第一篇：中國農民工問題研究總報告

中國農民工問題研究總報告

中國農民工問題研究總報告起草組

「英文標題」Reporting on the Problems of Chinese Farmer-turned Workers

「標題注釋」2005年2月26日和3月23日，溫家寶總理先后兩次對農民工問題作出重要批示，要求國務院研究室會同有關部門從深層次研究農民工問題，制定和完善涉及農民工的各項政策。貫徹落實溫家寶總理的重要批示，經國務院領導同志批準，“農民工問題調研和文件起草組”于2005年4月4日成立。調研起草組由國務院研究室牽頭，中央和國務院17個部門、8個農民工輸出或輸入大省（市）為成員單位，并邀請5位長期從事農民工問題研究的專家參加。中央成員單位提交了33篇專題研究報告，地方成員單位提供了12篇專題研究報告，各位專家提供了10篇專題研究報告。國務院研究室有關同志先后到11個省（區、市）進行調研，調研起草組還就涉及農民工的重點問題，召開了9次調研成果交流會和專家座談會，最終形成了本報告。

中國農民工問題研究總報告起草組成員是，國務院研究室：魏禮群、韓長賦、宋大偉、鄧文奎、郭瑋、熊賢良、劉文海、陶懷穎、姜秀謙、王飛；國務院發展研究中心：韓俊；勞動和社會保障部：劉丹華；農業部：黃延信；國家統計局：陽俊雄；浙江省農村工作辦公室：顧益康；山東省委政策研究室：喬尚奎。

「內容提要」農民工是推進中國經濟和社會發展的重要力量。現階段農民工面臨的問題已引起黨中央、國務院的高度關注。在建設社會主義新農村的重大政策安排下，中國農民工問題研究總報告起草組在全國11個省（區、市）調研的基礎上，形成了本報告。報告分析了中國農民工的現狀、作用和發展趨勢，深入剖析了農民工面臨的問題及深層次原因，提出了解決農民工問題的總體思路和目標，針對農民工存在的十大方面的問題提出若干政策建議，并在促進農村富余勞動力轉移、加強與改善城市政府以農民工的管理和服務等維護農民工的切身利益方面闡明了應對之策。「關鍵詞」農民工/二元結構/城鄉統籌/勞動力轉移

“農民工”是中國經濟社會轉型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農民、有承包土地，但主要從事非農產業、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工，一般指跨地區外出進城務工人員。廣義的農民工，既包括跨地區外出進城務工人員，也包括在縣域內二、三產業就業的農村勞動力。本報告的研究范圍，主要是跨地區外出進城務工人員，同時相關政策建議也適用于縣域內二、三產業就業的農村勞動力。

一、農民工現狀、作用和發展趨勢

農民工這一充滿生命力的新生事物，是中國由傳統社會向現代社會轉變的重要標志，是中國工業化、城鎮化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍，也是推動中國經濟和社會結構變革的巨大力量。改革開放以來，億萬農民走出田間、走出鄉村，進入工廠、進入城市，用辛勤的勞動和汗水，創造著自己的新生活，創造著中國的現在和未來。

（一）農民工的歷史與現狀

農民工伴隨著中國工業化、城鎮化和改革開放的進程而產生和不斷發展。中國涉及農民工（農村勞動力流動就業）的政策大致經歷了從“自由遷移”到“嚴格控制”、從“離土不離鄉”到“離土又離鄉”、從“消極應對”到“積極引導”三個發展階段。建國初期，適應快速推進工業化的需要，國家采取了讓農村居民向城市自由遷移的政策，大量農村居民進入城市轉為工人和城市居民。但這一時期，農業生產力沒有相應提高，城市就業機會沒有相應增加，城市食品供應出現短缺。以1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國采取了嚴格控制農村人口向城市遷移的政策，由此形成了城鄉分割的二元體制。從20世紀50年代后期至70年代后期，中國城市化基本處于停滯狀態，農村也喪失了快速發展的機會，農民生活水平普遍低下。到1978年，全國仍有2.5億人口沒有解決溫飽問題，也與此有一定的關系。

黨的十一屆三中全會以后，農村實行土地家庭承包經營，極大地解放和發展了農業生產力，農產品和農業勞動力出現剩余，鄉鎮企業異軍突起，大量農民離開土地進入鄉鎮企業就業，開創了“離土不離鄉”的農村勞動力轉移就業模式。據統計，1983～1988年，鄉鎮企業共吸納農村勞動力6300萬人。1984年，中國社會科學院《社會學通訊》首次出現“農民工”一詞，隨后這一稱謂逐漸被廣泛使用。20世紀80年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區經濟快速發展，對勞動力提出了旺盛的需求。在這種情況下，國家適時調整限制政策，準許農民在不改變身份、不改變城市供給制度的前提下進城務工就業，呈現出農村勞動力“離土又離鄉”的新模式。據調查，1989年，農村外出務工勞動力由改革開放初期的不到200萬人迅速增加到3000萬人。大量跨地區流動就業的農民工春節返鄉致使“春運”緊張，每年“春運”都形成蔚為壯觀的“民工潮”。

1992年鄧小平南方談話發表后，中國經濟發展進入了新一輪增長期，農民外出務工就業也出現了新的高潮。據調查，1993年全國農民工達到6200多萬人，比1989年增加了3200多萬人；其中跨省流動的約為2200萬人，比1989年翻了一番多。90年代中后期，城市就業面臨農民進城務工就業、城鎮新增勞動力就業、下崗失業人員再就業“三峰疊加”的嚴峻形勢，一些城市對用人單位招用農民工采取了限制性措施，全國農民工數量增長放緩，一些地方出現農民工短期回流。進入新世紀，特別是黨的十六大以來，國家為了統籌城鄉發展，解決農民增收難的問題，對農民外出務工采取了積極引導的政策。2003年和2004年國務院辦公廳連續兩次發出通知，要求各級政府切實改善農民進城就業環境、做好管理和服務工作，農民外出務工又進入了一個新的發展時期。最近5年來，全國農民工數量每年增加600萬～800萬人。目前中國農民工總量有多少？以2004年為例，國家統計局在全國31個省（區、市）對6.8萬個農村住戶和7100多個行政村抽樣調查，推算出當年外出就業農民工約為1.18億人，占農村勞動力的23.8％。農業部根據對1萬個農戶的跟蹤調查，推算出外出農民工約為1億人，占農村勞動力的21％。勞動和社會保障部根據對全國地級以上城市（不含縣級市和縣域）流入農民工的統計，推算出農民工約為9000萬人。經過對上述三個部門的數據和統計方法進行分析，綜合有關部門和專家的意見，我們認為：目前中國外出農民工數量為1.2億人左右；如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數大約為2億人。

（二）農民工的主要特點

1.以初中文化的青壯年為主。據統計，2004年，全國農民工中16～30歲的占61％，31～40歲的占23％，41歲以上的占16％；農民工的平均年齡為28.6歲；初中文化程度的占66％，接受過各種技能培訓的占近24％。可以看出，外出農民工平均年齡比較輕，也是農村勞動力中受教育程度比較高的群體。他們思想活躍，向往城市生活，有強烈的外出就業沖動，也較為容易適應現代工業生產要求，但是總體素質仍然偏低，多數只能從事簡單體力勞動。

2.以自發性外出為主。目前，農民外出務工主要依托以親緣、地緣關系為基礎建立起來的社會信息網絡。據調查，88％的農民工通過自發方式外出，有組織外出的僅占12％。自發性外出主要靠親友介紹或幫帶，就業成本低且成功率高，這也與農民工獲得就業信息的渠道少、對社會職業中介機構誠信的認同感低有關。近年來，通過政府或中介機構組織和介紹外出就業的農民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。

3.以來自中西部地區為主。2004年，中部地區外出農民工4728萬人，占全國農民工總量的40％；西部地區外出農民工3161萬人，占26.7％。安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州等9省（區、市）跨省流動的農民工占本省（區、市）農民工總量的60％以上，占全國跨省流動農民工總量的81％。四川、河南兩省農村外出務工勞動力均超過了1000萬人。安徽、江西、湖北、重慶、四川等5個省（市）的外出務工農民占農村勞動力數量的30％以上。

4.以制造業、建筑業和服務業就業為主。2004年，農民工在制造業就業的占30.3％，在建筑業就業的占22.9％，在社會服務業就業的占10.4％，在住宿餐飲業就業的占6.7％，在批發零售業就業的占4.6％。但在不同地區，農民工就業的主要行業有所不同。在東部地區制造業的比重最大，占37.9％；在中部和西部地區建筑業的比重最大，分別為30.1％和37％。

5.以到東部地區和大中城市就業為主。東部地區、大中城市就業容量大、收入高，吸引了大量農民工。2004年跨區域流動的農民工占76％，其中跨省流動的占51％，在省內縣外的占25％。跨省流動的農民工到北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、福建等7個省市的占82％，到大中城市務工的農民工超過60％。跨區域流動的農民工，在直轄市的占9.6％，約1140萬人；在省會城市的占18.5％，約2190萬人；在地級市的占34.3％，約4060萬人；在縣級市的占20.5％，約2420萬人；在建制鎮的占11.4％，約1350萬人。

6.以在城鄉間雙向流動為主。中國農村勞動力轉移就業限于城鄉分治的戶籍制度，主要特點是職業與身份相分離、城鄉之間雙向流動，即所謂“亦工亦農、亦城亦鄉”。這種“候鳥式”的流動有兩種形式：一是“鐘擺式”，以年為周期在城鄉和地區之間流動。二是“兼業式”，以農業生產季節為周期，利用農閑時間外出打工。2004年，季節性外出打工的人數約占農民工總量的20％。

（三）農民工對中國經濟社會發展的特殊貢獻

農民工是繼農村家庭承包經營制度和鄉鎮企業崛起之后，中國農民的又一偉大創造，是解放農村生產力的又一偉大創舉。農民工一頭連著城市和發達地區，一頭連著農村和落后地區，帶動城鄉之間勞動力資源和生產力布局優化配置，創造性地把解決“三農”問題和工業化、城鎮化、現代化有機地聯系在一起，在城鄉二元結構尚未根本突破的時代背景下，闖出了一條城鄉融合發展的新路子。農民工為工業增強了競爭力，為城市增加了活力，為改革開放增添了動力。農民工不僅實現了增加收入、回饋農村的目標，而且為中國深化改革、擴大開放、加快工業化和城鎮化進程，作出了特殊的重要貢獻。1.農民外出務工已成為擴大就業、增加收入的主渠道。中國農村土地資源太少、農業勞動力太多，是農民增收難和農村貧困的主要根源。農民外出務工，拓寬了農民就業的渠道，已成為農民增加收入的重要來源。農民工規模持續擴大，是近年來農民增收和脫貧致富的主要途徑。事實充分證明，“輸出一個，脫貧一戶；輸出百個，脫貧一村”。據統計，2004年全國農民人均純收入2936元，比1997年提高了846元；其中工資性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工資性收入占農民人均純收入的比重由25％提高到了34％。大量農民外出務工，使農村富余勞動力變成了人力資本財富。

2.農民工已成為支撐中國工業化發展的重要力量。農民工在傳統體制之外開辟了一條工農之間、城鄉之間生產要素流動的新通道，為城市二、三產業發展提供了源源不斷的低成本勞動力，滿足了加快工業化進程對勞動力的需求。農民工的大量進入，填補了制造業、建筑業、餐飲服務業等勞動密集型產業的崗位空缺，使城市特別是東部地區在激烈的市場競爭中保持了整體的競爭力。這不僅為東部地區吸引外資和發展出口貿易創造了條件，也為其把握機遇承接國際勞動密集型產業轉移創造了條件，使中國迅速發展成為“世界加工廠”。根據第五次人口普查資料，農民工在第二產業從業人員中占58％，在第三產業從業人員中占52％；在加工制造業從業人員中占68％，在建筑業從業人員中占80％。農民工已是中國產業工人的重要組成部分。3.農民工已成為促進城市建設與繁榮的生力軍。今天的城市，一座座高樓拔地而起，一條條馬路不斷延伸，一個個市場不斷擴大，無不凝結著農民工辛勤勞動的汗水。城市中臟、累、苦、險的工作崗位都是農民工在干，他們為改善城市居民的生活和工作環境而默默無聞地奉獻著。據調查，城市環衛工人、家政從業人員、餐飲服務人員絕大多數是農民工，有些城市離開農民工可能就會陷于癱瘓。在北京等大城市，一到春節農民工返鄉，就會出現家政服務人員嚴重短缺的現象，城市運行功能和居民生活都受到較嚴重的影響。可以說，目前的城市已離不開農民工。農民工不僅是城市化要吸納的主要群體，也是城市化建設的重要力量。

4.農民外出務工已成為工業帶動農業、城市帶動農村、發達地區帶動落后地區的有效實現形式。農民工在城市和發達地區就業獲得的收入，除用于必須的生活消費支出外，大部分帶回了農村。2004年，農民工的月平均收入為780元（按年平均就業9個月計，年收入為7000元左右），月平均生活消費支出為290元，平均全年結余3500元左右。農民工群體每年帶回家的數以千億計的現金，成為購買農業生產資料和改善生活條件的重要資金來源，對農業和農村發展的促進作用是國家各項財政支農資金所不能比擬和替代的。城市也是農民工的“大學堂”，他們在城市務工增長了非農產業生產經營的本領，轉變了生活方式和思想觀念，豐富了社會關系網絡，使人力資本的價值得到提升。據專家估計，目前每100個外出農民工就有4人走上了回鄉創業的道路，帶回了資金、技術、市場經營觀念和現代管理方式，帶動了農村各行各業的繁榮和發展。這種“勞務東進，資金西流”現象是一種必然趨勢。在一些地區，農民工帶回的資金總量超過了當地政府的財政收入，而且這批在發達地區經過市場經濟洗禮的農民工返鄉后，使落后地區獲得了發展的外源力量和造血功能。

5.農民外出務工已成為促進改革的推動力。農民工跨地區流動就業蘊含著深刻的體制變革因素，是推動改革和制度創新的重要力量。農民工的巨大浪潮沖破了勞動力市場的城鄉界限、地域界限和部門界限，使市場導向、自主擇業、競爭就業的機制成為現實，促進了中國勞動力市場的發育，促進了勞動用工制度的改革，促進了通過市場合理配置勞動力資源機制的形成。同時，也極大地推動了政府職能和管理方式的轉變。農民工這一龐大的社會群體沖開城門，大規模、大范圍跨區域流動，增強了整個社會的生機和活力，對城市社會管理體制提出挑戰。在解決農民工問題中，各級政府的職能定位、管理理念、行為方式也都悄然發生變化，傳統的戶籍制度、勞動就業制度和社會保障制度正在發生變革。

（四）農民工的發展趨勢

中國正在進入工業化的中期階段和城市化的加速階段。按城市化率每年提高1個百分點的速度發展，達到城市化成熟階段還需要近30年的時間。加快推進工業化、城市化進程，正確引導農民工的發展，必須準確把握農民工發展變化趨勢。1.農民工規模仍會繼續擴大，但增速將趨向平穩。當前和今后一個時期，中國勞動力總體上仍然供大于求。一方面，目前農村有1.5億富余勞動力，隨著20世紀80年代生育高峰出生的人口進入勞動年齡，勞動力供給總量還會進一步增加。另一方面，工業化、城市化加速發展，對勞動力將持續產生較大需求，對農民外出務工產生巨大拉力；中國耕地資源少，承載農業勞動力有限，隨著農業技術進步和勞動生產率提高，對農民向非農產業轉移形成巨大推力；城鄉居民收入的差距、城市現代文明的呼喚，也對農民進城就業具有巨大引力。這表明，無論是勞動力供給狀況，還是工農業生產的發展和城市化的進程，都預示著農民工的規模將會繼續擴大。但同時也要看到，中國新增勞動力數量已開始呈現逐漸下降趨勢。“九五”時期，農村勞動力年均增加584萬人，年均增長1.3％：“十五”前4年（2000～2004年），農村勞動力年均增加433萬人，年均增長0.9％，與“九五”相比年均新增勞動力數量減少約150萬人，年均增速下降了0.4個百分點。根據國家統計局的分析，2004年農民工總量比2003年增長3.8％，增幅下降5個百分點；平均年齡28.6歲，比2003年增加了0.4歲。新增勞動力的減少和農民工增幅下降，預示農民工規模的增速正在趨向平緩，平均年齡的增加也預示著中國勞動人口的青春“紅利”正在逐漸消逝，特別是隨著經濟增長方式加快轉變，勞動力結構性矛盾將會進一步加劇。總量過剩和結構性短缺將是中國農村勞動力在較長一個時期內的特征。

2.農民工流向仍以東部地區和大中城市為主，但將逐漸向中西部地區和中小城市擴散。中國工業化、城市化進程加速，將使大中城市和東部發達地區繼續發揮產業和勞動力聚集效應。大中城市特別是東部發達地區吸引了大量的外資，對高素質勞動力存在巨大需求，今后時期仍然是中國經濟發展的火車頭，仍然是農民工的主要輸入地。2004年到東部地區務工的農民工比2003年增加了448萬人，增長7.4％，占農民工總量的比重也由2003年的68％提高到70％；進入大中城市的農民工占總量的62.4％，比2003年提高了1.5個百分點。從各國區域經濟發展規律看，經濟發展總是沿著一定的梯度遞進的。隨著經濟發展，東部地區和大中城市土地資源日益緊缺，勞動力成本不斷上升，進行產業結構調整和升級是一種客觀要求，技術含量低、土地占用大的勞動密集型產業將逐漸向中小城市和中西部地區轉移。伴隨著這種梯度轉移，農民工流向也將隨之位移。目前這種跡象已經出現，沿海經濟發達地區一些產業開始向中西部地區轉移，促使中西部地區農村勞動力就近就地轉移有所增加。

3.農民工轉移仍以在城鄉之間流動就業為主，但在城鎮定居的將逐漸增多。目前，大多數農民工選擇這種“候鳥式”的生活和就業方式的主要原因是：農民工收入偏低，不足以支撐其家庭在城市定居生活；現行的城鄉分割二元戶籍制度，使農民工難以在城市長久居留；農民工在農村都有承包地，使他們流則有根、出而能退、進退有路。中國現行的農村土地制度，可以避免在工業化、城市化進程中出現的“流民”現象和類似一些發展中國家的“城市病”。亦工亦農、亦城亦鄉，在今后相當長的時間里將繼續存在，大量農民工仍會以流動就業為主。但也要看到，農民工群體流動和不穩定就業，對中國工業化、城市化也有一定的負面影響。總體上看，農民工正在發生三大轉變：一是由亦工亦農向全職非農轉變。據統計，2004年外出務工6個月以上的農民工占81.3％，比2003年提高了3.7個百分點，比2002年提高6.4個百分點。二是由城鄉流動向融入城市轉變。據統計，近年來舉家外出的農民工持續增加，2004年達到2470萬人。三是由謀求生存向追求平等轉變。新一代的農民工進城務工，不僅是為了掙錢，他們更向往現代化的生活方式，對尊重、平等和社會承認有更多的企盼。這些新特點，預示著未來在城市定居的農民工人數將會逐漸增多。

農民工是具有中國特色的工業化、城市化和現代化道路的必然產物，也必將伴隨中國工業化、城市化和現代化的全過程。解決農民工問題不僅是當前的一項緊迫任務，也是一項長期的歷史任務。

二、當前農民工面臨的突出問題及深層次原因

（一）農民工面臨的突出問題

近年來，黨中央、國務院高度重視農民工問題，制定了一系列保障農民工權益和改善農民工就業環境的政策措施，并提出了“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的方針。各地區、各部門按照黨中央、國務院的部署做了大量工作，進行了一些有益探索，創造了許多新鮮經驗。特別是針對農民工工資被拖欠、進城務工遭歧視、正當權利受損害，以及就業技能低、子女上學難等突出問題，開展了對拖欠農民工工資的專項治理，清理和取消對農民進城就業的歧視性規定和不合理收費，增加用于農村勞動力轉移就業培訓的投入，積極解決農民工同住子女接受義務教育等問題。這些方面的工作，在社會上和農民工中產生了積極的反響，農民工外出就業環境有所好轉。但總的看，農民工外出就業和權益保障等方面仍然面臨著很多問題，關于農民工的許多政策規定和管理制度，還不適應統籌城鄉經濟社會發展的要求，不適應完善社會主義市場經濟體制的要求，不適應構建社會主義和諧社會的要求。當前，農民工面臨的突出問題主要表現在以下五個方面：

1.農民工工資待遇和勞動環境存在的問題嚴重。一是工資水平普遍低下，欠薪現象依然存在。這已成為中國分配領域中一個最突出的問題。各地的最低工資標準普遍偏低，且標準調整緩慢，一些企業主往往把最低工資標準當作實際支付給農民工的工資標準。農民工工資水平與物價和生活消費水平的提高不成比例，與社會平均工資的差距不斷擴大。據湖南、四川和河南三省的抽樣調查，農民工月實際勞動時間超過城鎮職工的50％，但月平均收入不到城鎮職工平均工資的60％，實際勞動小時工資只相當于城鎮職工的1／4.據調查，沿海有的地區農民工工資過去十年年均提高不到10元錢，扣除物價上漲因素實際上是負增長。有關研究成果表明，中國制造業工人的工資成本，僅相當于一些發達國家的1／10甚至1／20，而在制造業中農民工的工資水平比這個比例還要低得多。2億左右農民工的低工資，導致在國民財富分配中，勞動收入與財政收入、投資收益相比，所占份額明顯偏低。據勞動和社會保障部的調查，近年來工資占GDP 比例不斷下降，1989年是16％，2003年則下降到12％。農民工不僅工資收入水平低，而且還經常被拖欠。盡管國家采取了追討工資專項行動，取得了一定成效，但拖欠工資問題仍未得到根本解決，前清后欠現象仍較普遍。據國家統計局2004年抽樣調查，仍有10％的農民工人均被拖欠工資7個月。克扣或變相克扣農民工工資現象也較為突出。二是勞動安全衛生條件較差，往往缺乏最基本的勞動保護。農民工拿著最低的工資，卻干著最重、最苦、最臟、最累、最危險的活，他們集中在勞動密集型產業和勞動環境差、危險性高的勞動崗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工作業、井下采掘、有毒有害、餐飲服務、環衛清潔等工作。而且，許多企業使用缺乏防護措施的舊機器，噪音、粉塵、有毒氣體嚴重超標，又不配備必需的安全防護設施和勞保用品，對農民工不進行必要的安全培訓，致使其發生職業病和工傷事故的比例高。據國家安全生產監督管理局統計，全國每年因工傷致殘人員近70萬。其中農民工占大多數。農民工從業人數較高的煤炭生產企業，每年因事故死亡6000多人。工傷和職業病已經成為一個重大的公共衛生問題和社會問題。三是超時間、超強度勞動現象非常普遍，休息權利沒有保證。據國家統計局2004年所作的典型調查，農民工日工作時間11個小時，每月工作時間超過26天。76％的農民工在節假日加班未享受過加班工資。有些企業甚至通過扣留部分工資做押金，強迫農民工加班加點。四是農民工不能平等地獲得就業權利和公共就業服務。一些城市以優先保障市民就業為理由，仍在招工程序、招工比例、務工領域、行業工種等方面設置門檻和壁壘，使農民工遭受就業歧視。一些企業主為降低人工成本，惡意逃避責任，濫用試用期，把農民工作為廉價的臨時工使用，不愿意與農民工簽訂勞動合同。據勞動和社會保障部2004年對40個城市的抽樣調查，農民工勞動合同的簽訂率僅為12.5％。農民工缺乏勞動就業培訓的機會，技能素質不適應勞動力市場需求的問題十分突出。現行“陽光工程”的培訓對象主要是尚未外出的農民，城市政府組織的就業培訓對象主要是城鎮下崗失業人員，企業也不愿意對農民工進行在崗和轉崗技能培訓。一些地方出現的“民工荒”，既反映農民工對低收入狀況的不滿，又折射出經過專業技能培訓的農民工短缺問題。2.農民工的社會保障待遇普遍缺失。由于現行的城鎮社會保障制度安排，以及城市政府和企業的認識差距等因素，絕大多數農民工享受不到基本的社會保障。一是工傷保險參保率低，傷殘醫治賠償困難。工傷保險是目前惟一對農民工沒有制度和政策障礙的保障項目。但據農業部2005年快速調查，目前農民工工傷保險的參保率僅為12.9％，農民工面臨巨大勞動安全風險，許多農民工發生工傷事故得不到及時的治療和經濟賠償，拖著傷殘的身體回到原籍，成為農村新的貧困戶。二是醫療、養老保險空缺，后顧之憂難以解決。勞動和社會保障部調查表明，農民工醫療保險的參保率為10％左右，養老保險的參保率為15％左右。而基本養老保險由于不能跨地區轉移，一些地方已參保的農民工也紛紛退保。例如，東莞市2004年農民工退保40萬人次，平均參保時間僅7個月。農民工雖然眼下吃“青春飯”、養老問題不尖銳，但卻把沉重的包袱留給了幾十年后的政府、社會和家庭。農民工生病時，由于無法承擔城市高額的醫療費用，只能硬挺，或者到游醫和其他私人診所看病，因病重新返貧問題突出。3.農民工基本享受不到城市政府提供的公共服務。一是子女義務教育困難。農民工子女上學難是農民工面臨的最為突出的一個問題，很多地方沒有將進城農民工子女納入當地義務教育體系。盡管中央三令五申，但一些地方公立學校仍然向農民工子女收取借讀費，小學每學期收取借讀費600～800元，初中每學期收取借讀費1000元左右。農民工子弟學校基本得不到當地政府的財政支持，只有依靠高收費維持運轉，加重了農民工的子女教育負擔。另外，農民工家庭父母長期在外打工，留守農村的孩子缺乏良好教育，輟學、失學人數增多。二是居住條件比較惡劣，生活質量低下。很多農民工處于居無定所的狀況。根據部分城市調查，在制造業和工礦企業中，雖然不少企業有集體宿舍，但居住擁擠不堪，經常是幾十人擁擠在同一個棚屋中，衛生安全條件臟亂差；從事建筑施工工作的，一般居住在建筑工地的簡易工棚、地下室和未竣工的房屋中；大量自找住房的農民工住在相對廉價的“城中村”和郊區農民搭建的棚屋中，環境衛生和食物安全條件很差。農民工的城市生活處于“孤島化”狀態，他們穿最廉價的衣服，用最廉價的商品，吃最廉價的食物，住最廉價的房子，業余文化生活貧乏單調。很多農民工長期夫妻分居，有的雖同地打工，但因居住限制不能過正常的家庭生活。三是未能完全納入城市計劃生育服務體系，公共衛生服務不到位。目前城市的計劃生育工作，主要針對本地城鎮居民。農民工的計劃生育工作，一直是一個難點和盲區。農民工計劃免疫和婦幼保健等基本公共衛生服務的可及性很低。即便是在農民工服務工作比較好的上海市，2004年外來兒童的免疫接種率也只有65％，而當地戶籍兒童的接種率已達到99％以上。

4.農民工維權工作困難重重。一是維權法制不健全。目前，涉及農民工的高發侵權案件，主要是工傷和勞資糾紛。按照《勞動法》規定，勞動爭議案件必須經過勞動仲裁，才能向法院起訴。但現行勞動爭議仲裁時效60日的規定太短，使得眾多農民工延誤維權的時機。此外，仲裁、訴訟環節過多，必要程序全部走完一般需要1～2年，有的到案件終結時用人單位已不存在或相關責任人已無從查找，迫使農民工到處申訴告狀。二是很難正常行使民主權利。農民工在企業里缺少主人翁的地位，勞動工資集體協商制度沒有得到執行。許多民營企業特別是中小企業還沒有建立工會組織。很多農民工在企業工作多年，成為技術骨干，但職位很難升遷。一些公有制企事業單位，把農民工劃入另冊，與原有的城鎮職工待遇差別大，有的還不能參加職工（代表）大會，不能行使正常的民主管理權利。農民工作為城鎮社區居民的民主權利也難以實現，很多農民工雖然已經成為當地常住人口，但不能參加社區民主選舉和參與社會事務管理。三是侵犯人身權利的事時有發生。有些企業對農民工實行“封閉式”管理，限制人身自由，有的采取扣留身份證、搜身檢查等非法手段，有的甚至隨意體罰、打罵農民工。

5.農民工身份轉換難。一是由于農民工就業穩定性差、流動性強，多數企業都還沒有把農民工當作穩定的產業工人，農民工自身也缺乏這個意識。農民工大多在勞動密集型的加工業和建筑業就業，這些行業的很多就業崗位會隨著產業更替和市場周期而頻繁流動和變化。另外一些就業崗位，如某些服務業本身就是非固定、非正規的，需求大時農民工就要迅速增加，而需求急劇下降時他們又不得不返鄉。在就業競爭日趨激烈的今天，許多農民工面臨隨時被解雇的風險。二是依附于現行戶籍制度上的勞動就業、社會保障、教育文化、醫療衛生等方面存在的一些不合理安排，使得進城農民工只能作為城市的臨時暫住人口，不能享受與城鎮居民平等的權利，難以成為在城鎮中安居樂業的市民。

（二）上述問題產生的深層次原因

農民工是當前中國人數最多、社會奉獻最大的勞動群體之一，也是合法權益最容易受到損害的弱勢群體。農民工面臨諸多問題的深層次原因，歸納起來主要有以下四個方面。1.城鄉分割的二元結構，是產生農民工問題的體制根源。從根本上說，長期存在的城鄉二元結構，造成了農村與城市、農民與市民種種不平等。城鄉分割的戶籍制度，是許多地方政府把外來人口和勞動力列在服務對象之外的主要原因。農民工既難以享受城鎮職工的待遇，無法成為產業工人的“正規軍”，也難以享受當地市民的待遇，不能融入城市社會成為新市民。現行的城市社會管理體制還帶有計劃經濟年代的烙印和明顯的城市偏向，沒有把農民工納入城市勞動就業服務、社會保障和其他公共服務之內。2.現行相關法律不健全、法制不完善，是產生農民工問題的制度缺陷。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，中國在勞動保障立法上空白較多，已有的一些法規政策中還存在限制農民工的歧視性條款有待進一步清理，許多法律法規對改革開放以來新出現的農民工群體缺乏明確的法律保護條款。現行涉及勞動權益保障的具體規定，有的只是部頒規章，立法層次較低；有的沒有上位法的依據，處罰條款過輕，不足以阻止企業主的違法侵權行為；特別是有法不依的狀況相當嚴重。《勞動法》、《勞動監察條例》、《工會法》等法律法規對于農民工作為企業職工的工資標準、勞動安全、工傷醫療保險、勞動時間、休假權利和民主權利等都有明確規定，但事實上卻存在普遍違法的現象。由于勞動執法體系不健全，執法監察力量嚴重不足，造成執法不嚴、違法不究的現象時有發生。全國目前勞動保障監察專職人員合計為1.7萬人，而全國用人單位約2700萬戶，涉及勞動者3億人，平均到每名監察人員身上，是1600戶用人單位和17000名勞動者。深圳市寶安區現有各類工廠企業22500多家，外來務工人員300多萬人，按規定全區需要配備300多名執法監察人員，但目前只有15人。此外，農民工依法維權的組織體系不健全，維權渠道不暢，維權環節復雜，維權成本過高，法律援助不力，尚未在全社會范圍內形成一個依法維護農民工權益的大環境。

3.政府管理和職能轉變不到位，是產生農民工問題的機制障礙。一些地方政府對于農民工的公共管理和服務嚴重缺位，在城市基礎設施、社會保障、勞動就業、教育衛生、住宅建設等方面，都沒有考慮到農民工的需要，在公共財政預算安排上也沒有得到體現。20世紀90年代中期，城市建立或確定的對外來流動人口管理機構及管理重點是維護社會治安和穩定，管制多于服務，防范多于保護。特別是一些地方受片面追求經濟增長速度的傳統發展觀和偏重于經濟增長的干部考核體系等因素影響，只強調親商、愛商、富商，而忽視親民、愛民、富民，在處理勞資關系時往往偏向投資者和企業主一邊，缺乏對農民工合法權益的有效保護。加之一些地方領導往往把廉價勞動力和土地作為吸引投資的條件，認為提高勞動力工資和社會保障水平會削弱本地的經濟競爭力、影響企業發展和外貿出口，所以對一些企業侵害農民工合法利益的事情重視不夠。

4.農民工自身素質和組織化程度低，也是產生農民工問題的重要因素。與城市勞動力相比，農民工的文化水平不高，他們絕大多數外出前不掌握必要的專業技能，不了解工業生產的基本規范，不熟悉城市生活情況，往往只能從事體力勞動和技術簡單的工作，在勞動力市場中處于弱勢地位，沒有與用人單位討價還價的資本。農民工自身也往往因為勞動時間過長、勞動強度過大，客觀上缺少學習的時間和條件，主觀上也往往缺少自學成才、改變命運的意識和動力。尤其是很多農民工在權益受到侵害時，不懂得通過合法手段和渠道保護自己，往往都是忍氣吞聲，有的則采取過激行為。總之，多數農民工自身既缺乏產業工人的意識，也缺乏產業工人必備的文化知識和技能素質，與工人階級新成員的要求還有相當大的差距。

綜上所述，農民工作為中國社會生產力中最積極、最活躍的群體，他們收入低下和權益缺失的狀況如果不能盡快地得到有效改變，他們中的多數人如果不能逐步轉化為正規的產業工人和安居樂業的市民，中國城鄉差距、地區差距和貧富差距擴大的趨勢就不可能得到根本改變和扭轉，農業弱質、農村落后、農民弱勢的問題也不可能得到根本解決，將會延誤中國全面建設小康社會和實現現代化的進程。因此，要充分認識解決農民工問題的重要性和必要性，增強解決農民工問題的緊迫感和責任感。同時，又要看到解決農民工問題的復雜性、艱巨性和長期性。農民工問題，是在改革發展進程中出現的，必須用進一步深化改革、加快發展的辦法來解決，必須從政治和經濟社會發展全局的高度統籌解決，必須積極穩妥、循序漸進、有針對性地逐步解決。

