第一篇：傳論我國農村社會保障體系的建立與完善

論我國農村社會保障體系的建立與完善

摘要：長期以來農民為中國的社會經濟發展做出了巨大的犧牲和貢獻，面對現代市場經濟的發展，農民的收入水平相對較低而且面臨的風險日益增加，因此，無論是基于權利與公平的觀點，還是從發展市場經濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發，都沒有理由將農民排斥在社會保障體系之外。

關鍵詞：農村，社會保障，養老保險

一、中國農村社會保障制度的變遷與現狀

農村自古以來就以家庭為生活單位，其生老病死的保障均來自家庭，至多擴展到家族的互助。集體制時期，則在生產隊、大隊、公社的范圍內實行“集體保障”，其中比較突出的是對“五保戶”的照顧和“合作醫療”，雖然因錢物有限而力度不大，但在當時的經濟條件下，卻也能解決一些實際問題。實行聯產承包制以后。生產隊、公社解散，“合作醫療”也隨之消解，中國農民又退回“家庭保障”。隨著醫療制度的改變，“以藥養醫”的政策導致醫療改革的徹底失敗，醫院不再把患者當病人。而是當“提款機”用，普通農民小病硬挺、大病等死的情況又重現。至于農村養老，全由子女負擔，只有極少數仍保持集體企業的村莊還有社會保障。特別是以“農民”身份外出打工的農民工，因是“農民”身份。享受不到城里人的各種社會保障，甚至沒有享受他們的必要勞動應享有的工傷、醫療、養老、失業、生育等各種社會保險的權利。

從1996年開始，農村實行了最低生活保障試點制度。1997年全國已有1660個縣市區建立了農村居民的最低生活保障制度，占全國總數的67%。有306萬農村人口得到了最低生活補助，1999年用于農村最低生活保障資金達3.66億，其中各級財政投入61%。村級投入39%。通過近10年的建設，目前我國農村社會保障項目主要包括養老保險、醫療保險、社會救助（貧困人口社會救濟、災民救濟）等，初步具備了社會保障體系應有的項目類別。但農村社會保障項目設置的供給量與農民對社會保障的實際需求量之間還存在巨大的差距：就是與城市相比，在保障項目設置、保障水平上存在較大的差距。

（一）農村養老保險壓力巨大

由于體制性原因，我國現代意義上的農村養老保險到1992年才建立起來，到目前為止保障范圍相當狹小，保障水平也不高。到2000年底，全國農村參加養老保險的人數6173萬人，僅占農村人口的7.8%。農村養老保險年末基金滾存節余195.5億元，全年領取保險金的人數97.8萬人。當年保險金支出71600萬元，其中養老金支出40869萬元，人均領取保險金418元/年。

雖然我國人口老化趨勢明顯，但人口老化的高峰還遠未到來，據預測，我國人口老化的高峰將發生在2030-2040年前后。據我國第五次人口普查顯示：我國農村65歲以上人口已占總人口的6.96%，比1990年上升了1.39百分點。據預測。2010年我國65歲以上人口將上升到1.14億人，占總人口的8.4%。2030年將達到2.31億人，占總人口的15.3%。由此可見，我國農村將面臨著空前的養老壓力。就目前農村養老保險的發展情況來看，農村養老保障成為基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后幾十年內。農村養老保險要想化解養老壓力、發揮作用，還需要較長時期的發展過程。

（二）農村合作醫療取得較快進展，但存在較大的地區差異

在農村社會醫療衛生體系建設方面，從80年代家庭聯產承包制以后，原有的集體的農村健康保障制度已經崩 潰，新的醫療保障還沒有完全建立起來。據統計，到1997年全國只有18%的行政村實行了合作醫療，覆蓋全國農村人口只有10%，90%的農民仍要自費看病。加上在1998年國務院機構改革后，原來由衛生部主管的農村醫療衛生事務移交給了勞動與社會保障部，從而導致了相關的財政投入不足等一系列問題，導致了農村醫療保障工作實際上處于“真空地帶”。2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確指出：“要逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。2003年首批啟動試點縣（市、區）有304個，2004年增加到333個，至2005年6月底，全國已有641個縣（市、區）開展了試點工作，1.63億農民參加了新型合作醫療。2005年9月召開的“全國新型農村合作醫療試點工作會議”決定：2006年將試點縣、市、區由目前占全國的21%擴大到40%左右，到2008年建立基本覆蓋全國農村居民的新型農村合作醫療制度。新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持。農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主。以小病補償為輔，體現互助共濟的農民醫療保障制度。它是中國農村社會通過集體和個人集資，用以為農村居民提供低費的醫療保健服務的一種互助互濟制度，也是中國農村社會保障體系的重要內容。自2003年新型農村合作醫療在全國部分省市開始試點以來，經過4年的運行，新型農村合作醫療規模的不斷擴大，農民的基本醫療衛生需求得到了一定程度的保障，對解決“三農”問題，以及我國小農經濟改造目標的全面實現起到推動的作用。但是回顧4年來的工作，我們可以發現，新型農村合作醫療在具體實施中仍然存在一些問題，主要是籌集資金困難、管理費用過高、補償水平低和醫療服務質量差。另外農村合作醫療還存在著很大的地區差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大。特別是針對農村流動人口的醫療保障還沒有制度安排，人們所期待的農村醫療保障制度還未發揮巨大作用。

（三）農村社會救助區域不平衡，存在較大的應保未保人員

農村社會救助是現代社會保障體系的有機組成部分和基本手段之一，被稱為農村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎的社會保障作用。近年來，國家加大了對農村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬元，比上年增長26.3%；2001年第3季度農村低保人口為313.3萬人。比1999年增長17.9%。但是，就目前的實際情況來看，農村社會救助制度很難起到最后一道“安全線”的作用。首先我國的農村社會救濟覆蓋面窄，被救濟的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數人。大量貧困農民的生活、醫療、子女就學無法得到救濟保障。并且救濟補貼標準極低，被救助對象的基本生活也難以保證。其次我國的農村社會救助水平低。2000年，國家投入定期定量救濟費用15163萬元，人均救濟302元，其中農村人均得到生活補助84元，農村救助制度根本無法滿足農民的基本生活所需，保障水平是極其低的。由于最低社會保障的資金主要依賴地方財政，因此，東部地區救助水平遠遠要高于西部欠發達地區。

二、構建農村社會保障體系的主要措施

農村社會保障體系建設是長期的社會系統工程，需要解決的問題還很多。必須從戰略和全局的高度，加快構建農村社會保障體系。

（一）發揮政府的主導作用，加強制度建設

農村社會保障制度的建立需要由政府來主導，社會保障制度建立起來后的安全平穩運行也需要政府相關政策的引導。所以說建立、健全農村社會保障制度離不開政府引導、協調。在農村社會保障建立初期，農民對其認同感不強的情況下，政府應制定合理的農村社會保障制度實施原則。加大對社保工作的宣傳力度，增強農民的認同感，使 其積極參與其中。另外在社會保障工作的運行過程中。政府應當利用其強制權為社會保障提供一個相對完備的法律環境。在農村社會保障的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監督、責任、義務等方面，做出明確的規范。應盡快頒布和實施國家的社會保障法案，促使《社會保障法》及各項子法的出臺，使農村社會保障工作有法可依、有章可循、健康發展。

（二）擴大農村社會保障項目的實施范圍，加大覆蓋面

由于我國農村各種保障項目還是在部分地區進行試點工作。各項社會保障制度還很不健全和穩定，農村各項社會保障的資金則主要由個人和集體負擔。由于長久以來我國農村經濟發展落后，農民收入增長緩慢，很多農民沒有經濟能力參保，導致農村的各種保障項目覆蓋面窄。因此我們應該從我國的實際情況出發，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”的指導原則，著眼于各地區農村經濟、文化發展狀況的地區差異。充分考慮各地的生產力發展水平，確立適合本地區實際的社會保障項目和水平，在農村建立起系統、完善的社會保障體系。將農村絕大部分的居民納入社會保障體系。

（三）多元化籌集社會保障資金。提高農村社會保障能力

資金來源是社會保障的核心內容和中心環節，從社會保障資金的來源來看，通常是個人、集體、國家各投人一部分，并且國家的投入應占最大的比例。當前我國財政對農村基本社會保障投入嚴重不足是制約我國農村社會保障事業發展的根本性因素。所以就我國目前的實際狀況而言，必須建立起適應市場經濟發展需要，多渠道籌集農村社會保障資金來推進農村社會保障事業的發展。例如，國家可以采取開征有關的稅收或通過完善有關的稅收制度保障農村社保資金的來源。目前有必要開征社會保障稅，克服現行社會統籌方式的弊端。另外要確保社會保障基金營運增值。社會保障基金要按照市場化和穩妥化原則進行資本運營和管理，進行多元化投資，嚴防資金流失和貶值，盡可能地通過資本運營使資金保值增值，（四）加快立法，為農村社會保障體系的健康發展提供法律支持

要使農村社會保障工作走上規范化軌道，必須制定一系列適合我國農村實際的法律、法規。全國人大應盡快制定一部系統全面的《農村社會保障法》，就農村社會保障應遵循的原則、主要內容和形式、管理體制、資金來源與發放、保障的項目標準、社會保障的監管、法律責任等做出明確規定。國務院應根據《農村社會保障法》的要求。及時制定相關條例，如《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》等，完善《農村五保供養工作條例》，各地應制定相應的地方性法規。這樣，形成全國人大制定的《農村社會保障法》為總領的，以國務院針對農村社保問題制定的專門條例為主體的，并配以地方人大和地方政府的法規約束。

作者：劉志洋 王憲明 高宇 來源：《北方經濟》 2009年第10期

結合實際談談，建立和完善農村社會保障體系的對策和措施。

我國農村開展社會養老保險已有10多年，到目前為止，在部分地區已經為農村老年人口提供了一定的保障，但受經濟發展水平以及相應的管理制度不健全的影響，農村社會養老保險制度還存在不少問題，需要逐步完善。一是缺乏“社會性”。按照1995年制定的《農村社會養老保障基本方案》規定，我國農村社會養老保險資金的籌集 堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予扶持”的原則。目前來看，在經濟較為發達，農民收入較高，集體經濟實力也較強的農村，社會養老保險已經開展得不錯。但畢竟我國仍有許多地區農村經濟不發達，集體無力對農村社會養老保險給予補助，絕大多數參保農民的保費都基本或完全是由農民自己繳納的。農村社會養老保險缺乏社會保險應有的社會性和福利性，基本上是一種強制性儲蓄，社會養老保險有名無實。

二是覆蓋面窄，發展不均衡。我國的農村社會養老保險覆蓋面仍比較窄，目前參保農民還只占農村適齡人口的25%，還有很大發展空間。另外，各地區發展不均衡。如山東省煙臺市開展縣級農村養老保險試點比較早，到目前已有98%的適齡農民參保，參保農民每年交一次費，從最初20—30元到現在幾百元，目前該市的農村養老保險基金積累已達到16個億，已經有10多萬農民在領取養老金，人均每月80多元。對農民來說，口糧基本自給，如果每月有80元零花錢，農村老人生活基本沒有問題。但在一些經濟相對落后地區，情況恰恰相反。如平陰縣的農民多數都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農村社會養老保險交費領取計算表》計算，農民繳費10年后，每月可以領取養老金4.7元，15年后每月可以領取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調或通貨膨脹等因素，農民領取的錢可能會更少，根本無法滿足農民養老的需要。

