康和安全，有時可能間接地危及到工商干部家屬生命健康和，負面影響較大。

第三是政治因素引起的外部風險。主要表現(xiàn)在政府職能部門和行政相對人對工商執(zhí)法的依法監(jiān)督，如行風評議、案件回訪等果工商執(zhí)法不能得到滿意的評價，相關(guān)人員很容易遭到追究，責任人的政治前途受到影響。

二、關(guān)于防范與化解執(zhí)法風險的思考

（一）端正思想，樹立正確的風險觀、責任觀。由于風險與職權(quán)、責任相伴相生，職權(quán)和責任是法定的，是必然的，而風險可能的，是偶然的。我們只有正確、全面地了解和掌握工商行政管理法定職權(quán)和責任，才能夠全面認識工商執(zhí)法風險。要正確認識和責任的辯證關(guān)系，克服麻痹思想，堅持以使命為重、責任為先，增強政治意識、大局意識、責任意識、憂患意識、陣地意識，增御風險的能力，確保隊伍安全。

（二）加強業(yè)務(wù)培訓，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。要化解執(zhí)法風險，工商執(zhí)法人員就必須具備一定的、能夠正確開展執(zhí)法活動的綜質(zhì)。這些素質(zhì)包括正確的思想觀念，端正的工作態(tài)度，必要的法律知識，熟練的業(yè)務(wù)技能和計算機操作技術(shù)以及協(xié)調(diào)能力等。因此統(tǒng)籌兼顧，有針對性的加強執(zhí)法人員的政治教育和業(yè)務(wù)技能培訓，學好用好法律法規(guī)，明確“須為”、“可為”和“不可為”。

（三）規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量。第一，工商行政管理部門要在法律、法規(guī)的框架內(nèi)根據(jù)目前所掌握的案例類型，設(shè)置的執(zhí)法具體指引、工作標準及追究實施辦法，理順執(zhí)法規(guī)程，做到有章可循，使各基層執(zhí)法單位有統(tǒng)一的執(zhí)法標準，降低由于理解造成的執(zhí)法風險。第二，落實對執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，實現(xiàn)從立案、辦案、審案、結(jié)案全部在計算機上完成的目標，辦案人員擅自作主、瞞案不報、壓案不查等違紀問題的發(fā)生。第三，要求工商執(zhí)法人員在行政執(zhí)法的過程中自覺依法行事，努力克法隨意性，作出行政處罰決定要嚴格在法定幅度內(nèi)行使自由裁量權(quán)，不得隨意降低處罰標準，不得濫用行政權(quán)力搞“區(qū)別行政”。

（四）強化宣傳和協(xié)調(diào)，營造和諧的執(zhí)法環(huán)境。主要是強化工商法律法規(guī)宣傳，做好行政協(xié)調(diào)，力求社會廣泛支持，努力構(gòu)商部門與人民群眾的和諧關(guān)系。一方面，做好普法宣傳。通過各種行之有效的方式，努力普及法律知識，既注重對群眾的縱向宣傳抓好對政府及其職能部門的橫向宣傳。另一方面，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，爭取社會各界的理解和支持。在工商執(zhí)法過程中，不僅要爭會群眾的理解、支持，配合我們開展執(zhí)法工作，還要取得相關(guān)部門的配合，避免工作陷入被動或僵局，減少行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的和沖突，規(guī)避執(zhí)法風險，提高工作效率，確保執(zhí)法安全。

（五）健全機制，實行有效的執(zhí)法監(jiān)督。首先，要積極推行執(zhí)法責任制。明確工作職責，要對市場巡查、便民措施等制度進行細量化，分工明確，責任到人，建立相應(yīng)的考核評比制度，并納入目標任務(wù)考核和黨風廉政責任制考核范疇，與干部的評優(yōu)評先結(jié)合起來，實行下管一級，上究一級的原則進行管理考核，真正構(gòu)建成工商系統(tǒng)干部隊伍勤政廉政的“安全網(wǎng)”，做到關(guān)口前移，將風險化解于未然，確保黨員干部零違紀。其次，要落實過錯責任追究制，對執(zhí)法監(jiān)管不到位、不作為、亂作為，造成不良后果的決進行責任追究；開展執(zhí)法廉政風險防范承諾，在查找風險點和提出防范措施的基礎(chǔ)上，每名工商執(zhí)法人員有針對性的進行廉政風范書面承諾，提醒自己做一名廉潔奉公的工商人。同時，在完善內(nèi)部監(jiān)督機制的過程中，也要拓寬外部監(jiān)督渠道。本著管好干部、干部、預防為主，防患未然的原則，實行設(shè)置意見箱、跟蹤督察、群眾評議、教育引導的全方位動態(tài)管理方法，把工商行政執(zhí)法行于社會監(jiān)督之下，隨時傾聽社會各界人士對工商執(zhí)法工作的意見和建議，不斷改進工作方法，提高執(zhí)法水平。再次，建立健全政務(wù)制度和基層工商行政執(zhí)法人員向服務(wù)對象代表述職述廉制度，實行公開辦事制度，形成用制度管人、用制度管事、用制度管物的管制。進一步推進陽光行政，按照行政處罰結(jié)果公開透明的原則，利用網(wǎng)絡(luò)、公告張貼欄向社會公示有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、執(zhí)法及其法律依據(jù)、執(zhí)法人員應(yīng)履行的義務(wù)以及行政處罰結(jié)果，增強依法行政的透明度，使行政執(zhí)法權(quán)力接受社會各界的監(jiān)督。

第三篇：基層工商執(zhí)法的風險及防范

國務(wù)院批準的國家工商局“三定”方案，更加明確了工商部門的職能，突出了工商機關(guān)監(jiān)管社會主義大市場的地位。在國家的行政法律體糸中，工商部門是涉及法律法規(guī)最多的機關(guān)，這是其他行政部門無一能比的。然而，監(jiān)管市場地位的提高，職能領(lǐng)域的擴展，行政權(quán)利的增大，無疑加重了行政的責任，其執(zhí)法風險就越來越大。按職能劃分，可分為市場主體準入監(jiān)管、市場交易和競爭行為監(jiān)管、市場退出行為監(jiān)管等三大類執(zhí)法風險。工商部門是綜合監(jiān)管和行政執(zhí)法機關(guān)，反映出的具體執(zhí)法風險很多，尤其是《行政許可法》頒布實施后更顯得突出。本文在此只就基層行政執(zhí)法中存在的主要執(zhí)法風險及其防范作膚淺的探討。