三、解決農民工問題的總體思路及目標

（一）解決農民工問題的總體思路

改革開放以來，黨和政府對農民工問題的認識經歷了一個不斷深化的過程。適應建立社會主義市場經濟體制的要求，尊重農民的實踐和創造，從限制農民流動逐步轉向承認流動、接受流動、鼓勵流動，充分發揮市場機制配置勞動力資源的基礎性作用，有力地促進了農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動。中國農民工問題，涉及幾億農村人口轉入非農產業和城鎮的社會經濟結構變遷，涉及幾億農村人口生產方式和生活方式的轉變。解決好農民工問題是一個重大戰略問題，這不僅直接關系到從根本上解決農業、農村和農民問題，也關系到工業化、城市化的健康發展，關系到實現社會公平、公正與和諧，關系到中國工農聯盟執政基礎的鞏固。必須立足改革發展穩定的全局，充分認識在全面建設小康社會和實現現代化進程中解決好農民工問題的重大意義，進一步明確解決農民工問題的指導思想和戰略思路。

1.堅持統籌城鄉就業，把解決農村就業問題放在更加重要的地位。統籌城鄉經濟社會發展，解決好“三農”問題，關鍵是統籌城鄉就業，解決好農村富余勞動力過多、農民就業不充分的問題。當前，中國經濟發展正處在一個城鄉就業矛盾凸顯的時期，在未來比較長的時期內，都將面臨沉重的就業壓力。擴大就業是中國當前和今后長期的重大而艱巨的任務。從中國城鄉人口的年齡結構和勞動力的供給變化趨勢看，農村勞動力的供給將越來越成為新增勞動力的主要來源。因此，解決中國的就業問題，關鍵是解決農村的就業問題。如果農村大量富余勞動力得不到消化，“人往哪里去”的問題得不到解決，農民的富裕、農村的全面小康就只能是一句空話，全面建設小康社會的目標就會落空。在就業問題上，必須改變和擯棄重城市、輕農村的傳統觀念和做法，必須把城鄉勞動力資源開發利用作為一個整體，通盤考慮，統籌安排。國家和各地區制定國民經濟和社會發展規劃，不僅要把擴大城鎮就業、降低城鎮失業率作為重要任務，而且要把增加農民就業納入就業計劃的考核體系，把促進農民就業作為就業工作的重要目標，實行城鄉統籌就業。這就要盡快打破城鄉、地區就業壁壘，建立跨地區、跨城鄉的統一的勞動力市場，實行城鄉勞動者平等的就業制度，真正把解決好農村的就業問題放在更加突出的位置上，給予更多的關注和支持。

2.堅持異地轉移與就地轉移相結合，大力發展鄉鎮企業和縣域經濟。目前，中國近2億農村富余勞動力在本地從事非農產業或外出務工，實現了職業的轉變，這在發展中國家是了不起的巨大成就。堅持就地轉移與異地轉移相結合，多渠道并舉，廣開就業門路，是改革開放以來中國解決農民就業問題的一條重要經驗，是符合中國國情的農村富余勞動力轉移的一條成功道路。近年來，跨地區流動就業的異地轉移形式，已成為農村勞動力轉移的主要形式，對中西部地區來講更是如此。中國城鄉、地區之間發展不平衡，不同地區就業機會差別大，在今后相當長的一個時期內，農民工還會繼續主要流向沿海經濟發達地區和大中城市。但應當看到，縣域人口占全國人口的70％以上，縣域社會總產值占全國社會總產值的50％以上。通過大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，促進農村富余勞動力就地轉移，在未來很長一個時期仍是中國農村富余勞動力轉移的一條不可忽視的重要渠道。浙江、江蘇、山東、廣東等經濟發達省份省內農村勞動力就地、就近轉移的占到90％。中國需要向城鎮轉移的人口數量巨大，不可能都進入大中城市，相當一部分要在縣及縣以下城鎮生活和就業。

因此，在鼓勵農民跨地區流動、進入大中城市就業的同時，必須大力發展鄉鎮企業，不斷壯大縣域經濟，努力擴大農村富余勞動力的就地轉移。近年來，隨著土地供求矛盾趨緊、勞動力等要素成本升高，沿海發達地區的某些勞動密集型產業開始向中西部轉移。雖然這種產業轉移還剛剛開始，但一定要充分認識產業轉移對推動產業結構調整、形成地區間合理的產業分工、促進區域經濟一體化、優化國家生產力布局和調節人口流向的重大意義。要因勢利導，在繼續鼓勵中西部農村富余勞動力向東部沿海發達地區流動的同時，推動東部沿海發達地區產業結構升級，鼓勵沿海發達地區將符合環境保護要求的勞動密集型產業向中西部轉移，為農民就地、就近轉移就業創造條件。

3.堅持大中小城市和小城鎮協調發展，促進農民向城鎮合理有序流動。城鎮化是一個經濟社會結構轉型的過程，其核心就是農村人口轉化為城市人口的過程。中國城鎮化率按年均增加1個百分點計算，2020年將達到57％，城鎮總人口8.28億，比2002年增加3.26億（包括城鎮人口自然增長0.37億）。這意味著從現在到2020年，將有2.89億農村人口向城鎮人口轉化。近年來，流向大中城市務工的農民占到了外出農民工的2／3.加快推進城鎮化進程，讓更多的農民工成為產業工人的新成員和安居樂業的新市民，是解決農民工問題的根本出路。必須打開城門，疏通農民進城渠道，由限制農民進城轉向吸納農民進城。

按照世界城市化發展的一般規律，工業化中期階段，適度擴張大城市是適宜的。大城市聚集效應高，就業機會多，中國還會有部分農村人口向大城市轉移。但是，不能將城鎮化片面理解為發展大城市。中國農村人口眾多，不可能都集中在大城市。城市規模過大，必然帶來就業、教育、治安、交通、環境等一系列問題。目前，農民流入大城市主要還是以打工為主，真正希望在大城市定居的農民工只是少數。考慮到大城市生活成本高，農民工收入低，今后真正能夠吸引農民到城市定居的還是各類中小城市和小城鎮。為了促進農民向城鎮有序轉移，必須進一步深化對城鎮化一般規律和中國特色城鎮化道路的認識，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，逐步形成合理的城鎮體系，引導農民向大中小城市和小城鎮漸次轉移。要繼續發揮大城市的輻射帶動作用，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，有重點地發展縣域內的中心鎮。改革開放以來，小城鎮的大量涌現和迅速發展，吸收了大批農村勞動力，成為推進城鎮化的重要途徑。目前，建制鎮的常住人口已經分別占全國人口的22％、農村人口的32％。要以現有的縣城和少數中心建制鎮為重點，加快小城鎮發展步伐，切實發揮小城鎮在轉移農村富余勞動力，推動中國城市化進程中的作用。

4.堅持推進城鄉配套改革，逐步消除農民進城就業和居住的體制性障礙。世界各國現代化過程中最基本的人口變動特征，就是農業勞動力向非農產業和城鎮轉移。中國長期以來實行的是城鄉分割的戶籍管理制度，現在農民雖已進城務工，但身份沒有變，未被城市認同接納為城市居民，于是出現了大批農民工。農民工的產生，有歷史必然性，又有中國特色，大量農民工在城鄉之間流動就業的現象在中國將長期存在。必須看到，大量農民工長期不被城市接納乃至受到歧視，融不進城市社會，享受不到應有的權利，將會累積很多矛盾。這種狀況不解決，不僅農民工自身的合法權益難以得到保護，也會導致農民工對城市普遍懷有一種疏離感和責任匱乏心態，而且處理不好可能造成不穩定因素。因此不應該繼續維護、甚至固化原有的城鄉分割體制，而應從中國國情出發，順應工業化、城鎮化的客觀規律，引導農村富余勞動力向非農產業和城鎮有序轉移，并深化戶籍制度改革，逐步放寬農民工進城就業和定居的條件，首先應該打破戶籍限制，讓農民工享受到基本的社會保障和城市公共服務，使農民工和其他職工同工同酬同權，在城市安居樂業。這就要求積極推進城鄉配套改革，推進體制改革和制度創新，逐步改變城鄉二元結構，建立惠及農民工的公共服務體制，切實解決農民工的切身利益問題，促進社會主義新農村建設，促進城市社會安定和諧與健康發展。5.堅持依法維護農民工合法權益，創造進城農民與城市居民正常交往、融洽相處的社會氛圍。侵害農民工合法權益引發的社會矛盾，已成為影響社會穩定的一個突出問題。農民工已經成為中國社會轉型時期出現的一個有別于農民和城市居民的最大的社會群體。他們已工作生活在城市，但卻與農村有著親屬、土地和社會人際關系的聯系；他們進入城市就業，但卻處于城市社會中的邊緣狀態。農民工的這種特殊身份和地位，使得他們對城鄉社會穩定有著特殊的影響。可以說，農民工合法權益保護問題處理得好，國家的穩定就有了更加堅實的支撐。農民工能夠在平等的基礎上與城市居民正常交往、融洽相處，整個社會的和諧才有了更加牢固的基礎。保障農民工合法權益是社會公正的體現，更是政府的基本職責所在。必須堅持依靠法律的強制力、約束力來維護農民工合法權益。要在法律層面規范勞動關系，健全勞資糾紛協調機制。要強化各級工會的功能，提高農民工的組織化程度，引導和促進形成穩定和諧的勞資關系。要把農民工作為常住人口的一部分公平對待，取消各種損害其權益的規定，建立覆蓋全體農民工的公共服務制度。要發揮社區的社會整合功能，將農民工組織起來，參與社區公共活動，促進在平等基礎上與城市居民正常交往、互信互助、相互融合。只有這樣，才能從根本上消除城鄉隔閡，縮短農民市民化的過程，減少身份轉變過程中的痛苦，使中國的工業化、城鎮化和現代化進程平穩順利推進。

6.堅持不斷提高農村勞動力素質，把農村人口壓力轉化為人力資本優勢。提高農民工自身素質，對解決農民工問題至關重要。農民工素質不高源于中國農村勞動力素質不高。2003年，中國農村居民人均受教育年限僅為7.6年，比城鎮居民低3年。農村的小學和初中文化程度人口在總人口中占75％。目前，農村勞動力中接受過短期職業培訓的占20％，接受過初級職業技術培訓或教育的占3.4％，接受過中等職業技術教育的占0.13％，而沒有接受過技術培訓的竟高達76.4％，而美國、加拿大、荷蘭、德國、日本農村勞動力中受過職業培訓的比例都在70％以上。人力資本的提高對經濟增長的貢獻，遠比物質資本、勞動力數量的增加更為重要。制定經濟發展政策不僅要注重通過加快經濟增長吸納更多的勞動力，而且要高度重視人力資本開發對經濟增長的巨大作用。當前農村人力資源狀況難以適應現代農業發展、城鎮化進程、產業結構升級的需要，必須堅決擯棄僅僅依靠廉價勞動力來提升企業和產品競爭力的思維定勢。只有全面提高農村勞動力的綜合素質，才能為中國制造業發展不斷提供合格的產業工人，才能使中國產品在國際市場上有更強的競爭力，才能增強農民進城就業后自我維權的能力，才能不斷為城市輸送文明合格的新市民，才能進一步解放和發展農村生產力。要把提高農村九年制義務教育水平、逐步普及高中階段教育、積極發展農村職業技術教育、建立完善的農村勞動力就業培訓體系作為經濟社會發展和國民教育體系中一項最基礎、最根本的工作來抓。這項工作的重大戰略意義將隨著中國現代化進程的推進逐漸顯現出來，要有戰略眼光和重大政策舉措。

7.堅持保障農民工的土地承包權，減輕農民進城務工就業和社會穩定的風險。進城務工農民，大多處于“亦工亦農”狀態。農民工在城鎮就業還不穩定，保障他們的土地承包權，使他們不失去土地這一最基本的生活保障，在城鄉之間進退有路，對保持農村乃至整個社會穩定意義重大。農民工在城鄉之間雙向流動，不僅降低了農民進城的成本，而且有利于為城市提供更具彈性的勞動力供給，有利于防止在城市出現龐大的失業人群和有些國家那種城市“貧民窟”，有利于分散快速城市化過程中的壓力和風險。農村勞動力在城鄉之間流動就業將長期存在，穩定農民土地承包經營權的政策不可動搖。這樣做并不是要固化家庭小規模土地經營方式。隨著中國工業化、城鎮化的不斷推進，會有越來越多的農村人口在城市沉淀下來，這將為土地使用權的流轉和實行適度規模經營創造條件。毫無疑問，這將是一個相當長的過程，切不可操之過急，更不可拔苗助長。土地使用權的流轉一定要堅持依法、自愿、有償的原則。

（二）解決農民工問題的目標要求和指導方針

解決農民工問題的總體目標要求應當是：深入貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，按照貫徹落實科學發展觀和建設社會主義和諧社會的要求，堅持立足中國現階段的國情，堅持以人為本的施政理念，堅持統籌城鄉發展的方針，堅持完善政策、改革體制和創新制度，積極解決農民工面臨的問題。要逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，充分發揮市場配置勞動力資源的基礎性作用；建立促進農村勞動力轉移就業的培訓體系，大力培養高素質的勞動者和技能型人才；建立保障農民工合法權益的執法監督機制，徹底解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題；建立惠及農民工的城市公共服務體制，全面加強政府對農民工的管理和服務工作。要進一步拓寬農村富余勞動力轉移渠道，引導農村勞動力合理有序流動，逐步改變城鄉分割的二元結構，為從根本上解決“三農”問題，促進社會主義新農村建設，為推動中國特色的工業化、城鎮化健康發展，為順利實現全面建設小康社會的宏偉目標而努力。

農民工問題的解決，將貫穿于全面建設小康社會和現代化的全過程。在工作上，應當堅持的指導方針如下：

1.公平對待，一視同仁。尊重和維護農民工的合法權益，體現社會公平和正義，不僅兩億多農民工高興，而且八億多農民也高興。公平對待，就是城市政府應當轉變觀念，以開放和包容的胸襟，把進城農民工作為城市居民的一部分，逐步做到公平對待、權利平等。必須在全社會樹立理解農民工、尊重農民工、善待農民工的意識，消除對農民進城務工的歧視性規定和體制性障礙，使農民工和城市職工享有同等的權利和義務。一視同仁，就是注重對農民工的尊重與愛護，以對農民工深厚的感情和高度負責的精神，著力解決關系農民工切身利益的突出問題。不僅要使農民工得到眼前的實惠，而且要有利于長遠發展；不僅要使農民工獲得經濟利益，而且要保障他們的政治和文化權益。絕不能以犧牲農民工的合法權益為代價換取經濟的發展。這不僅要體現在用人單位的用人觀念上，也要體現在各項涉及農民工的政策措施中，體現在各地方各部門的工作中。2.強化服務，完善管理。長期以來，面對日益龐大的農民工隊伍，許多地方和部門存在重管理、輕服務的傾向，要切實轉變政府職能，加強和改善對農民工的公共服務和社會管理。強化服務，就是政府要提供全方位、多層次、適時到位的服務，幫助進城務工農民適應新的生活和工作環境，使他們能夠在城市安居樂業。要為農民工提供真實可靠的就業信息，根據市場需要為他們提供就業培訓，保障他們的基本權益，尊重農民工自主就業，鼓勵農民工返鄉創業。完善管理，就是要在管理體制上實現由以治安為主的防范式管理向以政府為主導的服務型管理轉變，在公共產品提供上實現由面向城鎮戶籍人口向面向包括農民工在內的所有常住人口轉變。同時，要寓管理于服務之中，加強對農民工的引導和教育。要發揮企業、社區和中介組織作用，為農民工生活與勞動創造良好環境和有利條件，使他們盡快適應在城市工作、生活的新要求。

3.統籌規劃，合理引導。中國的國情決定了在工業化、城鎮化過程中，必須堅持“兩條腿走路”的方針，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，堅持農村勞動力異地轉移與就地轉移相結合。統籌規劃，就是中央要從政治和經濟社會發展全局的高度通盤做出決策，采取綜合性、針對性強的有力措施解決農民工問題。農民工問題具有普遍性、全局性、長期性，僅依靠一個部門、一個地方的決策很難解決，需要發揮中央和地方兩個積極性。合理引導，就是既要積極引導農民進城務工和安居樂業，又要大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，擴大農村勞動力在當地轉移就業，還要堅持農村基本經濟制度，依法保障農民工的土地承包權，保證農民出得去、回得來。實現農村勞動力合理有序的雙向流動就業，既能防止大量農民工盲目涌進城市，又能規避農民工在城市失業帶來的風險，也能避免一些國家出現過的大城市人口膨脹、貧富懸殊的現象。

4.立足當前，著眼長遠。農村富余勞動力轉移流動將是一個長期的歷史過程，應該堅持當前和長遠相結合、方向性和操作性相統一。同時又要看到，中國地域遼闊，各地經濟社會發展不平衡，農民工輸出地和輸入地面臨的情況大不一樣。立足當前，就是一定要考慮到各地差異，從實際出發確定工作方針，首先抓緊解決農民工受歧視和權益保障方面面臨的最直接、最現實的問題。著眼長遠，就是要著力依靠改革和發展，逐步從根本上解決產生農民工問題的體制性和制度性根源，特別是對有些暫時解決不了的問題，要指出政策方向和解決的思路，為今后和各地進一步探索留有空間。解決農民工問題的相關的制度和政策設計，不能脫離社會主義初級階段的基本國情，既要有責任感和緊迫感，又要看到艱巨性和復雜性，做到盡力而為，量力而行，區別輕重緩急，有計劃、有步驟地加以解決。

四、解決農民工問題需要研究提出的政策措施

解決農民工問題是一個涉及方方面面的系統工程，必須統籌兼顧，從實際出發，制定相關政策措施。從我們調查的情況看，主要有以下十個方面。

（一）關于農民工培訓和就業服務問題

農民外出務工，能否得到準確的就業信息，盡快實現就業，是他們首先面對和關心的問題。而技能素質的高低，決定著他們就業的穩定性和收入水平。近年來，農民工的培訓和就業服務問題已開始引起各級政府的重視，以農民工為對象的培訓和服務市場出現了供求兩旺的形勢，但從總體上遠遠不能滿足廣大農民工和用人單位的需要。當前存在的主要問題：一是政府投入不足，各地很少為農民工提供免費服務，農民很難從公共信息渠道獲得準確的就業信息。2004年，中央財政和地方財政用于農村勞動力轉移培訓的經費總共僅7億元左右。二是市場中介行為不規范，農民工極易上當受騙。特別是每年春節后農民集中進城求職的高峰時期，成為不法分子以職業介紹為名從事詐騙活動最猖獗的時期。三是對農民工的培訓多數時間短、質量差，許多培訓內容與生產實際脫節，不能滿足企業對技術工人的迫切需要。全國114個主要城市勞動力市場2005年一季度職業供求分析數據顯示：初級工和中級工招聘崗位與求職人數的比率達到1.6以上，高級工及技師的則超過2.四是已就業農民工的在職培訓十分薄弱，企業普遍沒有履行對農民工進行職業培訓的法定義務。據建設部統計，建筑行業的農民工已達3200萬人，參加過培訓的僅占10％。

加強農民工的培訓和就業服務，事關中國產業工人整體素質的提高，是一個戰略性問題。解決這個問題的基本思路：一是立足于建立城鄉勞動者平等的就業制度和城鄉統一的勞動力市場，將農民工納入公共就業服務范圍，與城鎮勞動者一樣享受免費職業介紹和培訓補貼政策。各級財政要加大投入，起到“四兩撥千斤”的作用。二是要在政府的主導下，充分運用市場機制，引導和規范各類市場主體參與服務和培訓。農民工數量巨大，滿足他們的培訓和服務需求靠政府包下來是不可能的。要強化企業責任，發揮市場作用，更要調動農民工自身的積極性，老鄉推薦介紹、師傅傳授等仍是他們獲得就業信息和提高技能的重要渠道。三是要立足于充分發揮現有資源的潛力。目前能夠開展農民工培訓的機構很多，縣鄉閑置的教學資源也不少，問題在于力量分散、各自為政，不能形成合力。政府要統籌規劃，加強組織，協調各部門力量，這樣才能把有限的資金用在刀刃上。建議主要從以下三個方面采取措施：

1.強化公益服務與規范市場服務的結合，大力發展適合農民工需要的就業服務。一是勞動力流出地政府主導，各類服務組織參與，圍繞準備外出就業農民的需求，大力發展有組織的勞務輸出。要健全縣鄉公共就業服務體系和信息渠道，免費為準備外出就業的農民發放相關資料，提供政策咨詢和就業信息，發揮公共信息渠道的作用。鼓勵社會各類服務組織和培訓機構與企業建立固定聯系，定向輸送勞動力，并搞好輸出后的服務。二是勞動力流入地公共就業服務機構要普遍向外地農民工開放，免費為其提供就業信息和職業介紹等基本服務。要降低門檻，簡化手續，收集適合農民工的崗位信息，開發針對農民工的服務項目和措施，提高服務質量和效率。鼓勵有條件的大中城市建立專門的公共就業服務場所，集中為農民工提供免費就業服務。三是勞動力流入較多的城市要建設政府監督管理的零工交易場所，免費為農民工提供供求直接見面的平臺。四是加強勞動力市場管理，規范職業中介行為。有關部門聯手規范職業中介行為，嚴格收費標準，打擊違法犯罪活動，堵住不法分子騙錢的門路。2.制定實施農民工國家培訓計劃，大力發展多層次、多形式的農民工職業技能培訓。一是統籌規劃，明確各部門責任，形成農民工培訓工作的合力。建議根據相關法律法規和國務院“三定”方案，明確勞動和社會保障部作為農民工職業技能培訓工作的綜合協調部門，負責牽頭制定農民工培訓規劃和計劃，制定農民工培訓補貼政策，具體負責農民工就業前職業資格培訓和鑒定工作、農民工在職培訓工作的組織和指導；農業部、教育部、科技部、建設部、財政部、國務院扶貧辦等部門按照各自職責統籌做好農民工培訓工作。各地政府都要建立各部門協調配合的工作機制，共同搞好農民工培訓的各項工作。二是國家要制定農民工培訓計劃，分層次搞好農民工培訓，堅持先培訓、后就業。農民外出前的引導性培訓主要靠中央和地方電視臺開設專門頻道，以及農村現有遠程培訓設施開展，將農民進城務工和生活常識，以及城市就業信息直接送到農戶。外出前短期實用技能培訓主要靠社會各類培訓機構，政府需給予一定的財力支持。積極探索新的培訓方式，提高培訓的針對性和實效性。農民工職業資格培訓主要靠職業培訓的優勢資源，根據企業對技術工人的需求，進行比較規范的培訓，并通過技能鑒定使農民工獲得職業資格證書，爭取較穩定的就業。政府可通過培訓券、報銷部分學費等多種方式給予補助。三是要強化企業對農民工進行職業技能培訓的責任。各地政府和行業主管部門要監督企業按照國家有關法律規定提取和使用職業培訓經費，根據本單位和農民工的實際需求，有計劃地進行職業培訓。首先選擇建筑、煤炭等農民工集中的行業先行，強制組織多種形式的在崗培訓，使職工達到國家規定的職業技能標準。對國家規定實行就業準入的工種，嚴格實行持證上崗制度。四是大力推行國家職業資格證書制度。通過財政補貼降低農民工參加職業技能鑒定的壓力，使參加培訓的農民工經鑒定取得相應的職業資格證書。積極開發單項職業能力標準，開展單項職業能力鑒定，免費發放相應的單項職業能力證書，并與職業資格證書銜接貫通，推動農民工培訓上檔次、上水平。五是依托社會力量，大力加強重點培訓機構的實訓設施建設，各級政府也要建設一批公共實訓基地，為各類培訓機構服務，從整體上提高培訓的質量。六是實行積極的財稅金融政策。中央和地方財政要把農民工培訓列入預算，加大支持力度，對承擔公益性培訓的民營培訓機構實行減免稅。對符合條件的公辦、民辦技校和其他培訓機構，允許發放助學貸款。3.以農村初中畢業生為主要對象，大力發展農村職業教育。目前，中國農村初中畢業生每年有1000萬人左右，大多數不能接受高中階段教育。農村青年勞動力是中國產業工人的重要后備軍，發展農村職業教育是一項事關全局的戰略性任務。實踐證明，真正高素質的技術工人，還要靠技工學校和各類職業院校培養。在調查中看到，面對大學生就業難的嚴峻形勢，技工學校和規范的職業技術學校畢業生卻供不應求。國家應把發展農村職業教育同發展農村義務教育放在同等重要的位置。一是要在有條件的地區逐步推行“9＋1”義務教育，對未升學的初中畢業生根據就業意向自愿選擇專業，免費參加半年至1年的短期職業教育，取得相應的職業資格證書。二是要通過設立獎學金、發放助學貸款等方式，鼓勵農村初中畢業生接受正規職業技術教育。三是要大力發展以培養中高級技術工人為主要目標的中高等職業院校和技工學校，對民辦職業院校一視同仁，鼓勵民間力量投資農村職業教育。四是要加大對勞動預備制度的宣傳，組織引導農村初中畢業生接受一定程度的職業教育或職業培訓后再外出務工，并在全社會轉變重學歷、輕技能的錯誤傾向。

4.加強對農民工的引導教育，全面提高農民工自身素質。這是造就適應現代化建設需要的新型產業大軍的迫切要求，要把提高農民工的政治思想、科學文化和生產技能水平放在重要地位。要切實加強對農民工的職業技術教育，普及科學文化知識，引導和組織農民工接受就業和創業培訓，提高農民工科學技術文化水平和就業創業能力。要在農民工中開展普法宣傳教育，引導他們增強法制觀念，知法守法，自覺履行憲法和法律規定的各項義務，學會利用法律、通過合法渠道維護自身權益。開展職業道德和社會公德教育，引導他們愛崗敬業、誠實守信，遵守職業行為準則和社會公共道德，遵守交通規則、愛護公共環境、講究文明禮貌，遵守城市公共秩序和管理規定，適應城市工作、生活的新要求，努力在社會上做一個好公民，在工作中做一個好建設者。開展以“講文明樹新風”為主題的精神文明創建活動，廣泛開展向農民工先進典型學習活動，大力弘揚體現時代精神的行為規范和高尚品質，培養科學文明健康的生活方式。

（二）關于農民工工資和用工管理問題

按時足額領取自己的勞動報酬，是農民進城務工就業后的第一要求。加強農民工的用工管理，則是保障農民工各項勞動權益的基礎性工作。近幾年來，黨中央、國務院對農民工工資問題高度重視，各地方和各有關部門做了大量卓有成效的工作，特別是清理建筑領域拖欠農民工工資取得了顯著成效，但從根本上解決拖欠農民工工資、杜絕各種克扣工資行為，建立工資正常增長機制的任務仍然十分艱巨。解決農民工工資問題，要著力抓好以下四項制度：

1.建立工資支付保證金制度，杜絕拖欠農民工工資的現象。繼續以建設領域為重點，堅持標本兼治，限期清欠老賬，重點防止新欠。要認真治理中小型勞動密集型加工企業拖欠農民工工資問題。解決拖欠農民工工資問題，只抓清欠是不行的，根據地方的經驗，除了要加大執法力度以外，必須在建立預防和解決拖欠工資問題的長效機制上下工夫。要加快推進工資支付保證金制度、工資支付監控制度和勞動保障守法誠信制度的建設，特別是要盡快推行工資保證金制度。要求建設單位在申請施工許可證前，按工程造價的一定比例繳納保障金，存入在銀行開設的農民工工資專用存款賬戶，專門用于農民工工資的支付。

廣東南海和江蘇昆山等地試行這種辦法，效果較好。對其他行業曾發生拖欠農民工工資問題的企業，也可實行這一辦法。同時，要將工資支付情況作為評價企業勞動保障誠信等級的主要依據之一，對出現工資發放信用缺失現象的違法企業不僅要降低信用等級，而且要依法向社會曝光。

2.嚴格執行并不斷完善最低工資制度，推動農民工工資水平合理增長。一是各地要依法適時調整最低工資標準。根據專家研究，中國的最低工資標準還是有調整空間的。據勞動和社會保障部對中國與20個不同類型國家制造業工資成本的對比研究，發達國家的人均工資成本占人均增加值的比重一般在35％～50％左右，其他類型國家一般在20％～35％左右，而中國的這個比例僅為9.3％。另據有關研究，各國最低工資占社會平均工資的比例一般為40％～60％，而中國目前各地的這個比重明顯偏低，珠江三角洲地區一般只有30％左右。要加強對各地制定最低工資標準的指導和監督，落實兩年至少調整一次的規定。

加快制定小時最低工資標準，力爭2006年在全國各地區普遍發布實施。二是加強執行最低工資標準的執法力度。最低工資包括基本工資、獎金、津貼、補貼和個人應繳納的社會保險費，但不包括加班加點工資、特殊勞動條件下的工資、特殊崗位津貼等。目前，許多企業都以實行計件工資作為不執行最低工資制度的借口，要通過加強專項檢查、鼓勵投訴等方式堵住這個漏洞。一旦發現勞動者工資扣除加班工資后低于最低工資的，要責令用人單位依法支付勞動者賠償金。三是進一步加強對企業工資分配的宏觀調控，指導企業建立正常的工資增長機制，促使農民工工資合理增長，分享經濟發展的成果。3.全面推行勞動合同制度，切實加強勞動用工管理。勞動合同是規范用人單位和農民工雙方權利與義務的法律文件。農民工用工管理中出現的種種問題，多數都與用人單位不同農民工簽訂勞動合同或簽訂違反法律規定的合同有關，全面推行勞動合同制度已成為當務之急。必須嚴格貫徹執行《勞動法》和國家有關規定，推動各類企業同農民工按照平等自愿、協商一致、依法訂立的原則簽訂勞動合同，重點抓好農民工比較集中的建筑、餐飲、加工等行業的勞動合同管理工作。要制定適用于農民工的勞動合同示范文本，告知工資發放、社會保險、勞動安全、工作時間和休假制度等方面的規定，明確用人單位同農民工雙方的權利義務。簽訂違反法律效力合同的主要責任在用人單位。勞動保障部門要實行勞動合同信息化管理，對就業登記備案、勞動合同管理、社會保障繳費進行統一的動態管理。所有用人單位都要建立勞動合同管理臺賬，并將其與勞動報酬支付、勞動用品發放、社會保障繳費等有機結合起來。各地方要把勞動合同簽訂情況專項監察經常化，及時糾正勞動合同管理中存在的問題，對用人單位的違反法律規定甚至采取欺詐手段同農民工簽訂合同的，要嚴肅查處。

4.積極推行企業工資集體協商制度，鞏固和完善勞動關系三方協調機制。集體協商制度，是形成勞動關系主體雙方依法自主協調機制的好形式，為維護農民工合法權益、穩定勞動關系發揮了重要作用。浙江省溫嶺市行業工會和行業協會在全市羊毛衫行業開展集體協商，改善了行業內用工不規范的狀況，實現了勞資雙贏。北京市通過勞動關系三方會議，將解決農民工工資支付問題作為工作重點，制定了在京建筑企業設立農民工工資預留賬戶的指導意見。目前，全國地市一級基本建立了由政府、工會、企業代表組成的勞動關系三方協調機制，部分地區開展的創建和諧勞動關系工業園區活動取得成效。各級勞動部門、工會組織、行業協會，要以工資分配、工時和勞動定額等勞動標準為主要內容，推動全面開展集體協商、簽訂集體合同，指導國有改制企業做好重簽、續簽集體合同工作，督促各類企業特別是非公有制企業簽訂專項集體協商協議。在農民工集中的地區和行業開展區域性、行業性集體協商，鼓勵有條件的地區積極開展創建和諧勞動關系工業園區試點。繼續鞏固和完善省、市兩級勞動關系三方協調機制建設，進一步向縣、區和鄉鎮、街道延伸，充實三方協調機制各方代表。各級三方協調機制要增強工作的實效性和針對性，可以從本地區實際出發，成立法律政策研究、勞動法律監督、工資協商指導、勞資糾紛預警處理等專門機構，抓住重點難點問題開展經常性的工作。

（三）關于農民工職業安全衛生問題

職業安全衛生事關勞動者的身體健康和生命安全，是農民工最基本的勞動權利，也是他們就業后最擔心的問題。多年來，黨和政府十分重視包括農民工在內的勞動者的勞動保護工作，至今中國已發布和實施職業安全衛生法律法規和規章150多項，職業安全衛生標準500多項，對改善勞動條件、保障勞動者的健康和安全起到了積極的作用。但在一些地方這些規定沒有得到很好的執行。據有關部門的粗略估算，每年中國因職業病、工傷事故產生的直接經濟損失達1000億元，間接經濟損失2000億元，而在職業安全衛生方面的投入卻很少。當前解決農民工職業安全衛生問題的基本思路，就是要通過強化政府責任、嚴厲懲處違法、建立監督機制，以及增強農民工自我保護和維權意識等措施，使不法企業主有所顧忌，不敢違法。具體措施如下：

1.嚴格落實各級政府和有關部門的責任，加大監督執法力度。一是要強化政府責任。對重大的職業安全衛生危害事件除嚴厲懲處肇事者外，要啟動引咎辭職程序，嚴肅追究領導責任。堅決制止各級政府為招商引資，放松執行職業安全衛生相關規定的行為。二是要強化部門責任。凡涉及職業安全衛生工作的各有關部門，要按各自分工提出加強職業衛生監管的具體方案。對相關部門和職業衛生監督執法人員要明確責任，并建立責任追究制度，杜絕推諉扯皮現象。三是嚴格市場準入條件和執法監督。對所有新建、改建、擴建工程的職業安全設施必須嚴格審查驗收，嚴格執行與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用的規定。加強對農民工較多的中小企業和鄉鎮企業的檢查，對不符合職業安全衛生條件的要限期整改，嚴厲懲處用人單位的違法行為。四是各級政府都要加大對職業安全衛生的投入，擴大職業衛生服務覆蓋面，保障職業衛生監測和職業病防治所必需的經費。