三是養老基金管理不規范，投資渠道單一，缺乏適當的保值增值措施。現有基金管理辦法是在1996年以前的金融政策、基金運營環境下制定的，保險基金以縣為單位管理，沒有合法的運營主渠道，管理層次低且分散，缺乏專業人才和嚴格的管理制度。加之將社會保障基金征繳、管理、使用集于一身，有悖于國際上將征、管、用分離的通行做法，致使社會保障基金的安全性、流動性與收益性難以得到保障，難以達到保值增值要求。目前我國社會養老保險基金的增值渠道主要是存入銀行或購買政府債券，但收益率都非常低。在物價不斷上漲的情況下，如果不能實現當初農民投保時國家承諾的農村社會養老保險金12.9%的利率，則養老金不僅不能保值和增值，反而會貶值。四是法律制度不健全。目前，具有國家社會養老保險效力的法規，只有民政部門在1991年2月印發的《縣級農村社會養老保險基金基本法案(試行)》和農業部印發的《鄉鎮企業職工養老保險辦法》等極少數法規，對不同地區無針對性，可操作性不強。至今尚無相關的地方性法規，致使農村養老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律依據。

目前，我國人口年齡結構正在從成年型轉向老年型，而且將向高度老年型發展，廣大農村尤其如此。而且，隨著農村耕地面積的減少，加之農村青壯勞力大批外出務工，農村傳統的家庭養老功能趨于弱化，在農村建立完善的養老保險制度顯得尤為迫切。因此，提出以下建議：

1.加大政府對農村社會養老保險的支持力度，建立農村社會養老保險制度，建立起農民、集體和政府共同投入、風險共擔的機制。從政府的角度來講，財政補貼政策是農村社會養老保險工作實施成功的關鍵因素，因此，應選擇“個人繳費、集體補助、財政支持”的三方共同繳費的農村保障模式，而且，目前采取該模式已具備了條件。首先，按照目前我國農村經濟發展水平和發展規劃，一部分市縣已經具備了組織農民參保的經濟條件，未來5年大部分市縣也都將具備相應條件。根據有些專家對歐洲13個國家的調查和研究，他們把養老保險覆蓋到農村時，農業的GDP占15%以下，現在我國早已達到，并已進入工業反哺農業、城市帶動農村的新階段，雖然在全國普遍開展農村養老保險有一定困難，但不少地方已經具備這些條件。其次，從目前和今后一個時期我國縣市財政收入水平看，政府完全有能力對農民的養老保險進行補貼。以一個60萬人口、財政收入5億元的中等規模縣為例，適齡參保對象約為 30萬人，仍按每人年繳費600元的標準，財政投入每人補貼10%，共需補貼資金1800萬元，僅占財政收入的3.6%。2.突出重點，在首先保障被征地農民的基礎上逐步做到全面覆蓋。按照國際慣例，建立社會養老保險制度也要遵循“優先次序”。一般先推出面向城市企業勞動者的社會保險制度，之后在工業化發展高級階段、城市人口占絕對多數、農業人口所占比例極低的情況下，國家不僅不需要吸收農業積累發展，而且可以利用工業積累以財政等方式支持農業、農村發展與改善農民生活，這時才推出真正意義的面向農業從業者的社會保險制度與推進“國民皆保障”。實施農村社會養老保險是工業剩余反哺農業高級階段的主要措施，而且優先在農業雇傭勞動者中建立，然后才擴展到全體農民。

3.提高養老基金運作效率，實現保值增值。我國農村養老保險基金的管理運作可采用投資運作與行政管理相分離的模式，由政府管轄的農村養老保險經辦機構負責基金的行政管理，保證政策的執行力度；由商業投資機構進行投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。同時，對基金實行專業化管理，逐步進入市場；提高基金投資運營層次，設立全國統一的基金專業管理機構；建立市場機制與政府調控相結合的管理體制。

4.盡快確立農村社會養老保險制度的法律地位。現行制度的不穩定性帶來制度風險的增大會影響到農民購買養老保險的信心。長期以來，我國農村社會養老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進行引導，強調農民自愿原則，政策并不具備法律效力。因此，應盡快在民政部、農業部原有法規的基礎上制定出針對各省具體情況的省級法規，從法律上明確農村社會養老保險的性質、對象和標準；規范參保者的權利、義務和管理者的職任。

論新型農村社會保障體系的建立和完善

社會保障, 農村

一、建立基本的農村最低生活保障制度

2007年，國務院印發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》），決定2007年在全國建立農村最低生活保障制度，目標是“通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。”這“是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉的社會保障體系的重要內容。” 《通知》明確規定：所需保障資金以地方為主、適當補助為輔。而現實情況是，許多經濟落后地區的財政收支一般都很緊張，而貧困人口基數大，所以資金很難落實，以至于影響到低保工作的順利開展。為此，對于困難地區，中央應加大財政支付力度，應實施各級財政和村集體合理分擔，同時鼓勵社會力量進行社會捐贈和資助的方式多方籌措，并做到專款專用。在確定保障對象、保障方式上，各地主管部門也應該結合當地農村實際，制定靈活有效、操作便捷的實施措施，如通過民主評議確定發放對象，對保障對象實施動態監管等，切實將有限的保障金真正用到急需救助者身上，幫助困難農民度過難關，真正做到“應保盡保”。盡最大可能地發揮保障金的作用。

二、不斷完善農村合作醫療保障制度

農村醫療保障制度是指以農村居民為對象，由集體和個人共同籌集醫療預防保健基金并按一定比例補償的各種形式的醫療保健制度，其中合作醫療是主要形式。它的主要目的是保障農民的基本醫療需求、改善農民的健康狀況，規避農民因病致貧等風險問題。自新中國建立以來，我國農村醫療經歷了人民公社時的合作醫療，個體診所大量出現，公立（私立）醫院涌現等幾個主要階段，醫療條件在發送，但高收費、收紅包等社會問題卻日趨泛濫，看病難、看不起病成了一個關乎民生的社會熱點問題。

黨和政府深刻認識到了現階段農村醫療衛生工作的重要性，于2002年就出臺了制度，開始實行新型農村合作醫療制度（新農合）。2003年在部分地區試點，2008年全國農村基本實現。

新農合實施近10年來已初見成效，減輕了農民看病的負擔，受到大多數農民的歡迎。但卻仍然存在資金管理不規范，對新農合定點醫院監督約束不到位，一些縣鄉級醫院基礎設施建設差，醫生的專業技術水平低，不能很好地滿足農民的基本醫療需求問題。為有效解決新農合在實施過程中存在的問題，真正發揮其作用，各級有關部門應加大宣傳力度；盡可能提高籌資標準；改革醫療保障享受條件；控制藥價，提高報銷額度，尤其大病報銷額度；建立醫療費用控制機制，緩解醫療基金的壓力；有計劃的改善醫院的硬件條件，加強對醫務工作者的業務培訓，不斷提高醫療服務水平；健全管理經辦體系；加強農民健康信息系統建設，實現農民醫療信息共享；不斷提高醫療基金的統籌層次，逐步將農村合作醫療制度與城鎮大病統籌保險接軌乃至合并；要積極支持和鼓勵各地探索出適合本地實際的組織模式和管理辦法的新型農村合作醫療制度，不斷滿足農民的基本醫療保健需求。

三、探索建立農村養老保險制度

據有關數據顯示，全國70%以上的老齡人口分布在農村地區，農村老齡化問題尤為突出，加之隨著城市化進程的推進，農民賴以生存的土地在正日益減少，喪失了土地對他們的保障、我國計劃生育政策實施以來形成的倒“金字塔”人口結構造成贍養老人負擔重和農村青壯年外出務工致空巢老人多等情況，農村養老保障正逐步成為基本的公共需求。

我國農民20世紀80年代之前沒有養老保險，2002年中共十六大提出了“在有條件的地區探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，促進了農村社會養老保險的發展。然而，由于養老保險基金缺乏財政支持，多數地方事實上只是農民單方籌資，所以，保障標準很低，保障范圍相當狹小，保障效果也不明顯，造成的供求落差很大。

因此，針對農村出現的這些新問題，黨的十七屆三中全會《決定》指出要“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”2009年9月，國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定從2009年起開展新型農村社會養老保險試點，2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新農保試點堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”原則，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。新農保最大的兩個亮點是籌資模式有了重大改變、養老金待遇有了重大調整。

隨著新農保試點的逐步推開，廣大農民以后將可以像城里人一樣每月領取養老金，一樣享有基本社會保障，沿襲幾千年的依賴土地和子女養老的模式將逐漸被具有基本性、公平性、普惠性的新農保制度所取代。新農保制度的建立，是我國社會福利制度的一項重大改革，是貫徹落實科學發展觀、加快實現城鄉居民社會保障均等化、一體化的重大決策，它能加快實現社會公平正義的步伐，是促進農村老有所養、家庭和諧、增加農民收入的重大惠農政策。

我國農村社會保障體系的建立和完善，要緊緊圍繞落實十七大和十七屆三中全會精神，按照廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則，“以解決制度缺失問題為重點，繼續健全和規范各項保障制度，逐步擴大覆蓋面，不斷提高保障水平，著力從體系層面進行銜接配套，增強推進合力”，各地要根據經濟發展的具體狀況，因地制宜，循序漸進，建立起符合各地區實際的、層次不同、標準有別的農村社會保障體系，真正實現老有所養，病有所醫，互助共濟，城鄉統籌的良好局面。

（作者簡介：葛榮霞，1964年生，河北定興人，河北大學圖書館副教授。研究方向：社會學與思想政治教育。郭文玲，1964年生，河北定興人，保定職業技術學院教授。研究方向：社會學與思想政治教育。胡金敏，1963年生，河北定興人，河北大學質量技術監督學院副教授。研究方向：教育學）

論我國農村社會保障體系的建立與完善 發布日期:2009-08-11

摘要：長期以來農民為中國的社會經濟發展做出了巨大的犧牲和貢獻，面對現代市場經濟的發展，農民的收入水平相對較低而且面臨的風險日益增加。本文分析指出，無論是基于權利與公平的觀點，還是從發展市場經濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發，都沒有理由將農民排斥在社會保障體系之外。

一、中國農村社會保障制度的變遷與現狀

農村自古以來就以家庭為生活單位，其生老病死的保障均來自家庭，至多擴展到家族的互助。集體制時期，則在生產隊、大隊、公社的范圍內實行“集體保障”，其中比較突出的是對“五保戶”的照顧和“合作醫療”，雖然因錢物有限而力度不大，但在當時的經濟條件下，卻也能解決一些實際問題。實行聯產承包制以后。生產隊、公社解散，“合作醫療”也隨之消解，中國農民又退回“家庭保障”。隨著醫療制度的改變，“以藥養醫”的政策導致醫療改革的徹底失敗，醫院不再把患者當病人。而是當“提款機”用，普通農民小病硬挺、大病等死的情況又重現。至于農村養老，全由子女負擔，只有極少數仍保持集體企業的村莊還有社會保障。特別是以“農民”身份外出打工的農民工，因是“農民”身份。享受不到城里人的各種社會保障，甚至沒有享受他們的必要勞動應享有的工傷、醫療、養老、失業、生育等各種社會保險的權利。

從1996年開始，農村實行了最低生活保障試點制度。1997年全國已有1660個縣市區建立了農村居民的最低生活保障制度，占全國總數的67%。有306萬農村人口得到了最低生活補助，1999年用于農村最低生活保障資金達3.66億，其中各級財政投入6l%。村級投入39%。通過近10年的建設，目前我國農村社會保障項目主要包括養老保險、醫療保險、社會救助（貧困人口社會救濟、災民救濟）等，初步具備了社會保障體系應有的項目類別。但農村社會保障項目設置的供給量與農民對社會保障的實際需求量之間還存在巨大的差距：就是與城市相比，在保障項目設置、保障水平上存在較大的差距。

（一）農村養老保險壓力巨大

由于體制性原因，我國現代意義上的農村養老保險到1992年才建立起來，到目前為止保障范圍相當狹小，保障水平也不高。到2000年底，全國農村參加養老保險的人數6173萬人，僅占農村人口的7.8%。農村養老保險年末基金滾存節余195.5億元，全年領取保險金的人數97.8萬人。當年保險金支出71600萬元，其中養老金支出40869 萬元，人均領取保險金418元/年。