一、存在的主要執(zhí)法風險

基層工商的行政執(zhí)法實踐中，主要存在三個方面的執(zhí)法風險：

（一）“作為”執(zhí)法風險。所謂“作為”執(zhí)法風險，即在行政執(zhí)法過程中，代表行政機關(guān)的行政行為人雖實施了行政行為，但因行政行為人實施的行政行為不完全徹底，而顯現(xiàn)出來的執(zhí)法風險。比如：

1、收取證照費而不予頒發(fā)證照，使當事人履行了法定義務(wù)，而不能依法獲得市場主體資格；

2、收取年檢費而不予辦理年檢手續(xù)，使當事人履行了法定義務(wù)，而不能得到市場主體資格的確認；

3、延誤當事人的登記受理期限，使當事人的請求事項不能依法得到登記核準等。此類表現(xiàn)形式有兩個方面：一是因行政行為人在行政執(zhí)法過程中，利用職權(quán)將所收款中飽私囊，但其卻是在利用行政執(zhí)法過程中實施的，有損的是工商部門的形象；二是確實存在有部門的問題。無論是何種情形都具有潛在的執(zhí)法風險，應(yīng)當嚴厲禁止。

（二）“不作為”執(zhí)法風險。所謂“不作為”執(zhí)法風險，即在行政執(zhí)法過程中，代表行政機關(guān)的行政行為人，應(yīng)當依法作出行政行為，卻不作出行政行為而帶來的執(zhí)法風險。諸如:

1、應(yīng)當對申訴舉報案件進行處理而不處理；

2、應(yīng)當對已發(fā)現(xiàn)的違法行為查處而不查處；

3、本屬職責監(jiān)管范圍而不去監(jiān)管等。上述情形應(yīng)當引起各級的高度重視，切不可疏忽大意，從安徽阜陽的奶粉事件中汲取血的教訓。

（三）“亂作為”執(zhí)法風險。所謂“亂作為”執(zhí)法風險，即代表行政機關(guān)的行政行為人在行政執(zhí)法過程中，不依據(jù)法定程序、職權(quán)等作出行政行為引起的執(zhí)法風險。譬如：

1、對無照經(jīng)營戶征收工商管理費。繳納工商管理費是依法取得主體資格的個體工商戶對國家應(yīng)盡的法定義務(wù)，繳納工商管理費的前提是依法取得主體資格。如無照經(jīng)營網(wǎng)吧，本應(yīng)是依法取締的對象卻征收其工商管理費，勢必造成對其主體資體的一種默認；

2、超國家規(guī)定標準收取證照費、年檢費；

3、對先開業(yè)后登記者，采取不繳納工商管理費，不予辦理營業(yè)執(zhí)照的行為；

4、對不符合市場準入條件而隨意頒發(fā)證照；

5、越權(quán)執(zhí)法；

6、以罰代刑等。該類情形表現(xiàn)為兩個方面：一是具有故意性，即行政行為人懂得法律法規(guī)而故意為之，應(yīng)當在我們的行政工作中加以禁止；二是無意性，即行政行為人根本不懂法律法規(guī)或者一知半解而無形中為之，應(yīng)當加強法律和業(yè)務(wù)知識的學習。

二、執(zhí)法風險的防范

（一）建立學法激勵機制，學好用好相關(guān)法律，防止執(zhí)法風險。

1、認真堅持每周一法一學一考制度，采取“填壓式”的辦法督促學；

2、利用獎勵辦法，鼓勵自學；

3、選拔有培養(yǎng)前途的同志到學院深造；

4、選拔有培養(yǎng)前途的干部到沿海開放城市工商部門帶職學；

5、長期堅持執(zhí)法人員輪崗，在學習中實踐，在實踐中總結(jié)，理論聯(lián)系實際等。

（二）建立制約機制，減少執(zhí)法風險。

1、要建立健全收費不辦證照和不辦理年檢手續(xù)等的相關(guān)管理制度；

2、收回基層登記初審權(quán)，實行高度集權(quán)制，同時建立基層與注冊分局登記手續(xù)的快速傳遞制度等。

（三）強化內(nèi)部管理制度，切實搞好市場巡查。要對市場巡查制度進行細化和量化，實行誰主管誰負責，出現(xiàn)問題堅決追究責任，不能心慈手軟。

（四）加強職業(yè)道德教育，增強干部職工的事業(yè)心和責任感。

（五）嚴肅紀律落實制度，確保令行禁止，政令暢通。

第四篇：新形勢下防范和化解稅收執(zhí)法風險的思考

新形勢下防范和化解稅收執(zhí)法風險的思考

隨著我國法治進程的不斷推進，納稅人維權(quán)、行政監(jiān)察及司法監(jiān)督力量日益增強，對稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量的要求越來越高。有效防范和化解稅收執(zhí)法風險成為擺在稅務(wù)機關(guān)及其工作人員面前的重要課題。

一、正確認識稅收執(zhí)法風險

稅收執(zhí)法風險是稅收執(zhí)法過程中潛在的一種風險，是指因為稅務(wù)機關(guān)及其工作人員的作為和不作為可能使稅收管理職能失效，以及這種作為和不作為行為致使國家利益或稅收管理相對人的合法權(quán)益受到損害,需要承擔或被追究有關(guān)責任的可能性。理論上講在稅收執(zhí)法的任何崗位都可能會存在著一定的風險，在領(lǐng)導干部和執(zhí)法管理一線的關(guān)鍵崗位，崗位風險尤為突出。