2.強化企業和行業的責任，切實履行相關法律規定的各項義務。落實職業安全衛生規定首先是企業的責任，行業也有監督責任。所有用人單位不論大小，都要強化安全生產責任主體意識和職工特別是農民工的安全生產自我保護意識。企業開工前必須按規定具備安全生產和職業病防治設施，向農民工告知可能的職業病危害，對他們進行安全知識培訓，發放符合要求的安全防護用品。生產作業場所要嚴格執行各項職業安全衛生標準，嚴格落實國家關于女職工和未成年工特殊保護的有關規定。特別是有毒物品作業場所必須不折不扣地貫徹《有毒物品作業場所勞動保護條例》。為農民工提供的職工宿舍要符合基本的衛生要求。農民工一旦發生工傷和職業病，不論是否簽訂過勞動合同，用人單位必須負責到底，按國家規定標準進行賠付。提高企業職業安全衛生的科學保障水平，加強科技應用研究和成果推廣，加大各種必備設施、勞動保護和技術改造的投入。3.大力加強職業衛生標準和安全衛生規程的宣傳和培訓，提高農民工的職業安全衛生意識。對企業負責人要加強安全生產的法律法規教育，對農民工要加強職業安全培訓。在農民外出務工前和上崗前培訓中都要加入有關內容，免費印發宣傳資料。用人單位要公開各種勞動保護和職業安全衛生標準，告訴每一個農民工，當遇到有嚴重安全隱患的情形，他們有權拒絕工作，企業不得強迫，也不得因此克扣工資和解聘勞動者。

（四）關于農民工社會保障制度建設問題

農民工的社會保障問題，不是要不要搞的問題，而是搞哪些項目和怎樣搞的問題。目前，中國城鎮社會保障主要包括社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置4項，其中社會保險、社會救濟是核心制度。社會保險又分為養老、失業、醫療、工傷、生育保險5個項目，社會救濟的主體制度形式是居民最低生活保障制度。對于農民工而言，工傷和職業病是他們面臨的最大風險，為其建立工傷保險是農民工第一優先的需要。疾病是農民工隨時可能面臨的風險，尤其是大病風險往往是個人和家庭難以承受的，很有必要通過建立醫療保險，為其排憂解難。農民工在城市務工，把最美好的青春年華貢獻給了城市，無論是從保證社會公平還是應對人口老齡化挑戰、減輕未來政府和社會的贍養壓力出發，國家都理應對農民工的老年生活保障問題提前作出制度安排，早日為他們建立養老保險。已經在城鎮長期就業并與用人單位建立勞動關系的農民工應參加失業保險，在有條件的地方可探索農民工生育保險辦法。同時，有必要為農民工建立臨時性、應急性的社會救濟，為其在遭受意外傷害、交通事故、大病或失業期間生活拮據時，提供適當的幫助。

近年來，一些地方對建立農民工社會保險制度進行了積極的探索。大體分為三種情況：第一種是執行現行城鎮社會保險制度，農民工與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇。例如，廣東省就采取這種辦法，工傷、醫療、養老“三險”一起上，但待遇的“大頭”養老金要等到幾十年后退休了才能享受到，保險關系又不能轉移，“退保”又只退個人賬戶或個人賬戶中的個人繳費部分，社會統籌部分則留在當地，權利義務嚴重不對等。第二種是在現行城鎮社會保險制度框架內，根據農民工的情況適當降低門檻。如浙江省實行“低門檻進入，低標準享受”，將農民工養老保險的企業和個人繳費比例分別降至12％和4％，但享受的待遇只略低于城鎮職工，未來政府和社會保險基金將承擔較大的支付壓力。第三種是實行單獨的農民工社會保險制度。如上海市為外來務工人員（農民工）建立了綜合保險制度，包括了老年補貼、工傷（或者意外傷害）和住院醫療三項保險待遇。綜合保險由用人單位繳費，費率為12.5％（其中的7％為養老補貼），費率負擔僅為城鎮職工的1／4.綜合保險由勞動保障部門管理，委托商業保險公司經辦。綜合保險門檻低、易操作，但缺點是保障水平低，與城鎮社會保險如何銜接也是個問題。總的來看，各地農民工社會保險尚處于起步階段，多種制度并行，參保率很低。主要原因有兩條：一是城鎮社會保險門檻高，操作缺乏靈活性。由于承擔國有企業歷史債務負擔等問題，現行各地城鎮社會保險的費率普遍很高（用人單位大致為35％，個人大致為10％）。如果需要直接參加城鎮社會保險，企業和農民工個人普遍感到負擔太重。而一些地方要求農民工必須一塊參加幾項保險的做法，更加大了參保難度。二是社會保險關系無法轉移，農民工參保后的權益得不到保障。主要是養老保險關系無法轉移接續，不適合流動性大的農民工，導致其流動時反復參保、退保，直接損害了農民工享受社會保障的對等權益。已參加醫療保險的農民工，盡管可以享受部分醫療費用報銷，但因難以承受自付比例部分，患大病時被迫回鄉治療，往往無法享受到相應的待遇。由于上述問題，企業和農民工個人都對參保缺乏積極性。

農民工的社會保障問題，歸根結底是在新形勢下重新調整國家、企業和農民工個人三者之間利益關系的重大問題。適應城鎮化、老齡化和國家長遠發展的需要，將農民工納入社會保障勢在必行。一是根據農民工最緊迫的社會保障需求，按照分類指導、穩步推進的原則，逐步解決農民工的社會保障問題。二是在制度設計上，要適應農民工流動大的特點，使其社會保險權益可以方便轉移接續，并保證其在流動就業過程中社會保障權益不受侵害。三是農民工工資收入遠低于城鎮職工，參保能力有限，因此要從實際出發，堅持低標準準入的原則，實行低費率，農民工個人盡量少繳費或不繳費，其享受待遇標準也相應降低。具體政策措施如下：

1.所有單位都要執行《工傷保險條例》，把農民工納入工傷保險。這在法律上、制度上、操作上都沒有障礙，關鍵是加大工作力度，加大執法力度，爭取在最短時間內覆蓋到企業所有勞動者。特別要保證采掘業、建筑業等高風險行業的農民工盡快參保。沒有參加工傷保險的企業，也要按照有關規定，讓農民工無差別地享受到工傷及職業病的待遇補償。

2.抓緊解決農民工大病醫療保障問題。在現行城鎮職工醫療保險制度框架內，針對農民工流動性強、收入水平低的特點，為其建立大病醫療保險，提供當期住院醫療保障。大病醫療保險實行社會統籌，不搞個人賬戶，基金單獨管理、單獨使用。適當調整醫療保險的起付線、個人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低門檻，使農民工更容易享受到有關待遇。農民工患大病時不愿或無能力在城市治療的，可制定相應措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療，或一次性提供住院醫療費用補貼。有條件的地區，也可探索為農民工建立門診醫療補貼，或提供醫療救助。農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。

3.建立適應農民工特點的過渡性養老保險辦法。農民工的養老保障問題很復雜，解決起來難度也最大。但這個問題又是回避不了的，早解決早主動，成本和代價也小。農民工養老保險的最終選擇，是納入城鎮職工養老保險體系。不過，考慮到多數地方、企業和農民工的承受能力問題，這需要逐步到位。因此，在未來較長的一個時期內，需要建立一個過渡性的農民工養老保險辦法。該制度框架的要點：一是低水平起步，實行低費率、低保障待遇。可以考慮未來農民工養老保障待遇略高于當期城鎮“低保”水平，大致相當于當期城鎮職工養老金水平的一半，具體由各地自行根據精算確定。二是繳費由用人單位和農民工雙方負擔，以用人單位繳納為主。三是以農民工身份證號碼為基礎，為農民工建立個人賬戶，全部繳費進入個人賬戶，不搞社會統籌。養老金模式為“繳費確定性”，未來的待遇取決于個人賬戶的積累額。四是農民工養老保險由各地勞動保障部門負責管理，但為了方便個人賬戶隨農民工移動，應加快建立全國統一的農民工個人賬戶信息管理系統；條件不具備時，也可委托銀行或商業保險公司具體經辦。五是在不同統籌地區參保繳費的，個人賬戶和保險權益隨之轉移、連續計算，并不允許退保。六是農民工退休時，可在當地社會保險經辦機構或銀行、商業保險公司領取養老金。同時，對過去已參加城鎮職工養老保險的農民工，用人單位要繼續為其參保，社會保險機構要確保農民工享受同等待遇。國家鼓勵有條件的地區和企業一步到位，直接將農民工納入城鎮職工基本養老保險。要研究農民工養老保險與城鎮職工基本養老保險的銜接辦法，當農民工在城市穩定就業（如連續就業和參加農民工養老保險5年以上）后，可根據自愿原則將個人賬戶轉入城鎮職工養老保險體系。

4.建立農民工社會救助制度。由地方財政出資，建立農民工社會救助基金。當農民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業等風險而使生活陷入困境時，由當地民政部門給予臨時性、一次性的應急救助。

（五）關于農民工子女義務教育問題

中國隨父母流動的農民工學齡子女已是一個龐大的群體。如何讓這些孩子順利地上學接受義務教育，是農民工最為關心的問題，也是中國普及義務教育面臨的一個新課題。根據“五普”的有關數據，全國有14歲以下流動兒童1980萬人，其中農村戶籍兒童占74％，即1460萬人；有關專家測算，他們的中位年齡為7歲，據此推算，其中的義務教育學齡兒童大約有800多萬人。另據中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示，流動兒童的失學率竟高達9.3％。一直未上學的占6.85％，失學的占2.45％。

為了解決農民工子女教育問題，2003年國務院辦公廳轉發教育部等6部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》，提出了“兩為主”的原則要求：即以流入地政府為主，負責農民工子女的教育工作；以全日制公辦中小學為主，接收農民工子女入學。明確要求流入地政府制定義務教育收費標準時，對農民工子女要與當地學生一視同仁，使農民工子女接受教育的環境得到明顯改善。一些地方政府也采取相應措施，創造條件解決農民工子女上學問題。例如，北京市財政撥出6800萬元專款，對農民工子女較多又相對困難的區縣給予支持；福州市規定家庭收入在本市“低保”線以下的農民工子女可享受與本地學生同樣的救助。各地政府還采取多種措施，鼓勵社會力量辦學，多渠道解決農民工子女上學問題。武漢市在辦學場地、教學設備和辦學經費等方面對民辦農民工子弟學校給予扶持，保證農民工子女能享受較好的教育資源；上海市通過調整學校布局，調節部分村校、成人職校的校舍辦農民工子弟學校，解決在民房、危房辦學的問題。但是，我們在調查中也了解到，“兩為主”的原則要求在多數地方沒有得到很好落實。其客觀原因主要是現有教育資源短缺，但更重要的是一些流入地政府對解決農民工子女上學問題的重要性和自己應負的責任缺乏應有的認識，沒有將其納入教育發展規劃，經費得不到保障，這是公辦學校收取“借讀費”的重要原因。為減輕負擔，又能讓孩子上學，許多農民工都將孩子送入“農民工子弟學校”。這類學校條件簡陋，教師少、素質低，甚至不能按要求開足全部課程，有的還存在安全隱患。農民工子女在父母工作地上學接受義務教育，是他們不可剝奪的權利；保障農民工子女享受義務教育權利，則是政府義不容辭的責任。建議采取政策措施如下：

1.流入地政府要轉變觀念，明確責任。解決農民工子女上學問題，對于多數城市政府來說，主要不是財力問題，而是認識問題和責任問題。一些城市政府在觀念上、認識上始終沒有把農民工與戶籍人口平等看待，對農民工子女上學問題不愿意承擔更多的責任。農民工對流入地經濟發展作出了巨大貢獻，與他們同住的孩子有權利在當地接受義務教育。要繼續堅持農民工子女義務教育“兩為主”的原則，堅持農民工子女義務教育與當地人口一視同仁。流入地政府要將農民工子女教育納入當地教育發展規劃，納入當地政府的教育經費預算，并根據區域人口變化情況，合理配置義務教育資源，保障以公辦學校為主接收農民工子女接受義務教育。

2.充分利用各種教育資源，提高流入地接收農民工子女入學的能力。改進學校的預算管理，實行按實際在校生人數撥付經費的辦法，這不僅可以提高經費使用效率，還可以鼓勵公辦學校充分挖掘潛力，增強接收能力。農民工流入較多的地方，要根據實際人口的規模來規劃教育的發展，增加師資，加快校舍建設。中央和省級財政也應當對農民工流入較多的城市的學校建設給予適當支持，盡快提高其接收農民工子女入學的能力。進一步完善支持民辦學校發展的政策，把民辦學校納入教育發展規劃。對社會力量舉辦農民工子女學校的，在保證基本師資和安全要求的前提下，可適當放寬注冊資金、場地等條件。對經批準承擔義務教育任務的民辦學校，當地政府應當按學生人數撥付義務教育經費，并對教師工資給予補貼。

3.改革學籍管理方式，方便農民工子女入學轉學。建立健全農民工子女在居住地所在學區入學的管理和保障措施。適應農民工流動性強的特點，建立更加靈活的學籍管理制度和接納學生入學的辦法。加快建立電子學籍管理系統，實現中小學校學生課業、學籍等基本信息共享，為農民工子女的教育管理和入學轉學提供便利。

4.重視解決農村“留守兒童”問題。農民工外出后，大量孩子留在農村，有的與單親一起生活，有的隔代撫養或委托他人撫養，缺乏完整的家庭教育，這從總體上說不利于其健康成長。據人口專家調查，這些兒童小學階段入學率很高，而到了初中階段在校率便有所下降。農民工流出地政府要把做好“留守兒童”教育工作與農村寄宿學校建設結合起來，在鄉鎮改建擴建一批寄宿制學校，滿足“留守兒童”和其他農民子女寄宿學習的需求。中西部省區寄宿學校建設，中央財政也應給予支持。

（六）關于農民工公共衛生和計劃生育管理服務問題

農民工聚居性強，流動性大，在城市生活和工作的環境一般較差，因此他們的公共衛生問題十分突出。農民工子女計劃免疫覆蓋率低，危害的不只是農民工子女，同時也會降低全體兒童的免疫水平和健康水平；傳染病防治方面發生問題，危害的也不僅是農民工，而是所有的人，甚至會對一個地方或區域的經濟社會發展產生重大不良影響。但是，一些地方和部門對農民工的公共衛生問題還沒有引起足夠的重視，有關管理和服務工作還相當薄弱，管理和服務的責任不明確，缺乏有針對性的管理措施和辦法。目前，只有少數城市出臺了有關農民工的傳染病預防控制、計劃免疫、婦幼保健等方面的管理措施，更多的地方還沒有把這項工作擺上日程。

在計劃生育方面，大量的農民外出打工和進城就業，對中國原有的管理和服務體制提出了嚴重挑戰。農民工的主體是處于生育旺盛期的育齡人口。據國家統計局2004年抽樣調查，農民工中16～40歲生育旺盛期人口占84.5％。在湖南省804萬農民工中，未婚和已婚育齡婦女共計374萬人，占農民工總數的46.5％。有關專家調查研究表明，農民外出打工和進城就業，對控制人口增長是有利的。由于農民工工作壓力大、節奏快，生活成本相對較高，多數不再愿意多生孩子，他們的生育率總體上比城市人口高，卻低于留在農村的人口。但農民女工接受生殖健康、孕產期保健服務和住院分娩率也都低于所在城市水平，而她們的生殖道感染率、孕產期死亡率以及嬰兒死亡率都高于所在城市水平。為了加強流動人口的計劃生育工作，國務院1998年頒布了《流動人口計劃生育工作管理辦法》，明確提出了“流動人口計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的地方人民政府共同管理，以現居住地管理為主”的原則（簡稱“一為主”）；流出地管理有關管理部門要為農民工免費提供《流動人口婚育證明》（簡稱《婚育證》），農民工外出必須持有《婚育證》。“一為主”對流動人口計劃生育管理提供了政策依據，但各地落實得并不好。據調查，多數農民工不知道避孕藥具是由國家免費發放的，流入地的生殖健康服務和一年一次的生殖健康檢查也基本不覆蓋農民工，72％的計劃生育手術費是農民工自己負擔的。大多數流出地政府沒有落實免費發放《婚育證》和上門服務的規定，辦證時仍然搭車收費，有的還在異地設站孕檢收費；有的地方還要求農民工外出時交納計劃生育押金；有的地方不僅要求已婚育齡婦女一年四次孕檢并寄回孕檢報告單，還要求每年必須回戶籍地孕檢一次，否則就要進行經濟處罰。

對農民工的公共衛生、計劃生育管理和服務，要從解決突出問題入手，著力于制度和體制創新，為建立長效機制問題奠定基礎。建議采取政策措施如下： 1.進一步明確和健全“以流入地管理為主、流入地和流出地協調配合”的管理體制。流入地政府要全面承擔農民工公共衛生和計劃生育管理服務的責任，把農民工一視同仁地納入當地公共衛生服務體系和計劃生育服務體系，通過調整財政預算、調整和充實相應的服務機構等措施予以保證。流出地政府要在提供《婚育證》等有關信息方面，與流入地政府搞好協調配合。

2.進一步改善服務，完善社區管理服務職能。國家規定的傳染病防治、兒童計劃免疫、計劃生育、生殖健康、婦幼保健等方面的免費服務項目和免費藥具，流入地政府要一視同仁地向農民工提供；應當由用人單位承擔的要由用人單位承擔，并制定相應的保障制度；應當由個人承擔的要對農民工給予適當的減免。按照流入地管理為主的原則，育齡婦女的孕檢應由流入地管理和服務，與當地婦女一視同仁，流入地和流出地要搞好協調配合與銜接，無需農民工寄回孕檢證明，流出地也不能異地設站收費孕檢。流出地要在免費提供婚檢證明方面規范服務，切實做到免費上門服務，嚴禁搭車收費。流入地政府要把農民工的公共衛生和計劃生育管理服務納入社區管理和服務體系。社區應當對農民工實行與當地居民相同的、無差別的疾病控制、兒童計劃免疫、計劃生育和生殖健康等方面的管理和服務。社區的發展規劃、公共衛生和計劃生育服務體系及有關機構建設，必須考慮對農民工公共衛生和計劃生育服務的需求。

3.進一步明確用人單位的責任。應明確規定較大的用人單位必須建立衛生室，為農民工提供基本的醫療、公共衛生和計劃生育服務。用人單位應當承擔對農民工進行公共衛生、計劃生育等方面的宣傳教育、協助政府和社區進行管理和服務的責任。對用人單位承擔的農民工公共衛生和計劃生育責任所發生的費用，政府應給予適當補償；對不承擔責任或沒有盡到責任的，應當規定獎懲措施。形成政府、社區、用人單位責任明確、協調配合的管理和服務機制。

4.進一步加強“全國流動人口計劃生育信息交換平臺”建設。這個平臺從2003年已經投入使用，初步解決了流動人口信息溝通時效性差和手段落后問題，但由于各地辦公信息化發展不平衡，特別是欠發達地區和基層信息化建設滯后，影響了平臺的效用。要認真總結平臺運行和信息收集的經驗，加強管理，加大對欠發達地區和基層信息化建設的支持，解決存在的問題，實現地區之間信息共享和流動人口計劃生育的動態管理，提高計劃生育管理和服務水平。

（七）關于多種途徑解決農民工住房問題

居住問題是農民工在城市生活遇到的最基本問題之一。目前，中國農民工住房問題的解決主要有三種形式：一是農民工自行租賃，二是由用人企業提供，三是居住在工作場所。據建設部門估計，租房比例約占60％，用人單位提供住宿條件的占30％，自購房的不足5％，以投親靠友及其他方式解決住房的占5％。農民工居住方式與所從事職業有很大關系。制造業和工礦企業的農民工，一般交納少量住宿費，居住在企業提供的集體宿舍；建筑行業的農民工，一般居住在企業免費提供的簡易工棚，有些居住在未竣工的房屋中；從事批發零售業的，收入相對較高且較為穩定，一般獨自或與人合租城鄉結合部農民房或“城中村”的房屋，個別的購買商品房或二手房；從事浴室、餐飲等工作的，一般居住在工作場所；從事家政服務的，一般居住雇主家中或自行租房居住。從總體看，目前農民工住房問題上的突出矛盾主要表現在兩個方面：一是大部分城市的房租水平大大超過農民工的經濟承受能力，農民工難以找到合適的住房，大多只能租住城市郊區以及市內條件較差的房屋。很多住房包括部分用人單位提供的住房，不僅普遍居住擁擠，而且缺乏必要的安全和衛生等設施。這不僅給農民工生活帶來很多不便，而且在防火設施、流行病預防等方面存在隱患。二是城鄉結合部和“城中村”由于房租低，利于居住和謀生，生活方式和生活習慣上易于融合，成為農民工主要的自發聚居區。但大量農民工在這些地方聚居，公共設施不足，違章建筑多，給城市管理和社會治安帶來較大壓力。另外，不少農民工還選擇同鄉集中聚居，如深圳市1000人以上的同鄉居住點就有600多個，這不利于城鄉文化交流，不利于進城務工農民逐步融入城市。解決好農民工的住房問題，是改善農民工生活條件的需要，也是城市建設和發展的客觀要求，是城市政府的一項義不容辭的責任。解決農民工住房問題的思路：一要納入規劃。城市政府應把解決農民工住房問題，納入城市住房保障目標責任，在城市規劃和建設中要考慮農民工住房需要。二要發揮市場機制的作用。政府不能大包大攬，要注意調動社會各方面的力量，多方面解決。三要從實際出發。要根據農民工的實際需求和經濟社會發展的條件逐步解決，當前最迫切的是為農民工提供具備基本人居條件的住所。當前和今后相當一段時期，建議采取政策措施如下：

1.鼓勵有條件的企業建設職工宿舍。這不僅有利于解決農民工的實際困難，有利于企業吸引農民工就業，而且有利于發揮企業在農民工管理與和服務中的作用，減輕社會壓力。用工量比較大、以外來農民工為主要用工對象的勞動密集型企業，要將農民工宿舍建設納入企業基建、技改項目計劃和用地計劃。

2.加強對城鄉結合部和“城中村”的規劃和管理。要加強城鄉結合部和“城中村”的規劃管理，把改善這些地區的基礎設施條件納入城市建設的范圍。在符合規劃的條件下，應允許集體經濟組織利用集體土地建設適合農民工需求的集體宿舍和家庭式住房。要規范房屋租賃管理，完善租賃服務，用于租賃的房屋應符合基本的衛生和安全要求。要禁止農民違法違規亂建棚戶房，注意防止一些發展中國家出現的城市“貧民窟”現象。3.有條件的城市應建設主要面向農民工的低租金住房。要引導住宅開發企業在合理規劃的基礎上，建設面向農民工的住房，向用人企業或農民工個人出租。地方政府應參照城鎮經濟適用房的有關政策，在土地供應、稅收等方面給予優惠。要鼓勵利用閑置廠房等建筑改造低租金住房，解決農民工居住問題。近幾年不少地方在這方面已進行了很多有益的探索，取得了很好的效果。如蘇州工業園區的青年公寓和上海市馬陸鎮工業區的企業員工公寓，每間每月租金價格為800～1000元，每人每月負擔200元，已被不少農民工接受。重慶市利用閑置廠房開發改造的“棒棒公寓”以其低廉的價格、靈活的租用方式，受到農民工的歡迎。

4.允許在城市具有穩定工作的農民工購買城市經濟適用房。農民工已成為城市人口的重要組成部分，隨著經濟的發展，最終選擇在城市定居的農民工會越來越多。城市政府必須充分估計這一趨勢，并在住房政策上有所考慮。應逐步將在城市長期生活、具有穩定工作的農民工，納入城市經濟適用房政策范圍。當前應允許在城市工作時間長、貢獻突出的農民工，比如勞動模范、技術骨干等，享受城市經濟適用房政策。有條件的地方，城鎮單位聘用農民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃自住住房。

（八）關于依法保護農民工土地承包權益問題

目前，中國大多數農民工的承包土地由其家庭成員耕種，有的由他人代耕或轉包他人耕種，也有極少數農民工放棄了承包土地。隨著進城務工農民數量的增加和農民進城務工持續時間的拉長，如何處理好農民工土地承包問題越來越重要。建議采取如下政策措施： 1.高度重視維護農民工的土地承包權益。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是中國農村的基本經營制度。長期堅持這一制度，是黨在農村的一項基本政策。土地對廣大農民來講，既是基本的生產資料，又是基本的生存保障。進城務工農民即使不從事農業生產，土地不再具有生產資料功能后，土地的社會保障功能也不會消失。從工業化和城市化發展的情況看，大量的農民將會長期亦工亦農，相當部分的農民工將是年輕時進城務工，年老時返鄉務農。因此，維護農民工土地承包權益，是促進城鄉經濟社會長期健康發展的需要，也是進一步落實黨的農村政策、穩定農村基本經營制度的重要任務。

2.不得隨意收回農民工土地承包經營權。中國《農村土地承包法》規定，任何組織和個人不得剝奪和限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。承包期內，發包方不得收回和調整承包地。即使是全家遷入小城鎮落戶的，也應當按照承包方的意愿，保留其土地承包權或允許其依法進行土地承包經營權流轉。土地承包權是農民的一種財產權利，與農民從事何種工作、在何處居住沒有直接的聯系。因此，任何組織和個人都沒有權力以農民進城務工或到城鎮落戶為由收回農民的承包權。

3.妥善處理土地承包糾紛問題。近兩年，一些地方在農民工土地承包問題上出現一些糾紛。這實際上是沒有貫徹落實黨的農村政策、土地承包關系不穩定的反映。解決土地承包糾紛問題，必須認真貫徹《農村土地承包法》和中央關于穩定和完善農村土地承包關系的一系列政策。外出農民回鄉務農，只要在土地二輪承包中獲得承包權，就必須將承包地還給原承包農戶繼續耕作。鄉村組織已經將外出農民承包地發包他人耕種的，如果是短期合同，應將承包收益支付給原承包戶，合同到期后，將土地還給原承包農戶耕種。如果是長期合同，可修訂合同將土地還給原承包戶，或通過協商給原承包戶以適當補償。對外出務工農民中少數沒有參加二輪承包、現在要求返鄉承包土地的，要區別情況，通過民主協商，妥善處理。

4.引導和規范農民工自愿、依法、有償轉讓承包地使用權。鄉村組織要積極推進土地承包權流轉，但必須明確，土地承包經營權流轉的主體是承包土地的農戶，流轉土地承包經營權是農民享有的法定權利，不能隨意侵犯和剝奪。土地流轉必須堅持平等協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或阻礙農民進行土地流轉，不得擅自截留、扣繳或以其他方式侵占農民土地流轉的收益。鄉村組織要做好土地流轉中的信息提供、合同規范等服務，但不能代替農民決策。

（九）關于維護農民工合法權益問題

農民工是弱勢群體，其合法權益易受到侵犯。農民工權益一旦受到侵害，可能的維權途徑大致有五種：一是與用人單位自行協商維權。因農民工與企業主處在明顯的不平等地位，自行協商基本上達不到維護農民工權益的效果。二是向勞動保障部門投訴，通過勞動保障監察維權。但勞動保障監察力量不足，處罰力度也比較弱。三是請求工會調解。但往往因工會組織不健全、工會職能發揮不充分，而造成調解不力，或因調解結果不具有強制力而難于執行。四是上訪。作為非常規做法，一般在涉及群體性農民工維權時才使用，有時處理不好會激化矛盾。五是請求仲裁和訴訟，或請求法律援助。這種途徑比較現實，是多數農民工選擇的方式，但也存在程序復雜、成本高、耗時長等較大困難。以上五種方式都在一定程度上發揮著作用，但總體上看，由于法制不完善、組織不健全、沒錢打官司等原因，侵犯農民工權益問題往往得不到及時有效的解決。

近年來，黨中央、國務院高度重視改善農民進城就業環境和維護農民工合法權益工作。國務院2003年1月下發《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，2004年12月又下發《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，比較系統地明確了農民工的平等就業、勞動保護、勞動報酬、休息休假、社會保障、子女接受教育等方面的合法權益。各地黨委、政府和工會組織認真貫徹中央有關精神，切實履行職責，探索開展維護農民工權益工作，取得了一定成效。上海、杭州、蘇州、深圳等市通過完善農民工相關政策，依法嚴格規范企業用工行為，從源頭上防止和減少侵犯農民工權益現象的發生。四川、湖南、河南等勞務輸出大省在有關的輸入地建立“外出務工人員辦事處”，負責本省外出農民工的引導、管理、服務和維權等事務。工會系統也開展了形式多樣的活動，為農民工維權提供幫助和服務。

維護農民工權益的基本思路是：堅持依法維權，發揮工會作用，提高農民工素質，強化政府責任。堅持依法維權，就是要堅持依法治國、依法行政，依靠法律的強制力、約束力來維護農民工權益，規范勞動關系主體雙方的行為，穩定調和勞動關系。發揮工會作用，就是各級工會組織要把農民工吸納進來，在簽訂集體合同、處置勞動糾紛等方面充分履行職責、行使權力，為農民工維權提供組織上的保障。提高農民工素質，就是要通過宣傳教育等途徑，不斷增強農民工自我保護意識和能力，增強依法維權的意識和能力。強化政府責任，就是要強化勞務輸出、輸入集中的地方政府的責任，把農民工維權問題納入政府年度綜合考核和領導干部政績考評指標體系中來，加強政府各部門的協調配合，形成政府領導、工會主導、企業支持、各方參與的維權工作格局。具體政策措施如下：

1.完善農民工維權法律法規，加大執法力度。各級人大、政府要盡快清理、修改妨礙農民工享有平等權利的法規政策，為農民工維權營造良好的法制環境。如《勞動法》中對勞動合同、經濟性裁員、經濟補償金、促進就業、勞動安全、社會保障、工資發放的時間方式等規定過于原則，缺乏具體的實施規范；勞動爭議處理與其他法律銜接不夠，且時效過短；側重于勞動關系的仲裁調解，罰責不夠具體，違法懲處力度不夠等。《工會法》也同樣存在罰責乏力的問題。《職工代表大會條例》對職工民主管理的有關規定，沒有覆蓋到非公有制企業和農民工。要抓緊修改完善這些法律法規，并適時制定發布專門的《農民工權益保障法》，進一步明確勞動關系雙方主體的權利與義務、勞務輸出地與輸入地的權責等，促進農民工維權法制化、規范化、程序化。與此同時，要加強勞動保障監察和執法工作，規范用人單位用人行為。各級人大和各級政府有關部門要加大執法檢查力度，督促用人單位認真執行國家的法律法規，對侵害農民工權益的行為要依法處理。勞動保障等有關部門要不斷健全農民工維權投訴機制，開通便捷、快速、有效的投訴渠道，加強農民工維權的調解和處罰工作。同時，廣泛開展法制宣傳教育，增強農民工的法律意識和維權能力。

2.充分發揮工會在農民工維權中的重要作用。維護農民工的合法權益，是各級工會組織的重要職責，是新時期工會工作的重要內容。要積極組織農民工加入工會。有關部門要在開展審批新建企業章程、登記注冊、年度檢查、勞動保障監察、稅收等工作時，督促企業依法組建工會，重點做好非公有制企業工會組建和維權工作。企業要依法保障農民工參加和組織工會的權利，為工會正常開展工作創造必要條件，依法撥付工會經費，不得干預工會事務。要不斷完善工會維權機制。各級工會要以勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生為重點，廣泛開展包括農民工在內的職工維權活動。同時，要充分發揮各級共青團、婦聯等群眾團體在農民工維權工作中的作用。3.加大對農民工的法律援助力度。要把農民工作為法律援助的重點對象。農民工作為弱勢群體，在仲裁和訴訟中很難做到平等地主張自己的權利，為他們提供必要的法律援助具有十分特殊和重要的作用。近年來，一些地方組織律師、基層法律服務工作者及社會組織人員，針對農民工發生幾率較高的工傷賠償、勞資糾紛、交通事故等案件，開展多種形式對農民工的法律援助工作，取得積極成效。不少地方為做好農民工維權工作，專門設立了“外來務工人員法律援助工作站”、“咨詢投訴站”等，方便農民工來訪、咨詢并及時受理法律援助申請。現在的主要問題是，隨著農民工維權意識的增強，請求法律援助的農民工越來越多，造成農民工維權的法律援助經費和人力資源普遍不足。為此，各級政府要進一步加大對法律援助工作的投入，可考慮建立農民工法律援助專項資金，專用于為農民工辦理法律援助案件、開展法律咨詢活動、普法教育等開支，為法律援助機構開展農民工維權工作提供經費保障。

4.完善勞動爭議處理機制和有關司法程序。現在，老百姓打官司難，農民工打官司更是難上加難。要改革現行勞動爭議處理制度，避免農民工因耗不起時間、精力而被迫放棄仲裁權利。對涉及農民工權益的勞動糾紛，企業勞動爭議調解組織、各級勞動爭議仲裁機構、法院要優先處理，對確有困難的農民工，可適當減、緩、免仲裁費、訴訟費。考慮到中國轉型時期勞動關系復雜多樣，勞動爭議案例繁多、農民工維權問題突出、司法“門檻”過高且承載能力有限等因素，建議：一是總結推廣廣東等地建立勞動爭議仲裁院的做法，由“一裁兩審”改變為“一裁一審”或“兩裁終審”、“或裁或審”；二是借鑒德國等一些發達國家的經驗，立法簡化勞動爭議處理程序，設立專門的勞動保障法庭，為農民工維權提供方便、快捷的司法支持。

5.加強對農民工維權的輿論監督。關注社會熱點問題，反映農民工心聲，維護農民工合法權益，也是新聞媒體的重要職責。新聞媒體既要宣傳好黨和政府有關農民工的方針政策，又要反映農民工面臨的各種問題；既要堅持正面宣傳為主的方針，又要敢于及時披露、報道典型案（事）件，為全社會關注農民工這個弱勢群體，為維護農民工權益，創造良好的輿論氛圍。

（十）關于農民工戶籍管理問題

改革開放以來，國家出臺了一系列戶籍管理制度改革措施，包括實行“農轉非”政策、實行居民身份證制度、改革和完善暫住人口登記管理制度、推進小城鎮戶籍管理制度改革、調整城市戶口遷移政策等，嚴格的戶籍制度也有所松動，有的制度如糧油定量供應制度等在改革中被逐步取消。1984年，國務院下發了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定到集鎮務工、經商、辦服務業的農民及家屬，在集鎮有固定住所、有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，應準予落常住戶口，發給自理口糧戶口簿，統計為非農業戶口。1997年國務院批轉下發了公安部的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，2001年又批轉下發了《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，規定凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。近年來，河北、遼寧、江蘇、福建、山東、湖北、湖南、重慶、四川、陜西等地在執行國家有關戶籍管理制度改革政策的基礎上，根據本地實際，又出臺了進一步改革措施，包括取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，統稱居民戶口；以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，放寬進城落戶限制等。各地的改革總的看進展順利，社會反響良好，為進一步改革戶籍管理制度提供了寶貴的實踐經驗。現行的戶籍制度，在建國后的一定時期內曾發揮了重要的歷史作用。隨著改革開放的不斷深入，現行戶籍管理制度的弊端和矛盾也日益顯露出來。主要是，實行二元戶籍登記管理的做法，人為分割城市人口和農村人口，戶口遷移限制過多，難以滿足公民正常遷移的需要，也阻礙了勞動力資源的市場化配置，不利于經濟增長和城市化進程，也不利于體現社會公平。還有多種社會福利待遇和社會管理功能被不合理地附加在戶口上，不僅使戶籍管理失去了本來意義，也制約了戶籍管理制度改革的進程。