雖然我國人口老化趨勢明顯，但人口老化的高峰還遠未到來，據預測，我國人口老化的高峰將發生在2030-2040年前后。據我國第五次人口普查顯示：我國農村65歲以上人口已占總人口的6.96%，比1990年上升了1.39百分點。據預測。2010年我國65歲以上人口將上升到1.14億人，占總人口的8.4%。2030年將達到2.31億人，占總人口的15.3%。由此可見，我國農村將面臨著空前的養老壓力。就目前農村養老保險的發展情況來看，農村養老保障成為基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后幾十年內。農村養老保險要想化解養老壓力、發揮作用，還需要較長時期的發展過程。

（二）農村合作醫療取得較快進展，但存在較大的地區差異

在農村社會醫療衛生體系建設方面，從80年代家庭聯產承包制以后，原有的集體的農村健康保障制度已經崩潰，新的醫療保障還沒有完全建立起來。據統計，到1997年全國只有18%的行政村實行了合作醫療，覆蓋全國農村人口只有10%，90%的農民仍要自費看病。加上在1998年國務院機構改革后，原來由衛生部主管的農村醫療衛生事務移交給了勞動與社會保障部，從而導致了相關的財政投入不足等一系列問題，導致了農村醫療保障工作實際上處于“真空地帶”。2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確指出：“要逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。2003年首批啟動試點縣（市、區）有304個，2004年增加到333個，至2005年6月底，全國已有641個縣（市、區）開展了試點工作，1.63億農民參加了新型合作醫療。2005年9月召開的“全國新型農村合作醫療試點工作會議”決定：2006年將試點縣、市、區由目前占全國的21%擴大到40%左右，到2008年建立基本覆蓋全國農村居民的新型農村合作醫療制度。新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持。農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主。以小病補償為輔，體現互助共濟的農民醫療保障制度。它是中國農村社會通過集體和個人集資，用以為農村居民提供低費的醫療保健服務的一種互助互濟制度，也是中國農村社會保障體系的重要內容。自2003年新型農村合作醫療在全國部分省市開始試點以來，經過4年的運行，新型農村合作醫療規模的不斷擴大，農民的基本醫療衛生需求得到了一定程度的保障，對解決“三農”問題，以及我國小農經濟改造目標的全面實現起到推動的作用。但是回顧4年來的工作，我們可以發現，新型農村合作醫療在具體實施中仍然存在一些問題，主要是籌集資金困難、管理費用過高、補償水平低和醫療服務質量差。另外農村合作醫療還存在著很大的地區差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大。特別是針對農村流動人口的醫療保障還沒有制度安排，人們所期待的農村醫療保障制度還未發揮巨大作用。

（三）農村社會救助區域不平衡，存在較大的應保未保人員

農村社會救助是現代社會保障體系的有機組成部分和基本手段之一，被稱為農村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎的社會保障作用。近年來，國家加大了對農村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬元，比上年增長26.3%；2001年第3季度農村低保人口為313.3萬人。比1999年增長17.9%。但是，就目前的實際情況來看，農村社會救助制度很難起到最后一道“安全線”的作用。首先我國的農村社會救濟覆蓋面窄，被救濟的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數人。大量貧困農民的生活、醫療、子女就學無法得到救濟保障。并且救濟補貼標準極低，被救助對象的基本生活也難以保證。其次我國的農村社會救助水平低。2000年，國家投入定期定量救濟費用15163萬元，人均救濟302元，其中農村人均得到生活補助84元，農 村救助制度根本無法滿足農民的基本生活所需，保障水平是極其低的。由于最低社會保障的資金主要依賴地方財政，因此，東部地區救助水平遠遠要高于西部欠發達地區。

二、構建農村社會保障體系的主要措施

農村社會保障體系建設是長期的社會系統工程，需要解決的問題還很多。必須從戰略和全局的高度，加快構建農村社會保障體系。

（一）發揮政府的主導作用，加強制度建設

農村社會保障制度的建立需要由政府來主導，社會保障制度建立起來后的安全平穩運行也需要政府相關政策的引導。所以說建立、健全農村社會保障制度離不開政府引導、協調。在農村社會保障建立初期，農民對其認同感不強的情況下，政府應制定合理的農村社會保障制度實施原則。加大對社保工作的宣傳力度，增強農民的認同感，使其積極參與其中。另外在社會保障工作的運行過程中。政府應當利用其強制權為社會保障提供一個相對完備的法律環境。在農村社會保障的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監督、責任、義務等方面，做出明確的規范。應盡快頒布和實施國家的社會保障法案，促使《社會保障法》及各項子法的出臺，使農村社會保障工作有法可依、有章可循、健康發展。

（二）擴大農村社會保障項目的實施范圍，加大覆蓋面

由于我國農村各種保障項目還是在部分地區進行試點工作。各項社會保障制度還很不健全和穩定，農村各項社會保障的資金則主要由個人和集體負擔。由于長久以來我國農村經濟發展落后，農民收入增長緩慢，很多農民沒有經濟能力參保，導致農村的各種保障項目覆蓋面窄。因此我們應該從我國的實際情況出發，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”的指導原則，著眼于各地區農村經濟、文化發展狀況的地區差異。充分考慮各地的生產力發展水平，確立適合本地區實際的社會保障項目和水平，在農村建立起系統、完善的社會保障體系。將農村絕大部分的居民納入社會保障體系。

（三）多元化籌集社會保障資金。提高農村社會保障能力

資金來源是社會保障的核心內容和中心環節，從社會保障資金的來源來看，通常是個人、集體、國家各投人一部分，并且國家的投入應占最大的比例。當前我國財政對農村基本社會保障投入嚴重不足是制約我國農村社會保障事業發展的根本性因素。所以就我國目前的實際狀況而言，必須建立起適應市場經濟發展需要，多渠道籌集農村社會保障資金來推進農村社會保障事業的發展。例如，國家可以采取開征有關的稅收或通過完善有關的稅收制度保障農村社保資金的來源。目前有必要開征社會保障稅，克服現行社會統籌方式的弊端。另外要確保社會保障基金營運增值。社會保障基金要按照市場化和穩妥化原則進行資本運營和管理，進行多元化投資，嚴防資金流失和貶值，盡可能地通過資本運營使資金保值增值，（四）加快立法，為農村社會保障體系的健康發展提供法律支持

要使農村社會保障工作走上規范化軌道，必須制定一系列適合我國農村實際的法律、法規。全國人大應盡快制定一部系統全面的《農村社會保障法》，就農村社會保障應遵循的原則、主要內容和形式、管理體制、資金來源與發放、保障的項目標準、社會保障的監管、法律責任等做出明確規定。國務院應根據《農村社會保障法》的要求。及時制定相關條例，如《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》等，完善《農村五保供養工作條例》，各地應 制定相應的地方性法規。這樣，形成全國人大制定的《農村社會保障法》為總領的，以國務院針對農村社保問題制定的專門條例為主體的，并配以地方人大和地方政府的法規約束。（摘自：北方經濟，作者：劉志洋，王憲明，高宇

以科學發展觀為指導加快建立和完善我區社會保障體系

武進區民政局二〇〇八年八月一日

胡錦濤總書記在十七大報告中說：“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”區委、區政府也一直把“城鄉統籌發展，保障農民利益”作為我區工業化、城市化進程中的重要內容，努力使農民成為工業化推進的受益者，城市化成果的共享者。為此，如何進一步完善我區農村社會保障體系，提高保障標準，我們進行了如下調研：

一、我區農村社會保障的現狀與分析

根據統計年鑒，截至2008年，我區總人口為97.24萬人，其中，農業總人口為75.31萬人，占全區總人口的77.4％。隨著我區社會經濟的發展，尤其是改革開放以來，我區的農村社會保障事業也有了一定的發展，以農村最低生活保障為基礎，社會救濟和社會福利為補充的農村社會保障體系框架已具雛形，對農村的社會經濟發展和穩定起到了不可替代的作用。但是，由于受各種條件的制約，現行的農村社會保障制度尚有缺陷，與經濟、社會發展速度還不能適應，離全面建設小康社會的要求還有較大差距，問題和矛盾依然比較突出。

（一）我區農村社會保障的現狀

１．我區農民的養老保障以傳統的家庭贍養和土地保障為主。

當前，我區農村中60周歲以上老人約為14.12萬人，約占農業人口的18.75％。據不完全統計，絕大部分老人養老費來源于家庭贍養和自己從事土地勞動收入，只有少部分老人是通過各類社會養老保險、商業保險和村老保等方式來獲取養老金。由此可見，我區農民的養老仍是以傳統的家庭贍養和土地保障為主，這與全國大多數地區的狀況相同。

２．農村合作醫療不斷完善

新型農村合作醫療保險是目前我區農村醫療保障的主要形式。至今，全區所有鎮、街道、開發區都已參與了新型農村合作醫療保險，約有98%的農民參加了新型農村合作醫療保險，目前，以大病統籌為主，醫療救助為補充的新型農村合作醫療制度正在全區范圍內有效的實行，農村群眾的醫療保障正得到不斷的改善。３．農村最低生活保障制度已成為農村社會救助工作的主要形式

我區農村社會救濟制度改革已有實質性進展。從1998年起，開始推行農村最低生活保障制度，經過不斷探索和完善，現已覆蓋到全區農村，改變了農村長期以來以臨時救濟為主的社會救濟模式，初步實現了“應保盡保”。至2008年第三季度末，全區享受農村最低生活保障人數為16194人，共支付保障金1268.084萬元，人均年救助額為783元（前三季度）。（下表：我區歷年農村低保情況匯總）4．各類臨時救濟、慈善救助成為農村社會保障的重要補充。我區地處長三角腹地，屬于自然災害多發地區，每年都會遭受臺風、暴雨、低溫等自然災害的侵襲，為此民政部門都會對遭受自然災害造成生活困難的群眾進行臨時生活補助。2004年還在全區開展了草危房改造工作，投入989萬元為695戶、1182名草危房住戶解決了住房困難，2005、2007、2008年還分別撥款40萬元、66萬元、89萬元用于因災住房困難戶的住房恢復重建工作，有效的維護了社會的穩定。伴隨著我區慈善事業的從無到有，從小到大，慈善救助的規模和力度也不斷加大，受惠的群眾也不斷增多。2002年以來慈善總會共計救助13808戶困難群眾，發放救助資金達4614萬元。5．五保供養得到了較好落實。

2007年底全區農村無法定贍養人，無勞動能力、無生活來源的老人1197人，其中949人實施集中供養，248人分散供養，集中供養率達到了80%。隨著農村經濟體制的改革，為解決五保供養經費的來源問題，從2007年起，我區采取區、鎮兩級財政共同負擔的形式，由區財政對五保供養對象進行財政補貼，余下部分由各鎮、開發區承擔，確保供養標準不低于當地農村人均年收入的50%，使農村五保供養的總體水平有了較大提高。2007年五保供養共支出282.3萬元。集中供養年人均標準達到4799元，分散供養年人均標準達到3232元。

（二）農村社會保障現狀分析

我區現行的農村社會保障制度的形成是有其歷史原因的。一是長期以來，二元經濟社會結構導致重城鎮社會保障體系建設，輕農村社會保障體系建設，客觀上形成了城鄉社會保障畸重畸輕的局面；二是農村人口眾多，社會經濟水平相對較低，政府財力承擔的能力有限；三是對農村經濟體制改革帶來的經濟結構多元化，利益主體多極化和市場競爭的激烈化對農村保障體制所帶來的沖擊有充分的認識，未能及時系統地建立新制度彌補舊制度缺陷。所以，現行的農村社會保障制度就不可避免地存在著許多不足和問題，主要是： １．覆蓋面狹窄

目前享受農村最低生活保障的人數為16194人，每年民政部門臨時救助的農村群眾約為5000人，慈善救助的人數約為6000多人，三類人員相加約為2.7萬人約占總人口的2.8%。２．保障水平低、差異大