（一）稅收執(zhí)法風險具有三個基本特征

一是客觀性。執(zhí)法風險是客觀存在的，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。這是因為決定風險的各種因素對于風險主體來說是獨立存在的，不論稅務(wù)機關(guān)及其工作人員是否意識到風險的存在，只要風險的誘因存在，一旦條件成熟，風險就會導致?lián)p失。風險的客觀性提示我們風險是普遍存在的，不論職務(wù)高低、能力大小，每個崗位、每個人都面臨潛在的風險；而且，職務(wù)越高、責任越重、風險越大。而且，損失往往與風險相隨，風險的危害會引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成連鎖性損失。

二是隱蔽性。風險都是以一定的概率存在的不確定性危險，因而具有一定的隱蔽性。能夠準確預見從而有效控制的危險，就稱不上是風險。稅務(wù)人員之所以容易忽視身邊的風險，在風險發(fā)生之前掉以輕心或心存僥幸，就是因為風險具有一定的不確定性也即隱蔽性。在國稅工作中，執(zhí)法和管理風險也潛藏在日常工作的大量細節(jié)中，從萌芽、發(fā)展到演變成顯性問題，往往都有一個過程，但很容易被人忽視。如在一般納稅人認定環(huán)節(jié)，審核把關(guān)不嚴就埋下了被不法分子鉆空子的隱患，這一隱患未必一定爆發(fā)，但一旦爆發(fā)就與此管理疏漏直接相關(guān)，并造成難以挽回的損失。

三是可控性。盡管風險是客觀的，但它是可控的，可以按照一定的方法、程序?qū)︼L險進行事前的識別和預測、事中的防范和事后的化解，可以借助科學的方法、有效的風險防范工作程序，分析風險的性質(zhì)、產(chǎn)生條件，辨別可能導致?lián)p失的因素，為控制風險提供前提。可以根據(jù)現(xiàn)代科技信息手段和概率統(tǒng)計，建立各項風險的技術(shù)參數(shù)，為控制風險提供技術(shù)手段。可以通過建立良好的制度體系，規(guī)范稅務(wù)機關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為，進而把風險納入制度控制的軌道。

（二）新形勢下防范稅收執(zhí)法風險的重大意義

一是防范和化解執(zhí)法風險，有利于推進依法治稅，實現(xiàn)稅收工作的根本宗旨。依法治稅的過程，既是實施法律賦予的稅收管理職權(quán)的過程，也是實現(xiàn)“為國聚財，為民收稅”工作宗旨的過程。防范執(zhí)法風險的根本，在于通過制度建設(shè)以及科學規(guī)范的管理，從源頭上防止和減少稅收違法行為，降低稅務(wù)人員受到法律追究的機率，促進稅收管理的法治化和規(guī)范化，從而深化依法治稅。

二是防范和化解執(zhí)法風險，有利于構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系，減少涉稅爭訟的發(fā)生。加強稅收執(zhí)法風險防范，可以通過明晰稅收執(zhí)法各環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風險形式及其法律后果，警示稅務(wù)人員時刻遵循法治原則，正確履行稅收管理職責，樹立良好的稅收執(zhí)法公信力和執(zhí)法形象，減少各類涉稅爭訟的發(fā)生，營造和諧的稅收征納關(guān)系。

三是防范和化解執(zhí)法風險，有利于正確履行稅收管理職責，促進稅收事業(yè)健康發(fā)展。隨著民主與法治的進步，公民維權(quán)、行政監(jiān)察以及司法監(jiān)督力量日益增強，潛在的執(zhí)法風險演變?yōu)楝F(xiàn)實法律責任的機率增大，能否準確判斷、識別、預防并有效抵御各種執(zhí)法風險，不僅關(guān)系到稅務(wù)人員的切身利益，更關(guān)乎稅收事業(yè)的長遠發(fā)展。有效防范和化解執(zhí)法風險，可以減少稅務(wù)人員的執(zhí)法壓力，激發(fā)其工作潛能，保證稅收法律制度的正確施行，更有助于提升稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法公信力，有益于稅收事業(yè)的長遠、健康發(fā)展。

四是防范和化解執(zhí)法風險，有利于提升征管質(zhì)量，適應(yīng)稅收專業(yè)化管理的需要。管理是稅收工作的基礎(chǔ)，稅收管理的質(zhì)量和效率，決定著稅收執(zhí)法風險的大小，二者之間呈反比關(guān)系，即：管理水平越高，管理漏洞越小，稅收執(zhí)法風險也越小；反之，執(zhí)法風險也就越大。稅源專業(yè)化管理的一個重要工作理念是“以稅收風險管理為導向，建立建全風險內(nèi)控機制，合理化解稅收執(zhí)法風險”，因此，專業(yè)化管理對稅收執(zhí)法提出了更高的標準和要求，唯有有效地防范和化解執(zhí)法風險，才能更加順利地推進稅收專業(yè)化管理。

二、新形勢下稅收執(zhí)法風險的成因

（一）內(nèi)生性原因

一是稅收立法本身的缺陷會導致風險。稅收法律中很多要素不確定,一旦把握不準，則存在“瀆職”的風險。同時，對于經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的新生事物，相應(yīng)的稅收征管配套政策出臺不夠及時，稅收管理難以及時跟進到位,會埋下引起爭議的隱患,稅務(wù)機關(guān)將不可避免地承擔由此造成的執(zhí)法風險。

二是“行政本位”的管理理念、管理機制會導致風險。目前“行政本位”的管理理念在稅務(wù)機關(guān)比較突出，但過多地強調(diào)“行政本位”往往與法治的理念相左，可能會形成執(zhí)法風險。比如有些基層稅務(wù)人員為了片面追求考核指標的正確率，不顧客觀實際，人為弄虛作假，甚至有干部代替納稅人辦理納稅事項，為稅收執(zhí)法埋下了隱患，從而帶來了執(zhí)法風險。三是系統(tǒng)內(nèi)缺乏風險管理機制會導致風險頻發(fā)。近年來，各地稅務(wù)機關(guān)都開始關(guān)注稅收執(zhí)法風險的防范，也積極探索建立了風險管理和控制機制，但很多稅務(wù)機關(guān)及稅務(wù)干部的法治觀念依然較淡漠，風險意識比較薄弱，從整體上講風險管理機制的實踐成果有限，再加上多數(shù)是零散的經(jīng)驗和做法，不足以抵制各種復雜的執(zhí)法風險。