推進戶籍管理制度改革，是完善社會主義市場經濟體制的一項重要任務，也是解決“三農”問題的一項重大舉措。目前，國家有關部門、有關方面經過長期深入研究，已大致形成了戶籍管理制度改革的基本思路：就是要建立城鄉統一的戶口登記管理制度；以具有“合法固定住所”為基本條件，調整戶口遷移政策；實行暫住人口居住登記簿制度；完善居民身份證制度，逐步實現從戶口登記向人口登記的轉變。應從中國國情出發，在國家整個戶籍制度改革目標、原則和政策大框架內，逐步地、有條件地、分類解決長期在城市就業、居住的農民工落戶問題。

1.地（市）級以下中小城市和小城鎮，可考慮全面推進戶籍管理制度的改革。從中國目前經濟和社會發展的情況看，全面推進地（市）級以下中小城市和小城鎮戶籍管理制度改革的條件已基本成熟。實際上，各類中小城市和小城鎮多年來一直居住、生活著大量非本地常住戶口公民，包括進城務工就業的農民工，應適當放寬他們的落戶條件。2.省會城市、副省級城市、直轄市等大城市，可考慮積極穩妥地解決符合條件的農民工的戶籍問題。具體的準入條件，可由各城市根據本地實際確定。對已在城市購買產權房的農民工，農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師，以及其他有突出貢獻者，應優先準予落戶。

3.積極推進配套改革，逐步分離附著在戶籍上的就業、社會保障、子女教育等公共服務和社會福利功能。戶籍管理制度改革必須配套進行，逐步弱化直至最后剝離城市戶口的附加利益，使勞動就業、子女入學、住房分配、社會保障等與戶口脫鉤，讓農民工平等享受到應有的公共服務待遇。

五、大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，擴大農村富余勞動力就地轉移

進城務工是農村富余勞動力轉移的重要途徑。但從長遠和各地實際情況看，在促進農民跨地區轉移的同時，還必須大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，擴大農村富余勞動力就地轉移。農村勞動力就地轉移，有以下好處：一是更容易被農民接受。農民在鄉村有親屬、土地和社會人際關系的聯系，在這種熟人社會里，他們在思想理念、社會價值、主體意識等方面比較一致，相互融合、溝通、交流比較容易。農村勞動力就地轉移，不改變農民就業的基本文化背景，不改變農民的基本生活方式，對農民來講，轉移的風險較小。因此，農民從農業部門向非農業部門的轉移，首先考慮的是就地轉移。二是符合相當一部分農戶兼業性的特點。從農業中轉移出來的勞動力，大部分都不會完全離開農業。大量的農民亦工亦農、兼業務農，將是今后相當長時期的一個重要趨勢。從發達國家情況看，即使實現工業化以后，兼業農戶仍然在農戶總量中占有相當大的比重。農村富余勞動力的就地轉移，可以充分利用農閑時間從事二、三產業，提高農民收入水平。在中國一些經濟較為發達的地區，兼業農戶已占了很大比重。如山東青島、煙臺、威海三市，2004年農村兼業戶比重分別為57.9％、66.4％、78.4％。這種“離土不離鄉”的就地轉移，既增加了農村勞動力就業，又促進了鄉鎮企業和縣域經濟發展，從而帶動更多的農村富余勞動力轉移，形成一個不斷發展的良性循環，推動城鄉統籌發展和就業。三是有利于降低轉移成本。農村富余勞動力就地就近轉移，可以避免遠距離、跨區域的流動就業，減緩交通壓力，節省來往的費用，降低消費性支出。據調查，2004年在東部、中部和西部地區當地務工的農民工月均收入結余分別為494元、487元和450元，而中部、西部地區農民工在東部地區的月均收入結余分別是416元和401元，明顯低于在本地區務工的月平均結余。四是有利于區域平衡發展，避免“大城市病”。一些發展中國家由于農村人口向城市轉移過快過于集中，出現了“大城市病”，造成了嚴重的社會問題。農村勞動力就地轉移，可以促進人口和產業的合理布局，避免各種資源過度地集中于少數地區和大城市。

擴大農村富余勞動力就地轉移的基本思路是，大力發展鄉鎮企業，發展農村二、三產業，發展縣域經濟，從多方面為農民就地轉移創造就業機會。具體措施如下：

1.對縣域產業進行合理定位，發展特色經濟擴大轉移就業。國家和省（區、市）要在國民經濟和社會發展規劃中統籌考慮縣域經濟發展問題，加強對縣域經濟發展規劃編制和實施的指導。縣一級要按照“五個統籌”的要求，制定并實施好縣域經濟發展總體規劃。要積極探索發展縣域特色經濟。充分利用當地的區位、資源、人文等優勢，經營強項，弘揚特色，使資源優勢轉化為經濟優勢，把比較優勢轉化為競爭優勢，依靠特色提升核心競爭力。合理開發農林、特產、礦產、旅游等各種資源和產業，一村一品、一鎮一品，拉長產業鏈，形成小企業大群體的塊狀經濟，把地方特色產品打造成精品，走向國內外市場。搞好城鄉產業融合。統一銜接縣域內工農商貿布局、產業發展、生態治理、基礎設施建設等各項行業性規劃，突出特色，優化一、二、三產業布局，加快產業結構調整與升級，發展關聯度高的優勢產業集群，促進城鄉產業優勢互補的一體化發展。做大做強縣域支柱產業。支持縣域突出抓好主導產業，打破行政區劃界限，集中連片布局，推動資產重組，提高縣域產業聚集度，逐步形成專業化生產、特色化經營、社會化分工協作的縣域經濟發展格局。

2.重視發展吸納就業能力強的勞動密集型產業和服務業。大力發展資源開發、農副產品加工、紡織服裝、玩具鞋帽等勞動密集型產業，合理引導農牧民進鎮入區，發展餐飲、商貿、旅游、交通運輸等服務業。運用現代經營方式和服務技術，改造傳統服務業，發展現代物流、社區服務等新興產業，提高服務業發展水平。進一步培育發展商品市場、生產要素市場和中介服務。積極發展文化產業和旅游業，促進關聯產業發展。要鼓勵和支持勞動密集型的個體私營經濟、鄉鎮企業加快發展，優化結構，提升產業層次。尤其中西部地區鄉鎮企業發展相對薄弱，要充分發揮各方面的積極性，利用老企業重組改造、城鄉聯合、東西合作、招商引資、外出務工者返鄉創業等多種方式，促進鄉鎮企業上規模、上檔次、上水平。通過積極引導東部勞動密集型產業向中西部轉移，實現產業梯度布局和發展；中西部地區要創造好的產業轉移環境，降低產業轉移成本，主動承接產業轉移，帶動本地鄉鎮企業和縣域經濟快速崛起，促進農村富余勞動力就地轉移就業。3.積極發展農業產業化經營。農業產業化經營，以發展農產品加工為主線，將農產品的產前、產中、產后環節有機聯系起來，拉長產業鏈條，并帶動農產品的分級、包裝、儲藏保鮮、交通運輸、商業、服務等相關產業發展，是增加農民就業的有效途徑。在產業化經營鏈條上就業的農民，已不再是臉朝黃土背朝天，日出而作、日落而息的農民，而是新的農業產業工人。2004年，全國農業產業化經營組織吸納的就業人數達3300萬人，同時，產業化經營龍頭企業還帶動農戶7200多萬戶，有效減緩了農村的就業壓力。發展農業產業化經營，一要進一步做大做強龍頭企業。加快龍頭企業的技術進步，增加人力資本投入，提高企業的科技含量和員工素質，增強企業發展的后勁。建立龍頭企業與農民利益聯結機制，使農民共享工業利潤。

鼓勵龍頭企業在平等互利基礎上，開展多種方式的合作與聯合，擴大企業規模，增強企業的市場競爭力。有條件的企業應積極實施“引進來、走出去”戰略，引進國際先進的技術、工藝和配方，積極開拓國際市場。二要大力發展農產品精深加工。農產品加工業的延伸過程，本身是創造就業崗位的過程；農產品加工程度越深，創造的就業機會就越多。研究編制農產品加工業發展規劃，組織實施農產品加工重大技術的攻關和推廣，組織好農產品加工標準的制修訂和實施。制定完善扶持政策，支持農產品加工企業設備工藝改造、建立研發機構和檢測檢驗體系、質量標準體系。

4.積極發展鄉鎮企業和非公有制經濟。這是增加就業崗位、緩解城鄉就業壓力的現實有效途徑，是我國現代化進程中必須長期堅持的基本方針。目前，鄉鎮企業、非公有制經濟已經成為縣域經濟的主體，是縣域內勞動力轉移就業的主要載體，也是縣域經濟進一步發展的潛力所在。要把發展鄉鎮企業、個體私營等非公有制經濟作為縣域經濟的主要增長點，進一步深化改革，消除制約鄉鎮企業、非公有制經濟發展的體制障礙。穩步推進鄉鎮企業產權制度改革，按照積極支持、正確引導、總結經驗、逐步規范的方針，引導有條件的鄉鎮企業建立現代產權制度和現代企業制度。按照“誰投資、誰所有，誰改造、誰受益”的原則，明確鄉鎮企業產權歸屬，并依法保護鄉鎮企業、非公有制企業和職工的合法權益。進一步加強和改進政府監督管理和服務，為鄉鎮企業和非公有制經濟發展創造良好環境。要認真把《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》落到實處，抓緊清理與意見精神相抵觸的部門規章和政策，積極研究和制定具體的扶持政策。

5.以縣城和中心鎮為重點加快發展小城鎮。縣城和中心城鎮是縣域產業匯集地，是縣域內農村勞動力轉移就業的重要基地，是農民工回鄉創業的首選之地。要把加快小城鎮發展作為一項大戰略，積極穩妥地推進城鎮化進程，充分發揮小城鎮對縣域經濟發展和吸納農村勞動力轉移就業的帶動作用。一是搞好縣域內城鎮體系規劃，逐步形成以縣城為中心、中心鎮、一般集鎮和中心村之間相互協調發展的城鎮村空間布局。集中抓好縣城建設，完善城市綜合服務功能，增強縣城的集聚和輻射功能。按照統一規劃、整合項目、綜合配套、整體推進的要求，啟動和推進鄉村建設改造工程。以縣為單位對村鎮建設統一規劃，形成合理的建設布局；對國家現有各部門分散支持農村基礎設施建設的項目進行整合，發揮綜合效益；規劃區內的供電、道路、上下水管線、有線電視等統籌規劃設計，項目配套建設。二是突出發展小城鎮經濟，為吸納人口和解決就業提供產業支撐。把發展鄉鎮企業與建設小城鎮有機結合，促進鄉鎮企業向有條件的小城鎮集中。在進行小城鎮建設規劃時，合理規劃工業園區，保證必要的鄉鎮企業和非公有制企業建設用地。研究探索實行新的土地供應、使用辦法，本區域內的鄉鎮企業、集體、個人或合股投資興辦的企業，使用該區域小城鎮規劃區內工業園區的土地，可以不征為國有，保留土地的集體所有性質，降低鄉鎮企業向小城鎮集中的成本。

6.完善對縣域經濟發展的扶持政策。縣域經濟的發展，應主要通過改革，創新縣域發展機制，激發縣域發展活力，挖掘縣域發展潛力。但對多數經濟欠發達的縣而言，自身資本積累的能力不足，缺少自我發展的能力，要實現經濟快速發展，國家的政策扶持是必需的。一是盡快改變縣及縣以下基礎設施缺少規劃、無序建設、缺少資金、無力建設的狀況。把縣及縣以下市政工程、縣鄉道路、供電、農村改水、工業污水和垃圾處理等設施工程，納入城鎮基本建設范疇統一規劃。應適當調整國家基本建設投資和國債投資的結構和投向，向縣域、特別是中部人口稠密的農業大縣傾斜。可以研究適當提高增值稅縣級留成比例，這將有利于增加縣級政府的財力，極大地調動縣域發展經濟的積極性。還應明確國有商業銀行支持縣域經濟發展的責任，增加信貸規模，開發適應鄉鎮企業、中小企業和縣域經濟特點的信貸品種，并通過建立中小企業貸款擔保基金、給予財政貼息等，切實解決企業貸款難問題。二是實行有差別的建設用地政策，在不突破國家年度建設用地計劃的前提下，適當增加縣域經發展用地指標。土地是重要的生產要素，土地和資本、技術的結合才能實現經濟發展。大城市和東部沿海經濟發達地區，人均占有土地數量少，人地矛盾突出，必須嚴格控制土地占用規模。中西部縣域土地資源相對豐富，經濟欠發達。從促進區域協調發展的大局考慮，合理調整用地結構，適當增加中西部地區縣域經濟發展用地指標，這是國家對這些地區縣域經濟發展的最大支持。7.擴大縣級政府調控經濟社會發展能力。縣級政府對縣域經濟發展承擔不可替代的組織、協調職能，其對資源調控能力的強弱，對縣域經濟發展有直接影響。20世紀80年代中后期實行的市管縣體制，對加快城市發展發揮了明顯的作用。但是，隨著時間的推移，市級政府的市本位傾向日趨明顯，縣域財富以及農村資源過度向城市集中，市級政府的工作安排、財政支出的重點日趨集中在市本級，不利于縣域經濟的發展。因此，要完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制。一是增加一般性轉移支付規模，加大對財政困難縣鄉支持力度。二是有條件的地方實行省級直接對縣的管理制度，提高行政效率和資金使用效益。三是實行鄉鎮財政管理體制改革。還要妥善處理行政執法處罰部門垂直管理與發揮縣級政府綜合協調職能的關系，既要保證這些職能部門獨立行使行政執法和處罰職能，又要保持縣級政府機構和職能的基本完整。要繼續積極推進財政管理體制改革，加強縣級公共財力建設。中國財政收入占GDP 的比重由1995年的10.7％提高到2004年的19.26％，中央和省級財政收入占全部財政收入的比重大為提高，調控經濟的能力明顯增強。但縣級財政普遍存在較大的收支缺口，全國相當一部分財政困難的縣不能正常發放工資。應按照事權與財權相對稱的原則，規范財政轉移支付，特別要增強中西部地區財政保障能力。

總之，發展鄉鎮企業和縣域經濟，將有效增加農村勞動力就近轉移就業的數量，緩解向大城市轉移就業的壓力。這種縣域內的轉移就業又能夠產生多種消費需求，拉動縣域經濟較快發展。縣域經濟的發展，又可以創造更多非農就業機會，帶動更多農村富余勞動力轉移就業，從而形成經濟發展增加就業、就業增加促進經濟更快發展的良性循環。

六、加強和改善城市政府對農民工的管理和服務

大量農民工源源不斷進城就業、居住和生活的歷史性變化，使各級政府特別是作為農民工流入地的城市政府面臨一系列新的問題。如何更好地履行職責，迎接這些新市民，加強和改善對他們的公共管理與服務，是城市政府面臨的重大課題。

在傳統計劃經濟體制下，整個社會按城鄉分割的方式分別實施管理，城市政府的管理體系主要按城市戶籍人口的規模和分布進行設置。改革開放以來，隨著人口特別是勞動力跨地區、跨城鄉流動的規模不斷擴大，東部發達地區一些城市勞動力和居民構成發生了重大變化，有的流入農民工人數甚至超過原有戶籍人口。進城農民工與擁有城市戶口的居民工作和生活在“同一藍天下”，共同創造了大量財富、提供了大量稅收，卻因為不具備城市戶口，而不能在享受政府提供的公共產品和服務方面得到“市民待遇”，出現“一城兩制”的局面。這表明，城市政府在計劃經濟條件下形成的管理理念、管理體制、管理內容、管理方法，很不適應新的經濟和社會基礎，不適應工業化和城市化迅速發展的時代潮流，不適應建設和諧社會的要求。需要下大力氣，從多方面著手，加強和改善對農民工的管理與服務工作。

1.切實轉變城市政府的管理理念。按照科學發展觀和正確政績觀的要求，城市政府必須轉變管理理念，由過去主要面向和管理戶籍人口，轉變到同時面向和管理常住人口及流動人口，成為包括進城農民工在內的所有居民的政府；由排斥、防范、管制農民工及其家屬，轉變到公平地為其提供各種公共服務，寓管理于服務之中，建立面向所有勞動者和居民的服務型政府。要充分認識到農民工和其他城市居民一樣，既是生產要素，也是生活主體、消費主體；他們既有生理、物質方面的需要，也有精神、文化方面的需要，還有政治上當家作主的需要。城市政府在謀劃發展戰略、設定人均GDP 目標、規劃公用設施布局、確定財政支出和公共服務規模、制定土地利用和住房建設計劃等各個方面，都要將農民工納入，關注他們的利益，全面、綜合地考慮農民工在城市生存和發展的需要。這是加強和改善對農民工的管理與服務工作的前提。

2.不斷創新農民工管理體制。現有的農民工管理體制有兩個方面的特點：一是在流出地與流入地之間，實行的是“雙重管理”，造成職責劃分不清和實際上的管理真空；二是在流入地的城市內部，把農民工作為流動人口，由公安部門牽頭，勞動、人口計生、教育等部門參與，實行與戶籍人口不同的以治安管理為主的管理模式。今后在創新管理體制方面，一方面要按照便利和促進農民工市民化的目標，建立以流入地為主、以流出地作補充的農民工管理和服務新體制；另一方面，在流入城市，要建立農民工管理和服務的綜合協調新機制，使政府各部門在研究農民工政策、布置和部署農民工工作、解決農民工面臨的問題等方面，能夠各盡其責、相互配合、形成合力。近幾年，鑒于農民工進城就業、居住和生活不僅涉及發展和改革部門、勞動和社會保障部門及公安部門，還涉及教育、衛生、計劃生育、交通、城市規劃、土地、建設、財政等多個部門，一些流入地政府為加強對農民工的管理和服務，并避免政出多門、互相牽制、推諉扯皮等現象，在建立農民工管理和服務綜合協調機制方面進行了新的探索。有的建立了由政府領導參加和主持的多部門聯席會議制度，有的在政府綜合部門設立了具體負責農民工綜合協調工作的常設辦事機構，從而為加強和改善對農民工的管理和服務提供了組織保障，其經驗值得其他城市借鑒。而一些流出地政府針對農民工短期季節性流動及長期雙向流動比較普遍的情況，通過實施農民工外出前職業培訓、免費向農民工提供就業信息服務、加強農民工有組織輸出、維護外出農民工土地權益、做好“留守兒童”的義務教育工作和“留守老人”的救濟救助工作等方式，在加強和改善對農民工的管理和服務方面發揮了必不可少的補充作用，其經驗也值得其他流出地借鑒。

在調研中，有些地方和專家提出，國外許多已經完成工業化、城市化的國家，仍然設立移民局研究和管理流動人口問題，中國面對農民工這一社會群體，也應設立專門機構來管理。這是一個需要進一步研究的問題。

3.進一步提高公共服務能力。在大量農民工進城就業、居住和生活的背景下，城市公共管理和服務供給與需求的矛盾更顯突出。近幾年，各地按照中央的統一部署，取消或簡化了針對農民工的行政審批事項，取消了一些涉及農民工的收費項目，免收了一些涉及農民務工的收費，降低了一些涉及農民務工的收費標準，加強了政府公共服務體系建設。這些措施深受廣大農民工的歡迎，但提高公共服務能力仍然是各級政府的重要任務。一要加大城市各類公用設施建設力度和各種公共服務的供給能力，為各類公用設施公平向農民工開放、各種公共服務覆蓋到所有常住人口提供保障。二要調整城市公共財政開支結構，城市公用設施和公共服務覆蓋到農民工所增加的開支，在財政支出中要有所反映，相關政府資金不能缺位。一些政府部門在加強對農民工公共管理和服務過程中，因使用更多的人力物力而增加的費用，也要由政府財政提供保障。三要在出臺公共政策時充分考慮農民工的切身利益。各級政府制定和調整任何一項公共政策，不僅要體現黨和政府對農民工的關懷，也要使農民工得到平等待遇和經濟實惠。如對農民工反映強烈的春運期間車票漲價問題，有專家測算，一個春節往返，全國農民工因車票漲價就多支出100億元。他們建議每年給農民工一次往返探親半價車票的待遇，引導農民工錯開春節，選擇農忙季節和其他節日返鄉。這也可以合理調峰。

4.充分發揮社區在農民工管理和服務方面的重要作用。城市社區在中國城市管理體系中正發揮著越來越重要的作用。要努力建設開放型、多功能的城市社區，使之成為政府各部門對農民工提供公共管理和服務的接口，民政、人口計生、勞動、教育、文化、衛生、治安等方面的公共服務都要依托社區，落實到包括農民工在內的每一個社區成員。同時，要充分發揮社區的社會融合功能，使之成為促進農民工與城市原有居民平等相處的熔爐、加速農民工融入城市并成為新市民的橋梁、避免農民工邊緣化的“生活共同體”。特別要通過賦予農民工在社區這一基層自治組織中平等的成員資格，促進其參與社區管理和服務以及進行自我管理和服務，增強其作為社區主人的意識和活力，培育其互信互助、共存發展、團結合作的社區精神。浙江省依托城市社區，對農民工實行統一管理、統一服務、統一培訓、統一收費、統一辦證的“五統一”服務模式，將就業證、暫住證、計生證統一記錄在暫住證上的“一證式”管理制度，值得各地學習借鑒。

5.建立各方面互聯、共享的農民工信息統計調查系統。科學、全面、及時、準確地掌握農民工總量、結構、分布及其變化趨勢方面的信息，是政府制定相關規劃和政策、加強農民工公共管理和服務的一項基礎性工作。要切實解決目前農民工管理信息和統計信息“缺”、“亂”、“舊”等方面的問題。首先，在管理信息方面，要以流入地為主，整合勞動、農業、統計、公安、人口計生等部門的相關信息網絡，構建以城市社區為信息輸入端、流出地和流入地共享、多部門互聯的農民工管理信息系統，使各級政府對農民工的管理和服務工作建立在統一、客觀、全面的數據基礎之上。其次，在農民工統計調查信息方面，要針對農民工這一統計對象的特點，改革現有農民工統計調查制度，引入新的統計調查制度和方法，做好農村勞動力就業的普查和每年一次的專項調查，掌握農民工的總體數量和主要特征，預測農民工發展變化趨勢，為各級政府的相關決策和管理、服務工作提供基礎信息。

農民工這支活躍在我們身邊的最龐大的新生力量，每天都在創造著新生活，創造著新財富，創造著新業績。這為了解他們、關心他們、尊重他們、愛護他們，研究和解決農民工問題提供了實踐基礎。未來幾年、十幾年、幾十年，農民工還會有新的問題出現。這既說明研究和解決農民工問題的現實性和長期性，也說明研究農民工問題具有重要而深遠的意義。這份報告提供的僅是一個全景式平臺、一個新的研究起點，希望能引起各級黨委、政府和全社會對農民工問題的關注、思考和探索。

第二篇：中國農民工問題研究總報告

中國農民工問題研究總報告

中國農民工問題研究總報告起草組 選自 《改革》

【英文標題】Reporting on the Problems of Chinese Farmer-turned Workers 【內容提要】農民工是推進中國經濟和社會發展的重要力量.現階段農民工面臨的問題已引起黨中央,國務院的高度關注.在建設社會主義新農村的重大政策安排下,中國農民工問題研究總報告起草組在全國11個省(區,市)調研的基礎上,形成了本報告.報告分析了中國農民工的現狀,作用和發展趨勢,深入剖析了農民工面臨的問題及深層次原因,提出了解決農民工問題的總體思路和目標,針對農民工存在的十大方面的問題提出若干政策建議,并在促進農村富余勞動力轉移,加強與改善城市政府以農民工的管理和服務等維護農民工的切身利益方面闡明了應對之策。【關鍵詞】農民工 二元結構 城鄉統籌 勞動力轉移

“農民工”是中國經濟社會轉型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農民，有承包土地，但主要從事非農產業，以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工，一般指跨地區外出進城務工人員。廣義的農民工，既包括跨地區外出進城務工人員，也包括在縣域內二、三產業就業的農村勞動力。本報告的研究范圍，主要是跨地區外出進城務工人員，同時相關政策建議也適用于縣域內二、三產業就業的農村勞動力。

【標題注釋】2005年2月26日和3月23日，溫家寶總理先后兩次對農民工問題作出重要批示，要求國務院研究室會同有關部門從深層次研究農民工問題，制定和完善涉及農民工的各項政策。貫徹落實溫家寶總理的重要批示，經國務院領導同志批準，“農民工問題調研和文件起草組”于2005年4月4日成立。調研起草組由國務院研究室牽頭，中央和國務院17個部門，8個農民工輸出或輸入大省(市)為成員單位，并邀請5位長期從事農民工問題研究的專家參加。中央成員單位提交了33篇專題研究報告，地方成員單位提供了12篇專題研究報告，各位專家提供了10篇專題研究報告。國務院研究室有關同志先后到11個省(區、市)進行調研，調研起草組還就涉及農民工的重點問題,召開了9次調研成果交流會和專家座談會,最終形成了本報告。中國農民工問題研究總報告起草組成員是，國務院研究室：魏禮群、韓長賦、宋大偉、鄧文奎、郭瑋、熊賢良、劉文海、陶懷穎、姜秀謙、王飛；國務院發展研究中心：韓俊；勞動和社會保障部：劉丹華；農業部：黃延信；國家統計局：陽俊雄；浙江省農村工作辦公室：顧益康；山東省委政策研究室：喬尚奎。

一、農民工現狀，作用和發展趨勢 農民工這一充滿生命力的新生事物，是中國由傳統社會向現代社會轉變的重要標志，是中國工業化，城鎮化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍，也是推動中國經濟和社會結構變革的巨大力量。改革開放以來，億萬農民走出田間，走出鄉村，進入工廠，進入城市，用辛勤的勞動和汗水，創造著自己的新生活，創造著中國的現在和未來。(一)農民工的歷史與現狀

農民工伴隨著中國工業化，城鎮化和改革開放的進程而產生和不斷發展。中國涉及農民工（農村勞動力流動就業）的政策大致經歷了從“自由遷移”到“嚴格控制”，從“離土不離鄉”到“離土又離鄉”，從“消極應對”到“積極引導”三個發展階段。

建國初期，適應快速推進工業化的需要，國家采取了讓農村居民向城市自由遷移的政策，大量農村居民進入城市轉為工人和城市居民。但這一時期，農業生產力沒有相應提高，城市就業機會沒有相應增加，城市食品供應出現短缺。以1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國采取了嚴格控制農村人口向城市遷移的政策，由此形成了城鄉分割的二元體制。從20世紀50年代后期至70年代后期，中國城市化基本處于停滯狀態，農村也喪失了快速發展的機會，農民生活水平普遍低下。到1978年，全國仍有2.5億人口沒有解決溫飽問題，也與此有一定的關系。

黨的十一屆三中全會以后，農村實行土地家庭承包經營，極大地解放和發展了農業生產力，農產品和農業勞動力出現剩余，鄉鎮企業異軍突起，大量農民離開土地進入鄉鎮企業就業，開創了“離土不離鄉”的農村勞動力轉移就業模式。據統計，1983～1988年，鄉鎮企業共吸納農村勞動力6300萬人。1984年，中國社會科學院《社會學通訊》首次出現 “農民工”一詞，隨后這一稱謂逐漸被廣泛使用。20世紀80年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區經濟快速發展，對勞動力提出了旺盛的需求。在這種情況下，國家適時調整限制政策，準許農民在不改變身份，不改變城市供給制度的前提下進城務工就業，呈現出農村勞動力“離土又離鄉”的新模式。據調查，1989年，農村外出務工勞動力由改革開放初期的不到200萬人迅速增加到3000萬人。大量跨地區流動就業的農民工春節返鄉致使“春運”緊張，每年“春運”都形成蔚為壯觀的“民工潮”。

1992年鄧小平南方談話發表后，中國經濟發展進入了新一輪增長期，農民外出務工就業也出現了新的高潮。據調查，1993年全國農民工達到6200多萬人，比1989年增加了3200多萬人；其中跨省流動的約為2200萬人，比1989年翻了一番多。90年代中后期，城市就業面臨農民進城務工就業，城鎮新增勞動力就業，下崗失業人員再就業“三峰疊加”的嚴峻形勢，一些城市對用人單位招用農民工采取了限制性措施，全國農民工數量增長放緩，一些地方出現農民工短期回流。進入新世紀，特別是黨的十六大以來，國家為了統籌城鄉發展，解決農民增收難的問題，對農民外出務工采取了積極引導的政策。2003年和2004年國務院辦公廳連續兩次發出通知，要求各級政府切實改善農民進城就業環境，做好管理和服務工作，農民外出務工又進入了一個新的發展時期。最近5年來，全國農民工數量每年增加600萬～800萬人。

目前中國農民工總量有多少？以2004年為例，國家統計局在全國31個省（區、市）對6.8萬個農村住戶和7100多個行政村抽樣調查，推算出當年外出就業農民工約為1.18億人，占農村勞動力的23.8%。農業部根據對1萬個農戶 的跟蹤調查，推算出外出農民工約為1億人，占農村勞動力的21%。勞動和社會保障部根據對全國地級以上城市（不含縣級市和縣域）流入農民工的統計,推算出農民工約為9000萬人。經過對上述三個部門的數據和統計方法進行分析，綜合有關部門和專家的意見，我們認為：目前中國外出農民工數量為1.2億人左右；如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數大約為2億人。(二)農民工的主要特點

1.以初中文化的青壯年為主.據統計,2004年,全國農民工中16～30歲的占61 %,31～40歲的占23%,41歲以上的占16%;農民工的平均年齡為28.6歲;初中文化程度的占66%,接受過各種技能培訓的占近24%.可以看出,外出農

民工平均年齡比較輕,也是農村勞動力中受教育程度比較高的群體.他們思想活 躍,向往城市生活,有強烈的外出就業沖動,也較為容易適應現代工業生產要求, 但是總體素質仍然偏低,多數只能從事簡單體力勞動.2.以自發性外出為主.目前,農民外出務工主要依托以親緣,地緣關系為基礎建 立起來的社會信息網絡.據調查,88%的農民工通過自發方式外出,有組織外出 的僅占12%.自發性外出主要靠親友介紹或幫帶,就業成本低且成功率高,這 也與農民工獲得就業信息的渠道少,對社會職業中介機構誠信的認同感低有關.近年來,通過政府或中介機構組織和介紹外出就業的農民工逐步增多,但仍然不 是主要渠道.3.以來自中西部地區為主.2004年,中部地 區外出農民工4728萬人,占全國 農民工總量的40%;西部地區外出農民工3161萬人,占26.7%.安徽,江西, 河南,湖北,湖南,廣西,重慶,四 川,貴州等9省(區,市)跨省流動的農 民工占本省(區,市)農民工總量的60%以上,占全國跨省流動農民工總量的 81%.四川,河南兩省農村外出務工勞動力均超過了1000萬人.安徽,江西, 湖北,重慶,四川等5個省(市)的外出務工農民占農村勞動力數量的30%以 上.4.以制造業, 建筑業和服務業就業為主.2004年,農民工在制造業就業的占30.3 %,在建筑業就業的占22.9%,在社會服務業就業的占10.4%,在住宿餐飲業 就 業的占6.7%,在批發零售業就業的占4.6%.但在不同地區,農民工就業的 主要行業有所不同.在東部地區制造業的比重最大,占37.9%;在中部和西部 地區建筑業的比重最大,分別為30.1%和37%.5.以到東部地區和大中城市就業為主.東部地區,大中城市就業容量大,收入高, 吸引了大量農民工.2004年跨區域流動的農民工占76%,其中跨省流動的占51 %,在省內縣外的占25%.跨省流動的農民工到北京,天津,上海,浙江,江 蘇,廣東,福建等7個省市的占82%,到大中城市務工的農民工超過60%.跨 區域流動的農民工,在直轄市的占9.6%,約1140萬人;在省會城市的占18.5 %,約2190萬人;在地級市的占34.3%,約4060萬人;在縣級市的占20.5%, 約2420萬人;在建制鎮的占11.4%,約1350萬 人.6.以在城鄉間雙向流動為主.中國農村勞動力轉移就業限于城鄉分治的戶籍制

度,主要特點是職業與身份相分離,城鄉之間雙向流動, 即所謂“亦工亦農, 亦城亦鄉”.這種“候鳥式”的流動有兩種形式:一是“鐘擺式”,以年為周期 在城鄉和地區之間流動.二是“兼業式”,以農業生產季節為周期,利用農閑時 間外出打工.2004年,季節性外出打工的人數約占農民工總量的20%.(三)農民工對中國經濟社會發展的特殊貢獻