根據統計，在低收入農戶家庭中，家庭收入中的40%用于醫療費用的支出，而目前新型合作醫療保險中，占醫療費用比重最大的住院費用部分，最高報銷額在50000元左右，不能滿足農民對醫療保障的需求；農村最低生活保障2008年月人均補助87元，與城鎮低保月人均158元相差甚遠，而目前由于經濟社會的變化和發展，農村城鎮化、城鄉一體化趨勢已經越來越明顯，這樣的差距顯然不利于保障好農村低保群體的生活。３．政府投入與實際需要間缺口大

2008年，我區財政預算中社會保障資金支出為1.23億元，占當年財政預算的2％左右，其中農村社保資金約為4200萬元，僅占整個財政預算的0.67%，社保資金的1/3，主要用于最低生活保障、臨時生活救濟、敬老院補助和農村醫療補助，對農村社會養老保險尚無投入，醫療補助也十分有限，而我區農村人口占總人口的比例為77.4%，城鄉反差巨大，農村資金缺口明顯。

二、農村社會保障面臨的新形勢

現在，我區正處于社會發展的快速推進時期，今后的幾年是全面建設小康社會的關鍵之年，這必將帶動我區城鄉經 濟社會的全面發展。在這樣一個時代背景下，農村社會保障也必將要面臨許多新情況、新問題和新要求。

（一）全面建設小康社會，對農村社會保障提出了更高要求

沒有農民的小康，就沒有全國人民的小康。小康社會是一個包括農民在內的全體社會成員的衣食住行和生老病死有保障的社會，社會保障的重點和難點在農村，如何盡快建立完善適合我國農村實際的社會保障制度，直接關系到我國全面建設小康社會戰略目標的實現。

武進地處經濟發達的長三角腹地，應提前實現全面建設小康社會的目標，所以，建立完善我區農村社會保障制度是當前面臨的一項十分緊迫的任務。

（二）經濟社會的快速發展要求建立現代農村社會保障制度

工業化、城市化快速推進給農村的社會經濟帶來了一系列變化和影響。一是大量的農村勞動力“走出田頭，離崗轉業”，使農村的從業結構發生深刻的變化。據調查，我區農村勞動力已經有了相當大的比例從第一產業中轉移出來，成為二、三產業所需勞動力的主要來源。二是城市化進程中，大量土地被征用，失地農民的人數大量增加，據最新統計，全區失地農民總數已達17.71萬人，失地農民的生產、生活和就業方式面臨著向城市居民轉換；三是由于經濟發展水平的不同，各鎮、開發區之間的保障能力也有不同。如何適應這些變化，迫切需要同城市一樣建立起一套完整的現代農村社會保障制度。

（三）農村人口老齡化趨勢需要有相應的社會保障

我區早于1987年就進入了老齡化城市行列，此后老年人口每年以２％至３％的速度遞增，截至2007年底，全區老年人口已占總人口的13.95％，預計到2025年，我區60歲以上老人比例將達到25％。由于受工業化、城市化的影響，大批農村青壯年向城鎮轉移，導致農村人口出現遷移性結構失衡，在一定程度上又加速了農村人口老齡化。伴隨著老齡化趨勢，農村家庭小型化也在發展，家庭“四二一”人口結構的形成，老年人與子女分居的趨勢，使傳統家庭保障功能受到嚴重削弱，越來越多的老人將逐步轉移到依靠社會保障為主。所以，建立完善農村社會保障制度是農村人口老齡化的必然要求。

（四）農村貧富差距加大要求通過農村社會保障制度調節兼顧公平

在市場經濟條件下，客觀上會造成不小的貧富差距，這也是不可回避的現實，貧富差距的拉大，導致相對貧困人口的增加，即便同一地區同樣存在貧富懸殊，這要求通過發揮農村社會保障制度的再分配功能來兼顧社會公平，把最需要提供保障的低收入和貧困農民納入社會保障的范圍，促進社會穩定。

三、我區農村社會保障體系建設的目標

我區農村社會保障體系建設的總體目標是通過對現行農村社會保障制度的不斷改革、完善和整合，建立起保障項目齊全、保障水平適度、法制完備的現代農村社會保障體系，最終與城市接軌，形成城鄉一體化的現代社會保障體系。

四、我區農村社會保障體系建設的工作重點

（一）工作重點

為了加快我區農村社會保障體系的建設步伐，通過調查和分析，我們認為，當前應著重做好以下工作： １．建立和完善農村養老保障制度

盡快建立農村養老保險體系，通過建立被征地人員養老保障和農村養老保險制度等保險制度，建立起能滿足農村不 同對象需求、多層次、多標準、廣覆蓋，適合統籌城鄉發展的社會養老保險體系，使廣大農民都可以享有不同形式的社會養老保障。

對于失地農民，特別是大齡的失地農民要鼓勵其參加被征地人員養老保障，切實解決失地農民的后顧之憂。目前，要在堅持全部參保的基礎上，切實提高保障的標準，有效的保障實地農民的生活保障問題。

生產生活在農村的農民，要通盡快建立起農村養老保險制度，增加政府對農村社會養老保險的資金投入，提高農村社會養老保險的保障水平。逐步改變農村傳統的養老方式，提高我區農村社會養老保障的總體水平。2．提高新型農村合作醫療保障水平

進一步加大財政投入，降低報銷門檻，提高報銷比例，重點解決農村群眾因患大病引起的因病致貧、返貧問題。加強農村衛生服務網絡建設。按照政府指導、統籌布局、民辦公助、注重服務原則，完善農村衛生服務網絡，逐步完成鎮（街道）衛生院的社區衛生服務中心和村衛生室的社區衛生服務站改建，健全農村衛生服務網絡，形成結構較合理、設置較規范、功能較完善的農村衛生服務體系。3．健全農村居民困難救助體系

①加快城鄉低保一體化進程，在此基礎上，參照城鎮居民困難救助的一些作法，進一步豐富救助內容，逐步把農村困難居民的就業、醫療、教育、住房等納入救助范圍，以提高我區農村社會救助水平。

②加快農村社會福利事業發展。重點是繼續落實好農村“五保”老人的供養標準的自然增長機制和敬老院的提升工程，加大對五保供養工作的各級資金投入。鼓勵社會力量創辦敬老院等農村福利設施。

③加大各類臨救力度。在我區綜合實力不斷增長，財政收入不斷增加的基礎上，根據經濟社會的發展和變化，及時和有效的采取各類臨救措施，確保困難群眾的生活不因這些變化而失去基本的保障。

④慈善資金作為政府保障體制外的一種有效補充，作為一種救大急、幫大難的有效手段也將要不斷的開展和深入下去。救助范圍要進一步擴大，救助標準要進一步提高。

為了保證我區農村社會保障體系的不斷完善和提高，我們還需要認真做到以下幾個方面： １．進一步統一思想認識

農村社會保障體系建設是一項涉及面廣、難度大、任務重的長期戰略目標，要實現這個目標，首先必須端正認識，充分認識農村社會保障體系建設的緊迫性和艱巨性，引起各級黨委政府的高度重視，把這項工作擺到議事日程，早規劃、早著手、早起步，并做好長期艱苦努力的思想準備，防止和克服那種“慢慢來或一步到位”的思想，使全區上下在思想上達成共識，營造起有利于農村社會保障體系建設推進的氛圍。２．進一步強化政府職能

政府是社會保障制度的制定者、組織者和執行者，在推進農村社會保障體系建設過程中，需要政府進一步加強指導和監督。農村社會保障制度建設面向廣大農村，區政府特別是相關職能部門應深入基層，了解掌握情況，加強指導，及時幫助解決各地在實施過程中遇到的困難和問題，以保證農村社會保障體系建設順利推進。將社會保障工作納入鎮級政府年度考核目標，以加強對社會保障工作的監督。３．進一步加大資金投入 政府要調整公共財政支出結構，逐年按一定比例增加對農村社會保障事業的資金投入。資金來源可以從做大社會保障資金“蛋糕”做起，通過土地出讓收益、財政預算安排和其他收入等多渠道籌集。為減輕經濟欠發達鄉鎮的社會保障資金壓力，要采取轉移支付等方法和形式，向經濟比較困難的鄉鎮傾斜，幫助建立農村社會保障制度。4．進一步促進農村勞動力轉移就業

解決農村的社會保障問題，關鍵還取決于如何把農村富余勞動力從農業中轉移出來，促使其就業，提高農民的收入。為此，我們要著力解決農村剩余勞力的就業問題，通過大力發展二、三產業，增加就業崗位，加強農民的文化技能培訓，提高農民的市場競爭就業能力，積極為農民提供就業信息、職業指導、職業介紹和勞動事務代理等多項就業服務，為農民實現就業提供有效幫助，從根本上為推進農村社會保障體系建設奠定基礎。

建立和完善農村社會保障體系的政策研究

*市財政局社保體系建設課題組

“農民富、天下足、農民安、天下穩”，我國是農業大國，農村的穩定和與農業的發展，事關國家的穩定、發展、繁榮和富強，事關我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以-期求能促進我國農村社會保障制度的建設。

一、建立和完善農村社會保障體系政策的必要性

=、我國農村需要社會保障的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農業大國、全國大部分人口都生活在農村。長期以來，由于歷史原因，城鄉差別很大，農村發展遠遠落后于城市發展，農民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農村社會保障制度的建立，又主要依賴于農村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農村養老問題亟待解決的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。我國已經步入人口老齡化國家的行列，根據最新統計，我國農村==歲以上人口已接近=億，占農村總人口的==；且每年正以=.=的速度遞增。傳統的農村家庭養老方式已發生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養，現在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養，同時還要負擔一個子女的培養，且隨著工業化發展，耕地面積的大量減少，農村生產力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養老功能，另一方面，現行農村養老保險政策極不完善，覆蓋面不到==，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農民看不起病的現實，迫切要求我們建立和完善農村社會保障政策。隨著聯產承包責任制的推行，農民看病已失去了集體經濟的依托，完全依靠個人進行醫療保障，加之，農村衛生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉鎮衛生院勉強維持生存，三分之一的鄉鎮衛生院入不敷出，同時，醫藥費用增長大大超過農民收入的增長，農民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農民因病返貧、因病致貧，而新型農村合作醫療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農村醫療社會保障政策。

=、當前我國農村社會保障政策的現狀，迫切要求建立和完善農村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經濟的發展，體現了現代市場經濟的特點，然而在廣大農村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經濟發展的影響，過去建立在集體經濟基礎上的社會保障制度已經消失，如農村集體（生產隊）養老制度、農村（大隊）合作醫療制度已不復存在，所以目前農村保障政策正處 在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農村社會保障政策體系正處在萌芽狀態，其次，農民對現行農村社會保障政策信任度不高。以新型農村合作醫療政策為例，不少農民對其仍持不信任態度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病農民得到真正實患，絕大多數地區的農民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農村合作醫療的農民每年只能報銷=元錢的門診費用，因而，不少地區的參合率較低，一般只有==左右。再次，現行農村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現行農村社會養老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農村養老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領取養老金時也就按比例領取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調劑。②保障水平低。以農村養老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至====年底全省積累農保基金達==億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的==萬農民，每月領取的養老金人均只有==元，因而農民參保積極性不高，全省只有===萬農民參保，占全省近====萬農民的==.=。③有些農保政策已經過時，如現行農保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產隊集體形式的消失，已無法做到。④農保基金政策風險大，缺乏新的政策規范。目前，銀行一年期存款利率只有=.==，而計入農民個人儲蓄賬戶的利率到=.=，形成了近=.=個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達====多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現無基金兌現的風險。由此可見，建立和完善我國農村社會保障政策非常迫切。

=、建立和完善農村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。江澤民同志在黨的“十六大”報告中指出：“建立健全同經濟水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證”。根據江澤民同志這一重要論述，我們建立和完善農村社會保障政策，不僅是建立健全我國社會保障體系的需要，更是落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農村社會保障政策直接關系到農村生產力的發展，關系到先進農村文化的前進本文章共2頁，當前在第2頁