（二）外部原因

一是日益完善的監(jiān)督機制帶來的壓力。眾所周知，執(zhí)法風險與執(zhí)法行為及結(jié)果受到監(jiān)督的程度有密切的關(guān)系，社會整體對稅收執(zhí)法行為的關(guān)注度越高，監(jiān)督力度越大，執(zhí)法風險由潛在轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的可能性也越大。與此同時，紀檢監(jiān)察與司法機關(guān)加強了對稅收執(zhí)法與執(zhí)紀

行為的監(jiān)督檢查，新聞及社會輿論也成為較強的監(jiān)督力量，使稅收執(zhí)法過程中潛在違法行為轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H法律責任的機率增大。

二是日益增強的公民維權(quán)意識帶來的壓力。稅收行政管理相對人的維權(quán)意識和維權(quán)行為能力日益增強，對稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員依法行政的要求越來越高，納稅人在履行納稅義務(wù)的同時，也在尋求法律賦予的權(quán)利。通過法律途徑，包括復議、訴訟、控訴等維護自身合法權(quán)益，已為越來越多的納稅人所接受和采用，納稅人逐漸從人際關(guān)系維權(quán)轉(zhuǎn)化到法律維權(quán)，給稅務(wù)人員的依法行政工作帶來了巨大的壓力。

三是組織收入工作帶來的壓力。一些地方政府為推進當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展，大力推行招商引資，并為引進項目，留住客商投資，制定出臺一些與現(xiàn)行稅法規(guī)定沖突的稅收優(yōu)惠政策，導致稅務(wù)部門難以應(yīng)對，出現(xiàn)問題稅務(wù)機關(guān)要承擔相應(yīng)的責任，給稅收執(zhí)法帶來風險。其他有關(guān)部門配合不力，管理和監(jiān)控的失位、缺位也給稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法帶來很大的風險。

三、防范和化解稅收執(zhí)法風險的建議

稅收執(zhí)法風險的內(nèi)容及表現(xiàn)決定了稅收執(zhí)法風險在稅收管理過程中將始終存在。然而，防范執(zhí)法風險并非一朝一夕之事，需要持之以恒，長抓不懈。當務(wù)之急，是在全面、徹底、深入地落實好現(xiàn)有工作制度基礎(chǔ)上，積極探索建立防范和化解稅收執(zhí)法風險的長效機制，將依法治稅工作推向深入。

（一）建全稅收法律，提高稅收執(zhí)法依據(jù)的統(tǒng)一性

完整的稅收法律體系是規(guī)范稅收執(zhí)法和降低執(zhí)法風險的前提和基礎(chǔ)，要進一步提高執(zhí)法制度建設(shè)質(zhì)量，增強執(zhí)法制度的科學性和可操作性。首先，嚴格執(zhí)行稅收規(guī)范性文件制定管理規(guī)定，提高制度建設(shè)的科學性，充分揭示和反映稅收管理的客觀規(guī)律和要求，避免文件、制度與上位法相沖突；制定的制度要具有操作性，防止脫離實際或超出執(zhí)法人員承受能力，既要避免制度陷阱，又要防止制度泛化，不成熟或者不必要的制度不宜出臺。其次，堅持規(guī)范性文件定期清理制度，對矛盾沖突或者內(nèi)容不適當?shù)囊?guī)范性文件和規(guī)章制度，要及時修改或廢止。再次，深入推行稅收政策評價反饋制度，并探索建立涉稅規(guī)范性文件及管理辦法實施效果評價制度，促進稅收管理制度體系的進一步完善。

（二）提高隊伍素質(zhì)，增強稅收執(zhí)法風險意識

一是強化法制觀念。稅務(wù)人員對于新形勢下的稅收執(zhí)法環(huán)境要有清醒的認識，要知法、懂法，樹立法制意識，強化法制觀念，正確對待和行使法律賦予的權(quán)利，依法行政，依法辦事，謹慎執(zhí)法，克服執(zhí)法行為中的僥幸和麻痹心理，做到警鐘長鳴，防微杜漸，使自己的執(zhí)法行為不偏離法律的軌跡運行。二是轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式。要改變習慣的、傳統(tǒng)的工作思維和征收方式，屏蔽求簡單而忽略程序，求快捷而忽略方式的現(xiàn)象，避免和減少執(zhí)法過程中的拖拉和隨意性。要在稅收管理理念、稅收服務(wù)意識、稅收征收習慣、職業(yè)道德觀念等方面與時俱進，提高對事務(wù)的判斷力，提升處事經(jīng)驗，盡可能減少風險的發(fā)生。三是加強稅收業(yè)務(wù)培訓，提高稅務(wù)干部的執(zhí)法水平。稅務(wù)部門是政策業(yè)務(wù)很強的部門。因此，一定要把稅收業(yè)務(wù)培訓放在重要位置，要完善激勵機制，充分發(fā)揮干部的主觀能動性，使干部主動學習鉆研稅收業(yè)務(wù)，提高執(zhí)法水平，鼓勵干部報考注冊稅務(wù)師、注冊會計師等，按照人員的不同層次或工作需要，安排干部分期分批接受專業(yè)培訓或知識更新教育，為干部應(yīng)對和防范風險打下基礎(chǔ)。