農民工是繼農村家庭承包經營制度和鄉鎮企業崛起之后,中國農民的又一偉大創 造,是解放農村生產力的又一偉大創舉.農民工一頭連著城市和發達地區,一頭 連著農村和落后地區,帶動城鄉之間勞動力資源和生產力布局優化配置,創造性 地把解決“三農”問題和工業化,城鎮化,現代化有機地聯系在一起,在城鄉二 元結構尚未根本突破的時代背景下,闖出了一條城鄉融合發展的新路子.農民工 為工業增強了競爭力,為城市增加了活力,為改革開放增添了動力.農民工不僅 實現了增加收入,回饋農村的目標,而且為中國深化改革,擴大開放,加快工業 化和城鎮化進程,作出了特殊的重要貢獻.1.農民外出務工已成為擴大 就業,增加收入的主渠道.中國農村土地資源太少, 農業勞動力太多,是農民增收難和農村貧困的主要根源.農民外出務工,拓寬了 農民就業的渠道,已成為農民增加收入的重要來源.農民工規模持續擴大,是近年來農民增收和脫貧致富的主要途徑.事實充分證明,“輸出一個,脫貧一戶;輸出百個,脫貧一村”.據統計, 2004年全國農民人均純收入2936元,比1997 年提高了846元;其中工資性收入998元,比1997年提高了483元.1997年到 2004年,工資性收入占農民人均純收入的比重由25%提高到了34%.大量農民 外出務工,使農村富余勞動力變成了人力資本財富.2.農民工已成為支撐中國工業化發展的重要力量.農民工在傳統體制之外開辟了 一條工農之間,城鄉之間生產要素流動的新通道,為城市二,三產業發展提供了 源源不斷的低成本勞動力,滿足了加快工業化進程對勞動力的需求.農民工的大 量進入,填補了制造業,建筑業,餐飲服務業等勞動密集型產業的崗位空缺,使 城市特別是東部地區在激烈的市場競爭中保持了整體的競爭力.這不僅為東部地 區吸引外資和發展出口貿易創造了條件,也為其把握機遇承接國際勞動密集型產 業轉移創造了條件,使中國迅速發展成為“世界加工廠”.根據第五次人口普查 資料,農民工在第二產業從業人員中占58%,在第三產業從業人員中占52%;在加工制造業從業人員中占 68%,在建筑業從業人員中占80%.農民工已是中 國產業工人的重要組成部分.3.農民工已成為促進城市建設與繁榮的生力軍.今天的城市,一座座高樓拔地而 起,一條條馬路不斷延伸,一個個市場不斷擴大,無不凝結著農民工辛勤勞動的 汗水.城市中臟,累,苦,險的工作崗位都是農民工在干, 他們為改善城市居 民的生活和工作環境而默默無聞地奉獻著.據調查,城市環衛工人,家政從業人 員,餐飲服務人員絕大多數是農民工,有些城市離開農民工可能就會陷于癱瘓.在北京等大城市,一到春節農民工返鄉,就會出現家政服務人員嚴重短缺的現象, 城市運行功能和居民生活都受到較嚴重的影響.可以說,目前的城市已離不開農

民工.農民工不僅是城市化要吸納的主要群體,也是城市化建設的重要力量.4.農民外出務工已成為工業帶動農業,城市帶動農村,發達地區帶動落后地區的 有效實現形式.農民工在城市和發達地區就業獲得的收入,除用于必須的生活消 費支出外,大部分帶回了農村.2004年,農民工的 月平均收入為780元(按年平均就業9個月計,年收入為7000元左右),月平均生活消費支出為290元,平均全年結余3500元左右.農民工群體每年帶回家的數以千億計的現金,成為 購買農業生產資料和改善生活條件的重要資金來源,對農業和農村發展的促進作 用是國家各項財政支農資金所不能比擬和替代的.城市也是農民工的“大學 堂”,他們在城市務工增長了非農產業生產經營的本領,轉變了生活方式和思想 觀念,豐富了社會關系網絡,使人力資本的價值得到提升.據專家估計,目前每 100個外出農民工就有4人走上了回鄉創業的道路,帶回了資金,技術,市場經 營觀念和現代管理方式,帶動了農村各行各業的繁榮和發展.這種“勞務東進, 資金西流”現象是一種必然趨勢.在一些地區,農民工帶回的資金總量超過了當 地政府的財政收入,而且這批在發達地區經過市場經濟洗禮的農民工返鄉后,使 落后地區獲得了發展的外源力量和造血功能.5.農民外出務工已成為促進改革的推動力.農民工跨地區流動就業蘊含著深刻的 體制變革因素,是推動改革和制度創新的重要力量.農民工的巨大浪潮沖破了勞 動力市場的城鄉界限,地域界限和部門界限,使市場導向,自主擇業,競爭就業 的機制成為現實,促進了中國勞動力市場的發育,促進了勞動用工制度的改革, 促進了通過市場合理配置勞動力資源機制的形成.同時,也極大地推動了政府職 能和管理方式的轉變.農民工這一龐大的社會群體沖開城門,大規模,大范圍跨 區域流動,增強了整個社會的生機和活力,對城市社會管理體制提出挑戰.在解 決農民工問題中,各級政府的職能定位,管理理念,行為方式也都悄然發生變化, 傳統的戶籍制度,勞動就業制度和社會保障制度正在發生變革.(四)農民工的發展趨勢

中國正在進入工業化的中期階段和城市化的加速階段.按城市化率每年提高1 個百分點的速度發展,達到城市化成熟階段還需要近30年的時間.加快推進工 業化,城市化進程,正確引導農民工的發展,必須準確把握農民工發展變化趨勢.1.農民工規模仍會繼續擴大,但增速將趨向平穩.當前和今后一個時期,中國勞 動力總體上仍然供大于求.一方面,目前農村有1.5億富余勞動力,隨著20 世 紀80年代生育高峰出生的人口進入勞動年齡,勞動力供給總量還會進一步增加.另一方面,工業化,城市化加速發展,對勞動力將持續產生較大需求,對農民外 出務工產生巨大拉力;中國耕地資源少,承載農業勞動力有限,隨著農業技術進 步和勞動生產率提高,對農民向非農產業轉移形成巨大推力;城鄉居民收入的差 距, 城市現代文明的呼喚,也對農民進城就業具有巨大引力.這表明,無論是 勞動力供給狀況,還是工農業生產的發展和城市化的進程,都預示著農民工的規 模將會繼續擴大.但同時也要看到,中國新增勞動力數量已開始呈現逐漸下降趨 勢.“九五”時期,農村勞動力年均增加584萬人,年均增長1.3%:“十五”

前4年(2000～2004年),農村勞動力年均增加433萬人,年均增長0.9%, 與“九五”相比年均新增勞動力數量減少約150萬人,年均增速下降了0.4 個 百分點.根據國家統計局的分析,2004年農民工總量比2003年增長3.8%,增 幅下降5個百分點;平均年齡28.6歲,比2003年增加了0.4 歲.新增勞動力 的減少和農民工增幅下降,預示農民工規模的增速正在趨向平緩,平均年齡的增 加也預示著中國勞動人口的青春“紅利”正在逐漸消逝,特別是隨著經濟增長方 式加快轉變,勞動力結構性矛盾將會進一步加劇.總量過剩和結構性短缺將是中 國農村勞動力在較長一個時期內的特征.2.農民工流向仍以東部地區和大中城市為主,但將逐漸向中西部地區和中小城市 擴散.中國工業化,城市化進程加速,將使大中城市和東部發達地區繼續發揮產 業和勞動力聚集效應.大中城市特別是東部發達地區吸引了大量的外資,對高素 質勞動力存在巨大需求,今后時期仍然是中國經濟發展的火車頭,仍然是農民工 的主要輸入地.2004年到東部地區務工的農民工比2003年增加了448萬人, 增長7.4%,占農民工總量的比重也由2003年的68%提高到70%;進入大中城 市的農民工占總量的62.4%,比2003年提高了1.5個百分點.從各國區域經濟 發展規律看,經濟發展總是沿著一定的梯度遞進的.隨著經濟發展,東部地區和 大中城市土地資源日益緊缺,勞動力成本不斷上升,進行產業結構調整和升級是 一種客觀要求,技術含量低,土地占用大的勞動密集型產業將逐漸向中小城市和 中西部地區轉移.伴隨著這種梯度轉移,農民工流向也將隨之位移.目前這種跡 象已經出現,沿海經濟發達地區一些產業開始向中西部地區轉移,促使中西部地 區農村勞動力就近就地轉移有所增加.3.農民工轉移仍以在城鄉之間流動就業為主,但在城鎮定居的將逐漸增多.目前, 大多數農民工選擇這種“候鳥式”的生活和就業方式的主要原因是:農民工收入 偏低,不足以支撐其家庭在城市定居生活;現行的城鄉分割二元戶籍制度,使農 民工難以在城市長久居留;農民工在農村都有承包地,使他們流則有根,出而能 退,進退有路.中國現行的農村土地制度,可以避免在工業化,城市化進程中出 現的“流民”現象和類似一些發展中 國家的“城市病”.亦工亦農,亦城亦鄉, 在今后相當長的時間里將繼續存在,大量農民工仍會以流動就業為主.但也要看 到,農民工群體流動和不穩定就業,對中國工業化,城市化也有一定的負面影響.總體上看,農民工正在發生三大轉變:一是由亦工亦農向全職非農轉變.據統計, 2004年外出務工6個月以上的農民工占81.3%,比2003年提高了3.7個百分點, 比2002年提高6.4個百分點.二是由城鄉流動向融入城市轉變.據統計,近年 來舉家外出的農民工持續 增加,2004年達到2470萬人.三是由謀求生存向追 求平等轉變.新一代的農民工進城務工,不僅是為了掙錢,他們更向往現代化的 生活方式,對尊重,平等和社會承認有更多的企盼.這些新特點,預示著未來在 城市定居的農民工人數將會逐漸增多.農民工是具有中國特色的工業化,城市化和現代化道路的必然產物,也必將伴隨 中國工業化,城市化和現代化的全過程.解決農民工問題不僅是當前的一項緊迫

任務,也是一項長期的歷史任務.二,當前農民工面臨的突出問題及深層次原因(一)農民工面臨的突出問題

近年來,黨中央,國務院高度重視農民工問題,制定了一系列保障農民工權益和 改善農民工就業環境的政策措施,并提出了“公平對待,合理引導,完善管理, 搞 好服務”的方針.各地區,各部門按照黨中央,國務院的部署做了大量工作, 進行了一些有益探索,創造了許多新鮮經驗.特別是針對農民工工資被拖欠,進 城務工遭歧視,正當權利受損害,以及就業技能低,子女上學難等突出問題,開 展了對拖欠農民工工資的專項治理,清理和取消對農民進城就業的歧視性規定和 不合理收費,增加用于農村勞動力轉移就業培訓的投入,積極解決農民工同住子 女接受義務教育等問題.這些方面的工作,在社會上和農民工中產生了積極的反 響,農民工外出就業環境有所好轉.但總的看,農民工外出就業和權益保障等方 面仍然面臨著很多問題,關于農民工的許多政策規定和管理制度,還不適應統籌 城鄉經濟社會發展的要求,不適應完善社會主義市場經濟體制的要求,不適應構 建社會主義和諧社會的要求.當前,農民工面臨的突出問題主要表現在以下五個 方面: 1.農民工工資待遇和勞動環境存在的問題嚴重.一是工資水平普遍低下,欠薪現 象依然存在.這已成為中國分配領域中一個最突出的問題.各地的最低工資標準 普遍偏低,且標準調整緩慢,一些企業主往往把最低工資標準當作實際支付給農 民工的工資標準.農民工工資水平與物價和生活消費水平的提高不成比例,與社 會平均工資的差距不斷擴大.據湖南,四川和河南三省的抽樣調查,農民工月實 際勞動時間超過城鎮職工的50%,但月平均收入不到城鎮職工平均工資的60%, 實際 勞動小時工資只相當于城鎮職工的1/4.據調查,沿海有的地區農民工工 資過去十年年均提高不到10元錢,扣除物價上漲因素實際上是負增長.有關研 究成果表 明,中國制造業工人的工資成本,僅相當于一些發達國家的1/10甚至 1/20,而在制造業中農民工的工資水平比這個比例還要低得多.2億左右農民工 的低工資,導致在國民財富分配中,勞動收入與財政收入,投資收益相比,所占 份額明顯偏低.據勞動和社會保障部的調查,近年來工資占GDP 比例不斷下降, 1989年是16%,2003年則下降到12%.農民工不僅工資收入水平低,而且還經 常被拖欠.盡管國家采取了追討工資專項行動,取得了一定成效,但拖欠工資問 題仍未得到根本解決,前清后欠現象仍較普遍.據國家統計局2004年抽樣調查, 仍有10%的農民工人均被拖欠工資7個月.克扣或變相克扣農民工工資現象也 較為突出.二是勞動安全衛生條件較差,往往缺乏最基本的勞動保護.農民工拿 著最低的工資,卻干著最重,最苦,最臟,最累,最危險的活,他們集中在勞動

密集型產業和勞動環境差,危險性高的勞動崗位,尤其是城里人不愿干的建筑施 工作業,井下采掘,有毒有害,餐飲服務,環衛清潔等工作.而且,許多企業使 用缺乏防護措施的舊機器,噪音,粉塵,有毒氣體嚴重超標,又不配備必需的安 全防護設施和勞保用品,對農民工不進行必要的安全培訓,致使其發生職業病和

工傷事故的比例高.據國家安全生產監督管理局統計,全國每年因工傷致殘人員近70萬.其中農民工占大多數.農民工從業人數較高的煤炭生產企業, 每年因 事故死亡6000多人.工傷和職業病已經成為一個重大的公共衛生問題和社會問 題.三是超時間,超強度勞動現象非常普遍,休息權利沒有保證.據國家統計局 2004年所作的典型調查,農民工日工作時間11個小時,每月工作時間超過26 天.76%的農民工在節假日加班未享受過加班工資.有些企業甚至通過扣留部分 工資做押金,強迫農民工加班加點.四是農民工不能平等地獲得就業權利和公共 就業服務.一些城市以優先保障市民就業為理由,仍在招工程序,招工比例, 務 工領域,行業工種等方面設置門檻和壁壘,使農民工遭受就業歧視.一些企業主 為降低人工成本,惡意逃避責任,濫用試用期,把農民工作為廉價的臨時工使用, 不愿意與農民工簽訂勞動合同.據勞動和社會保障部2004年對40個城市的抽樣 調查,農民工勞動合同的簽訂率僅為12.5%.農民工缺乏勞動就業培訓的機 會, 技能素質不適應勞動力市場需求的問題十分突出.現行“陽光工程”的培訓對象 主要是尚未外出的農民,城市政府組織的就業培訓對象主要是城鎮下崗失業人 員,企業也不愿意對農民工進行在崗和轉崗技能培訓.一些地方出現的“民工 荒”,既反映農民工對低收入狀況的不滿,又折射出經過專業技能培訓的農民工 短缺問題.2.農民工的社會保障待遇普遍缺失.由于現行的城鎮社會保障制度安排,以及城 市政府和企業的認識差距等因素,絕大多數農民工享受 不到基本的社會保障.一是工傷保險參保率低,傷殘醫治賠償困難.工傷保險是目前惟一對農民工沒有 制度和政策障礙的保障項目.但據農業部2005年快速調查,目前農民工工傷保 險的參保率僅為12.9%,農民工面臨巨大勞動安全風險,許多農民工發生工傷 事故得不到及時的治療和經濟賠償,拖著傷殘的身體回到原籍,成為農村新的貧 困戶.二是醫療,養老保險空缺,后顧之憂難以解決.勞動和社會保障部調查表 明,農民工醫療保險的參保率為10%左右,養老保險的參保率為15%左右.而

基本養老保險由于不能跨地區轉移,一些地方已參保的農民工也紛紛退保.例如, 東莞市2004年農民工退保40萬人次,平均參保時間僅7個 月.農民工雖然眼下吃“青春飯”,養老問題不尖銳,但卻把沉重的包袱留給了幾十 年后的政府,社會和家庭.農民工生病時,由于無法承擔城市高額的醫療費用, 只能硬挺,或者到游醫和其他私人診所看病,因病重新返貧問題突出.3.農民工基本享受不到城市政府提供的公共服務.一是子女義務教育困難.農民 工子女上學難是農民工面臨的最為突出的一個問題,很多地方沒有將進城農民工 子女納入當地義務教育體系.盡管中央三令五申,但一些地方公立學校仍然向農 民工子女收取借讀費,小學每學期收取借讀費600～800元,初中每學期收取借 讀費1000元左右.農民工子弟學校基本得不到當地政府的財政支持,只有依靠 高收費維持運轉,加重了農民工的子女教育負擔.另外,農民工家庭父母長期在 外打工,留守農村的孩子缺乏良好教育,輟學,失學人數增多.二是居住條件比 較惡劣,生活質量低下.很多農民工處于居無定所的狀況.根據部分城市調查，在制造業和工礦企業中,雖然不少企業有集體宿舍,但居住擁擠不堪,經常是幾 十人擁擠在同一個棚屋中,衛生安全條件臟亂差;從事建筑施工工作的,一般居 住在建筑工 地的簡易工棚,地下室和未竣工的房屋中;大量自找住房的農民工 住在相對廉價的“城中村”和郊區農民搭建的棚屋中,環境衛生和食物安全條件 很差.農民工的城市生活處于“孤島化”狀態,他們穿最廉價的衣服,用最廉價 的商品,吃最廉價的食物,住最廉價的房子,業余文化生活貧乏單調.很多農民 工長期夫妻分居,有的雖同地打工,但因居住限制不能過正常的家庭生活.三是 未能完全納入城市計劃生育服務體系,公共衛生服務不到位.目前城市的計劃生 育工作,主要針對本地城鎮居民.農民工的計劃生育工作,一直是一個難點和盲 區.農民工計劃免疫和婦幼保健等基本公共衛生服務的可及性很低.即便是在農 民工服務工作比較好的上海市, 2004年外來兒童的免疫接種率也只有65%,而 當地戶籍兒童的接種率已達到99%以上.4.農民工維權工作困難重重.一是維權法制 不健全.目前,涉及農民工的高發 侵權案件,主要是工傷和勞資糾紛.按照《勞動法》規定,勞動爭議案件必須經 過勞動仲裁,才能向法院起訴.但現行勞動爭議仲 裁時效60日的規定太短,使 得眾多農民工延誤維權的時機.此外,仲裁,訴訟環節過多,必要程序全部走完 一般需要1～2年,有的到案件終結時用人單位已不存在或相關責任人已無從查 找,迫使農民工到處申訴告狀.二是很難正常行使民主權利.農民工在企業里缺 少主人翁的地位,勞動工資集體協商制度沒有得到執行.許多民營企業特別是中 小企業還沒有建立工會組織.很多農民工在企業工作多年,成為技術骨干,但職 位很難升遷.一些公有制企事業單位,把農民工劃入另冊,與原有的城鎮職工待 遇差別大,有的還不能參加職工(代表)大會,不能行使正常的民主管理權利.農民工作為城鎮社區居民的民主權利也難以實現,很多農民工雖然已經成為當地 常住人口,但不能參加社區民主選舉和參與社會事務管理.三是侵犯人身權利的 事時有發生.有些企業對農民工實行“封閉式”管理,限制人身自由,有的采取 扣留身份證,搜身檢查等非法手段,有的甚至隨意體罰,打罵農民工.5.農民工身份轉換難.一是由于農民工就業穩定性差,流動性強,多數企業都還 沒有把農民工當作穩定的產業工人,農民工自身也缺乏這個意識.農民工大多在 勞動密集型的加工業和建筑業就業,這些行業的很多就業崗位會隨著產業更替和 市場周期而頻繁流動和變化.另外一些就業崗位,如某些服務業本身就是非固定, 非正規的,需求大時農民工就要迅速增加,而需求急劇下降時他們又不得不返鄉.在就業競爭日趨激烈的今天,許多農民工面臨隨時被解雇的風險.二是依附于現 行戶籍制度上的勞動就業,社會保障,教育文化,醫療衛生等方面存在的一些不 合理安排,使得進城農民工只能作為城市的臨時暫住人口,不能享受與城鎮居民平等的權利,難以成為在城鎮中安居樂業的市民.(二)上述問題產生的深層次原因

農民工是當前中國人數最多,社會奉獻最大的勞動群體之一,也是合法權益最容 易受到損害的弱勢群體.農民工面臨諸多問題的深層次原因,歸納起來主要有以

下四個方面.1.城鄉分割的二元結構,是產生農民工問題的體制根源.從根本上說,長期存在 的城鄉二元結構,造成了農村與城市,農民與市民種種不平等.城鄉分割的戶籍 制度,是許多地方政府把外來人口和勞動力列在服務對象之外的主要原因.農民 工既難以享受城鎮職工的待遇,無法成為產業工人的“正規軍”,也難以享受當 地市民的待遇,不能融入城市社會成為新市民.現行的城市社會管理體制還帶有 計劃經濟年代的烙印和明顯的城市偏向,沒有把農民工納入城市勞動就業服務, 社會保障和其他公共服務之內.2.現行相關法律不健全,法制不完善,是產生農民工問題的制度缺陷.按照完善 社會主義市場經濟體制的要求,中國在勞動保障立法上空白較多,已有的一些法 規政策中還存在限制農民工的歧視性條款有待進一步清理,許多法律法規對改革 開放以來新出現的農民工群體缺乏明確的法律保護條款.現行涉及勞動權益保障 的具體規定,有的只是部頒規章,立法層次較低;有的沒有上位法的依據,處罰 條款過輕,不足以阻止企業主的違法侵權行 為;特別是有法不依的狀況相當嚴 重.《勞動法》,《勞動監察條例》,《工會法》等法律法規對于農民工作為企 業職工的工資標準,勞動安全,工傷醫療保險,勞動時間,休假權利和民主權利 等都有明確規定,但事實上卻存在普遍違法的現象.由于勞動執法體系不健全, 執法監察力量嚴重不足,造成執法不嚴,違法不究的現象時有發生.全國目前勞 動保障監察專職人員合計為1.7萬人,而全國用人單位約2700萬戶,涉及勞動 者3億人,平均到每名監察人員身上,是1600戶用 人單位和17000名勞動者.深圳市寶安區現有各類工廠企業22500多家,外來務工人員300多萬人,按規定 全區需要配備300多名執法監察人員,但目前只有15人.此外,農民工依法維 權的組織體系不健全,維權渠道不暢,維權環節復雜,維權成本過高,法律援助 不力,尚未在全社會范圍內形成一個依法維護農民工權益的大環境.3.政府管理和職能轉變不到位,是產生農民工問題的機制障礙.一些地方政府對 于農民工的公共管理和服務嚴重缺位, 在城市基礎設施,社會保障,勞動就業, 教育衛生,住宅建設等方面,都沒有考慮到農民工的需要,在公共財政預算安排 上也沒有得到體現.20世紀90年代中期,城市建立或確定的對外來流動人口管 理機構及管理重點是維護社會治安和穩定,管制多于服務,防范多于保護.特別 是一些地方受片面追求經濟增長速度的傳統 發展觀和偏重于經濟增長的干部考 核體系等因素影響,只強調親商,愛商,富商,而忽視親民,愛民,富民,在處

理勞資關系時往往偏向投資者和企業主一邊,缺乏對農民工合法權益的有效保 護.加之一些地方領導往往把廉價勞動力和土地作為吸引投資的條件,認為提高 勞動力工資和社會保障水平會削弱本地的經濟競爭力,影響企業發展和外貿出 口,所以對一些企業侵害農民工合法利益的事情重視不夠.4.農民工自身素質和組織化程度低,也是產生農民工問題的重要因素.與城市勞 動力相比,農民工的文化水平不高,他們絕大多數外出前不掌握必要的專業技能, 不了解工業生產的基本規范,不熟悉城市生活情況,往往只能從事體力勞動和技

術簡單的工作,在勞動力市場中處于弱勢地位,沒有與用人單位討價還價的資本.農民工自身也往往因為勞動時間過長,勞動強度過大,客觀上缺少學習的時間和 條件,主觀上也往往缺少自學成才,改變命運的意識和動力.尤其是很多農民工 在權益受到侵害時,不懂得通過合法手段和渠道保護自己,往往都是忍氣吞聲, 有的則采取過激行為.總之,多數農民工自身既缺乏產業工人的意識,也缺乏產 業工人必備的文化知識和技能素質,與工人階級新成員的要求還有相當大 的差 距.綜上所述,農民工作為中國社會生產力中最積極,最活躍的群體,他們收入低下 和權益缺失的狀況如果不能盡快地得到有效改變,他們中的多數人如果不能逐步 轉化為正規的產業工人和安居樂業的市民,中國城鄉差距,地區差距和貧富差距 擴大的趨勢就不可能得到根本改變和扭轉,農業弱質,農村落后,農民弱勢的問 題也不可能得到根本解決,將會延誤中國全面建設小康社會和實現現代化的進 程.因此,要充分認識解決農民工問題的重要性和必要性,增強解決農民工問題 的緊迫感和責任感.同時,又要看到解決農民工問題的復雜性,艱巨性和長期性.農民工問題,是在改革發展進程中出現的,必須用進一步深化改革,加快發展的 辦法來解決,必須從政治和經濟社會發展全局的高度統籌解決,必須積極穩妥, 循序漸進,有針對性地逐步解決.三,解決農民工問題的總體思路及目標(一)解決農民工問題的總體思路

改革開放以來,黨和政府對農民工問題的認識經歷了一個不斷深化的過程.適應 建立社會主義市場經濟體制的要求,尊重農民的實踐和創造,從限制農民流動逐 步轉向承認流動,接受流動,鼓勵流動,充分發揮市場機制配置勞動力資源的基 礎性作用,有力地促進了農村富余勞動力在城鄉,地區間有序流動.中國農民工 問題,涉及幾億農村人口轉入非農產業和城鎮的社會經濟結構變遷,涉及幾億農 村人口生產方式和生活方式的轉變.解決好農民工問題是一個重大戰略問題,這 不僅直接關系到從根本上解決農業,農村和農民問題,也關系到工業化,城市化 的健康發展,關系到實現社會公平,公正與和諧,關系到中國工農聯盟執政基礎 的鞏固.必須立足改革發展穩定的全局,充分認識在全面建設小康社會和實現現 代化進程中解決好農民工問題的重大意義,進一步明確解決農民工問題的指導思 想和戰略思路.1.堅持統籌城鄉就業,把解決農村就業問題放在更加重要的地位.統籌城鄉經濟 社會發展,解決好“三農”問題,關鍵是統籌城鄉就業,解決好農村富余勞動力 過多,農民就業不充分的問題.當前,中國經濟發展正處在一個城鄉就業矛盾凸 顯的時期,在未來比較長的時期內,都將面臨沉重的就業壓力.擴大就業是中國 當前 和今后長期的重大而艱巨的任務.從中國城鄉人口的年齡結構和勞動力的 供給變化趨勢看,農村勞動力的供給將越來越成為新增勞動力的主要來源.因此, 解決中國 的就業問題,關鍵是解決農村的就業問題.如果農村大量富余勞動力 得不到消化,“人往哪里去”的問題得不到解決,農民的富裕,農村的全面小康

就只能是一句空話,全面建設小康社會的目標就會落空.在就業問題上,必須改 變和擯棄重城市,輕農村的傳統觀念和做法,必須把城鄉勞動力資源開發利用作 為一個整體,通盤考慮,統籌安排.國家和各地區制定國民經濟和社會發展規劃, 不僅要把擴大城鎮就業,降低城鎮失業率作為重要任務,而且要把增加農民就業 納入就業計劃的考核體系,把促進農民就業作為就業工作的重要目標,實行城鄉 統籌就業.這就要盡快打破城鄉,地區就業壁壘,建立跨地區,跨城鄉的統一的 勞動力市場,實行城鄉勞動者平等的就業制度,真正把解決好農村的就業問題放 在更加突出的位置上,給予更多的關注和支持.2.堅持異地轉移與就地轉移相結合,大力發展鄉鎮企業和縣域經濟.目前,中國近2億農村富余勞動力在本地從事非農產業或外出務工,實現了職業的轉變,這 在發展中國家是了不起的巨大成就.堅持就 地轉移與異地轉移相結合,多渠道 并舉,廣開就業門路,是改革開放以來中國解決農民就業問題的一條重要經驗, 是符合中國國情的農村富余勞動力轉移的一條成功 道路.近年來,跨地區流動 就業的異地轉移形式,已成為農村勞動力轉移的主要形式,對中西部地區來講更 是如此.中國城鄉,地區之間發展不平衡,不同地區就業 機會差別大,在今后 相當長的一個時期內,農民工還會繼續主要流向沿海經濟發達地區和大中城市.但應當看到,縣域人口占全國人口的70%以上,縣域社會總產值占全國社會總 產值的50%以上.通過大力發展鄉鎮企業和縣域經濟,促進農村富余勞動力就 地轉移,在未來很長一個時期仍是中國農村富余勞動力轉移的一條不可忽視的重 要渠道.浙江,江蘇,山東,廣東等經濟發達省份省內農村勞動力就地,就近轉 移的占到90%.中國需要向城鎮轉移的人口數量巨大,不可能都進入大中城市, 相當一部分要在縣及縣以下城鎮生活和就業.因此,在鼓勵農民跨地區流動,進入大中城市就業的同時,必須大力發展鄉鎮企 業,不斷壯大縣域經濟,努力擴大農村富余勞動力的就地轉移.近年來,隨著土 地供求矛盾趨緊,勞動力等要素成本升高,沿海發達地區的某些勞動密集型產業 開始向中西部轉移.雖然這種產業轉移還剛剛開始,但一定要充分認識產業轉移 對推動產業結構調整,形成地區間合理的產業分工,促進區域經濟一體化,優化 國家生產力布局和調節人口流向的重大意義.要因勢利導,在繼續鼓勵中西部農 村富余勞動力向東部沿海發達地區流動的同時,推動東部沿海發達地區產業結構 升級,鼓勵沿海發達地區將符合環境保護要求的勞動密集型產業向中西部轉移, 為農民就地,就近轉移就業創造條件.3.堅持大中小城市和小城鎮協調發展,促進農民向城鎮合理有序流動.城鎮化是 一個經濟社會結構轉型的過程,其核心就是農村人口轉化為城市人口的過程.中 國城鎮化率按年均增加1個百分點計算, 2020年將達到57%,城鎮總人口8.28 億,比2002年增加3.26億(包括城鎮人口自然增長0.37億).這意味著從現 在到2020年,將有 2.89億農村人口向城鎮人口轉化.近年來,流向大中城市 務工的農民占到了外出農民工的2/3.加快推進城鎮化進程,讓更多的農民工成 為產業工人的新成員 和安居樂業的新市民,是解決農民工問題的根本出路.必

須打開城門,疏通農民進城渠道,由限制農民進城轉向吸納農民進城.按照世界城市化發展的一般規律,工業化中期階段,適度擴張大城市是適宜的.大城市聚集效應高,就業機會多,中國還會有部分農村人口向大城市轉移.但是, 不能將城鎮化片面理解為發展大城市.中國農村人口眾多,不可能都集中在大城 市.城市規模過大,必然帶來就業,教育,治安,交通,環境等一系列問題.目

前,農民流入大城市 主要還是以打工為主,真正希望在大城市定居的農民工只 是少數.考慮到大城市生活成本高,農民工收入低,今后真正能夠吸引農民到城 市定居的還是各類中小城市和小城鎮.為了促進農民向城鎮有序轉移,必須進一 步深化對城鎮化一般規律和中國特色城鎮化道路的認識,堅持大中小城市和小城 鎮協調發展,逐步形成合理的城鎮體系,引導農民向大中小城市和小城鎮漸次轉 移.要繼續發揮大城市的輻射帶動作用,積極發展中小城市,完善區域性中心城 市功能,有重點地發展縣域內的中心 鎮.改革開放以來,小城鎮的大量涌現和 迅速發展,吸收了大批農村勞動力,成為推進城鎮化的重要途徑.目前,建制鎮 的常住人口已經分別占全國人口的22%, 農村人口的32%.要以現有的縣城和 少數中心建制鎮為重點,加快小城鎮發展步伐,切實發揮小城鎮在轉移農村富余 勞動力,推動中國城市化進程中的作用.4.堅持推進城鄉配套改革,逐步消除農民進城就業和居住的體制性障礙.世界各 國現代化過程中最基本的人口變動特征,就是農業勞動力向非農產業和城鎮轉 移.中國長期以來實行的是城鄉分割的戶籍管理制度,現在農民雖已進城務工, 但身份沒有變,未被城市認同接納為城市居民,于是出現了大批農民工.農民工 的產生,有歷史必然性,又有中國特色,大量農民工在城鄉之間流動就業的現象 在中國將長期存在.必須看到,大量農民工長期不被城市接納乃至受到歧視,融 不進城市社會,享受不到應有的權利,將會累積很多矛盾.這種狀況不解決,不 僅農民工自身的合法權益難以得到保護,也會導致農民工對城市普遍懷有一種疏 離感和責任匱乏心態,而且處理不好可能造成不穩定因素.因此不應該繼續維護, 甚至固化原有的城鄉分割體制,而應從中國國情出發,順應工業化,城鎮化的客 觀規律,引導農村富余勞動力向非農產業和城鎮有序轉移,并深化戶籍制度改革, 逐步放寬農民工進城就業和定居的條件,首先應該打破戶籍限制,讓農民工享受 到基本的社會保障和城市公共服務,使農民工和其他職工同工同酬同權,在城市 安居樂業.這就要求積極推進城鄉配套改革,推進體制改革和制度創新,逐步改 變城鄉二元結構,建立惠及農民工的公共服務體制,切實解決農民工的切身利益 問題,促進社會主義新農村建設,促進城市社會安定和諧與健康發展.5.堅持依法 維護農民工合法權益,創造進城農民與城市居民正常交往,融洽相 處的社會氛圍.侵害農民工合法權益引發的社會矛盾,已成為影響社會穩定的一 個突出問題.農民工已經成為中國社會轉型時期出現的一個有別于農民和城市居 民的最大的社會群體.他們已工作生活在城市,但卻與農村有著親屬,土地和社 會人際關系的聯系;他們進入城市就業,但卻處于城市社會中的邊緣狀態.農民 工的這種特殊身份和地位,使得他們對城鄉社會穩定有著特殊的影響.可以說，農民工合法權益保護問題處理得好,國家的穩定就有了更加堅實的支撐.農民工 能夠在平等的基礎上與城市居民正常交往,融洽相處,整個社會的和諧才有了更 加牢固的基礎.保障農民工合法權益是社會公正的體現,更是政府的基本職責所 在.必須堅持依靠法律的強制力,約束力來維護農民工合法權益.要在法律層面 規范勞動關系,健全勞資糾紛協調機制.要強化各級工會的功能,提高農民工的 組織化程度,引導和促進形成穩定和諧的勞資關系.要把農民工作為常住人口的 一部分公平對待,取消各種損害其權益的 規定,建立覆蓋全體農民工的公共服 務制度.要發揮社區的社會整合功能,將農民工組織起來,參與社區公共活動, 促進在平等基礎上與城市居民正常交往,互信互助,相互融合.只有這樣,才能 從根本上消除城鄉隔閡,縮短農民市民化的過程,減少身份轉變過程中的痛苦, 使中國的工業化,城鎮化和現代化進程平穩順利推進.6.堅持不斷提高農村勞動力素質,把農村人口壓力轉化為人力資本優勢.提高農 民工自身素質,對解決農民工問題至關重要.農民工素質不高源于中國農村勞動 力素質不高.2003年,中國農村居民人均受教育年限僅為7.6年,比城鎮居民 低3年.農村的小學和初中文化程度人口在總人口中占75%.目前,農村勞動 力中接受過短期職業培訓的占20%,接受過初級職業技術培訓或教育的占3.4 %,接受過中等職業技術教育的占0.13%,而沒有接 受過技術培訓的竟高達 76.4%,而美國,加拿大,荷蘭,德國,日本農村勞動力中受過職業培訓的比例 都在70%以上.人力資本的提高對經濟增長的貢獻,遠比物質資本,勞動力數