上一頁

[1] [2] 方向，關系到最廣大農民的切身利益。這主要表現三方面：第一，建立和完善農村社會保障政策可以進一步促進我國建成統一的農村社會保障制度。這就意味著廣大農民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質保障，從而能維持農民的基本生活，這樣就能維護廣大農民的再生產，促進農村先進生產力的發展。第二，建立和完善農村社會保障政策，是我國-

農村社會文明和進步的重要體現，它體現了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農村先進文化的發展。第三，建立和完善農村社會保障政策，可以使我國農村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農民的切身利益息息相關，使廣大農民老有所養、病有所醫、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農村合作醫療保險政策，就可以使廣大農民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展現的需要。

二、建立和完善農村社會保障體系政策的可行性 =、我國穩定增長的經濟形勢為建立和完善農村社會保障體系政策提供了物質基礎。近年來，我國國民生產總值每年都增長=以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度為國家財政積累財力，農業生產也連續多年獲得豐收。這說明，我國國民經濟持續穩定增長，從而為我們建立和完善更優越的農村社會保障政策，提供了雄厚的物質基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的=—=就基本上能解決農村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結構并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優化財政支出結構，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續增長的經濟形勢，為我們建全和完善農村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質基礎。

=、比較健全的城鎮社會保障體系政策為建立和完善農村社會保障體系政策提供了經驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的，適應社會主義市場經濟基本要求的城鎮社會保障體系政策框架。====年，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，統一了全國企業基本養老保險政策。====年，為加大城鎮職工基本養老保險基金管理和調劑力度，確保基本養老金按時足額發放，國務院下發了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，同年，國務院又發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確了我國城鎮職工基本醫療保險制度的模式和改革方向，====年，國務院又發布了《失業保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又發布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經建立了比較系統的關于城鎮社會保障體系的政策法規，從而為我們建立和完善農村社會保障體系政策，特別是為農村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經驗，使我們制定一系列農村社會保障政策有了成功借鑒。

=、農民思想素質的不斷提高，為建立和完善農村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農民思想素質日益提高，這對我們建立和完善農村社會保障政策十分有利。首先，農民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現社會保障。不少地區農民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉變，以蘇州市為例，參加農村養老保險的農民已達農村總人口的==，農民參加新型農村合作醫療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農村合作醫療的農民為==萬，參合率為==.=，今年已增加到==萬人，凈增加==萬人，參合率已達==.=。其次，農民開放意識進一步增強，廣大農民不再閉門種田，農忙在家種田、農閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農民與城鎮有了直接接觸，而且使農民知識面有了進一步拓寬，了解到有關城鎮保障的許多政策和知識，更重要的是農民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農村調查研究，完善農村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

三、建立和完善農村社會保障體系政策的原則

為了使我國農村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。

=、堅持地區差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經濟發展水平相適應，這是制定和完善農村社會保 障政策的經驗總結。由于我國地域遼闊，不同的地區經濟發展水平差距很大，因此不同的地區應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經濟較發達的地區保障程度較高，以農村合作性的保障為主；欠發達地區保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

=、堅持城鄉分治的原則。城鄉分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農村社會保障體系政策中也應得到體現，因為在城鎮和農村地區建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮地區職工對土地不存在任何產權，其生活依賴于所在的單位，在市場經濟環境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農村地區，農民對土地擁有經營權、收益權等，土地可以為農民提供一定程度的保障。由于城鄉居民對土地的產權背景存在的差異，因此，建立和完善農村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮社會保障政策是有所區別的：城鎮地區的社會保障體系以政府為主體，農村地區則可以根據具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構，尤其是在經濟較發達的地區，所建立的社會保障體系應以農村集體為主體。

=、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保持政策連續性的原則。建立和完善農村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統工程，涉及到社會各方面，尤其是事關農民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農村實情，是否符合廣大農民的意愿，是否能促進農村、農業的可持續發展。因此，我們不管制定單項的農村社會保障政策，還是對農村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農村社會保障政策，同時又要注意保持有關農村社會保障政策的相對穩定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

=、應處理好“養窮人”與“養懶人”關系的原則。從發達國家社會保障制度執行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農村社會保障政策過程中，借鑒別國的經驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現養懶人的現象。

四、幾項具體農村社會保障政策的設計思路

=、農村養老保險制度。總的政策思路是繼續保持以家庭養老和土地養老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環節上予以適度補助的農村社會養老保障制度政策取向。具體講：

⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮和農村有條件的地方，再逐步向農村其他地區推進。參保對象為==—==周歲的農民，包括進城務工人員、小城鎮農轉非人員、鄉鎮企業從業人員、農村工商個體戶、專業戶、被征地農民等。

⑵運行模式。由于我國農村社會保障定位在基本養老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與 “繳費確定型”相結合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶。基本養老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。到領取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養老金專戶，另一部分進入個人養老金專戶。到領取期，個人繳費賬戶存儲額達到規定的積累總額，并劃入基礎養老金專戶，即可享受基礎養老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉基礎養老金規定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養老金專戶按年金形式發放個人賬戶養老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農民早參保、多投保。繳費基數、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

⑶要與原“農保”政策銜接。已按原“農保”政策參保，且已領取養老金的，仍按原政策執行；已按原“農保”政策參保未領取養老金的，但屬于尚未具備條件實現上述新政策的，暫按原政策執行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農保”政策參保，未領取養老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執行新政策。

=、農村醫療保障制度。針對我國農村地區和農民個人家庭差別較大的實際，農村醫療保障制度體系的政策取向主要體現多層次特色。即由新型農村合作醫療、醫療救助、醫療保險三部分政策組成。其中：新型農村合作醫療制度政策是主體，并將醫療救助納入新型農村合作醫療，醫療保險則針對部分農村人群實行。

⑴新型農村合作醫療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調農民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為==—==元/人；②政府補助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、縣、鄉五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區，經濟不發達的鄉鎮不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統籌單位，建立相應的組織協調機構、經辦機構和監督管理機構；⑤合作醫療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

⑵農村醫療救助制度。醫療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農村特殊困難群眾的醫療救助，納入農村合作醫療體系，由新型農村合作醫療經辦機構負責實施的一種救助制度。救助對象包括農村五保戶、低保對象、享受==救濟費的==年代精簡退職職工、農村優撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農村居民。醫療救助形式主要有兩種，一是資助農村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當地新型農村合作醫療，享受合作醫療待遇；二是對因患大病，經新型農村合作醫療補償后，個人負擔醫療費用過高影響家庭基本生活的上述醫療救助對象，給予適當的資金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

⑶農村醫療保險。對具備經濟條件的農民，主要指農民工、鄉鎮企業職工、個體工商戶、納入城鎮醫療保險體系管理。其具體政策與城鎮職工醫療保險政策并軌。

=、農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人；②生活在農村最低生活標準以下的家庭或個人。其最低生活保障標準按照當地維持農村居民基本所必需的衣、食等費用確定，由縣級人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執行。③農村居民最低生活保障所需資金列入各級財政年度預算，實行專戶管理、專款專用，同時廣泛動員社會各級為農村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化籌資機制，以增強保障能力。④對農村低保對象實施動態管理，村民委員會、鎮人民政府每季都要對農村低保對象的生活來源進行復查，對已不符合條件的，立即報經縣級民政部門批準，停止發放保障金，并收回或注銷其低保對象證件，對仍符合條件的，但其家庭收入發生變化的，按程序辦理減發，增發保障金的手續，在發放上應實行金融部門代發的社會化發放制度的政策。

=、農村社會救濟制度。農村社會救助制度原來由五保戶供養制度、臨時救濟制度、自然災害救濟制度，特困戶定期、定量救助制度，農村醫療救助制度等部分組成，因特困戶定期、定量救助制度，已演變為最低生活保障制度，農村醫療救助制度已納入新型農村合作醫療制度，故現行農村社會救濟僅剩下農村五保戶供養制度等三項制度。其政策取向為堅持公平與效率、合理確定救助對象、科學劃分標準，突出救助重點，采取政府救助與社會互助相結合，生活救助與扶持生產相結合，定期救助與臨時救助相結合的方式和方法。具體講：

⑴農村五保戶供養制度。在政策上應由“分散型”向“集中供養型”轉變。以*省為例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快實施“關愛工程”擴大鄉鎮敬老院供養規模配套政策的制定和完善，力爭三年內使集中供養率由原來的==提高到==；二是加快農村五保戶保障資金籌集機制政策的制定和完善，增加市以上財政的投入，以適應調整農村五保戶供養標準的需要；三是加快農村敬老院管理制度的制定和完善。著重加強理順鄉鎮敬老院管理體制、人員供給渠道、內部管理機構方面政策的制定和完善。

⑵臨時救助制度。其政策設計主要從兩方面入手。一方面規范臨時救助對象。其對象為因病、因錢、因突發事件等原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭人員；雖已享受了優撫及其他特殊救助待遇，但仍因突發原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭也應列入臨時救助對象。另一方面規范救助程序。臨時救助對象也應由本人提出申請或經村民小組提名由村委會召開村民代表評議后，張榜公示=天以上，廣泛聽取群眾意見，無鄉鎮政府審核、縣級民政部門初審后，再次張榜公示=天后，報異議后再報縣級民政部門批準確認為臨時救助對象，救助標準改由過去的固定補助為根據具體實際情況確定。

⑶自然災害救濟制度。這方面我國過去已制定了不少政策。今后應著重對現有政策加以完善和補充。一是完善自然災害核實政策，建立健全民政為主、財政參與、信息透明、科學準確。核實災情的政策；二是完善自然災害救濟資金管理政策。一方面建立健全救災資金力足受災地區自籌、分級負擔的政策；另一方面建立健全救災資金專戶或專賬管理，實行直接支付，以及對截留、挪用救災資金處罰進行細化的政策。三是建立健全救災物資政府采購，發放和強化監督管理的政策。

第二篇：建立和完善農村社會保障體系的政策研究

建立和完善農村社會保障體系的政策研究

*市財政局社保體系建設課題組

“農民富、天下足、農民安、天下穩”，我國是農業大國，農村的穩定和與農業的發展，事關國家的穩定、發展、繁榮和富強，事關我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以期求能促進我國農村社會保障制度的建設。

一、建立和完善農村社會保障體系政策的必要性

=、我國農村需要社會保障的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農業大國、全國大部分人口都生活在農村。長期以來，由于歷史原因，城鄉差別很大，農村發展遠遠落后于城市發展，農民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農村社會保障制度的建立，又主要依賴于農村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農村養老問題亟待解決的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。我國已經步入人口老齡化國家的行列，根據最新統計，我國農村==歲以上人口已接近=億，占農村總人口的==%；且每年正以=.=%的速度遞增。傳統的農村家庭養老方式已發生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養，現在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養，同時還要負擔一個子女的培養，且隨著工業化發展，耕地面積的大量減少，農村生產力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養老功能，另一方面，現行農村養老保險政策極不完善，覆蓋面不到==%，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農民看不起病的現實，迫切要求我們建立和完善農村社會保障政策。隨著聯產承包責任制的推行，農民看病已失去了集體經濟的依托，完全依靠個人進行醫療保障，加之，農村衛生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉鎮衛生院勉強維持生存，三分之一的鄉鎮衛生院入不敷出，同時，醫藥費用增長大大超過農民收入的增長，農民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農民因病返貧、因病致貧，而新型農村合作醫療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農村醫療社會保障政策。