（三）規(guī)范執(zhí)法程序，健全各項執(zhí)法管理制度

一是優(yōu)化分解稅收執(zhí)法業(yè)務(wù)流程。要進一步梳理流程，對運行制度過于復雜、操作手續(xù)繁瑣、要求不切實際、超出職責范圍的項目予以調(diào)整；對執(zhí)法權(quán)力過于集中、難以有效制約的部位適當分權(quán)控制，同時，要避免執(zhí)法監(jiān)督的交叉重復，使各部位、各項執(zhí)法監(jiān)督制度、流程、職責相互配套、相互協(xié)調(diào)、相互促進、形成合力。二是加強具體執(zhí)法事項的管理，進一步提高稅收執(zhí)法的質(zhì)量和水平。堅持依法治稅和依法管理，嚴格執(zhí)行稅收法律、法規(guī)規(guī)定，熟練掌握履行管理職責所必需的法律依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、方式方法、時限等內(nèi)容，全面、準確、適當?shù)貙嵤﹫?zhí)法活動，依法履行管理職責。三是重視涉案證據(jù)的搜集和論證。真實、合法、有效的稅務(wù)涉案證據(jù)能夠有效降低執(zhí)法風險。加強對基層執(zhí)法人員有關(guān)證據(jù)收集、認定和適用規(guī)則的實務(wù)培訓與實地指導，提高執(zhí)法人員收集與制作證據(jù)的能力與技巧。四是進一步發(fā)揮稅收執(zhí)法檢查的功效與作用，通過日常、專項和執(zhí)法檢查，查擺問題，糾正錯誤，加強整改，消除隱患。同時通過落實執(zhí)法責任制度，進一步增強干部職工的依法履責意識和自我控制、自我糾錯能力，降低風險概率。

（四）強化內(nèi)外監(jiān)督，完善目標考核體系

一要堅持全面落實稅收行政執(zhí)法責任制度，以崗位設(shè)定為基礎(chǔ)，依崗定責，明確具體崗位的執(zhí)法內(nèi)容與執(zhí)法程序，減少不作為、慢作為或任意作為等行為。二要切實發(fā)揮稅收執(zhí)法檢查的功效與作用，通過日常、專項和執(zhí)法檢查，查擺問題，糾正錯誤，落實責任，并加強整改工作的跟蹤問效管理。三要健全完善評議考核與執(zhí)法責任追究制度，采用計算機考核與人工考核相結(jié)合的方式，評價稅收執(zhí)法質(zhì)量，增強評議考核的科學性和客觀性。四要進一步加強對稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)的監(jiān)督，同時要積極拓寬監(jiān)督渠道，完善群眾舉報制度，全面推行政務(wù)信息公開，重視人大、政協(xié)、司法等部門監(jiān)督以及新聞輿論監(jiān)督，對新聞媒體反映的問題要認真調(diào)查核實，并依法及時處理。

（五）加強部門協(xié)作，形成防范稅收執(zhí)法風險合力

一是與司法部門建立健全部門聯(lián)席會議和信息共享機制，加強打擊涉稅違法犯罪的協(xié)調(diào)和配合。基于提高打擊涉稅違法犯罪能力這一共同目標，稅務(wù)、公安、檢察院和法院應(yīng)進一步建立健全聯(lián)席會議機制和信息共享機制，確保在打擊涉稅違法犯罪過程中，相關(guān)執(zhí)法部門能夠各司其職、通力合作。要建立案情通報機制，及時交流涉稅違法案件情況，研討解決遇到的問題。要建立健全信息交流、共享辦法和合作制度，形成日常化的信息交流渠道。二是加強與政府以及紀檢、監(jiān)察、財政、審計等政府有關(guān)部門的聯(lián)系，明確外部監(jiān)督部門對稅收執(zhí)法的監(jiān)督內(nèi)容及評判標準，減少因內(nèi)外認識標準不一致而引發(fā)的執(zhí)法風險。認真做好與政府及有關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)工作，積極提供有效的管理建議，增強政府工作的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性與科學性，減少政府對稅收執(zhí)法的不適當干預。

第五篇：基層工商部門監(jiān)管風險分析及防范對策研究

基層工商部門監(jiān)管風險分析及防范對策研究

近年來發(fā)生的海南“毒豇豆”、三鹿奶粉、深圳“9.20”火災等事件中，一批工商機關(guān)領(lǐng)導干部和監(jiān)管人員因“監(jiān)管缺失”被問責甚至追究刑事責任，監(jiān)管風險客觀存在于基層工商部門的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法實踐中，尤其是基層工商部門處在市場監(jiān)管執(zhí)法第一線，工作繁重，任務(wù)艱巨，每天都和市場主體面對面，每事都和當事人零距離，處處事事都處在監(jiān)管風險的風頭浪尖。為此，有效防范監(jiān)管風險，把監(jiān)管風險降到最低點，不僅是工商基層干部加強自我保護的需要，更是樹立工商部門良好公眾形象的迫切要求。

一、基層工商監(jiān)管風險的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式

風險一詞的含義是指發(fā)生損失的損害程度的大小和發(fā)生的可能性；是某一特定危險情況發(fā)生可能性和后果的組合。基層工商監(jiān)管風險是指基層工商行政管理部門在執(zhí)法過程中，由于人為或者客觀條件等種種不確定性因素而面臨的有可能給執(zhí)法對象和社會帶來危害，并被司法、紀檢監(jiān)察部門追究責任的一種潛在危險。它與職權(quán)和責任緊密聯(lián)系、相輔相成，是執(zhí)法監(jiān)管人員因主觀和非主觀因素不依法履行職責、監(jiān)管缺失而引發(fā)的責任風險。是執(zhí)法人員在履職過程中必須高度關(guān)注的一種自我防范。

從基層工商部門主要職責和近年來發(fā)生的工作人員因違紀違規(guī)而受到相關(guān)部門責任追究和黨紀政紀處理的案例剖析調(diào)查來看，監(jiān)管風險主要存在于市場準入、監(jiān)管執(zhí)法兩個領(lǐng)域，表現(xiàn)為8種形式。

（一）市場準入環(huán)節(jié)

一是失職性風險。不按法定程序法定條件登記、變更、吊銷、信息傳遞，原因是多方面的,有的是領(lǐng)導指示，有的是地方文件，在地方政府“ 打招呼”、“給壓力”式干預下，擅自降低準入門檻，放寬準入條件，以支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為由，把不符合條件或不該進的市場主體放進來，一旦出事，工商執(zhí)法人員就要承擔相應(yīng)的承擔；

二是失責性風險。對形式審查和實質(zhì)審查界定不清；對市場主體準入審查不嚴、把關(guān)不到位、準入手續(xù)不全或“先上車后買票”；變更手續(xù)不符合程序等等。