量的增加更為重要.制定經濟發展政策不僅要注重通過加快經濟增長吸納更多的 勞動力,而且要高度重視人力資本開發對經濟增長的巨大作用.當前農村人力資 源狀況難以適應現代農業發展,城鎮化進程,產業結構升級的需要,必須堅決擯 棄僅僅依靠廉價勞動力來提升企業和產品競爭力的思維定勢.只有全面提高農村 勞動力的綜合素質,才能為中國制造業發展不斷提供合格的產業工人,才能使中 國產品在國際市場上有更強的競爭力,才能增強農民進城就業后自我維權的能 力,才能不斷為城市輸送文明合格的新市民,才能進一步解放和發展農村生產力.要把提高農村九年制義務教育水平,逐步普及高中階段教育,積極發展農村職業 技術教育,建立完善的農村勞動力就業培訓體系作為經濟社會發展和國民教育體 系中一項最基礎,最根本的工作來抓.這項工作的重大戰略意義將隨著中國現 代 化進程的推進逐漸顯現出來,要有戰略眼光和重大政策舉措.7.堅持保障農民工的土地承包權,減輕農民進城務工就業和社會穩定的風險.進 城務工農民,大多處于“亦工亦農”狀態.農民工在城鎮就業還不穩定,保障他

們的土地承包權,使他們不失去土地這一最基本的生活保障,在城鄉之間進退 有 路,對保持農村乃至整個社會穩定意義重大.農民工在城鄉之間雙向流動,不僅 降低了農民進城的成本,而且有利于為城市提供更具彈性的勞動力供給,有利于 防 止在城市出現龐大的失業人群和有些國家那種城市“貧民窟”,有利于分散 快速城市化過程中的壓力和風險.農村勞動力在城鄉之間流動就業將長期存在, 穩定農民 土地承包經營權的政策不可動搖.這樣做并不是要固化家庭小規模土

地經營方式.隨著中國工業化,城鎮化的不斷推進,會有越來越多的農村人口在 城市沉淀下來,這將為土地使用權的流轉和實行適度規模經營創造條件.毫無疑 問,這將是一個相當長的過程,切不可操之過急,更不可拔苗助長.土地使用權 的流轉一定要堅持依法,自愿,有償的原則.(二)解決農民工問題的目標要求和指導方針

解決農民工問題的總體目標要求應當是:深入貫徹黨的十六大和十六屆三中,四 中,五中全會精神,按照貫徹落實科學發展觀和建設社會主義和諧社會的要求, 堅持立足中國現階段的國情,堅持以人為本的施政理念,堅持統籌城鄉發展的方 針,堅持完善政策,改革體制和創新制度,積極解決農民工面臨的問題.要逐步 建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度,充分發揮市場配置勞動力資 源的基礎性作用;建立促進農村勞動力轉移就業的培訓體系,大力培養高素質的 勞動者和技能型人才;建立保障農民工合法權益的執法監督機制,徹底解決有法 不依,執法不嚴,違法不究的問題;建立惠及農民工的城市公共服務體制,全面 加強政府對農民工的管理和服務工作.要進一步拓寬農村富余勞動力轉移渠道, 引導農村勞動力合理有序流動,逐步改變城鄉分割的二元結構,為從根本上解決 “三農”問題,促進社會主義新農村建設,為推動中國特色的工業化,城鎮化健 康發展,為順利實現全面建設小康社會的宏偉目標而努力.農民工問題的解決,將貫穿于全面建設小康社會和現代化的全過程.在工作上, 應當堅持的指導方針如下: 1.公平對待,一視同仁.尊重和維護農民工的合法權益,體現社會公平和正義, 不僅兩億多農民工高興,而且八億多農民也高興.公平對待,就是城市政府應當 轉變觀念,以開放和包容的胸襟,把進城農民工作為城市居民的一部分,逐步做 到公平對待,權利平等.必須在全社會樹立理解農民工,尊重農民工,善待農民 工的意識,消除對農民進城務工的歧視性規定和體制性障礙,使農民工和城市職 工享有同等的權利和義務.一視同仁,就是注重對農民工的尊重與愛護,以對農 民工深厚的感情和高度負責的精神,著力解決關系農民工切身利益的突出問題.不僅要使農民工得到眼前的實惠,而且要有利于長遠發展;不僅要使農民工獲得 經濟利益,而且要保障他們的政治和文化權益.絕不能以犧牲農民工的合法權益 為代價換取經濟的發展.這不僅要體現在用人單位的用人觀念上,也要體現在各 項涉及農民工的政策措施中,體現在各地方各部門的工作中.2.強化服務,完善管理.長期以來,面對日益龐大的農民工隊伍,許多地方和部 門存在重管理, 輕服務的傾向,要切實轉變政府職能,加強和改善對農民工的 公共服務和社會管理.強化服務,就是政府要提供全方位,多層次,適時到位的 服務,幫助進城務工農民適應新的生活和工作環境,使他們能夠在城市安居樂業.要為農民工提供真實可靠的就業信息,根據市場需要為他們提供就業培訓,保障 他們的基本權益,尊重農民工自主就業,鼓勵農民工返鄉創業.完善管理,就是 要在管理體制上實現由以治安為主的防范式管理向以政府為主導的服務型管理 轉變,在公共產品提供上實現由面向城鎮戶籍人口向面向包括農民工在內的所有

常住人口轉變.同時,要寓管理于服務之中,加強對農民工的引導和教育.要發 揮企業,社區和中介組織作用,為農民工生活與勞動創造良好環境和有利條件, 使他們盡快適應在城市工作,生活的新要求.3.統籌規劃,合理引導.中國的國情決定了在工業化,城鎮化過程中,必須堅持 “兩條腿走路”的方針,堅持大中小城市和小城鎮協調發展,堅持農村勞動力異 地轉移與就地轉移相結合.統籌規劃,就是中央要從政治和經濟社會發展全局的 高度通盤做出決策,采取綜合性,針對性強的有力措施解決農民工問題.農民工 問題具有普遍性,全局性,長期性,僅依靠一個部門,一個地方的決策很難解決, 需要發揮中央和地方兩個積極性.合理引導,就是既要積極引導農民進城務工和 安居樂業,又要大力發展鄉鎮企業和縣域經濟,擴大農村勞動力在當地轉移就業, 還要堅持農村基本經濟制度,依法保障農民工的土地承包權,保證農民出得去, 回得來.實現農村勞動力合理有序的雙向流動就業,既能防止大量農民工盲目涌 進城市,又能規避農民工在城市失業帶來的風險,也能避免一些國家出現過的大 城市人口膨脹,貧富懸殊的現象.4.立足當前,著眼長遠.農村富余勞動力轉移流動將是一個長期的歷史過程,應 該堅持當前和長遠相結合,方向性和操作性相統一.同時又要看到,中國地域遼 闊,各地經濟社會發展不平衡,農民工輸出地和輸入地面臨的情況大不一樣.立 足當前,就是一定要考慮到各地差異,從實際出發確定工作方針,首先抓緊解決 農民工受歧視和權益保障方面面臨的最直接,最現實的問題.著眼長遠,就是要 著力依靠改革和發展,逐步從根本上解決產生農民工問題的體制性和制度性根 源,特別是對有些暫時解決不了的問題,要指出政策方向和解決的思路,為今后 和各地進一步探索留有空間.解決農民工問題的相關的制度和政策設計,不能脫 離社會主義初級階段的基本國情,既要有責任感和緊迫感,又要看到艱巨性和復 雜性,做到盡力而為,量力而行,區別輕重緩急,有計劃,有步驟地加以解決.四,解決農民工問題需要研究提出的政策措施

解決農民工問題是一個涉及方方面面的系統工程,必須統籌兼顧,從實際出發, 制定相關政策措施.從我們調查的情況看,主要有以下十個方面.(一)關于農民工培訓和就業服務問題

農民外出務工,能否得到準確的就業信息,盡快實現就業,是他們首先面對和關 心的問題.而技能素質的高低,決定著他們就業的穩定性和收入水平.近年來, 農民工的培訓和就業服務問題已開始引起各級政府的重視,以農民工為對象的培 訓和服務市場出現了供求兩旺的形勢,但從總體上遠遠不能滿足廣大農民工和用 人單位的需要.當前存在的主要問題:一是政府投入不足,各地很少為農民工提 供免費服務,農民很難從公共信息渠道獲得準確的就業信息.2004年,中央財 政和地方財政用于農村勞動力轉移培訓的經費總共僅7億元左右.二是市場中介 行為不規范,農民工極易上當受騙.特別是每年春節后農民集中進城求職的高峰 時期,成為不法分子以職業介紹為名從事詐騙活動最猖獗的時期.三是對農民工 的培訓多數時間短,質量差,許多培訓內容與生產實際脫節,不能滿足企業對技

術工人的迫切需要.全國114個主要城市勞動力市場2005年一季度職業供求分 析數據顯示:初級工和中級工招聘崗位與求職人數的比率達到1.6以上,高級工 及技師的則超過2.四是已就業農民工的在職培訓十分薄弱,企業普遍沒有履行 對農民工進行職業培訓的法定義務.據建設部統計,建筑行業的農民工已達3200 萬人,參加過培訓的僅占10%.加強農民工的培訓和就業服務,事關中國產業工人整體素質的提高,是一個戰略 性問題.解決這個問題的基本思路:一是立足于建立城鄉勞動者平等的就業制度 和城鄉統一的勞動力市場,將農民工納入公共就業服務范圍,與城鎮勞動者一樣 享受免費職業介紹和培訓補貼政策.各級財政要加大投入,起到“四兩撥千斤” 的作用.二是要在政府的主導下,充分運用市場機制,引導和規范各類市場主體 參與服務和培訓.農民工數量巨大,滿足他們的培訓和服務需求靠政府包下來是 不可能的.要強化企業責任,發揮市場作用,更要調動農民工自身的積極性,老 鄉推薦介紹,師傅傳授等仍是他們獲得就業信息和提高 技能的重要渠道.三是 要立足于充分發揮現有資源的潛力.目前能夠開展農民工培訓的機構很多,縣鄉 閑置的教學資源也不少,問題在于力量分散,各自為政,不能形成合力.政府要 統籌規劃,加強組織,協調各部門力量,這樣才能把有限的資金用在刀刃上.建 議主要從以下三個方面采取措施: 1.強化公益服務與規范市場服務的結合,大力發展適合農民工需要的就業服務.一是勞動力流出地政府主導,各類服務組織參與,圍繞準備外出就業農民的需求, 大力發展有組織的勞務輸出.要健全縣鄉公共就業服務體系和信息渠道,免費為 準備外出就業的農民發放相關資料,提供政策咨詢和就業信息,發揮公共信息渠 道的作用.鼓勵社會各類服務組織和培訓機構與企業建立固定聯系,定向輸送勞 動力,并搞好輸出后的服務.二是勞動力流入地公共就業服務機構要普遍向外地 農民工開放,免費為其提供就業信息和職業介紹等基本服務.要降低門檻,簡化 手續,收集適合農民工的崗位信息,開發針對農民工的服務項目和措施,提高服 務質量和效率.鼓勵有條件的大中城市建立專門的公共就業服務場所,集中為農 民工提供免費就業服務.三是勞動力流入較多的城市要建設政府監督管理的零工 交易場所,免費為農民工提 供供求直接見面的平臺.四是加強勞動力市場管理, 規范職業中介行為.有關部門聯手規范職業中介行為,嚴格收費標準,打擊違法 犯罪活動,堵住不法分子騙錢的門路.2.制定實施農民工國家培訓計劃,大力發展多層次,多形式的農民工職業技能培 訓.一是統籌規劃,明確各部門責任,形成農民工培訓工作的合力.建議根據相 關法律法規和國務院“三定”方案,明確勞動和社會保障部作為農民工職業技能 培訓工作的綜合協調部門,負責牽頭制定農民工培訓規劃和計劃,制定農民工培 訓補貼政策,具體負責農民工就業前職業資格培訓和鑒定工作,農民工在職培訓 工作的組織和指導;農業部,教育部,科技部,建設部,財政部,國務院扶貧辦

等部門按照各自職責統籌做好農民工培訓工作.各地政府都要建立各部門協調配 合的工作機制,共同搞好農民工培訓的各項工作.二是國家要制定農民工培訓計

劃,分層次搞好農民工培訓,堅持先培訓,后就業.農民外出前的引導性培訓主 要靠中央和地方電視臺開設專門頻道,以及農村現有遠程培訓設施開展,將農民 進城務工和生活常識,以及城市就業信息直接送到農戶.外出前短期實用技能培 訓主要靠社會各類培訓機構,政府需給予一定的財力支持.積極探索新的培訓方 式,提高培訓的針對性和實效性.農民工職業資格培訓主要靠職業培訓的優勢資 源,根據企業對技術工人的需求,進行比較規范的培訓,并通過技能鑒定使農民 工獲得職業資格證書,爭取較穩定的就業.政府可通過培訓券,報銷部分學費等 多種方式給予補助.三是要強化企業對農民工進行職業技能培訓的責任.各地政 府和行業主管部門要監督企業按照國家有關法律規定提取和使用職業培訓經費, 根據本單位和農民工的實際需求,有計劃地進行職業培訓.首先選擇建筑,煤炭 等農民工集中的行業先行,強制組織多種形式的在崗培訓,使職工達到國家規定 的職業技能標準.對國家規定實行就業準入的工種,嚴格實行持證上崗制度.四 是大力推行國家職業資格證書制度.通過財政補貼降低農民工參加職業技能鑒定 的壓力,使參加培訓的農民工經鑒定取得相應的職業資格證書.積極開發單項職 業能力標準,開展單項職業能力鑒定,免費發放相應的單項職業能力證書,并與 職業資格證書銜接貫通,推動農民工培訓上檔次,上水平.五是依托社會力量, 大力加強重點培訓機構的實訓設施建設,各級政府也要建設一批公共實訓基地, 為各類培訓機構服務,從整體上提高培訓的質量.六是實行積極的財稅金融政策.中央和地方財政要把農民工培訓列入預算,加大支持力度,對承擔公益性培訓的 民營培訓機構實行減免稅.對符合條件的公辦,民辦技校和其他培訓機構,允許 發放助學貸款.3.以農村初中畢業生為主要對象,大力發展農村職業教育.目前,中國農村初中 畢業生每年有1000萬人左右,大多數不能接受高中階段教育.農村青年勞動力 是中國產業工人的重要后備軍,發展農村職業教育是一項事關全局的戰略性任 務.實踐證明,真正高素質的技術工人,還要靠技工學校和各類職業院校培養.在調查中看到,面對大學生就業難的嚴峻形勢,技工學校和規范的職業技術學校 畢業生卻供不應求.國家應把發展農村職業教育同發展農村義務教育放在同等重 要的位置.一是要在有條件的地區逐步推行“9+1”義務教育,對未升學的初中 畢業生根據就業意向自愿選擇專業,免費參加半年至1年的短期職業教育,取得 相應的職業資格證書.二是要通過設立獎學金,發放助學貸款等方式,鼓勵農村 初中畢業生接受正規職業技術教育.三是要大力發展以培養中高級技術工人為主 要目標的中高等職業院校和技工學校,對民辦職業院校一視同仁,鼓勵民間力量 投資農村職業教育.四是要加大對勞動預備制度的宣傳,組織引導農村初中畢業 生接受一定程度的職業教育或職業培訓后再外出務工,并在全社會轉變重學歷, 輕技能的錯誤傾向.4.加強對農民工的引導教育,全面提高農民工自身素質.這是造就適應現代化建 設需要的新型產業大軍的迫切要求,要把提高農民工的政治思想,科學文化和生 產技能水平放在重要地位.要切實加強對農民工的職業技術教育,普及科學文化

知識,引導和組織農民工接受就業和創業培訓,提高農民工科學技術文化水平和 就業創業能力.要在農民工中開展普法宣傳教育,引導他們增強法制觀念,知法 守法,自覺履行憲法和法律規定的各項義務,學會利用法律,通過合法渠道維護 自身權益.開展職業道德和社會公德教育,引導他們愛崗敬業,誠實守信,遵守 職業行為準則和社會公共道德,遵守交通規則,愛護公共環境,講究文明禮貌, 遵守城市公共秩序和管理規定,適應城市工作,生活的新要求,努力在社會 上 做一個好公民,在工作中做一個好建設者.開展以“講文明樹新風”為主題的精 神文明創建活動,廣泛開展向農民工先進典型學習活動,大力弘揚體現時代精神 的行為規范和高尚品質,培養科學文明健康的生活方式.(二)關于農民工工資和用工管理問題

按時足額領取自己的勞動報酬,是農民進城務工就業后的第一要求.加強農民工 的用工管理,則是保障農民工各項勞動權益的基礎性工作.近幾年來,黨中央, 國務院對農民工工資問題高度重視,各地方和各有關部門做了大量卓有成效的工 作,特別是清理建筑領域拖欠農民工工資取得了顯著成效,但從根本上解決拖欠 農民工工資,杜絕各種克扣工資行為,建立工資正常增長機制的任務仍然十分艱 巨.解決農民工工資問題,要著力抓好以下四項制度: 1.建立工資支付保證金制度,杜絕拖欠農民工工資的現象.繼續以建設領域為重 點,堅持標本兼治,限期清欠老賬,重點防止新欠.要認真治理中小型勞動密集 型加工企業拖欠農民工工資問題.解決拖欠農民工工資問題,只抓清欠是不行的, 根據地方的經驗,除了要加大執法力度以外,必須在建立預防和解決拖欠工資問 題的長效機制上下工夫.要加快推進工資支付保證金制度,工資支付監控制度和 勞動保障守法誠信制度 的建設,特別是要盡快推行工資保證金制度.要求建設 單位在申請施工許可證前,按工程造價的一定比例繳納保障金,存入在銀行開設 的農民工工資專用存款賬戶,專門用于農民工工資的支付.廣東南海和江蘇昆山等地試行這種辦法,效果較好.對其他行業曾發生拖欠農民 工工資問題的企業,也可實行這一辦法.同時,要將工資支付情況作為評價企業 勞動保障誠信等級的主要依據之一,對出現工資發放信用缺失現象的違法企業不 僅要降低信用等級,而且要依法向社會曝光.2.嚴格執行并不斷完善最低工資制度,推動農民工工資水平合理增長.一是各地 要依法適時調整最低工資標準.根據專家研究,中國的最低工資標準還是有調整 空間的.據勞動和社會保障部對中國與20個不同類型國家制造業工資成本的對 比研究,發達國家的人均工資成本占人均增加值的比重一般在35%～50%左右, 其他類型國家一般在20%～35%左右,而中國的這個比例僅為9.3%.另據有關 研究,各國最低工資占社會平均工資的比例一般為40%～60%,而中國目 前各 地的這個比重明顯偏低,珠江三角洲地區一般只有30%左右.要加強對各地制 定最低工資標準的指導和監督,落實兩年至少調整一次的規定.加快制定小時最低工資標準,力爭2006年在全國各地區普遍發布實施.二是加 強執行最低工資標準的執法力度.最低工資包括基本工資,獎金,津貼,補貼和

個人應繳納的社會保險費,但不包括加班加點工資,特殊勞動條件下的工資,特 殊崗位津貼等.目前,許多企業都以實行計件工資作為不執行最低工資制度的借 口,要通過加強專項檢查,鼓勵投訴等方式堵住這個漏洞.一旦發現勞動者工資 扣除加班工資后低于最低工資的,要責令用人單位依法支付勞動者賠償金.三是 進一步加強對企業工資分配的宏觀調控,指導企業建立正常的工資增長機制,促 使農民工工資合理增長,分享經濟發展的成果.3.全面推行勞動合同 制度,切實加強勞動用工管理.勞動合同是規范用人單位 和農民工雙方權利與義務的法律文件.農民工用工管理中出現的種種問題,多數 都與用人單位不同農民工簽訂勞動合同或簽訂違反法律規定的合同有關,全面推 行勞動合同制度已成為當務之急.必須嚴格貫徹執行《勞動法》和國家有關規定, 推動各類企業同農民工按照平等自愿,協商一致,依法訂立的原則簽訂勞動合同, 重點抓好農民工比較集中的建筑,餐飲,加工等行業的勞動合同管理工作.要制 定適用于農民工的勞動合同示范文本,告知工資發放,社會保險,勞動安全,工 作時間和休假制度等方面的規定,明確用人單位同農民工雙方的權利義務.簽訂 違反法律效力合同的主要責任在用人 單位.勞動保障部門要實行勞動合同信息 化管理,對就業登記備案,勞動合同管理,社會保障繳費進行統一的動態管理.所有用人單位都要建立勞動合同管理臺賬,并將其與勞動報酬支付,勞動用品發 放,社會保障繳費等有機結合起來.各地方要把勞動合同簽訂情況專項監察經常 化,及時糾正勞動合同管理中存在的問題,對用人單位的違反法律規定甚至采取 欺詐手段同農民工簽訂合同的,要嚴肅查處.4.積極推行企業工資集體協商制度,鞏固和完善勞動關系三方協調機制.集體協 商制度,是形成勞動關系主體雙方依法自主協調機制的好形式,為維護農民工合 法權益,穩定勞動關系發揮了重要作用.浙江省溫嶺市行業工會和行業協會在全 市羊毛衫行業開展集體協商,改善了行業內用工不規范的狀況,實現了勞資雙贏.北京市通過勞動關系三方會議,將解決農民工工資支付問題作為工作重點,制定 了在京建筑企業設立農民工工資預留賬戶的指導意見.目前,全國地市一級基本 建立了由政府,工會,企業代表組成的勞動關系三方協調機制,部分地區 開展 的創建和諧勞動關系工業園區活動取得成效.各級勞動部門,工會組織,行業協 會,要以工資分配,工時和勞動定額等勞動標準為主要內容,推動全面開展集體 協商,簽訂集體合同,指導國有改制企業做好重簽,續簽集體合同工作,督促各 類企業特別是非公有制企業簽訂專項集體協商協議.在農民工集中的地區和行業 開展區域性,行業性集體協商,鼓勵有條件的地區積極開展創建和諧勞動關系工 業園區試點.繼續鞏固和完善省,市兩級勞動關系三方協調機制建設,進一步向 縣,區和 鄉鎮,街道延伸,充實三方協調機制各方代表.各級三方協調機制要 增強工作的實效性和針對性,可以從本地區實際出發,成立法律政策研究,勞動 法律監督,工資協商指導,勞資糾紛預警處理等專門機構,抓住重點難點問題開 展經常性的工作.(三)關于農民工職業安全衛生問題

職業安全衛生事關勞動者的身體健康和生命安全,是農民工最基本的勞動權利, 也是他們就業后最擔心的問題.多年來,黨和政府十分重視包括農民工在內的勞 動者的勞動保護工作,至今中國已發布和實施職業安全衛生法律法規和規章150 多項,職業安全衛生標準500多項,對改善勞動條件,保障勞動者的健康和安全 起到了積極的作用.但在一些地方這些規定沒有得到很好的執行.據有關部門的 粗略估算,每年中國因職業病,工傷事故產生的直接經濟損失達1000億元,間 接經濟 損失2000億元,而在職業安全衛生方面的投入卻很少.當前解決農民工 職業安全衛生問題的基本思路,就是要通過強化政府責任,嚴厲懲處違法,建立 監督機制,以及增強農民工自我保護和維權意識等措施,使不法企業主有所顧忌, 不敢違法.具體措施如下: 1.嚴格落實各級政府和有關部門的責任,加大監督執法力度.一是要強化政府責 任.對重大的職業安全衛生危害事件除嚴厲懲處肇事者外,要啟動引咎辭職程序, 嚴肅追究領導責任.堅決制止各級政府為招商引資,放松執行職業安全衛生相關 規定的行為.二是要強化部門責任.凡涉及職業安全衛生工作的各有關部門,要 按各自分工提出加強職業衛生監管的具體方案.對相關部門和職業衛生監督執法 人員要明確責任,并建立責任追究制度,杜絕推諉扯皮現象.三是嚴格市場準入 條件和執法監督.對所有新建,改建,擴建工程 的職業安全設施必須嚴格審查 驗收,嚴格執行與主體工程同時設計,同時施工,同時投入生產和使用的規定.加強對農民工較多的中小企業和鄉鎮企業的檢查,對不符合職業安全衛生條件的 要限期整改,嚴厲懲處用人單位的違法行為.四是各級政府都要加大對職業安全 衛生的投入,擴大職業衛生服務覆蓋面,保障職業衛生監測和職業病防治所必需 的經費.2.強化企業和行業的責任,切實履行相關法律規定的各項義務.落實職業安全衛 生規定首先是企業的責任,行業也有監督責任.所有用人單位不論大小,都要強 化安全生產責任主體意識和職工特別是農民工的安全生產自我保護意識.企業開 工前必須按規定具備安全生產和職業病防治設施,向農民工告知可能的職業病危 害,對他們進行安全知識培訓,發放符合要求的安全防護用品.生產作業場所要 嚴格執行各項職業安全衛生標準,嚴格落實國家關于女職工和未成年工特殊保護 的有關規定.特別是有毒物品作業場所必須不折不扣地貫徹《有毒物品作業場所 勞動保護條例》.為農民工提供的職工宿舍 要符合基本的衛生要求.農民工一 旦發生工傷和職業病,不論是否簽訂過勞動合同,用人單位必須負責到底,按國 家規定標準進行賠付.提高企業職業安全衛生的科學保障水平,加強科技應用研 究和成果推廣,加大各種必備設施,勞動保護和技術改造的投入.3.大力加強職業衛生標準和安全衛生規程的宣傳和培訓,提高農民工的職業安全 衛生意識.對企業負責人要加強安全生產的法律法規教育,對農民工要加強職業 安全培訓.在農民外出務工前和上崗前培訓中都要加入有關內容,免費印發宣傳 資料.用人單位要公開各種勞動保護和職業安全衛生標準,告訴每一個農民工, 當遇到有嚴重安全隱患的情形,他們有權拒絕工作,企業不得強迫,也不得因此

克扣工資和解聘勞動者.(四)關于農民工社會保障制度建設問題

農民工的社會保障問題, 不是要不要搞的問題,而是搞哪些項目和怎樣搞的問 題.目前,中國城鎮社會保障主要包括社會保險,社會救濟,社會福利和優撫安 置4項,其中社會保險,社會救濟是核心制度.社會保險又分為養老,失業,醫 療,工傷,生育保險5個項目,社會救濟的主體制度形式是居民最低生活保障制 度.對于農民工而言,工傷和職業病是他們面臨的最大風險,為其建立工傷保險 是農民工第一優先的需要.疾病是農民工隨時可能面臨的風險,尤其是大病風險 往往是個人和家庭難以承受的,很有必要通過建立醫療保險,為其排憂解難.農 民工在城市務工,把最美好的青春年華貢獻給了城市,無論是從保證社會公平還 是應對人口老齡化挑戰,減輕未來政府和社會的贍養壓力出發,國家都理應對農 民工的老年生活保障問題提前作出制度安排,早日為他們建立養老保險.已經在 城鎮長期就業并與用人單位建立勞動關系的農民工應參加失業保險,在有條件的 地方可探索農民工生育保險辦法.同時,有必要為農民工建立臨時性,應急性的 社會救濟,為其在遭受意外傷害,交通事故,大病或失 業期間生活拮據時,提 供適當的幫助.近年來,一些地方對建立農民工社會保險制度進行了積極的探索.大體分為三種 情況:第一種是執行現 行城鎮社會保險制度,農民工與城鎮職工實行同等繳費, 享受同等待遇.例如,廣東省就采取這種辦法,工傷,醫療,養老“三險”一起 上,但待遇的“大頭”養老金要等到幾十年后退休了才能享受到,保險關系又不 能轉移,“退保”又只退個人賬戶或個人賬戶中的個人繳費部分,社會統籌部分 則留在當地,權利義務嚴重不對等.第二種是在現行城鎮社會保險制度框架內, 根據農民工的情況適當降低門檻.如浙江省實行“低門檻進入,低標準享受”, 將農民工養老保險的企業和個人繳費比例分別降至12%和4%,但享受的待遇只 略低于城鎮職工,未來政府和社會保險基金將承擔較大的支付壓力.第三種是實 行單獨的農民工社會保險制度.如上海市為外來務工人員(農民工)建立了綜合 保險制度,包括了老年補貼,工傷(或者意外傷害)和住院醫療三項保險待遇.綜合保險由用人單位繳費,費率為 12.5%(其中的7%為養老補貼),費率負

擔僅為城鎮職工的1/4.綜合保險由勞動保障部門管理,委托商業保險公司經辦.綜合保險門檻低,易操作,但缺 點是保障水平低,與城鎮社會保險如何銜接也 是個問題.總的來看,各地農民工社會保險尚處于起步階段,多種制度并行,參保率很低.主要原因有兩條:一是城鎮社會保險門檻高,操作缺乏靈活性.由于承擔國有企 業歷史債務負擔等問題,現行各地城鎮社會保險的費率普遍很高(用人單位大致 為 35%,個人大致為10%).如果需要直接參加城鎮社會保險,企業和農民工 個人普遍感到負擔太重.而一些地方要求農民工必須一塊參加幾項保險的做法, 更加大了參保難度.二是社會保險關系無法轉移,農民工參保后的權益得不到保 障.主要是養老保險關系無法轉移接續,不適合流動性大的農民工,導致其流動

時反復參保,退保,直接損害了農民工享受社會保障的對等權益.已參加醫療保 險的農民工,盡管可以享受部分醫療費用報銷,但因難以承受自付比例部分,患 大病時被迫回鄉治療,往往無法享受到相應的待遇.由于上述問題,企業和農民 工個人都對參保缺乏積極性.農民工的社會保障問題,歸根結底是在新形勢下重新調整國家,企業和農民工個 人三者之間利益關系的重大問題.適應城鎮化,老齡化和國家長遠發展的需要, 將農民工納入社會保障勢在必行.一是根據農民工最緊迫的社會保障需求,按照 分類指導,穩步推進的原則,逐步解決農民工的社會保障問題.二是在制度設計 上,要適應農民工流動大的特點,使其社會保險權益可以方便轉移接續,并保證 其在流動就業過程中社會保障權益不受侵害.三是農民工工資收入遠低于城鎮職 工,參保能力有限,因此要從實際出發,堅持低標準準入的原則,實行低費率, 農民工個人盡量少繳費或不繳費,其享受待遇標準也相應降低.具體政策措施如 下: 1.所有單位都要執行《工傷保險條例》,把農民工納入工傷保險.這在法律上, 制度上,操作上都沒有障礙,關鍵是加大工作力度,加大執法力度,爭取在最短 時間內覆蓋到企業所有勞動者.特別要保證采掘業,建筑業等高風險行業的農民 工盡快參保.沒有參加工傷保險的企業,也要按照有關規定,讓農民工無差別地 享受到工傷及職業病的待遇補償.2.抓緊解決農民工大病醫療保障問題.在現行城鎮職工醫療保險制度框架內,針 對農民工流動性強,收入水平低的特點,為其建立大病醫療保險,提供當期住院 醫療保障.大病醫療保險實行社會統籌,不搞個人賬戶,基金單獨管理,單獨使 用.適當調整醫療保險的起付線,個人自付比例,等待期,住院押金等方面政策, 降低門檻,使農民工更容易享受到有關待遇.農民工患大病時不愿或無能力在城 市治療的,可制定相應措施,將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療,或 一次性提供住院醫療費用補貼.有條件的地區,也可探索為農民工建立門診醫療 補貼,或提供醫療救助.農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療.3.建立適應農民工特點的過渡性養老保險辦法.農民工的養老保障問題很復雜, 解決起來難度也最大.但這個問題又是回避不了的,早解決早主動,成本和代價 也小.農民工養老保險的最終選擇,是納入城鎮職工養老保險體系.不過,考慮 到多數地方,企業和農民工的承受能力問題,這需要逐步到位.因此,在未來較 長的 一個時期內,需要建立一個過渡性的農民工養老保險辦法.該制度框架的 要點:一是低水平起步,實行低費率,低保障待遇.可以考慮未來農民工養老保 障待遇略高于當期城鎮“低保”水平,大致相當于當期城鎮職工養老金水平的一 半,具體由各地自行根據精算確定.二是繳費由用人單位和農民工雙方負擔,以 用人單位繳納為主.三是以農民工身份證號碼為基礎,為農民工建立個人賬戶, 全部繳費進入個人賬戶,不搞社會統籌.養老金模式為“繳費確定性”,未來的

待遇取決于個人賬戶的積累額.四是農民工養老保險由各地勞動保障部門負責管 理,但為了方便個人賬戶隨農民工移動,應加快建立全國統一的農民工個人賬戶

信息管理系統;條件不具備時,也可委托銀行或商業保險公司具體經辦.五是在 不同統籌地區參保繳費的,個人賬戶和保險權益隨之轉移,連續計算,并不允許 退保.六是農民工退休時,可在當地社會保險經辦機構或銀行,商業保險公司領 取養老金.同時,對過去已參加城鎮職工養老保險的農民工,用人單位要繼續為其參保,社 會保險機構要確保農民工享受同等待遇.國家鼓勵有條件的地區和企業一步到 位,直接將農民工納入城鎮職工基本養老保險.要研究農民工養老保險與城鎮職 工基本養老保險的銜接辦法,當農民工在城市穩定就業(如連續就業和參加農民 工養老保險5年以上)后,可根據自愿原則將個人賬戶轉入城鎮職工養老保險體 系.4.建立農民工社會救助制度.由地方財政出資,建立農民工社會救助基金.當農 民工遭遇意外傷害,重大疾病或失業等風險而使生活陷入困境時,由當地民政部 門給予臨時性,一次性的應急救助.(五)關于農民工子女義務教育問題