=、當前我國農村社會保障政策的現狀，迫切要求建立和完善農村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經濟的發展，體現了現代市場經濟的特點，然而在廣大農村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經濟發展的影響，過去建立在集體經濟基礎上的社會保障制度已經消失，如農村集體（生產隊）養老制度、農村（大隊）合作醫療制度已不復存在，所以目前農村保障政策正處在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農村社會保障政策體系正處在萌芽狀態，其次，農民對現行農村社會保障政策信任度不高。以新型農村合作醫療政策為例，不少農民對其仍持不信任態度，普遍反映其保障水平低，只有=.=%大病農民得到真正實患，絕大多數地區的農民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農村合作醫療的農民每年只能報銷=元錢的門診費用，因而，不少地區的參合率較低，一般只有==%左右。再次，現行農村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現行農村社會養老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農村養老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領取養老金時也就按比例領取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調劑。②保障水平低。以農村養老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至====年底全省積累農保基金達==億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的==萬農民，每月領取的養老金人均只有==元，因而農民參保積極性不高，全省只有===萬農民參保，占全省近====萬農民的==.=%。③有些農保政策已經過時，如現行農保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產隊集體形式的消失，已無法做到。④農保基金政策風險大，缺乏新的政策規范。目前，銀行一年期存款利率只有=.==%，而計入農民個人儲蓄賬戶的利率到=.=%，形成了近=.=個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達====多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現無基金兌現的風險。由此可見，建立和完善我國農村社會保障政策非常迫切。

=、建立和完善農村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。江澤民同志在黨的“十六大”報告中指出：“建立健全同經濟水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證”。根據江澤民同志這一重要論述，我們建立和完善農村社會保障政策，不僅是建立健全我國社會保障體系的需要，更是落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農村社會保障政策直接關系到農村生產力的發展，關系到先進農村文化的前進方向，關系到最廣大農民的切身利益。這主要表現三方面：第一，建立和完善農村社會保障政策可以進一步促進我國建成統一的農村社會保障制度。這就意味著廣大農民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質保障，從而能維持農民的基本生活，這樣就能維護廣大農民的再生產，促進農村先進生產力的發展。第二，建立和完善農村社會保障政策，是我國農村社會文明和進步的重要體現，它體現了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農村先進文化的發展。第三，建立和完善農村社會保障政策，可以使我國農村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農民的切身利益息息相關，使廣大農民老有所養、病有所醫、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農村合作醫療保險政策，就可以使廣大農民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展現的需要。

二、建立和完善農村社會保障體系政策的可行性

=、我國穩定增長的經濟形勢為建立和完善農村社會保障體系政策提供了物質基礎。近年來，我國國民生產總值每年都增長=%以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDp=—=%速度為國家財政積累財力，農業生產也連續多年獲得豐收。這說明，我國國民經濟持續穩定增長，從而為我們建立和完善更優越的農村社會保障政策，提供了雄厚的物質基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的=%—=%就基本上能解決農村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結構并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優化財政支出結構，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續增長的經濟形勢，為我們建全和完善農村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質基礎。

=、比較健全的城鎮社會保障體系政策為建立和完善農村社會保障體系政策提供了經驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的，適應社會主義市場經濟基本要求的城鎮社會保障體系政策框架。====年，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，統一了全國企業基本養老保險政策。====年，為加大城鎮職工基本養老保險基金管理和調劑力度，確保基本養老金按時足額發放，國務院下發了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，同年，國務院又發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確了我國城鎮職工基本醫療保險制度的模式和改革方向，====年，國務院又發布了《失業保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又發布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經建立了比較系統的關于城鎮社會保障體系的政策法規，從而為我們建立和完善農村社會保障體系政策，特別是為農村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經驗，使我們制定一系列農村社會保障政策有了成功借鑒。

=、農民思想素質的不斷提高，為建立和完善農村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農民思想素質日益提高，這對我們建立和完善農村社會保障政策十分有利。首先，農民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現社會保障。不少地區農民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉變，以蘇州市為例，參加農村養老保險的農民已達農村總人口的==%，農民參加新型農村合作醫療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農村合作醫療的農民為==萬，參合率為==.=%，今年已增加到==萬人，凈增加==萬人，參合率已達==.=%。其次，農民開放意識進一步增強，廣大農民不再閉門種田，農忙在家種田、農閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農民與城鎮有了直接接觸，而且使農民知識面有了進一步拓寬，了解到有關城鎮保障的許多政策和知識，更重要的是農民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農村調查研究，完善農村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

三、建立和完善農村社會保障體系政策的原則

為了使我國農村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。

=、堅持地區差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經濟發展水平相適應，這是制定和完善農村社會保障政策的經驗總結。由于我國地域遼闊，不同的地區經濟發展水平差距很大，因此不同的地區應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經濟較發達的地區保障程度較高，以農村合作性的保障為主；欠發達地區保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

=、堅持城鄉分治的原則。城鄉分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農村社會保障體系政策中也應得到體現，因為在城鎮和農村地區建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮地區職工對土地不存在任何產權，其生活依賴于所在的單位，在市場經濟環境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農村地區，農民對土地擁有經營權、收益權等，土地可以為農民提供一定程度的保障。由于城鄉居民對土地的產權背景存在的差異，因此，建立和完善農村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮社會保障政策是有所區別的：城鎮地區的社會保障體系以政府為主體，農村地區則可以根據具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構，尤其是在經濟較發達的地區，所建立的社會保障體系應以農村集體為主體。

=、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保

持政策連續性的原則。建立和完善農村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統工程，涉及到社會各方面，尤其是事關農民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農村實情，是否符合廣大農民的意愿，是否能促進農村、農業的可持續發展。因此，我們不管制定單項的農村社會保障政策，還是對農村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農村社會保障政策，同時又要注意保持有關農村社會保障政策的相對穩定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

=、應處理好“養窮人”與“養懶人”關系的原則。從發達國家社會保障制度執行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農村社會保障政策過程中，借鑒別國的經驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現養懶人的現象。

四、幾項具體農村社會保障政策的設計思路

=、農村養老保險制度。總的政策思路是繼續保持以家庭養老和土地養老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環節上予以適度補助的農村社會養老保障制度政策取向。具體講：

⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮和農村有條件的地方，再逐步向農村其他地區推進。參保對象為==—==周歲的農民，包括進城務工人員、小城鎮農轉非人員、鄉鎮企業從業人員、農村工商個體戶、專業戶、被征地農民等。

⑵運行模式。由于我國農村社會保障定位在基本養老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶。基本養老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。到領取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養老金專戶，另一部分進入個人養老金專戶。到領取期，個人繳費賬戶存儲額達到規定的積累總額，并劃入基礎養老金專戶，即可享受基礎養老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉基礎養老金規定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養老金專戶按年金形式發放個人賬戶養老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農民早參保、多投保。繳費基數、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

⑶要與原“農保”政策銜接。已按原“農保”政策參保，且已領取養老金的，仍按原政策執行；已按原“農保”政策參保未領取養老金的，但屬于尚未具備條件實現上述新政策的，暫按原政策執行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農保”政策參保，未領取養老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執行新政策。

=、農村醫療保障制度。針對我國農村地區和農民個人家庭差別較大的實際，農村醫療保障制度體系的政策取向主要體現多層次特色。即由新型農村合作醫療、醫療救助、醫療保險三部分政策組成。其中：新型農村合作醫療制度政策是主體，并將醫療救助納入新型農村合作醫療，醫療保險則針對部分農村人群實行。

⑴新型農村合作醫療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調農民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為==—==元/人；②政府補助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、縣、鄉五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區，經濟不發達的鄉鎮不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統籌單位，建立相應的組織協調機構、經辦機構和監督管理機構；⑤合作醫療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

⑵農村醫療救助制度。醫療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農村特殊困難群眾的醫療救助，納入農村合作醫療體系，由新型農村合作醫療經辦機構負責實施的一種救助制度。救助對象包括農村五保戶、低保對象、享受==%救濟費的==年代精簡退職職工、農村優撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農村居民。醫療救助形式主要有兩種，一是資助農村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當地新型農村合作醫療，享受合作醫療待遇；二是對因患大病，經新型農村合作醫療補償后，個人負擔醫療費用過高影響家庭基本生活的上述醫療救助對象，給予適當的資金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

⑶農村醫療保險。對具備經濟條件的農民，主要指農民工、鄉鎮企業職工、個體工商戶、納入城鎮醫療保險體系管理。其具體政策與城鎮職工醫療保險政策并軌。

=、農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人

第三篇：建立和完善農村社會保障體系的政策研究

建立和完善農村社會保障體系的政策研究

*市財政局社保體系建設課題組

“農民富、天下足、農民安、天下穩”，我國是農業大國，農村的穩定和與農業的發展，事關國家的穩定、發展、繁榮和富強，事關我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以

期求能促進我國農村社會保障制度的建設。

一、建立和完善農村社會保障體系政策的必要性

=、我國農村需要社會保障的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農業大國、全國大部分人口都生活在農村。長期以來，由于歷史原因，城鄉差別很大，農村發展遠遠落后于城市發展，農民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農村社會保障制度的建立，又主要依賴于農村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農村養老問題亟待解決的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。我國已經步入人口老齡化國家的行列，根據最新統計，我國農村==歲以上人口已接近=億，占農村總人口的==；且每年正以=.=的速度遞增。傳統的農村家庭養老方式已發生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養，現在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養，同時還要負擔一個子女的培養，且隨著工業化發展，耕地面積的大量減少，農村生產力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養老功能，另一方面，現行農村養老保險政策極不完善，覆蓋面不到==，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農民看不起病的現實，迫切要求我們建立和完善農村社會保障政策。隨著聯產承包責任制的推行，農民看病已失去了集體經濟的依托，完全依靠個人進行醫療保障，加之，農村衛生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉鎮衛生院勉強維持生存，三分之一的鄉鎮衛生院入不敷出，同時，醫藥費用增長大大超過農民收入的增長，農民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農民因病返貧、因病致貧，而新型農村合作醫療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農村醫療社會保障政策。

=、當前我國農村社會保障政策的現狀，迫切要求建立和完善農村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經濟的發展，體現了現代市場經濟的特點，然而在廣大農村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經濟發展的影響，過去建立在集體經濟基礎上的社會保障制度已經消失，如農村集體（生產隊）養老制度、農村（大隊）合作醫療制度已不復存在，所以目前農村保障政策正處在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農村社會保障政策體系正處在萌芽狀態，其次，農民對現行農村社會保障政策信任度不高。以新型農村合作醫療政策為例，不少農民對其仍持不信任態度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病農民得到真正實患，絕大多數地區的農民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農村合作醫療的農民每年只能報銷=元錢的門診費用，因而，不少地區的參合率較低，一般只有==左右。再次，現行農村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現行農村社會養老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農村養老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領取養老金時也就按比例領取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調劑。②保障水平低。以農村養老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至====年底全省積累農保基金達==億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的==萬農民，每月領取的養老金人均只有==元，因而農民參保積極性不高，全省只有===萬農民參保，占全省近====萬農民的==.=。③有些農保政策已經過時，如現行農保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產隊集體形式的消失，已無法做到。④農保基金政策風險大，缺乏新的政策規范。目前，銀行一年期存款利率只有=.==，而計入農民個人儲蓄賬戶的利率到=.=，形成了近=.=個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達====多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現無基金兌現的風險。由此可見，建立和完善我國農村社會保障政策非常迫切。

=、建立和完善農村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。江澤民同志在黨的“十六大”報告中指出：“建立健全同經濟水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證”。根據江澤民同志這一重要論述，我們建立和完善農村社會保障政策，不僅是建立健全我國社會保障體系的需要，更是落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農村社會保障政策直接關系到農村生產力的發展，關系到先進農村文化的前進

方向，關系到最廣大農民的切身利益。這主要表現三方面：第一，建立和完善農村社會保障政策可以進一步促進我國建成統一的農村社會保障制度。這就意味著廣大農民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質保障，從而能維持農民的基本生活，這樣就能維護廣大農民的再生產，促進農村先進生產力的發展。第二，建立和完善農村社會保障政策，是我國

農村社會文明和進步的重要體現，它體現了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農村先進文化的發展。第三，建立和完善農村社會保障政策，可以使我國農村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農民的切身利益息息相關，使廣大農民老有所養、病有所醫、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農村合作醫療保險政策，就可以使廣大農民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展現的需要。