（二）執(zhí)法監(jiān)管環(huán)節(jié)

一是落后監(jiān)管風險。因信息化、專業(yè)化、精細化等方面滯后帶來的監(jiān)管風險。例如對假冒偽劣商品，特別是問題食品以及一些高危行業(yè)的監(jiān)管，基層常常因?qū)I(yè)知識的匱乏、監(jiān)管手段的局限、檢測監(jiān)測設(shè)備的欠缺而流于形式的監(jiān)管，潛在風險日益增大；

二是不作為、不到位的“缺位”風險。“缺位”風險是指沒按照法定職責保證市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能行使到位，導致不良社會后果帶來的責任風險。

三是作為不當?shù)摹板e位”風險。在具體工作中，“錯位”風險主要體現(xiàn)為“三化”：執(zhí)法趨利化，把行政執(zhí)法權(quán)作為謀取部門經(jīng)濟利益的手段，與執(zhí)法者自身利益掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴重背離，導致社會后果；監(jiān)管情緒化，一些執(zhí)法人員不依法履職，放任情緒，避重就輕、管而不當、難管就放、無利則讓，造成不良社會后果；處罰隨意化，不合理使用自由裁量權(quán)，處罰標準不統(tǒng)一，損害了法律的公平和統(tǒng)一，造成不良社會后果；

四是亂作為的“越位”風險。在履職過程中，行使了一些本單位不能或不該行使的權(quán)力，導致亂作為，造成不良社會后果帶來的責任風險。如將調(diào)整流通領(lǐng)域商品質(zhì)量的法律法規(guī)運用到生產(chǎn)、消費領(lǐng)域等；

五是暴力抗法的風險。主要是指工商執(zhí)法人員在查處端掉制假售假大要案、傳銷案件、取締黑網(wǎng)吧少數(shù)民族人員無證照經(jīng)營等專項整頓時，當事人以不理智的態(tài)度，采取謾罵、圍攻自殘、毆打、誣陷工商執(zhí)法人員，制約、阻礙和抗拒執(zhí)法所造成的風險；

六是理想監(jiān)管的風險。主要表現(xiàn)在上級部門對基層嚴格履職的理想預期與基層實際監(jiān)管水平、監(jiān)管力量、監(jiān)管手段、監(jiān)管環(huán)境不相適應(yīng)而引發(fā)的職業(yè)風險。特別是近年各地制定的企業(yè)個體信用分類監(jiān)管辦法，對基層市場巡查監(jiān)管制定了很多很細且超出法定職責的工作要求，例如對高危行業(yè)的監(jiān)管要求每月甚至半月搞一次實地巡查；又例如國家局在食品安全監(jiān)管上提出的兩個百分之百，這些工作就基層實際落實而言因諸多原因確難到位，在目前的司法實踐中，特別是在發(fā)生重大安全事故后，法院及當?shù)卣⒁约拜浾摱汲３Ｄ梦覀儍?nèi)部的一些工作要求、規(guī)定、制度等作為尺子來衡量工作的履責情況，然后以監(jiān)管不到位而追究其行政責任或刑事責任。

另外，基層工商部門在執(zhí)法過程中還存在法律競合的風險。工商是一個綜合性的行政執(zhí)法部門，涉及法律法規(guī)、規(guī)章400多個，但大多是一些與專業(yè)法競合的一般普通法，因此法定職責的模糊或者交叉不僅易造成基層工商干部角色的錯位，也更容易增加監(jiān)管的風險，導致存在部分不應(yīng)由工商部門承擔的責任，卻由工商部門“買單”的潛在職業(yè)風險。

二、基層工商監(jiān)管風險成因分析

基層工商市場監(jiān)管風險的形成有主、客觀等多方面的因素，從大的方面看：既有國家現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制和法制、文化背景的關(guān)系，也有工商系統(tǒng)自身的管理體制和工作機制的關(guān)系。從小的方面看：現(xiàn)有的干部隊伍素質(zhì)還不適應(yīng)現(xiàn)行的綜合市場監(jiān)管。

(一)主觀因素方面：

一是風險意識淡薄。有的干部職工認為只要自己做事無私心、不吃拿卡要，行政賠償、職務(wù)犯罪離自己很遙遠，就不會有問題，更有甚者認為工商行政管理部門有責任、無風險。

二是法制意識不強。有的干部職工認為只要是為公家辦事或謀利，犯了錯誤也不會受到追究；有的干部職工認為自己只要少作為就少責任，認識不到不作為的行為也將會受到追究的。還有相當一部分干部認為違規(guī)行政只是吃拿卡要，違反禁令。其實不然，違規(guī)行政已經(jīng)不僅局限于犯“惡意之錯”，行政質(zhì)量不高，效能低下，程序錯誤都將受到責任追究。

三是依法監(jiān)管執(zhí)法觀念不夠強。在基層，監(jiān)管執(zhí)法人員監(jiān)管執(zhí)法理念落后，停留于監(jiān)管就是執(zhí)法、管理就是處罰層次，對“四統(tǒng)一”觀念缺乏清楚認識和正確把握，“重監(jiān)管、輕服務(wù)，重處罰、輕規(guī)范，重形式、輕實效，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、野蠻執(zhí)法”等問題不同程度地存在，監(jiān)管風險隱患突出。

四是監(jiān)管水平不高。部分基層干部受到業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的制約，不能全面落實好監(jiān)管職責，在開展新興市場主體監(jiān)管、重點行業(yè)主體監(jiān)管、專項檢查、行政執(zhí)法辦案、疑難消費調(diào)解等工作時往往感到不知所措，力不從心，處于“不干與錯干”都要“挨板子”的兩難境地。

(二)客觀因素方面：

一是考核監(jiān)督機制不完善。雖然工商部門建立了各種責任制度，但難以真正全面落實。當前的考核監(jiān)督機制大多存在著要求嚴、執(zhí)行弱的現(xiàn)象，以致考核的目的和意圖未能有力貫徹下去，考核壓力未能傳遞到具體責任人，責任追究制并未落實到人頭上，導致部分工商干部責任心不強，甚至存在應(yīng)付心理，必然導致工作質(zhì)量不高，容易出現(xiàn)監(jiān)管風險。