中國隨父母流動的農民工學齡子女已是一個龐大的群體.如何讓這些孩子順利地 上學接受義務教育,是農民工最為關心的問題,也是中國普及義務教育面臨的一 個新課題.根據“五普”的有關數據,全國有14歲以下流動兒童1980萬人,其 中農村戶籍兒童占74%,即1460萬人;有關專家測算,他們的中位年齡為7 歲, 據此推算,其中的義務教育學齡兒童大約有800多萬人.另據中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示,流動兒童的失學率竟高達9.3%.一直未上學的占 6.85%,失學的占2.45%.為了解決農民工子女教育問題,2003年國務院辦公廳轉發教育部等6部委《關 于進一步做好進城務 工就業農民子女義務教育工作意見的通知》,提出了“兩 為主”的原則要求:即以流入地政府為主,負責農民工子女的教育工作;以全日 制公辦中小學為主,接收農民工子女入學.明確要求流入地政府制定義務教育收 費標準時,對農民工子女要與當地學生一視同仁,使農民工子女接受教育的環境 得到明顯改善.一些地方政府也采取相應措施,創造條件解決農民工子女上學問 題.例如,北京市財政撥出6800萬元專款,對農民工子女較多又相對困難的區 縣給予支持;福州市規定家庭收入 在本市“低保”線以下的農民工子女可享受 與本地學生同樣的救助.各地政府還采取多種措施,鼓勵社會力量辦學,多渠道 解決農民工子女上學問題.武漢市在辦學場地,教學設備和辦學經費等方面對民 辦農民工子弟學校給予扶持,保證農民工子女能享受較好的教育資源;上海市通 過調整學校布局,調節部分村校,成人職校的 校舍辦農民工子弟學校,解決在 民房,危房辦學的問題.但是,我們在調查中也了解到,“兩為主”的原則要求

在多數地方沒有得到很好落實.其客觀原因主要是現有教育資源短缺,但更重要 的是一些流入地政府對解決農民工子女上學問題的重要性和自己應負的責任缺 乏應有的認識,沒有將其納入教育發展規劃,經費得不到保障,這是公辦學校收 取“借讀費”的重要原因.為減輕負擔,又能讓孩子上學,許多農民工都將孩子

送入“農民工子弟學校”.這類學校條件簡陋,教師少,素質低,甚至不能按要 求開足全部課程,有的還存在安全隱患.農民工子女在父母工作地上學接受義務教育,是他們不可剝奪的權利;保障農民 工子女享受義務教育權利,則是政府義不容辭的責任.建議采取政策措施如下: 1.流入地政府要轉變觀念,明確責任.解決農民工子女上學問題,對于多數城市 政府來說,主要不是財力問題,而是認識問題和責任問題.一些城市政府在觀念 上,認識上始終沒有把農民工與戶籍人口平等看待,對農民工子女上學問題不愿 意承擔更多的責任.農民工對流入地經濟發展作出了巨大貢獻,與他們同住的孩 子有權利在當地接受義務教育.要繼續堅持農民工子女義務教育“兩為主”的原 則,堅持農民工子女義務教育與當地人口一視同仁.流入地政府要將農民工子女 教育納入當地教育發展規劃,納入當地政府的教育經費預算,并根據區域人口變 化情況,合理配置義務教育資源,保障以公辦學校為主接收農民工子女接受義務 教育.2.充分利用各種教育資源,提高流入地接收農民工子女入學的能力.改進學校的 預算管理,實行按實際在校生人數撥付經費的辦法,這不僅可以提高經費使用效 率,還可以鼓勵公辦學校充分挖掘潛力,增強接收能力.農民工流入較多的地方, 要根據實際人口的規模來規劃教育的發展,增加師資,加快校舍建設.中央和省 級 財政也應當對農民工流入較多的城市的學校建設給予適當支持,盡快提高其 接收農民工子女入學的能力.進一步完善支持民辦學校發展的政策,把民辦學校 納入教育 發展規劃.對社會力量舉辦農民工子女學校的,在保證基本師資和安 全要求的前提下,可適當放寬注冊資金,場地等條件.對經批準承擔義務教育任 務的民辦學校,當地政府應當按學生人數撥付義務教育經費,并對教師工資給予 補貼.3.改革學籍管理方式,方便農民工子女入學轉學.建立健全農民工子女在居住地 所在學區入學的管理和保障措施.適應農民工流動性強的特點,建立更加靈活的 學籍管理制度和接納學生入學的辦法.加快建立電子學籍管理系統,實現中小學 校學生課業,學籍等基本信息共享,為農民工子女的教育管理和入學轉學提供便 利.4.重視解決農村“留守兒童”問題.農民工外出后,大量孩子留在農村,有的與 單親一起生活,有的隔代撫養或委托他人撫養,缺乏完整的家庭教育,這從總體 上說不利于其健康成長.據人口專家調查,這些兒童 小學階段入學率很高,而 到了初中階段在校率便有所下降.農民工流出地政府要把做好“留守兒童”教育 工作與農村寄宿學校建設結合起來,在鄉鎮改建擴建一批寄宿制學校,滿足“留 守兒童”和其他農民子女寄宿學習的需求.中西部省區寄宿學校建設,中央財政 也應給予支持.(六)關于農民工公共衛生和計劃生育管理服務問題

農民工聚居性強,流動性大,在城市生活和工作的環境一般較差,因此他們的公 共衛生問題十分突出.農民工子女計劃免疫覆蓋率低,危害的不只是農民工子女，同時也會降低全體兒童的免疫水平和健康水平;傳染病防治方面發生問題,危害 的也不僅是農民工,而是所有的人,甚至會對一個地方或區域的經濟社會發展產 生重大不良影響.但是,一些地方和部門對農民工的公共衛生問題還沒有引起足 夠的重視,有關管理和服務工作還相當薄弱,管理和服務的責任不明確,缺乏有 針對性的管理措施和辦法.目前,只有少數城市出臺了有關農民工的傳染病預防 控制,計劃免疫,婦幼保健等方面的管理措施,更多的地方還沒有把這項工作擺 上日程.在計劃生育方面,大量的農民外出打工和進城就業,對中國原有的管理和服務體 制提出了嚴重挑戰.農民工的主體是處于生育旺盛期的育齡人口.據國家統計局 2004年抽樣調查,農民工中16～40歲生育旺盛期人口占84.5%.在湖南省804 萬農民工中,未婚和已婚育齡婦女共計374萬人,占農民工總數的 46.5%.有 關專家調查研究表明,農民外出打工和進城就業,對控制人口增長是有利的.由 于農民工工作壓力大,節奏快,生活成本相對較高,多數不再愿意多生孩子,他 們的生育率總體上比城市人口高,卻低于留在農村的人口.但農民女工接受生殖 健康,孕產期保健服務和住院分娩率也都低于所在城市水平,而她們的生殖道感 染率,孕產期死亡率以及嬰兒死亡率都高于所在城市水平.為了加強流動人口的 計劃生育工作,國務院1998年頒布了《流動人口計劃生育工作管理辦 法》,明 確提出了“流動人口計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的地方人民政府 共同管理,以現居住地管理為主”的原則(簡稱“一為主”);流出地管理有關

管理部門要為農民工免費提供《流動人口婚育證明》(簡稱《婚育證》),農民 工外出必須持有《婚育證》.“一為主”對流動人口計劃生育管理提供了政策依 據,但各地落實得并不好.據調查,多數農民工不知道避孕藥具是由國家免費發 放的,流入地的生殖健康服務和一年一次的生殖健康檢查也基本不覆蓋農民工, 72%的計劃生育手術費是農民工自己負擔的.大多數流出地政府沒有落實免費發 放《婚育證》和上門服務的規定,辦證時仍然搭車收費,有的還在異地設站孕檢 收費;有的地方還要求農民工外出時交納計劃生育押金;有的地方不僅要求已婚 育齡婦女一年四次孕檢并寄回孕檢報告單,還要求每年必須回戶籍地孕檢一次, 否則就要進行經濟處罰.對農民工的公共衛生,計劃生育管理和服務,要從解決突出問題入手,著力于制 度和體制創新,為建立長效機制問題奠定基礎.建議采取政策措施如下: 1.進一步明確和健全“以流入地管理為主,流入地和流出地協調配合”的管理體 制.流入地政府要全面承擔農民工公共衛生和計劃生育管理服務的責任,把農民 工一視同仁地納入當地公共衛生服務體系和計劃生育服務體系,通過調整財政預 算,調整和充實相應的服務機構等措施予以保證.流出地政府要在提供《婚育證》 等 有關信息方面,與流入地政府搞好協調配合.2.進一步改善服務,完善社區管理服務職能.國家規定的傳染病防治,兒童計劃 免疫,計劃生育,生殖健康,婦幼保健等方面的免費服務項目和免費藥具,流入 地政府要一視同仁地向農民工提供;應當由用人單位承擔的要由用人單位承擔，并制定相應的保障制度;應當由個人承擔的要對農民工給予適當的減免.按照流 入地管理為主的原則,育齡婦女的孕檢應由流入地管理和服務,與當地婦女一視 同仁,流入地和流出地要搞好協調配合與銜接,無需農民工寄回孕檢證明,流出 地也不能異地設站收費孕檢.流出地要在免費提供婚檢證明方面規范服務,切實 做到免費上門服務,嚴禁搭車收費.流入地政府要把農民工的公共衛生和計劃生 育管理服務納入社區管理和服務體系.社區應當對農民工實行與當地居民相同 的,無差別的疾病控制,兒童計劃免疫,計劃生育和生殖健康等方面的管理和服 務.社區的發展規劃,公共衛生和計劃生育服務體系及有關機構建設,必須考慮 對農民工公共衛生和計劃生育服務的需求.3.進一步明確用人單位的責任.應明確規定較大的用人單位必須建立衛生室,為 農民工提供基本的醫療,公共衛生和計劃生育服務.用人單位應當承擔對農民工 進行公共衛生,計劃生育等方面的宣傳教育,協助政府和社區進行管理和服務的 責任.對用人單位承擔的農民工公共衛生和計劃生育責任所發生的費用,政府應 給予適當補償;對不承擔責任或沒有盡到責任的,應當規定獎懲措施.形成政府, 社區,用人單位責任明確,協調配合的管理和服務機制.4.進一步加強“全國流動人口計劃生育信息交換平臺”建設.這個平臺從2003 年已經投入使用,初步解決了流動人口信息溝通時效性差和手段落后問題,但由 于各地辦公信息化發展不平衡,特別是欠發達地區和基層信息化建設滯后,影響 了平臺的效用.要認真總結平臺運行和信息收集的經驗,加強管理,加大對欠發 達地區和基層信息化建設的支持,解決存在的問題,實現地區之間信息共享和流 動人口計劃生育的動態管理,提高計劃生育管理和服務水平.(七)關于多種途徑解決農民工住房問題

居住問題是農民工在城市生活遇到的最基本問題之一.目前,中國農民工住房問 題的解決主要有三種形式:一是農民工自行租賃,二是由用人企業提供,三是居 住 在工作場所.據建設部門估計,租房比例約占60%,用人單位提供住宿條件 的占30%,自購房的不足5%,以投親靠友及其他方式解決住房的占5%.農民

工居住方式與所從事職業有很大關系.制造業和工礦企業的農民工,一般交納少 量住宿費,居住在企業提供的集體宿舍;建筑行業的農民工,一般居住在企業免 費提供的簡易工棚,有些居住在未竣工的房屋中;從事批發零售業的,收入相對 較高且較為穩定,一般獨自或與人合租城鄉結合部農民房或“城中村”的房屋, 個別的購買商品房或二手房;從事浴室,餐飲等工作的,一般居住在工作場所;從事家政服務的,一般居住雇主家中或自行租房居住.從總體看,目前農民工住房問題上的突出矛盾主要表現在兩個方面:一是大部分 城市的房租水平大大超過農民工的經濟承受能力,農民工難以找到合適的住房, 大多只能租住城市郊區以及市內條件較差的房屋.很多住房包括部分用人單位提 供的住房,不僅普遍居住擁擠,而且缺乏必要的安全和衛生等設施.這不僅給農 民工生活帶來很多不便,而且在防火設施,流行病預防等方面存在隱患.二是城 鄉結合部和“城中村”由于房租低,利于居住和謀生,生活方式和生活習慣上易

于融合,成為農民工主要的自發聚 居區.但大量農民工在這些地方聚居,公共 設施不足,違章建筑多,給城市管理和社會治安帶來較大壓力.另外,不少農民 工還選擇同鄉集中聚居,如深圳市 1000人以上的同鄉居住點就有600多個,這 不利于城鄉文化交流,不利于進城務工農民逐步融入城市.解決好農民工的住房問題,是改善農民工生活條件的需要,也是城市建設和發展 的客觀要求,是城市政府的一項義不容辭的責任.解決農民工住房問題的思路: 一要納入規劃.城市政府應把解決農民工住房問題,納入城市住房保障目標責任, 在城市規劃和建設中要考慮農民工住房需要.二要發揮市場機制的作用.政府不 能大包大攬,要注意調動社會各方面的力量,多方面解決.三要從實際出發.要 根據農民工的實際需求和經濟社會發展的條件逐步解決,當前最迫切的是為農民 工提供具備基本人居條件的住所.當前和今后相當一段時期,建議采取政策措施 如下: 1.鼓勵有條件的企業建設職工宿舍.這不僅有利于解決農民工的實際困難,有利 于企業吸引農民工就業,而且有利于發揮企業在農民工管理與和服務中的作用, 減輕社會壓力.用工量比較大,以外來農民工為主要用工對象的勞動密集型企業, 要將農民工宿舍建設納入企業基建,技改項目計劃和用地計劃.2.加強對城鄉結合部和“城中村”的規劃和管理.要加強城鄉結合部和“城中 村”的規劃管理,把改善這些地區的基礎設施條件納入城市建設的范圍.在符合 規劃的條件下,應允許集體經濟組織利用集體土地建設適合農民工需求的集體宿 舍和家庭式住房.要規范房屋租賃管理,完善租賃服務,用于租賃的房屋應符合 基本的衛生和安全要求.要禁止農民違法違規亂建棚戶房,注意防止一些發展中 國家出現的城市“貧民窟”現象.3.有條件的城市應建設主要面向農民工的低租金住房.要引導住宅開發企業在合 理規劃的基礎上,建設面向農民工的住房,向用人企業或農民工個人出租.地方 政府應參照城鎮經濟適用房的有關政策,在土地供應,稅收等方面給予優惠.要 鼓勵利用閑置廠房等建筑改造低租金住房,解決農民工居住問題.近幾年不少地 方在這方面已進行了很多有益的探索,取得了很好的效果.如蘇州工業園區的青 年公寓和上海市馬陸鎮工業區的企業員工公寓,每間每月 租金價格為800～ 1000元,每人每月負擔200元,已被不少農民工接受.重慶市利用閑置廠房開 發改造的“棒棒公寓”以其低廉的價格,靈活的租用方式, 受到農民工的歡迎.4.允許在城市具有穩定工作的農民工購買城市經濟適用房.農民工已成為城市人 口的重要組成部分,隨著經濟的發展,最終選擇在城市定居的農民工會越來越多.城市政府必須充分估計這一趨勢,并在住房政策上有所考慮.應逐步將在城市長 期生活,具有穩定工作的農民工,納入城市經濟適用房政策范圍.當前應允許在 城市工作時間長,貢獻突出的農民工,比如勞動模范,技術骨干等,享受城市經 濟適用房政策.有條件的地方,城鎮單位聘用 農民工,用人單位和個人可繳存 住房公積金,用于農民工購買或租賃自住住房.(八)關于依法保護農民工土地承包權益問題

目前,中國大多數農民工的承包土地由其家庭成員耕種,有的由他人代耕或轉包 他人耕種,也有極少數農民工放棄了承包土地.隨著進城務工農民數量的增加和 農民進城務工持續時間的拉長,如何處理好農民工土地承包問題越來越重要.建 議采取如下政策措施: 1.高度重視維護農民工的土地承包權益.以家庭承包經營為基礎,統分結合的雙 層經營體制,是中國農村的基本經營制度.長期堅持這一制度,是黨在農村的一 項基本政策.土地對廣大農民來講,既是基本的生產資料,又是基本的生存保障.進城務工農民即使不從事農業生產,土地不再具有生產資料功能后,土地的社會 保障功能也不會消失.從工業化和城市化發展的情況看,大量的農民將會長期亦 工亦農,相當部分的農民工將是年輕時進城務工,年老時返鄉務農.因此,維護 農民工 土地承包權益,是促進城鄉經濟社會長期健康發展的需要,也是進一步 落實黨的農村政策,穩定農村基本經營制度的重要任務.2.不得隨意 收回農民工土地承包經營權.中國《農村土地承包法》規定,任何 組織和個人不得剝奪和限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利.承包期內, 發包方不得收回和調整承包地.即使是全家遷入小城鎮落戶的,也應當按照承包 方的意愿,保留其土地承包權或允許其依法進行土地承包經營權流轉.土地承包 權是農民的一種財產權利,與農民從事何種工作,在何處居住沒有直接的聯系.因此,任何組織和個人都沒有權力以農民進城務工或到城鎮落戶為由收回農民的 承包權.3.妥善處理土地承包糾紛問題.近兩年,一些地方在農民工土地承包問題上出現 一些糾紛.這實際上是沒有貫徹落實黨的農村政策,土地承包關系不穩定的反 映.解決土地承包糾紛問題,必須認真貫徹《農村土地承包法》和中央關于穩定 和完善農村土地承包關系的一系列政策.外出農民回鄉務農,只要在土地二輪承 包中獲得承包權,就必須將承包地還給原承包農戶繼續耕作.鄉村組織已經將外 出農民承包地發包他人耕種的,如果是短期合同,應將承包收益支付給原承包戶, 合同到 期后,將土地還給原承包農戶耕種.如果是長期合同,可修訂合同將土 地還給原承包戶,或通過協商給原承包戶以適當補償.對外出務工農民中少數沒 有參加二輪承包,現在要求返鄉承包土地的,要區別情況,通過民主協商,妥善 處理.4.引導和規范農民工自愿,依法,有償轉讓承包地使用權.鄉村組織要積極推進 土地承包權流轉,但必須明確,土地承包經營權流轉的主體是承包土地的農戶, 流轉土地承包經營權是農民享有的法定權利,不能隨意侵犯和剝奪.土地流轉必 須堅持平等協商,自愿,有償的原則,任何組織和個人不得強迫或阻礙農民進行 土地流轉,不得擅自截留,扣繳或以其他方式侵占農民土地流轉的收益.鄉村組 織要做好土地流轉中的信息提供,合同規范等服務,但不能代替農民決策.(九)關于維護農民工合法權益問題

農民工是弱勢群體,其合法權益易受到侵犯.農民工權益一旦受到侵害,可能的 維權途徑大致有五種:一是與用人單位自行協商維權.因農民工與企業主處在明

顯的不平等地位,自行協商基本上達不到維護農民工權益的效果.二是向勞動保 障部門投訴,通過勞動保障監察維權.但勞動保障監察力量不足,處罰力度也比 較弱.三是請求工會調解.但往往因工會組織不健全,工會職能發揮不充分,而 造成調解不力,或因調解結果不具有強制力而難于執行.四是上訪.作為非常規 做法,一般在涉及群體性農民工維權時才使用,有時處理不好會激化矛盾.五是 請求仲裁和訴訟,或請求法律援助.這種途徑比較現實,是多數農民工選擇的方 式,但也存在程序復雜,成本高,耗時長等較大困難.以上五種方式都在一定程 度上發揮著作用,但總體上看,由于法制不完善,組織不健全,沒錢打官司等原 因,侵犯農民工權益問題往往得不到及時有效的解決.近年來,黨中央,國務院高度重視改善農民進城就業環境和維護農民工合法權益 工作.國務院2003年1月下 發《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的 通知》,2004年12月又下發《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通 知》,比較系統地明確了農民 工的平等就業,勞動保護,勞動報酬,休息休假, 社會保障,子女接受教育等方面的合法權益.各地黨委,政府和工會組織認真貫 徹中央有關精神,切實履行職責,探索開展維護農民工權益工作,取得了一定成 效.上海,杭州,蘇州,深圳等市通過完善農民工相關政策,依法嚴格規范企業 用工行為,從源頭上防止和減少侵犯農民工權益現象的發生.四川,湖南,河南 等勞務輸出大省在有關的輸入地建立“外出務工人員辦事處”,負責本省外出農 民工的引導,管理,服務和維權等事務.工會系統也開展了形式多樣的活動,為 農民工維權提供幫助和服務.維護農民工權益的基本思路是:堅持依法維權,發揮工會作用,提高農民工 素 質,強化政府責任.堅持依法維權,就是要堅持依法治國,依法行政,依靠法律 的強制力,約束力來維護農民工權益,規范勞動關系主體雙方的行為,穩定調和 勞動關系.發揮工會作用,就是各級工會組織要把農民工吸納進來,在簽訂集體 合同,處置勞動糾紛等方面充分履行職責,行使權力,為農民工維權提供組織上 的保障.提高農民工素質,就是要通過宣傳教育等途徑,不斷增強農民工自我保 護意識和能力,增強依法維權的意識和能力.強化政府責任,就是要強化勞務輸 出,輸入 集中的地方政府的責任,把農民工維權問題納入政府綜合考核和 領導干部政績考評指標體系中來,加強政府各部門的協調配合,形成政府領導, 工會主導,企業 支持,各方參與的維權工作格局.具體政策措施如下: 1.完善農民工維權法律法規,加大執法力度.各級人大,政府要盡快清理,修改 妨礙 農民工享有平等權利的法規政策,為農民工維權營造良好的法制環境.如 《勞動法》中對勞動合同,經濟性裁員,經濟補償金,促進就業,勞動安全,社 會保障,工資發放的時間方式等規定過于原則,缺乏具體的實施規范;勞動爭議 處理與其他法律銜接不夠,且時效過短;側重于勞動關系的仲裁調解,罰責不夠 具體,違法懲處 力度不夠等.《工會法》也同樣存在罰責乏力的問題.《職工 代表大會條例》對職工民主管理的有關規定,沒有覆蓋到非公有制企業和農民工.要抓緊修改完善這些 法律法規,并適時制定發布專門的《農民工權益保障法》，進一步明確勞動關系雙方主體的權利與義務,勞務輸出地與輸入地的權責等,促 進農民工維權法制化,規 范化,程序化.與此同時,要加強勞動保障監察和執 法工作,規范用人單位用人行為.各級人大和各級政府有關部門要加大執法檢查 力度,督促用人單位認真執行國家的法律法規,對侵害農民工權益的行為要依法 處理.勞動保障等有關部門要不斷健全農民工維權投訴機制,開通便捷,快速, 有效的投訴渠道,加強農民工維權的 調解和處罰工作.同時,廣泛開展法制宣 傳教育,增強農民工的法律意識和維權能力.2.充分發揮工會在農民工維權中的重要作用.維護農民工的合法權益,是各級工 會組織的重要職責,是新時期工會工作的重要內容.要積極組織農民工加入工會.有關部門要在開展審批新建企業章程,登記注冊,檢查,勞動保障監察,稅 收等工作時,督促企業依法組建工會,重點做好非公有制企業工會組建和維權工 作.企業要依法保障農民工參加和組織工會的權利,為工會 正常開展工作創造 必要條件,依法撥付工會經費,不得干預工會事務.要不斷完善工會維權機制.各級工會要以勞動合同,勞動工資,勞動條件和職業安全衛生為重點,廣泛開展 包括農民工在內的職工維權活動.同時,要充分發揮各級共青團,婦聯等群眾團體在農民工維權工作中的作用.3.加大對農民工的法律援助力度.要把農民工作為法律援助的重點對象.農民工 作為弱勢群體,在仲裁和訴訟中很難做到平等地主張自己的權利,為他們提供必 要的法律援助具有十分特殊和重要的作用.近年來,一些地方組織律師,基層法 律服務工作者及社會組織人員,針對農民工發生幾率較高的工傷賠償,勞資糾紛, 交通事故等案件,開展多種形式對農民工的法律援助工作,取得積極成效.不少 地方為做好農民工維權工作,專門設立了“外來務工人員法律援助工作站”, “咨詢投訴站”等,方便農民工來訪,咨詢并及時受理法律援助申請.現在的主 要問題是,隨著農民工維權意識的增強,請求法律援助的農民工越來越多,造成 農民工維權的法律援助經費和人力資源普遍不足.為此,各級政府要進一步加大 對法律援助工作的投入,可考慮建立農民工法律援助專項資金,專用于為農民工 辦理法律援助案件,開展法律咨詢活動,普法教育等開支,為法律援助機構開展 農民工維權工作提供經費保障.4.完善勞動爭議處理機制和有關司法程序.現在,老百姓打官司難,農民工打官 司更是難上加難.要改革現行勞動爭議處理制度,避免農民工因耗不起時間,精 力而被迫放棄仲裁權利.對涉及農民工權益的勞動糾紛,企業勞動爭議調解組織, 各級勞動爭議仲裁機構,法院要優先處理,對確有困難的農民工,可適當減,緩, 免仲裁費,訴訟費.考慮到中國轉型時期勞動關 系復雜多樣,勞動爭議案例繁 多,農民工維權問題突出,司法“門檻”過高且承載能力有限等因素,建議:一 是總結推廣廣東等地建立勞動爭議仲裁院的做法,由 “一裁兩審”改變為“一 裁一審”或“兩裁終審”,“或裁或審”;二是借鑒德國等一些發達國家的經驗, 立法簡化勞動爭議處理程序,設立專門的勞動保障法庭,為農民工維權提供方便, 快捷的司法支持.5.加強對農民工維權的輿論監督.關注社會熱點問題,反映農民工心聲,維護農 民工合法權益,也是新聞媒體的重要職責.新聞媒體既要宣傳好黨和政府有關農 民工的方針政策,又要反映農民工面臨的各種問題;既要堅持正面宣傳為主的方 針,又要敢于及時披 露,報道典型案(事)件,為全社會關注農民工這個弱勢 群體,為維護農民工權益,創造良好的輿論氛圍.(十)關于農民工戶籍管理問題

改革開放以來,國家出臺了一系列戶籍管理制度改革措施,包括實行“農轉非” 政策,實行居民身份證制度,改革和完善暫住人口登記管理制度,推進小城鎮戶 籍 管理制度改革,調整城市戶口遷移政策等,嚴格的戶籍制度也有所松動,有 的制度如糧油定量供應制度等在改革中被逐步取消.1984年,國務院下發了《關 于農民進入集鎮落戶問題的通知》,規定到集鎮務工,經商,辦服務業的農民及 家屬,在集鎮有固定住所,有經營能力,或在鄉鎮企事業單位長期務工的,應準 予落常住戶口,發給自理口糧戶口簿,統計為非農業戶口.1997年國務院批轉 下發了公安部的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》,2001年又批轉下發了 《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》,規定凡在縣級市市區,縣人民政 府駐地鎮及其他建制鎮有合法固定住所,穩定職業或生活來源的人員及與其共同 居住生活的直系親屬,均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口.近年來,河北,遼 寧,江蘇,福建,山東,湖北,湖南,重慶,四川,陜西等地在執行國家有關戶

籍管理制度改革政 策的基礎上,根據本地實際,又出臺了進一步改革措施,包 括取消農業戶口,非農業戶口性質劃分,統稱居民戶口;以具有合法固定住所, 穩定職業或生活來源為基 本落戶條件,放寬進城落戶限制等.各地的改革總的 看進展順利,社會反響良好,為進一步改革戶籍管理制度提供了寶貴的實踐經驗.現行的 戶籍制度,在建國后的一定時期內曾發揮了重要的歷史作用.隨著改革 開放的不斷深入,現行戶籍管理制度的弊端和矛盾也日益顯露出來.主要是,實 行二元戶籍登記管理的做法,人為分割城市人口和農村人口,戶口遷移限制過多, 難以滿足公民正常遷移的需要,也阻礙了勞動力資源的市場化配置,不利于經濟 增長和城市化進 程,也不利于體現社會公平.還有多種社會福利待遇和社會管 理功能被不合理地附加在戶口上,不僅使戶籍管理失去了本來意義,也制約了戶 籍管理制度改革的進程.推進戶籍管理制度改革,是完善社會主義市場經濟體制的一項重要任務,也是解 決“三農”問題的一項重大舉措.目前,國家有關部門, 有關方面經過長期深

入研究,已大致形成了戶籍管理制度改革的基本思路:就是要建立城鄉統一的戶 口登記管理制度;以具有“合法固定住所”為基本條件,調整戶口遷移政策;實 行暫住人口居住登記簿制度;完善居民身份證制度,逐步實現從戶口登記向人口 登記的轉變.應從中國國情出發,在國家整個戶籍制度改革目標,原 則和政策 大框架內,逐步地,有條件地,分類解決長期在城市就業,居住的農民工落戶問 題.1.地(市)級以下中小城市和小城鎮,可考慮全面推進戶籍管理制度的改革.從

中國目前經濟和社會發展的情況看,全面推進地(市)級以下中小城市和小城鎮 戶籍管理制度改革的條件已基本成熟.實際上,各類中小城市和小城鎮多年來一 直居住,生活著大量非本地常住戶口公民,包括進城務工就業的農民工,應適當 放寬他們的落戶條件.2.省會城市,副省級城市,直轄市等大城市,可考慮積極穩妥地解決符合條件的 農民工的戶籍問題.具體的準入條件,可由各城市根據本地實際確定.對已在城 市購買產權房的農民工,農民工中的勞動模范,先進工作者和高級技工,技師, 以及其他有突出貢獻者,應優先準予落戶.3.積極推進配套改革,逐步分離附著在戶籍上的就業,社會保障,子女教育等公 共服務和社會福利功能.戶籍管理制度改革必須配套進行,逐步弱化直至最后剝 離城市戶口的附加利益,使勞動就業,子女入學,住房分配,社會保障等與戶口 脫鉤,讓農民工平等享受到應有的公共服務待遇.五,大力發展鄉鎮企業和縣域經濟,擴大農村富余勞動力就地轉移

進城務工是農村富余勞動力轉移的重要途徑.但從長遠和各地實際情況看,在促 進農民跨地區轉移的同時,還必須大力發展鄉鎮企業和縣域經濟,擴大農村富余 勞動力就地轉移.農村勞動力就地轉移,有以下好處:一是更容易被農民接受.農民在鄉村有親屬,土地和社會人際關系的聯系,在這種熟人社會里,他們在思 想理念,社會價值,主體意識等方面比較一致,相互融合,溝通,交流比較容易.農村勞動力就地轉移,不改變農民就業的基本文化背景,不改變農民的基本生活 方式,對農民來講,轉移的風險較小.因此,農民從農業部門向非農業部門的轉 移,首先考慮的是就地轉移.二是符合相當一部分農戶兼業性的特點.從農業中 轉移出來的勞動力,大部分都不會完全離開農業.大量的農民亦工亦農,兼業務 農,將是今后相當長時期的一個重要趨勢.從發達國家情況看,即使實現工業化 以后,兼業農戶仍然在農戶總量中占有相當大的比重.農村富余勞動力的就地轉 移,可以充分利用農閑時間從事二,三產業,提高農民收入水平.在中國一些經 濟較為發達的地區,兼業農戶已占了很大比重.如山東青島,煙臺,威海三市, 2004年農村兼業戶比重分別為57.9%,66.4%,78.4%.這種“離土不離鄉” 的就地轉移,既增加了農村勞動力就業,又促進了鄉鎮企業和縣域經濟發展,從 而帶動更多的農村富余勞動力轉移,形成一個不斷發展的良性循環,推動城鄉統 籌發展和就業.三是有利于降低轉移成本.農村富余勞動力就地就近轉移,可以 避免遠距離,跨區域的流動就業,減緩交通壓力,節省來往的費用,降低消費性 支出.據調查,2004年在東部,中部和西部地區當地務工的農民工月均收入結 余分別為494元,487元和450元,而中部,西部地區農民工在東部地區的月均 收入結余分別是416元和401元,明顯低于在本地區務工的月平均結余.四是有 利于區域平衡發展,避免“大城市病”.一些發展中國家由于農村人口向城市轉 移過快過于集中,出現了“大城市病”,造成了嚴重的社會問題.農村勞動力就 地轉移,可以促進人口和產業的合理布局,避免各種資源過度地集中于少數地區 和大城市.擴大農村富余勞動力就地轉移的基本思路是,大力發展鄉鎮企業,發展農村二, 三產業,發展縣域經濟,從多方面為農民就地轉移創造就業機會.具體措施如下: 1.對縣域產業進行合理定位,發展特色經濟擴大轉移就業.國家和省(區,市)要在國民經濟和社會發展規劃中統籌考慮縣域經濟發展問題,加強對縣 域經濟 發展規劃編制和實施的指導.縣一級要按照“五個統籌”的要求,制定并實施好 縣域經濟發展總體規劃.要積極探索發展縣域特色經濟.充分利用當地的區位, 資源,人文等優勢,經營強項,弘揚特色,使資源優勢轉化為經濟優勢,把比較 優勢轉化為競爭優勢,依靠特色提升核心競爭力.合理開發農林,特產,礦產, 旅游等各種資源和產業,一村一品,一鎮一品,拉長產業鏈,形成小企業大群體 的塊狀經濟,把地方特色產品打造成精品,走向國內外市場.搞好城鄉產業融合.統 一銜接縣域內工農商貿布局,產業發展,生態治理,基礎設施建設等各項行 業性規劃,突出特色,優化一,二,三產業布局,加快產業結構調整與升級,發 展關聯度 高的優勢產業集群,促進城鄉產業優勢互補的一體化發展.做大做強 縣域支柱產業.支持縣域突出抓好主導產業,打破行政區劃界限,集中連片布局, 推動資產重組,提高縣域產業聚集度,逐步形成專業化生產,特色化經營,社會 化分工協作的縣域經濟發展格局.2.重視發展吸納就業能力強的勞動密集型產業和服務業.大力發展資源開發,農 副產品加工,紡織服裝,玩具鞋帽等勞動密集型產業,合理引導農牧民 進鎮入 區,發展餐飲,商貿,旅游,交通運輸等服務業.運用現代經營方式和服務技術, 改造傳統服務業,發展現代物流,社區服務等新興產業,提高服務業發展水平.進一步培育發展商品市場,生產要素市場和中介服務.積極發展文化產業和旅游 業,促進關聯產業發展.要鼓勵和支持勞動密集型的個體私營經濟,鄉鎮企業加 快發展,優化結構,提升產業層次.尤其中西部地區鄉鎮企業發展相對薄弱,要 充分發揮各方面的積極性,利用老企業重組改造,城鄉聯合,東西合作,招商引 資, 外出務工者返鄉創業等多種方式,促進鄉鎮企業上規模,上檔次,上水平.通過積極引導東部勞動密集型產業向中西部轉移,實現產業梯度布局和發展;中 西部地區 要創造好的產業轉移環境,降低產業轉移成本,主動承接產業轉移, 帶動本地鄉鎮企業和縣域經濟快速崛起,促進農村富余勞動力就地轉移就業.3.積極發展農業產業化經營.農業產業化經營,以發展農產品加工為主線,將農 產品的產前,產中,產后環節有機聯系起來,拉長產業鏈條,并帶動農產品的分 級,包裝,儲藏保鮮,交通運輸,商業,服務等相關產業發展,是增加農民就業 的有效途徑.在產業化經營鏈條上就業的農民,已不再是臉朝黃土背朝天, 日 出而作,日落而息的農民,而是新的農業產業工人.2004年,全國農業產業化 經營組織吸納的就業人數達3300萬人,同時,產業化經營龍頭企業還帶動農 戶 7200多萬戶,有效減緩了農村的就業壓力.發展農業產業化經營,一要進一步 做大做強龍頭企業.加快龍頭企業的技術進步,增加人力資本投入,提高企業的 科技含量和員工素質,增強企業發展的后勁.建立龍頭企業與農民利益聯結機制, 使農民共享工業利潤.鼓勵龍頭企業在平等互利基礎上,開展多種方式的合作與聯合,擴大企業規模, 增強企業的市場競爭力.有條件的企業應積極實施“引進來,走出去”戰略,引 進國際先進的技術,工藝和配方,積極開拓國際市場.二要大力發展農產品精深 加工.農產品加工業的延伸過程,本身是創造就業崗位的過程;農產品加工程 度 越深,創造的就業機會就越多.研究編制農產品加工業發展規劃,組織實施農產 品加工重大技術的攻關和推廣,組織好農產品加工標準的制修訂和實施.制定完 善扶持政策,支持農產品加工企業設備工藝改造,建立研發機構和檢測檢驗體系, 質量標準體系.4.積極發展鄉鎮企業和非公有制經濟.這是增加就業崗位,緩解城鄉就業壓力的 現實有效途徑,是我國現代化進程中必須長期堅持的基本方針.目前,鄉鎮企業, 非公有制經濟已經成為縣域經濟的主體,是縣域內勞動力轉移就業的主要載體, 也是縣域經濟進一步發展的潛力所在.要把發展鄉鎮企業,個體私營等非 公有 制經濟作為縣域經濟的主要增長點,進一步深化改革,消除制約鄉鎮企業,非公 有制經濟發展的體制障礙.穩步推進鄉鎮企業產權制度改革,按照積極支持,正 確引導,總結經驗,逐步規范的方針,引導有條件的鄉鎮企業建立現代產權制度 和現代企業制度.按照“誰投資,誰所有,誰改造,誰受益”的原則,明確鄉鎮