二、建立和完善農村社會保障體系政策的可行性

=、我國穩定增長的經濟形勢為建立和完善農村社會保障體系政策提供了物質基礎。近年來，我國國民生產總值每年都增長=以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度為國家財政積累財力，農業生產也連續多年獲得豐收。這說明，我國國民經濟持續穩定增長，從而為我們建立和完善更優越的農村社會保障政策，提供了雄厚的物質基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的=—=就基本上能解決農村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結構并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優化財政支出結構，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續增長的經濟形勢，為我們建全和完善農村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質基礎。

=、比較健全的城鎮社會保障體系政策為建立和完善農村社會保障體系政策提供了經驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的，適應社會主義市場經濟基本要求的城鎮社會保障體系政策框架。====年，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，統一了全國企業基本養老保險政策。====年，為加大城鎮職工基本養老保險基金管理和調劑力度，確保基本養老金按時足額發放，國務院下發了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，同年，國務院又發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確了我國城鎮職工基本醫療保險制度的模式和改革方向，====年，國務院又發布了《失業保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又發布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經建立了比較系統的關于城鎮社會保障體系的政策法規，從而為我們建立和完善農村社會保障體系政策，特別是為農村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經驗，使我們制定一系列農村社會保障政策有了成功借鑒。

=、農民思想素質的不斷提高，為建立和完善農村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農民思想素質日益提高，這對我們建立和完善農村社會保障政策十分有利。首先，農民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現社會保障。不少地區農民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉變，以蘇州市為例，參加農村養老保險的農民已達農村總人口的==，農民參加新型農村合作醫療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農村合作醫療的農民為==萬，參合率為==.=，今年已增加到==萬人，凈增加==萬人，參合率已達==.=。其次，農民開放意識進一步增強，廣大農民不再閉門種田，農忙在家種田、農閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農民與城鎮有了直接接觸，而且使農民知識面有了進一步拓寬，了解到有關城鎮保障的許多政策和知識，更重要的是農民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農村調查研究，完善農村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

三、建立和完善農村社會保障體系政策的原則

為了使我國農村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。

=、堅持地區差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經濟發展水平相適應，這是制定和完善農村社會保障政策的經驗總結。由于我國地域遼闊，不同的地區經濟發展水平差距很大，因此不同的地區應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經濟較發達的地區保障程度較高，以農村合作性的保障為主；欠發達地區保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

=、堅持城鄉分治的原則。城鄉分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農村社會保障體系政策中也應得到體現，因為在城鎮和農村地區建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮地區職工對土地不存在任何產權，其生活依賴于所在的單位，在市場經濟環境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農村地區，農民對土地擁有經營權、收益權等，土地可以為農民提供一定程度的保障。由于城鄉居民對土地的產權背景存在的差異，因此，建立和完善農村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮社會保障政策是有所區別的：城鎮地區的社會保障體系以政府為主體，農村地區則可以根據具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構，尤其是在經濟較發達的地區，所建立的社會保障體系應以農村集體為主體。

=、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保持政策連續性的原則。建立和完善農村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統工程，涉及到社會各方面，尤其是事關農民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農村實情，是否符合廣大農民的意愿，是否能促進農村、農業的可持續發展。因此，我們不管制定單項的農村社會保障政策，還是對農村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農村社會保障政策，同時又要注意保持有關農村社會保障政策的相對穩定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

=、應處理好“養窮人”與“養懶人”關系的原則。從發達國家社會保障制度執行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農村社會保障政策過程中，借鑒別國的經驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現養懶人的現象。

四、幾項具體農村社會保障政策的設計思路

=、農村養老保險制度。總的政策思路是繼續保持以家庭養老和土地養老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環節上予以適度補助的農村社會養老保障制度政策取向。具體講：

⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮和農村有條件的地方，再逐步向農村其他地區推進。參保對象為==—==周歲的農民，包括進城務工人員、小城鎮農轉非人員、鄉鎮企業從業人員、農村工商個體戶、專業戶、被征地農民等。

⑵運行模式。由于我國農村社會保障定位在基本養老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶。基本養老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。到領取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養老金專戶，另一部分進入個人養老金專戶。到領取期，個人繳費賬戶存儲額達到規定的積累總額，并劃入基礎養老金專戶，即可享受基礎養老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉基礎養老金規定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養老金專戶按年金形式發放個人賬戶養老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農民早參保、多投保。繳費基數、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

⑶要與原“農保”政策銜接。已按原“農保”政策參保，且已領取養老金的，仍按原政策執行；已按原“農保”政策參保未領取養老金的，但屬于尚未具備條件實現上述新政策的，暫按原政策執行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農保”政策參保，未領取養老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執行新政策。

=、農村醫療保障制度。針對我國農村地區和農民個人家庭差別較大的實際，農村醫療保障制度體系的政策取向主要體現多層次特色。即由新型農村合作醫療、醫療救助、醫療保險三部分政策組成。其中：新型農村合作醫療制度政策是主體，并將醫療救助納入新型農村合作醫療，醫療保險則針對部分農村人群實行。

⑴新型農村合作醫療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調農民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為==—==元/人；②政府補助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、縣、鄉五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區，經濟不發達的鄉鎮不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統籌單位，建立相應的組織協調機構、經辦機構和監督管理機構；⑤合作醫療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

⑵農村醫療救助制度。醫療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農村特殊困難群眾的醫療救助，納入農村合作醫療體系，由新型農村合作醫療經辦機構負責實施的一種救助制度。救助對象包括農村五保戶、低保對象、享受==救濟費的==年代精簡退職職工、農村優撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農村居民。醫療救助形式主要有兩種，一是資助農村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當地新型農村合作醫療，享受合作醫療待遇；二是對因患大病，經新型農村合作醫療補償后，個人負擔醫療費用過高影響家庭基本生活的上述醫療救助對象，給予適當的資金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

⑶農村醫療保險。對具備經濟條件的農民，主要指農民工、鄉鎮企業職工、個體工商戶、納入城鎮醫療保險體系管理。其具體政策與城鎮職工醫療保險政策并軌。

=、農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人；②生活在農村最低生活標準以下的家庭或個人。其最低生活保障標準按照當地維持農村居民基本所必需的衣、食等費用確定，由縣級人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執行。③農村居民最低生活保障所需資金列入各級財政預算，實行專戶管理、專款專用，同時廣泛動員社會各級為農村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化籌資機制，以增強保障能力。④對農村低保對象實施動態管理，村民委員會、鎮人民政府每季都要對農村低保對象的生活來源進行復查，對已不符合條件的，立即報經縣級民政部門批準，停止發放保障金，并收回或注銷其低保對象證件，對仍符合條件的，但其家庭收入發生變化的，按程序辦理減發，增發保障金的手續，在發放上應實行金融部門代發的社會化發放制度的政策。

=、農村社會救濟制度。農村社會救助制度原來由五保戶供養制度、臨時救濟制度、自然災害救濟制度，特困戶定期、定量救助制度，農村醫療救助制度等部分組成，因特困戶定期、定量救助制度，已演變為最低生活保障制度，農村醫療救助制度已納入新型農村合作醫療制度，故現行農村社會救濟僅剩下農村五保戶供養制度等三項制度。其政策取向為堅持公平與效率、合理確定救助對象、科學劃分標準，突出救助重點，采取政府救助與社會互助相結合，生活救助與扶持生產相結合，定期救助與臨時救助相結合的方式和方法。具體講：

⑴農村五保戶供養制度。在政策上應由“分散型”向“集中供養型”轉變。以*省為例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快實施“關愛工程”擴大鄉鎮敬老院供養規模配套政策的制定和完善，力爭三年內使集中供養率由原來的==提高到==；二是加快農村五保戶保障資金籌集機制政策的制定和完善，增加市以上財政的投入，以適應調整農村五保戶供養標準的需要；三是加快農村敬老院管理制度的制定和完善。著重加強理順鄉鎮敬老院管理體制、人員供給渠道、內部管理機構方面政策的制定和完善。

⑵臨時救助制度。其政策設計主要從兩方面入手。一方面規范臨時救助對象。其對象為因病、因錢、因突發事件等原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭人員；雖已享受了優撫及其他特殊救助待遇，但仍因突發原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭也應列入臨時救助對象。另一方面規范救助程序。臨時救助對象也應由本人提出申請或經村民小組提名由村委會召開村民代表評議后，張榜公示=天以上，廣泛聽取群眾意見，無鄉鎮政府審核、縣級民政部門初審后，再次張榜公示=天后，報異議后再報縣級民政部門批準確認為臨時救助對象，救助標準改由過去的固定補助為根據具體實際情況確定。

⑶自然災害救濟制度。這方面我國過去已制定了不少政策。今后應著重對現有政策加以完善和補充。一是完善自然災害核實政策，建立健全民政為主、財政參與、信息透明、科學準確。核實災情的政策；二是完善自然災害救濟資金管理政策。一方面建立健全救災資金力足受災地區自籌、分級負擔的政策；另一方面建立健全救災資金專戶或專賬管理，實行直接支付，以及對截留、挪用救災資金處罰進行細化的政策。三是建立健全救災物資政府采購，發放和強化監督管理的政策。

第四篇：完善農村社會保障體系

時政熱點 完善農村社會保障體系

一、重要論述

黨的十七大明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。2009年對于社會保障體制建設又是不平凡的一年，新年伊始，保險法草案、新醫改方案、事業單位養老保障改革、農村新型養老保險試點醞釀出臺。2009年政府工作報告進一步明確加快完善社會保障體系，推進制度建設，擴大社會保障覆蓋范圍，提高社會保障待遇。同時多渠道增加全國社會保障基金，中央財政擬投入社會保障資金2930億元，要求地方財政也要加大投入，這些都表明我國社會保障體系建設進入了關鍵時期。可以肯定，隨著社會保障制度改革不斷加大力度、擴大覆蓋面，將會有越來越多的民眾從中受益，對于改善民生、擴大內需將起到不可替代的作用。當前，在經濟面臨困難，財政收入增長受阻，各方面又都需要巨大投入的情況下，更要注意保持社會保障事業的正常發展，因為完善社會保障體系才能穩定居民消費預期，才能實現擴大內需、促進經濟增長的目標。

溫家寶總理在2009年政府工作報告中指出，堅持把保障和改善民生作為經濟工作的出發點和落腳點，越是困難的時候，越要關注民生，越要促進社會和諧穩定。

二、時事鏈接

1.近日，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》，決定今年在全國選擇10%的縣（市、區、旗）開展新型農村社會養老保險試點，以后逐步擴大試點，全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。日前，人力資源和社會保障部副部長胡曉義在中國政府網接受訪問并回答了網友提問。

2.2009年7月2日衛生部、民政部、財政部、農業部、國家中醫藥局五部門下發《關于鞏固和發展新型農村合作醫療制度的意見》。衛生部農村衛生管理司副司長聶春雷13日指出，意見共提出發展新農合的8條要求，使參合農民受益更多。

（1）明確目標任務，穩步發展新農合制度；

（2）逐步提高籌資水平，完善籌資機制；

（3）調整新農合補償方案，使農民群眾更多受益；

（4）加大基金監管力度，確保基金安全運行；

（5）規范醫療服務行為，控制醫藥費用不合理增長；

（6）堅持便民的就醫和結報方式，做好流動人口參加新農合的有關工作；

（7）健全管理經辦體系，提高經辦服務能力；

（8）加強新農合與相關制度的銜接。

三、命題分析

近幾年來，我國社會保障發展迅速，在制度建設上堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，一個覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架已經基本形成，但從制度實施及各地實踐情況看，還存在一系列問題。制度體系不健全,保障項目較少，保障范圍窄,覆蓋面小，保障標準低,總體水平不高。農村社會保障制度體系的建立與完善是統籌城鄉和新農村建設的重要內容之一，如何積極有效地建立與完善我國農村社會保障制度體系，是社會各界值得潛心研究的重要課題，這也是一個重要的民生問題。從近兩年的公務員考試的趨勢來看，申論材料大部分是圍繞社會關注，大家關心，政府一直努力解決的重大問題展開。因此，民生問題是一個重要的熱點，而民生問題中的農村社會保障制度體系的完善這一重要部分，考生在備考過程中要認真對待。