二是問責機制不完善。相對于其他行政執(zhí)法部門而言，工商職能具有涉及法律法規(guī)多、監(jiān)管執(zhí)法范圍廣、監(jiān)管對象龐大、工作的群眾性強、專業(yè)性弱、職能內(nèi)在聯(lián)系不緊密等特征，在基層工商部門表現(xiàn)尤為明顯。作為運用國家公權(quán)力進行行政執(zhí)法和市場監(jiān)管的工商部門，在國家政策法律賦予眾多行政執(zhí)法權(quán)利的同時，也賦予了相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法風險。以《無照經(jīng)營查處取締辦法》為例，第四條第一款第一項和第五項規(guī)定的兩種行為既可以由工商部門查處，也可以由公安、國土、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、安全監(jiān)督管理等許可審批部門進行查處，從追究安全事故責任的慣例來看，多數(shù)地方都會將責任劃給工商部門，而其他許可審批部門卻安然無恙。

三是各方利益博弈的結(jié)果。體現(xiàn)在：一是各部門還存在著比較嚴重的利益最大化趨勢，在現(xiàn)實工作中，有利益就上，沒有利益就推。工商部門由于職能涉及面廣往往承擔其他諸多部門推卸而來的風險。二是地方利益。為了利益最大化，地方政府往往要求工商部門在監(jiān)管執(zhí)法工作中予以權(quán)限制約或放大，導致潛在的風險。三是管理相對人的利益。在市場經(jīng)濟條件下，資本的逐利性不斷增強，管理相對人違法獲利、擾亂經(jīng)濟秩序的行為屢禁不止，導致工商部門存在潛在的風險。

三、基層工商部門規(guī)避監(jiān)管風險的對策研究

（一）加強教育培訓，增強基層工商干部抵抗風險能力

一是強化職業(yè)道德意識教育。要通過教育培訓，不斷提高工作人員的思想政治、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高監(jiān)管執(zhí)法能力和水平。引導干部樹立“法無授權(quán)即禁止”的意識，在此基礎(chǔ)上來理解、理清、履行職能，明確每一崗位的職權(quán)和責任，有效控制風險。該主管的要認真履行主管職責，該牽頭的要充分發(fā)揮牽頭作用，該配合的積極予以配合。

二是開展警示教育。應(yīng)結(jié)合各地工商部門行政問責及職務(wù)犯罪的典型案例對監(jiān)管人員進行警示教育，必要時邀請司法機關(guān)開展預防職務(wù)犯罪專題講座，將防范責任風險的意識灌輸?shù)矫恳桓刹柯毠さ哪X中，引導工商干部走出風險認識的誤區(qū)，促使他們強烈意識到履職缺位、越位、不到位都將給風險爆發(fā)埋下伏筆，留下問責隱患。

三是加強執(zhí)法風險意識教育，確立“責任”新理念。現(xiàn)在，行政問責制越來越完善，問責力度越來越大，只要有了過錯，就必須承擔責任，這是躲不掉也繞不開的。所以，基層工商部門和工商干部要進一步明確權(quán)責對等的理念，敢于正視風險，牢固樹立風險意識，強化“責任”新理念，才能規(guī)避、減少和化解風險。要從以往“我有多大權(quán)力”轉(zhuǎn)到“我有多大責任”的理念上來，實現(xiàn)權(quán)力本位向責任本位轉(zhuǎn)變，每一位工商干部充分確立“全面履職就是全面承責”的意識，盡職盡責。要充分認識到工作意味著責任，責任就是份內(nèi)應(yīng)做的事。要確立“自己的作為只有自己負責”的理念，一旦有了過錯而被“問責”時，不要指望上級領(lǐng)導為自己開脫責任，也不要指望他人來替自己承擔責任。

（二）是梳理職能職責，明確崗位責任

明確職能職責和崗位責任，是確保工作規(guī)范有序的重要前提，是依法履行職責的重要依據(jù)，也是實行績效考核的重要標準。非規(guī)范的和模糊的職責權(quán)限，將嚴重制約和影響工作職能的正確履行、權(quán)力的正確行使與工作效率的提高，也將無法實施責任追究。

從過去的實踐和目前的情況來看，有三個方面的問題需盡快加以研究解決：

1、理清并明確界定工商部門與公安、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門在市場監(jiān)管中職能交叉的領(lǐng)域，防止監(jiān)管真空、相互推諉等問題的出現(xiàn)。

2、根據(jù)新形勢和任務(wù)的需要，調(diào)整規(guī)范各級工商機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)與基層工商所的職能，依法明確其職責權(quán)限。

3、按照明確的職能職責和權(quán)限，科學確定人員崗位職責。按照新“三定”方案核定的職能，圍繞行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、干部人事權(quán)、財物管理權(quán)等的行使，對每個部門、每個崗位、每個人員的工作職責、法定權(quán)限和運行流程進行認真梳理，合理編制工作程序，建立健全工作崗位目標責任制，以實現(xiàn)部門職能法定化、崗位職責明晰化、責任主體明確化、責任鏈接無縫化，切實解決工作越位、缺位和錯位等問題，提高行政效能。

（三）完善、落實制度，有效規(guī)避風險

各部門和工作人員要在梳理職能職責流程的前提下，努力構(gòu)建科學的監(jiān)管風險防控機制。一是制定切實可行的風險防控體系。按照“風險定到崗、制度建到崗、責任落到人”的要求，結(jié)合各自工作職責，有針對性地制定切實可行的防控措施，對內(nèi)部有些不合適的制度要適時進行清理，建立相應(yīng)的確實能起作用的制度，使監(jiān)管風險防控機制真正融入到執(zhí)法工作的各個環(huán)節(jié)之中。

二是完善考核監(jiān)督機制。通過推行分類分級履職考核辦法促進履職到位，減少履職缺位風險。考核組直接對基層同志進行考核評定，通過直接考核到人，減少考核層級，暢通壓力傳遞渠道，迫使基層同志增強責任意識，嚴格依法履職。提供履職指南，減少盲目履職風險。設(shè)定基本、良好和優(yōu)秀三個等次，分別對應(yīng)不同的標準和要求。