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四、農民增收存在的問題、原因及對策

在國際金融危機的影響下，我國經濟形勢也出現較大波動。在這種情況下，加快建立覆蓋城鄉的社會保障體系，完善社會保障的各項制度，使社會保障制度起到經濟“減震器”和社會“穩定器”的作用，對于保障居民基本生活，穩定居民消費預期，維護社會和諧穩定，都是十分重要的。

我國當前城鄉居民社會保障的實際狀況和存在的問題如下：

（一）社會保障制度需要加快完善的幾個方面

我國社會保障制度的建設取得了很大成就，但應對經濟波動的挑戰、人口老齡化的加劇、人口遷移流動的加快、就業形式的多樣化等，都要求我國社會保障制度加快完善。

1養老保險尤其是農村養老保險覆蓋率亟待提高

養老保障一直是居民關注的熱點問題之一，隨著老齡化的加劇，家庭結構日益小型化，家庭保障功能逐漸弱化，傳統的家庭代際養老模式受到很大的挑戰，城鄉居民對城鄉養老保險及相關服務的需求快速提升。

2解決醫療問題依然是改善民生的重點之一

醫療作為關系民生的大事之一，一直為城鎮居民所關注，在2006年的同類調查中，“看病難、看病貴”是排在第一位的社會問題。盡管這兩年醫療保障和醫療服務工作取得了明顯進展和很大成績，但在2008年全國調查中，“看病難、看病貴”問題依然排在第二位，是僅次于“物價問題”的社會問題。

3失業保險的覆蓋面需要進一步擴大

從20世紀90年代中期至今，我國下崗失業問題的總人數增加，城鎮登記失業人數急劇攀升，近五年來每年都在800萬人以上。但是，目前的失業保險覆蓋面依然偏小，有相當部分的失業人員得不到失業保險的救助。

4要完善非公有制企業和非正規就業者的社會保險制度

目前社會保障的享有狀況，仍與就業單位的性質有緊密的關聯，公有制單位比非公有制單位的社會保障程度要高很多。調查數據顯示，在目前就業的18~60歲的人口中，就職于公有制機構和三資企業的人員，養老保險的覆蓋率較高。

5參保人群的年齡老化問題需要引起注意

隨著經濟社會的發展、人民生活水平的改善和醫療技術水平的提高，居民的人均預期壽命也不斷提高，居民的年齡結構趨于老齡化，社會用于老齡人口的養老保障、醫療保障以及相應的社會福利事業的負擔也因此而增加，社會保障參保人員的年齡結構也逐漸向老齡化過渡，社會保障基金的支付壓力越來越大，必須及早對參保人員結構老齡化問題進行研究。

（二）完善社會保障制度的措施

近幾年社會保險的覆蓋范圍迅速擴大，醫療養老等對居民的生活壓力有所下降，通過社會保障體系的建立，使更多的家庭具有了規避生活風險的能力。而通過進一步完善社會保障體系，逐步消除家庭正常消費的后顧之憂，才能穩定消費預期，堅定家庭居民的消費信心，使居民放心消費，從而擴大內需。

1進一步鞏固城鄉社會保險發展成果，切實提高保障能力

經過幾年的努力，社會保險的覆蓋范圍迅速擴大，但是還需要繼續努力，鞏固這一成果。尤其是實行繳一年費保一年的險種，還需要增加吸引力，一方面提高保障水平，使參保群眾切實受益；另一方面建立連續繳費參保的激勵機制，通過擴大保險的覆蓋面，增加居民社保基金的支出能力，達到保險“大數法則”的要求，促進社會保障事業健康發展。同時還要加強宣傳，提高各項社會保障政策的知曉率。

2加快實施農村養老保險,減輕居民養老負擔

城鎮社會保障體制框架基本確立之后，農村社會保障體系建設應該擺上政策議事日程。農民最渴望解決的養老、醫療問題，在農村新型合作醫療制度實施后，迫切需要建立新型的農村社會養老保險制度；而各地自行組織開展的農村養老保險試點工作，也需要國家政策的有力指導和扶持。

3關注農民工和非正規就業者的社會保障問題

農民工社會保險參保率較低，除其自身的保險意識較弱和缺乏主動性外，用人單位受利益驅動不愿參保，現行制度不太適合農民工就業實際狀況，轉移接續不順暢，執法力量薄弱也是重要原因。結合我國經濟的發展階段和下一步目標，對城鄉的社會保障體系建設要統籌考慮，特別是要設計一套銜接城鄉的符合農民工流動特點的社會保障體系，建立全國性統一的農民工社會保障制度。

4擴大參保覆蓋面，改善參保人群的年齡結構

參保人群的老齡化問題要求我們必須優化參保結構，建立多層次的社會保障體系來擴大參保人群，將參保范圍從原來的城鎮職工擴大到全社會，設計出不同層次的醫療保險項目來適應不同層次的人群，使更多的人可以參加社會保險，擴大在職人員和年輕人參加社會保險比例，使參保人員年齡結構進一步優化，延緩參保人員結構老齡化的進程。

第五篇：完善農村社會保障體系

**縣地處鄂東南邊陲,是個省級貧困縣。全縣總人口44.35萬人，其中農業人口34.27萬人。最近，**縣委、縣政府組織相關部門對全縣農村貧困人口狀況和貧困原因進行了一次全面調查。調查結果顯示，全縣相對貧困人口有1.16萬戶、3.49萬人（人平純收入在958元以下），絕對貧困人口有0.67萬戶、2.1萬人（人平純收入在693元

以下）。通過分析貧困人口的現狀和貧困成因，全縣貧困人口具有如下特征：一是從年齡情況看，貧困人口相對集中，16-60歲這個年齡段的貧困人口有2.27萬人，占農村貧困總人口的64.9%；二是從教育情況看，農村勞動力素質明顯偏低，1.16萬戶貧困戶家庭主要勞動力是文盲的有0.21萬戶、占18.4%，小學文化程度的有0.66萬戶、占56.8%，初中文化程度的有0.25萬戶、占21.6%；三是從職業分布看，家庭主要勞動力基本務農，1.16萬貧困家庭共有勞動力1.77萬人，其中從事農業生產的有1.02萬人，占57.7%；四是從致貧原因看，勞動力殘障疾病是主要原因，因智障、疾病、身殘導致貧困的有0.83萬戶，占71.4%；五是從居住情況看，具有明顯的分散性，3萬多貧困人口分散居住在全縣12個鄉鎮、185個村、3000多個自然灣。農村貧困人口的這些特征，充分說明農村貧困家庭的自我發展能力相當弱，依靠開發式扶貧很難解決貧困人口的脫貧問題，成為制約農村反貧困政策效果的一個重要因素。

黨的十七大指出，要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。因此，要切實解決農村貧困人口問題，必須建立和完善農村社會保障制度。

一、完善農村最低生活保障制度，切實解決貧困人口生活難問題。**縣于2007年7月全面建立起農村最低生活保障制度，全縣有1.25萬人享受到低保待遇，人均月平補助30元。從整體來看，目前農村低保補助水平低，保障范圍窄，處于絕對貧困線以下的農村人口都沒能納入低保范圍。為此，建議進一步完善農村低保制度：一是合理確定保障標準。為維持農村貧困人口必需的吃飯、穿衣、用水、用電等基本生活費用，農村最低生活保障標準不應低于絕對貧困線，確保農村貧困人口應保盡保；二是完善資金籌措機制。要根據各地財政狀況，合理確定財政分級負擔比例，實行分類對待，對貧困地區和財政困難縣市要通過增加轉移支付或降低負擔比例等辦法給予適當傾斜。同時強化地方落實配套資金的制約措施。低保資金是貧困人群的“保命錢”，應視同干部工資、職工養老金一樣予以保障，全額預算安排。對低保資金可以實行省級統籌，專戶管理，封閉運行。省里每年根據地方負擔比例，核定好各地應負擔的配套資金，直接將資金在省級轉移支付資金中劃轉到低保資金專戶。

二、完善新型農村合作醫療制度，切實解決貧困人口看病難問題。**縣新型農村合作醫療制度于2007年元月1日正式啟動實施。2007年全縣參加合作醫療農民27.12萬人，元至11月，共有3.25萬人次從新型農村合作醫療制度中得到醫療保險基金補償746.9萬元，其中：門診補償25027人次、金額88.5元，住院補償7479人次、金額658.4萬元。但在實際運行中，還存在藥物目錄范圍偏窄、補償標準較低、基層衛生服務滯后、農民受益面小等問題。因而，必須進一步完善農村合作醫療制度：一是解決貧困人口的參保問題。對農村五保戶、農村低保戶和其他農村困難人群，其個人繳費資金財政應給予補貼，確保這些人員全部參加合作醫療；二是改進合作醫療實施辦法，降低住院補償起付線標準、提高住院補償比例，對農村貧困人口實行無起付點、無封頂線、減免檢查服務費用等措施，切實解決好貧困群體“看得起病、住得起院”的問題；三是定期組織農民進行健康體檢，做到有病早發現、早治療，盡量避免農民因病致貧；四是加大對農村衛生事業的投入，落實工作經費，不斷提高醫療服務水平。

三、完善農村社會養老保險制度，切實解決貧困人口養老難問題。隨著農村家庭養老和土地養老功能的逐步弱化，以及失地農民的不斷增加，農村養老問題越來越突出。建議政府盡快建立和完善農村社會養老保險制度，保險資金可按照“個人籌資為主、集體和政府資助為輔”原則籌集。目前，應盡快出臺失地農民養老保險辦法，切實解決好被征地農民的養老問題，保障失地農民的合法權益。

四、完善農村社會救助制度，切實解決貧困人口特殊及臨時困難問題。一是完善農村醫療救助制度，建議每年按照上年農村低保支出的5%或農村人口每人1元的標準預算安排農村醫療救助資金。同時，對農村貧困人口實行無病種限制、無封項線等措施，放寬救助對象范圍，提高補助標準，切實解決好“因病致貧、因病返貧”的問題；二是完善農村教育救助制度，全面落實國家支教助學政策，積極籌措資

金，對義務教育階段的貧困學生全免學雜費和課本費，提高寄宿生生活費補助標準。對非義務教育階段的貧困學生給予適當資助，提供貼息貸款；三是整合資金，建立救助應急機制，切實幫助農村貧困人口等弱勢群體以及遭受自然災害的人群，解決好基本生活、子女上學、住房困難、受災受困等問題。四是因地制宜支持農村福星工程建設，抓好農村福利院軟硬件建設，切實提

高五保戶集中供養率和保障水平。

五、完善農村勞動力轉移培訓制度，切實解決貧困勞動力就業難問題。一是整合資金，重點抓好困難農戶勞動力轉移就業工作。建議將針對農村勞動力轉移培訓的“陽光工程”、“溫暖工程”、“雨露計劃”和就業培訓資金整合在一起，采取“培訓、就業、維權三位一體”的工作模式和“免費培訓、免費鑒定、免費職介”的政策，使得農村困難家庭實現“五一計劃”：每一戶困難家庭，有一名勞動力，經過一至三年的職業培訓，掌握一門實用技能，找到一份穩定工作，從而逐步走上脫貧致富之路；二是完善小額擔保貸款制度，建議將下崗失業人員小額擔保貸款對象范圍擴大到農村貧困家庭，對符合條件、有創業能力、項目可行的農村困難家庭，給予1-2萬元的小額擔保貸款，財政給予貼息支持，鼓勵農村困難家庭通過創業擺脫貧困。