三是嚴格落實過錯責任追究制。對執(zhí)法監(jiān)管不到位、不作為、亂作為，造成不良后果的要堅決進行責任追究；要開展執(zhí)法監(jiān)管風險防范承諾，在查找風險點和提出防范措施的基礎(chǔ)上，每名工商執(zhí)法人員有針對性的進行風險防范書面承諾，提醒自己做一名廉潔奉公的工商人；要強化落實意識、責任意識，切實規(guī)范執(zhí)法行為，解決“疏于管理、淡化責任”問題。

四是完善內(nèi)部監(jiān)管機制。從技術(shù)層面上講，要防控風險，特別重要的是從完善內(nèi)部制度入手，提高規(guī)章制度建設(shè)的科學性和可操作性，以制度的完善來堵塞監(jiān)管過程可能出現(xiàn)的漏洞。

五是強化鞏固外部監(jiān)督機制。人一旦沒有監(jiān)督就很容易犯錯，權(quán)力失去監(jiān)督必然導致腐敗，監(jiān)督是促進辦事公正、控制風險發(fā)生的重要手段。因此，既要廣泛發(fā)動群眾查找風險環(huán)節(jié)，更要充分依靠群眾監(jiān)督制度落實。要把風險防范管理工作，納入黨風廉政建設(shè)責任制和工作目標責任制考核之中，并同干部的考核獎懲相結(jié)合，特別是跟評先選優(yōu)和選拔任用結(jié)合起來，使人人感到有壓力、有動力、有目標、有責任，切實形成“目標明確、責任清晰、監(jiān)督有效、考核科學、獎懲分明”的管理新機制，努力實現(xiàn)對風險崗位的全程監(jiān)控。最后在開展各項監(jiān)管執(zhí)法工作中，都需要以制度管人、管理，堅決改變以往“巡而不查、查而無痕”的做法，保證每個環(huán)節(jié)都留下工作“痕跡”，提高執(zhí)行力。同時，還需要在過程控制方面突出制度的剛性，采取有效措施，對工商干部執(zhí)法實行全程控制、預警、處置，做到監(jiān)督關(guān)口前移、防范預警前推，切實增強風險防范的有效性。同時，要充分運用科技手段，運用計算機信息系統(tǒng)管理案源線索，固化流程條件和處理時限，減輕基層干部的管理難度和運轉(zhuǎn)時間，提高監(jiān)管效能和水平。

（四）借鑒風險管理理論和質(zhì)量管理方法建立監(jiān)管風險防范管理模式

監(jiān)管風險防范工作，應(yīng)是一個持續(xù)管理過程，只有引入風險管理理論和質(zhì)量管理理論，實施質(zhì)量管理方法，才能形成長效推進機制。所謂風險防范的PDCA循環(huán)管理方法，就是以為一個工作周期，將執(zhí)法工作分為計劃階段、組織實施階段、檢查考核階段、修正提高階段“四個環(huán)節(jié)”實施系統(tǒng)管理。

一是計劃準備階段（Plan）。主要任務(wù)是查找風險點，進行風險等級評定，并認真、全面、細致制定防范監(jiān)管風險具體措施。根據(jù)誰主管誰防控的原則，按條線組織干部職工根據(jù)崗位實際進行自查、互查、公示，認真研究部門法定職責，分解工作事項，制定工作流程圖，從自身思想道德、崗位監(jiān)管職責、廉政紀律三方面，找準單位、崗位、個人易發(fā)風險點，制定科學、有效的前期預防措施、中期監(jiān)控措施和后期處置措施，經(jīng)分管領(lǐng)導審查后報領(lǐng)導小組確認認可，領(lǐng)導小組辦公室按照相關(guān)標準科學、客觀評定風險等級，征求意見后公示執(zhí)行。

二是組織實施階段（Do）。主要任務(wù)是落實風險防范工作各項措施，發(fā)揮“三道防線”對監(jiān)管風險的防范作用，防止執(zhí)法過程中違法行為的發(fā)生。首先開展執(zhí)行情況檢查。每季度結(jié)束時，根據(jù)統(tǒng)一安排，抽取10%的單位，通過聽取匯報、檢查記錄、問卷調(diào)查等形式，檢查各部門各單位風險防范各項工作任務(wù)執(zhí)行情況，形成檢查記錄，提出評價督導意見；其次構(gòu)建風險監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。暢通監(jiān)管風險監(jiān)督渠道，通過利用電子監(jiān)察系統(tǒng)、設(shè)立監(jiān)管風險舉報箱、公開監(jiān)督舉報電話、開設(shè)網(wǎng)上投訴專欄等方式，及時收集各類反映意見。綜合運用行政監(jiān)察手段，定期匯總分析信訪舉報、行政投訴、政風行風熱線、案件檢查相關(guān)信息，進行跟蹤調(diào)查，全面監(jiān)控。最后實施風險處置。定期召開領(lǐng)導小組工作會議，通報階段性檢查和風險監(jiān)控情況，研究討論各種風險表現(xiàn)，明確本階段風險處置任務(wù)。對單位存在的問題，提出整改規(guī)范意見；對個人存在的問題，按照干部管理權(quán)限，采取警示提醒、誡勉糾錯等懲戒性處理措施。

三是檢查考核階段（Check）。主要任務(wù)是對風險防范管理工作進行質(zhì)量考核。按照單位定期自查與階段性檢查相結(jié)合、動態(tài)考核與綜合評估相結(jié)合的方式，全面系統(tǒng)地考核評價各單位及個人風險防范管理工作情況，形成全年考核報告。

四是修正提高階段（Action）。主要任務(wù)是改進完善風險防范工作和運用評價結(jié)果，按照過程管理、持續(xù)改進的原則，通過查漏補缺、糾偏糾錯、超前設(shè)計防范，及時進行總結(jié)提高，進一步優(yōu)化風險防范措施，形成階段性、相對完善的防范工作體系，為啟動下一防范周期奠定基礎(chǔ)。