企業產權歸屬,并依法保護鄉鎮企業,非公有制企業和職工的合法權益.進一步 加強和改進政府監督管理和服務,為鄉鎮企業和非公有制經濟發展創造良好環 境.要認真 把《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若 干意見》落到實處,抓緊清理與意見精神相抵觸的部門規章和政策,積極研究和 制定具體的扶持政策.5.以縣城和中心鎮為重點加快發展小城鎮.縣城和中心城鎮是縣域產業匯集地, 是縣域內農村勞動力轉移就業的重要基地,是農民工回鄉創業的首選之 地.要 把加快小城鎮發展作為一項大戰略,積極穩妥地推進城鎮化進程,充分發揮小城 鎮對縣域經濟發展和吸納農村勞動力轉移就業的帶動作用.一是搞好縣域內城 鎮體系規劃,逐步形成以縣城為中心,中心鎮,一般集鎮和中心村之間相互協調 發展的城鎮村空間布局.集中抓好縣城建設,完善城市綜合服務功能,增強縣城 的集聚和輻射功能.按照統一規劃,整合項目,綜合配套,整體推進的要求,啟 動和推進鄉村建設改造工程.以縣為單位對村鎮建設統一規劃,形成合理的建設 布局;對國家現有各部門分散支持農村基礎設施建設的項目進行整合,發揮綜合 效益;規劃區內的供電,道路,上下水管線,有線電視等統籌規劃設計,項目配 套建設.二是 突出發展小城鎮經濟,為吸納人口和解決就業提供產業支撐.把 發展鄉鎮企業與建設小城鎮有機結合,促進鄉鎮企業向有條件的小城鎮集中.在 進行小城鎮建設規劃時,合理規劃工業園區,保證必要的鄉鎮企業和非公有制企 業建設用地.研究探索實行新的土地供應,使用辦法,本區域內的鄉鎮企業,集 體,個人或合股投資興辦的企業,使用該區域小城鎮規劃區內工業園區的土地, 可以不征為國有,保留土地的集體所有性質,降低鄉鎮企業向小城鎮集中的成本.6.完善對縣域經濟發展的扶持政策.縣域經濟的發展,應主要通過改革,創新縣

域發展機制,激發縣域發展活力,挖掘縣域發展潛力.但對多數經濟欠發達的縣 而言,自身資本積累的能力不足,缺少自我發展的能力,要實現經濟快速發展, 國家的政策扶持是必需的.一是盡快改變縣及縣以下基礎設施缺少規劃,無序建 設,缺少資金,無力建設的狀況.把縣及縣以下市政工程,縣鄉道路,供電,農

村改水,工業污水和垃圾處理等設施工程,納入城鎮基本建設范疇統一規劃.應 適當調整國家基本建設投資和國債投資的結構和投向,向縣域,特別是中部人口 稠密的農業大縣傾斜.可以研究適當提高增值稅縣級留成比例,這將有利于增加 縣級 政府的財力,極大地調動縣域發展經濟的積極性.還應明確國有商業銀行 支持縣域經濟發展的責任,增加信貸規模,開發適應鄉鎮企業,中小企業和縣域 經濟特點的 信貸品種,并通過建立中小企業貸款擔保基金,給予財政貼息等, 切實解決企業貸款難問題.二是實行有差別的建設用地政策,在不突破國家 建設用地計劃的前提下,適當增加縣域經發展用地指標.土地是重要的生產要素, 土地和資本,技術的結合才能實現經濟發展.大城市和東部沿海經濟發達地區, 人均占有土地數量少,人地矛盾突出,必須嚴格控制土地占用規模.中西部縣域 土地資源相對豐富,經濟欠發達.從促進區域協調發展的大局考慮,合理調整用 地結構,適當增加中西 部地區縣域經濟發展用地指標,這是國家對這些地區縣 域經濟發展的最大支持.7.擴大縣級政府調控經濟社會發展能力.縣級政府對縣域經濟發展承擔不可替代 的組織,協調職能,其對資源調控能力的強弱,對縣域經濟發展有直接影響.20 世紀80年代中后期實行的市管縣體制,對加快城市發展發揮了明顯的作用.但 是,隨著時間的推移,市級政府的市本位傾向日趨明顯,縣域財富以及農村資源 過度向城市集中,市級政府的工作安排,財政支出的重點日趨集中在市本級,不 利于縣域經濟的發展.因此,要完善中央和省級政府的財政轉移支付制度,理 順 省級以下財政管理體制.一是增加一般性轉移支付規模,加大對財政困難縣鄉支 持力度.二是有條件的地方實行省級直接對縣的管理制度,提高行政效率和資金 使用效益.三是實行鄉鎮財政管理體制改革.還要妥善處理行政執法處罰部門垂 直管理與發揮縣級政府綜合協調職能的關系,既要保證這些職能部門獨立行使行 政執法和處罰職能,又要保持縣級政府機構和職能的基本完整.要繼續積極推進 財政管理體制改革,加強縣級公共財力建設.中國財政收入占GDP 的比重由1995 年的10.7%提高到2004年的19.26%,中央和省級財政收入占全部財政收入的 比重大為提高,調控經濟的能力明顯增強.但縣級財政普遍存在較大的收支缺口, 全國相當一部分財政困難的縣不能正常發放工資.應按照事權與財權相對稱的原 則,規范財政轉移支付,特別要增強中西部地區財政保障能力.總之,發展鄉鎮企業和縣域經濟,將有效增加農村勞動力就近轉移就業的數量, 緩解向大城市轉移就業的壓力.這種縣域內的轉移就業又能夠產生多種消費需 求,拉動縣域經濟較快發展.縣域經濟的發展,又可以創造更多非農就業機會, 帶動更多農村富余勞動力轉移就業,從而形成經濟發展增加就業,就業增加促進 經濟更快發展的良性循環.六,加強和改善城市政府對農民工的管理和服務

大量農民工源源不斷進城就業,居住和生活的歷史性變化,使各級政府特別是作 為農民工流入地的城市政府面臨一系列新的問題.如何更好地履行職責,迎接這 些新市民,加強和改善對他們的公共管理與服務,是城市政府面臨的重大課題.在傳統計劃經濟體制下,整個社會按城鄉分割的方式分別實施管理,城市政府的 管理體系主要按城市戶籍人口的規模和分布進行設置.改革開放以來,隨著人口 特別是勞動力跨地區,跨城鄉流動的規模不斷擴大,東部發達地區一些城市勞動 力和居民構成發生了重大變化,有的流入農民工人數甚至超過原有戶籍人口.進 城農民工與擁有城市戶口的居民工作和生活在“同一藍天下”,共同創造了大量 財富,提供了大量稅收,卻因為不具備城市戶口,而不能在享受政府提供的公共 產品和服務方面得到“市民待遇”,出現“一城兩制”的局面.這表明,城市政 府在計劃經濟條件下形成的管理理念,管理體制,管理內容,管理方法,很不適 應新的經濟和社會基礎,不適應工業化和城市化迅速發展的時代潮流,不適應建 設和諧社會的要求.需要下大力氣,從多方面著手,加強和改善對農民工的管理 與服務工作.1.切實轉變城市政府的管理理念.按照科學發展觀和正確政績觀的要求,城市政 府必須轉變管理理念,由過去主要面向和管理戶籍人口,轉變到同時面向和管理 常住人口及流動人口,成為包括進城農民工在內的所有居民的政府;由排斥,防 范,管制農民工及其家屬,轉變到公平地為其提供各種公共服務,寓管理于服務 之中,建立面向所有勞動者和居民的服務型政府.要充分認識到農民工和其他城 市居民一樣,既是生產要素,也是生活主體,消費主體;他們既有生理,物質方 面的需要,也有精神,文化方面的需要,還有政治上當家作主的需要.城市政府 在謀劃發展戰略,設定人均GDP 目標,規劃公用設施布局,確定財政支出和公 共服務規模,制定土地利用和住房建設計劃等各個方面,都要將農民工納入,關 注他們的利益,全面,綜合地考慮農民工在城市生存和發展的需要.這是加強和 改善對農民工的管理與服務工作的前提.2.不斷創新農民工管理體制.現有的農民工管理體制有兩個方面的特點:一是在 流出地與流入地之間,實行的是“雙重管理”,造成職責劃分不清和實 際上的 管理真空;二是在流入地的城市內部,把農民工作為流動人口,由公安部門牽頭, 勞動,人口計生,教育等部門參與,實行與戶籍人口不同的以治安管理為主的管 理模式.今后在創新管理體制方面,一方面要按照便利和促進農民工市民化的目 標,建立以流入地為主,以流出地作補充的農民工管理和服務新體制;另一方面, 在流入城市,要建立農民工管理和服務的綜合協調新機制,使政府各部門在研究 農民工政策,布置和部署農民工工作,解決農民工面臨的問題等方面,能夠各盡 其責,相互配合,形成合力.近幾年,鑒于農民工進城就業,居住和生活不僅涉 及發展和改革部門,勞動和社會保障部門及公安部門,還涉及教育,衛生,計劃 生育,交通,城市規劃,土地,建設,財政等多個部門,一些流入地政府為加強 對農民工的管理和服務,并避免政出多門,互相牽制,推諉扯皮等現象,在建立

農民工管理和服務綜合協調機制方面進行了新的探索.有的建立了由政府領導參 加和主持的多部門聯席會議制度,有的在政府綜合部門設立了具體負責農民工綜 合協調工作的常設辦事機構,從而為加強和改善對農民工的管理和服務提供了組 織保障,其經驗值得其他城市借鑒.而一些流出地政府針對農民工短期季節性流 動及長期雙向流動比較普遍的情況,通過實施農民工外出前職業培訓,免費向農 民工提供就業信息服務,加強農民工有組織輸出,維護外出農民工土地權益,做 好“留守兒童”的義務教育工作和“留守老人”的救濟救助工作等方式,在加強

和改善對農民工的管理和服務方面發揮了必不可少的補充作用,其經驗也值得其 他流出地借鑒.在調研中,有些地方和專家提出,國外許多已經完成工業化,城市化的國家,仍 然設立移民局研究和管理流動人口問題,中國面對農民工這一社會群體,也應設 立專門機構來管理.這是一個需要進一步研究的問題.3.進一步提高公共服務能力.在大量農民工進城就業,居住和生活的背景下,城 市公共管理和服務供給與需求的矛盾更顯突出.近幾年,各地按照中央的統一部 署,取消或簡化了針對農民工的行政審批事項,取消了一些涉及農民工的收費項 目,免收了一些涉及農民務工的收費,降低了一些涉及農民務工的收費標準,加 強了政府公共服務體系建設.這些措施深受廣大農民工的歡迎,但提高公共服務 能力仍然是各級政府的重要任務.一要加大城市各類公用設施建設力度和各種 公共服務的供給能力,為各類公用設施公平向農民工開放,各種公共服務覆蓋到 所有常住人口提供保障.二要調整城市公共財政開支結構,城市公用設施和公共 服務覆蓋到農民工所增加的開支,在財政支出中要有所反映,相關政府資金不能 缺位.一些政府部門在加強對農民工公共管理和服務過程中,因使用更多的人力 物力而增加的費用,也要由政府財政提供保障.三要在出臺公共政策時充分考慮 農民工的切身利益.各級政府制定和調整任何一項公共政策,不僅要體現黨和政 府對農民工的關懷,也要使農民工得到平等待遇和經濟實惠.如對農民工反映強 烈的春運期間車票漲價問題,有專家測算,一個春節往返,全國農民工因車票漲 價就多支出100 億元.他們建議每年給農民工一次往返探親半價車票的待遇, 引導農民工錯開春節,選擇農忙季節和其他節日返鄉.這也可以合理調峰.4.充分發揮社區在農民工管理和服務方面的重要作用.城市社區在中國城市管理 體系中正發揮著越來越重要的作用.要努力建設開放型,多功能的城市社區,使 之成為政府各部門對農民工提供公共管理和服務的接口,民政,人口計生,勞動, 教育,文化,衛生,治安等方面的公共服務都要依托社區,落實到包括農民工在 內的每一個社區成員.同時,要充分發揮社區的社會融合功能,使之成為促進農 民工與城市原有居民平等相處的熔爐,加速農民工融入城市并成為新市民的橋 梁,避免農民工邊緣化的“生活共同體”.特別要通過賦予農民工在社區這一基 層自治組織中平等的成員資格,促進其參與社區管理和服務以及進行自我管理和 服務,增強其作為社區主人的意識和活力,培育其互信互助,共存發展,團結合 作的社區精神.浙江省依托城市社區,對農民工實行統一管理,統一服務,統一

培訓, 統一收費,統一辦證的“五統一”服務模式,將就業證,暫住證,計生 證統一記錄在暫住證上的“一證式”管理制度,值得各地學習借鑒.5.建立各方面互聯,共享的農民工信息統計調查系統.科學,全面,及時,準確 地掌握農民工總量,結構,分布及其變化趨勢方面的信息,是政府制定相關規劃 和政策,加強農民工公共管理和服務的一項基礎性工作.要切實解決目前農民工 管理信息和統計信息“缺”,“亂”,“舊”等方面的問題.首先,在管理信息 方面,要以流入地為主,整合勞動,農業,統計,公安,人口計生等部門的相關 信息網絡,構建以城市社區為信息輸入端,流出地和流入地共享,多部門互聯的 農民工管理信息系統,使各級政府對農民工的管理和服務工作建立在統一,客觀, 全面的數據基礎之上.其次,在農民工統計調查信息方面,要針對農民工這一統 計對象的特點,改革現有農民工統計調查制度,引入新的統計調查制度和方法, 做好農村勞動力就業的普查和每年一次的專項調查,掌握農民工的總體數量和主 要特征,預測農民工發展變化趨勢,為各級政府的相關決策和管理,服務工作提 供基礎信息.農民工這支活躍在我們身邊的最龐大的新生力量,每天都在創造著新生活,創造 著新財富,創造著新業績.這為了解他們,關心他們,尊重他們,愛護他們,研 究和解決農民工問題提供了實踐基礎.未來幾年,十幾年,幾十年,農民工還會 有新的問題出現.這既說明研究和解決農民工問題的現實性和長期性,也說明 研 究農民工問題具有重要而深遠的意義.這份報告提供的僅是一個全景式平臺,一 個新的研究起點,希望能引起各級黨委,政府和全社會對農民工問題的關注,思 考和探索.

第三篇：中國農民工市民化問題研究

中國農民工市民化問題研究

摘要：在中國經濟發展的過程中，農民工起到了重要的作用，隨著城市化的不斷發展，農民工市民化也成為不可逆轉的趨勢。本文闡述了農民工市民化的概念及其現實意義，通過分析我國農民工市民化面臨的難題，從而提出了促進農民工市民化的重要舉措。

關鍵詞：農民工、市民化、現實意義、戶籍制度、社會保障體系

城市化為我國農村和城市社會、經濟帶來巨大效益的同時也沖擊了部分群體的生活，城市務工的農民就是其中之一。隨著城市社會和經濟的發展，農民工市民化這一社會事件悄然而生。農民工市民化是伴隨著我國城市化快速發展必然出現的一個過程。

一、農民工市民化的概念

對于農民工一次含義的闡述，2006年頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》規定,農民工是指戶籍仍在農村,進城務工和在當地或異地從事非農產業的勞動者,是我國經濟社會轉型時期出現的特殊概念。可見,農民工是工作、生活在城市,但沒有城市戶口和身份的特殊人群。隨著經濟的發展、社會的進步、國家公共政策的創新與實施，農民工必將融入城市社會，真正成為城市的工人階級，與城市居民享有同樣的待遇。市民化是一個社會學術語，部分學者認為，農民工市民化是指借助于工業化和城市化的推動，使傳統農民在身份地位、價值觀、社會權利及生活方式等方面向市民轉化，實現城市文明的社會轉變過程；也有學者認為，市民化是指作為一種職業的農民和作為一種社會身份的農民在向市民轉變進程中，發展出相應的能力，學習并獲得市民的基本資格、適應城市并具備一個城市市民基本素質的過程。

二、推進農民工市民化的現實意義

1、農民工市民化是解決農民工問題的現實途徑。

改革開放以來,大量農民涌入城市成為農民工。他們為城市的發展做出了巨大的貢獻。農村勞動力已成為城市工人的重要組成部分。然而,與他們的付出不成正比的是他們的工資要遠遠低于城鎮居民。他們的醫療、社保等問題仍被排斥在城市之外。同工不同酬的問題仍然很嚴峻。拖欠農民工工資現象也是屢見不鮮。面對這些困難,只有實現農民工市民化,提高農民工知識文化水平以及技能水平,切實維護農民工合法權益。享有城鎮居民的養老、醫療等社會保障才能從根本上解決農民工的現實困境。

2、推進農民工市民化有利于擴大消費

隨著世界經濟全球化的加深，國際市場風險的加劇，各國外貿出口的難度加大，我國也相應的轉變政策。國民經濟的增長由原來的投資、出口轉變為投資、消費、出口三駕馬車。其中消費的重要對象就是農村的消費。然而，由于進程打工的農民，他們主要的目的是增加收入，他們在城市從事的又是工資水平較低的工作。即使是 1

這樣的工作卻仍然不具有一定的穩定性。最重要的是他們不享有城鎮居民的教育、養老、醫療等社會保障。這就決定了他們往往會吝于消費。他們每天只會進行必要的支出，消費水平低下。據2010年國務院發展研究中心課題組研究顯示，2007年農民工消費的傾向僅為35.91%，比同期城鎮居民消費傾向要低40多個百分點。如果實現農民工市民化,增加他們的收入,解決他們的養老等一系列社會保障問題,那么隨著收入水平的提高,農民工也會相應的增加消費投入。又由于教育、醫療等后顧之憂的解決,會進一步增強他們消費的傾向,逐步接近并達到城鎮居民的消費水平。因此說,城鎮化將成為內需增長的強勁動力。

3、推進農民工市民化有利于縮小城鄉收入差距

在城鎮化過程中，人口和社會生產力不斷由農村向城鎮聚集，帶動城鎮社會分工不斷深化，產業體系不斷健全，創造出大量非農就業崗位。這將吸引勞動力從邊際生產率很低的農業部門轉移到非農部門，減少部門之間邊際勞動生產率的差別，從而逐漸縮小乃至消除城鄉收入差距。目前，由于城鄉二元結構尚未破除，農民工不能與城鎮職工平等享受勞動權益保護和公共服務，其工資增長和地位提升還面臨制度性障礙。解決這個問題必須使農民工享有與城鎮職工同等的工資待遇、勞動權益，并且有機會通過教育、培訓、升遷等途徑向社會上層流動，依靠職業、社會地位的改變帶動收入增長。

4、推進農民工市民化有利于推動農業農村發展

農村勞動力不完全轉移將使農業處于兼業化經營狀態，對農業生產會產生消極影響。在中國部分地區，隨著農戶非農活動增多，農地利用呈現粗放經營的趨勢，耕地利用水平不斷降低。因此，推進農民工市民化，并建立完善的農村土地流轉市場和承包經營權退出機制，耕地資源就可以向專業農戶集中，從而改變農地經營細碎化的狀況，提高農業的土地利用率和勞動生產率。農民向城鎮集中還能避免村莊過度膨脹，有助于集約利用城鎮公共基礎設施，推進城鄉公共服務均等化。

三、推進農民工市民化面臨的難題

1、城鄉二元分割的戶籍制度及由戶籍制度衍生的其他制度的阻礙我國自上世紀５０年代開始實行的以戶籍管理制度為標志的城鄉分割制度，這是農民流動的最大的制度成本和城市化適應的最大障礙。戶籍制核心一是屬地管理．二是身份管理。中國社會改革開放以來，盡管對人口流動的限制在不斷地放寬，但對身份管理沒有改變。農民有了進城就業的權利，但農民不能在城市生根，由戶籍制衍生的其它一系列政策和制度。如教育制度、保障制度、醫療制度等形成了農民工融人城市社會的制度性障礙。這種制度性障礙在農民工身上就表現為現實身份與制度身份的錯位。可以說，實際上農民工通過自身的努力，他們已經由農民轉變為工人，由從事純體力的勞動到從事腦力和體力相結合的勞動。即農民工實際上已經扮演了城市人的角色。角色是指社會規定的用以表現社會地位的模式化行為，角色是身份的具體體現，是社會地位的外顯形式。通常的情況下，角色轉換與身份的轉換具有一致性，但這一過程在農民工身上發生了變化，出現了角色與身份相分離的情況。從扮演角色的角度講，農民工已經成為工人，但就身份而言，他們仍然未被現行戶籍制度認可，仍然未被城市居民所認同。造成農民工現實身份與制度身份

轉換的2、社會排斥加大了農民工市民化的難度

農民工進入城鎮后在很多方面會與城市原住居民產生競爭關系，城鎮既得利益集團可能通過各種形式施加壓力，反對給予農民工與城鎮居民同等的待遇，農民工很容易被邊緣化。此外，由于生活習慣、文化差異、利益沖突等方面的原因，城市原住居民還對農民工存在多方面排斥，導致他們難以真正融入城市。政治排斥方面，農民工不能與城市居民享有同等的公民權利，經常被排斥在政治參與活動之外，處于政治體制的邊緣，利益訴求渠道不通暢。居住模式方面，農民工主要居住在用人單位提供的宿舍或工棚、城鄉結合部的鄉村和在鄉村的自建聚居區，與城市原住居民之間存在很大差距，導致老市民與農民工之間的隔離。社會支持方面，農民工的社交網絡仍然沒有突破以血緣、地緣為紐帶的傳統網絡邊界，社會支持網絡缺乏，推動農民工與城市原住居民之間的社會融合難度很大。

3、文化與素質的差異，使他們很難融入市民社會。

社會群體的文化是在長期的共同生活中形成的。農民工和市民雖然長期生活在一個城市里，但他們有著各自的文化體系。不同的生活方式和思維習慣使他們產生一定的隔閡。這種隔閡有進一步引起了相互間的不信任。本地人不信任外來人，他們認為是這些農民工帶來了社會的不穩定導致了城市環境的惡化。外地人對本地人也抱有一定的成見。他們覺得城里人沒有人情味，覺得他們不好接觸，總是高高在上。不像農村人熱情好客，表里如一。這些都造成進城農民很難融入市民文化之中。加之城市居民對農民工群體的歧視，使他們對城市居民更加敬而遠之。要想推進市民化進程，就要不斷加速農民與市民文化的融合。改變對農民工的偏見，給他們一個熱情的歡迎，使農民能夠有尊嚴的在城市中工作生活。市民化推進的另一個障礙就是素質上的差異。由于素質不高，他們只得從事工資低、環境差的工作，這樣嚴重限制了他們的發展。而且隨著科技的發展和新興產業的興起，社會對勞動力的素質也提出了越來越高的要求。

四、推進農民工市民化的途徑

1、改革現行戶籍制度。

戶集制度是農民工市民化的根本性障礙。我國的二元體制是以城鄉分割的戶籍制度為基礎和核心的，與之息息相關的就業制度、社會保障制度等加深了農民工與市民之間的距離，如果不加以改革會危及廣大農民工的權益，改革現行戶籍制度勢在必行，戶籍制度改革也是我國經濟社會發展的必然趨勢。推進現行戶籍制度的改革必須全面破除二元戶籍管理的制度壁壘，取消農業戶口、非農業戶口性質，“戶別”不再區分農業、非農業，建立全國統一的戶籍登記制度。只有改革現行戶籍制度，降低準入門檻，才能真正實現農民工身份與職業的雙重轉變，使更多的農民轉為市民。

2、完善社會保障體系

在農民工的社會保障方面，一是要加強對城市用人單位的監管，改革農民工勞動合同制度，保證農民工的參保率。要以養老保障為重點，全面推動農民工的社會

保障體系建設。探索建立適合農民工收人水平、就業特點的農民工基本養老保險制度，如繳費費率低，覆蓋面廣，養老金待遇水平總體低于城鎮職工基本養老保險而高于農村養老保險，建立農民工個人終身保險賬號，形成全國統一的信息化網絡，政府投入按人頭定額補助，計人農民工養老賬戶；在管理和運作方面，既要適應農民工全國流動，又要方便企業和農民工辦理參保繳費手續。二是鼓勵農民工中斷工作期間封存養老保險賬戶，簡化養老保險關系轉移手續，對農民工養老保險實行全國統籌，打破地區間的隔離。為農民工養老保險的接續創造必要的客觀條件，促使農民工達到繳費年限，避免退保現象的發生。

3、實現教育權利公平

農民工子女入學問題是新生代農民工融入城市的重要條件。因此，解決農民工子女教育問題，是促進農民工市民化的重要舉措。在未來相當長的一段時期內，政府應該出臺并貫徹相關政策，加強流人地公辦學校對農民工子女的容納能力，消除因戶籍問題引起的入學歧視。同時，也應鼓勵和支持民工子弟學校的發展，提供必要的資金與政策扶持，滿足農民工子女的多層次就學需求。另外，解決學籍問題，逐步允許在居住地辦理學籍，建立全國統一的學籍管理系統。最后，要從社會文化、校園文化等多個方面切人，減少直至消除農民工子女在入學資格與入學過程中的各類歧視。

4、推動城市“廉租房”和經濟適用房建設

一直以來，我國城市住房較為緊張，興建“廉租房”、經濟適用房，是解決城市低收入群體住房問題的重要舉措。農民工作為城市低收人群體的構成部分，向流動性強、暫居城市的農民工提供大量的廉租房，允許新生代農民工購買經濟適用房，鼓勵收入較高的農民工在所在城市購買商品房。農民工住房問題的解決，不僅有利于對新生代農民工實施有效的管理，而且大大提高了新生代農民工定居城市的可能性，對農民工的市民化將會起到非常關鍵的作用。

5、加強對農民工的教育培訓

首先對農村職業教育進行改革，由重視學歷教育轉到以培訓服務應用為主的教育上來，增加職業技能教育的內容，以使勞動力各有所得，各取所需。其次，大力發展農村勞動力的繼續教育，提高已有職教中心的利用率，有計劃、有重點、分步驟的對農村勞動力進行轉崗培訓，同時有效利用遠程網絡教育，學習國內外先進科技知識，從而增強農民進城務工的技能。另外，要加大農民工職業技能的培訓。由政府公共財政提供支持以減少農民工的投入成本。各級政府應把農民工的教育培訓納入議事日程，制定農民工培訓的計劃，并編制好相關預算；城市的職教、成教機構應實行靈活多樣的辦學理念，把農民工的教育培訓作為一項重要的內容；企事業單位應該把農民工技能培訓納入培訓范圍，與市民同等對待，統籌安排。

6、為新生代農民工市民化創造良好的社會環境。

要加大農民工對城市發展作出貢獻的宣傳力度，營造他們融入城市社會發展大趨勢的社會氛圍；要進行社會平等觀念的宣傳教育，一方面引導新生代農民工與城市居民相互溝通、消除隔閡、和諧共處；另一方面引導市民調整心態，積極主動地與新生代農民工進行社會交往和人際互動，從而增強新生代農民工對城市的認同和

歸宿感。

農民工市民化不僅符合我國的城市化和現代化的建設要求，而且對于農民工問題、三農問題的解決也有促進作用。目前，雖然農民工市民化困難重重，但這個趨勢是構建和諧社會，實現現代化的必然選擇。城市化是社會不斷向前發展的結果，也是人類社會邁向現代化的必經階段。總之，在和諧社會的構建中，農民工問題是一個繞不開的坎，而農民工的市民化又是一個必然趨勢。因此，只有高度重視，并著力解決和處理好農民工市民化的問題，才能實現我國社會的和諧發展。

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第四篇：近年來中國新生代農民工問題研究

近年來中國新生代農民工問題研究

【摘要】20 世紀80 年代，我國大規模的人口流動開始出現，90 年代中后期從農村進入城市的“新生代農民工”

出現了與80 年代初期進入城市的第一代農民工不同的特點，“新生代農民工”問題引起了社會各界的廣泛關注。近年

來，學界對“新生代農民工”的現狀與特點、社會融合、市民化進程、社會保障等的研究更加深入和系統。

【關鍵詞】新生代農民工； 城市融合；市民化

隨著中國城市化進程的加快以及20 世紀80

年代以來我國大規模的人口流動，大量的農民

從農村來到城市，農民工數量在迅速增長，他

們主要在城市從事非農工作并且與農村土地保

持著一定的經濟聯系，亦農亦工是其最主要的特點。當今的農民工內部已經產生了較大的分

化，20 世紀90 年代中后期從農村進入城市的農民工，出現了與80 年代初期進入城市的第一

代農民工不同的特點，被稱為“新生代農民工”

或“第二代農民工”。“新生代農民工”的現狀

與特點、社會融合及市民化的進程、社會保障

等引起了學者們廣泛的關注，本文根據以上幾

個方面總結和梳理近年來新生代農民工問題的主要研究成果。

一、中國新生代農民工的現狀及特點

農民工是指從農民中率先分化出來，與農

村土地保持著一定經濟聯系，從事非農業生產

和經營，以工資收入為主要生活來源，并具有

非城鎮居民身份的非農業化從業人員（盧海元，2004）。當前農民工已不是一個高同質的群體，有學者從代際的角度對農民工群體進行縱向的研究，王春光（2001）認為，農村流動人口已

經出現代際間的變化，他們在流動的動機以及

其他許多社會特征上存在差異，從而提出了

“新生代農村流動人口”的概念。劉傳江、徐建

玲（2006）指出改革開放以后出生的年輕的農

民工和計劃經濟時代成長起來的年長的農民工，這兩部分亞群體在文化、觀念和行為上存在顯

著差別，并提出了第一代農民工和第二代農民

工的概念。許傳新（2007）對農民工進行分層

研究，認為新生代農民工是農民工群體中的“精英”，特指年齡在25 歲以下的農民工，是介

于第一代與第二代之間的過渡性的農村流動人

口。本研究中的新生代農民工，具體是指1980

年以后出生，20 世紀90 年代后期進入城市打工的農民工，他們與第一代農民工在生活的社會

經濟背景及其自身的文化程度、觀念和行為上 都存在較大的差異。

劉傳江、程建林（2008）根據2005 年農民 工課題組調查數據進行研究，發現新生代農民 工在教育年限、婚姻狀況、務農經驗、未來歸 屬傾向、自我身份判斷等方面均與第一代農民 工不同。新生代農民工平均年齡為20.8 歲，90%以上未婚，平均務農時間為2.1 年，平均受 教育年限為8.9 年；第一代農民工平均年齡為 38.4 歲，近91%已婚，平均務農時間為11.4 年，平均受教育年限為7.6 年。就在城市就業途徑而 言，尋找工作、用工單位招工與職業介紹機構 是新生代農民工就業的三個主要途徑，分別占 36.4%、36.4%和19.8%，相比較第一代農民工 的老鄉介紹、親戚朋友介紹等傳統的社會網絡 來說，新生代較少運用初級關系網絡。高穎

（2008）根據2007 年在北京、廣州等5 個城市 的調查數據進行研究，結果發現隨著“第一代 打工族”逐漸退出勞動力市場或回流農村，16～ 30 歲的“第二代”農民工逐漸成為勞動力轉移 的主體，在務工選擇方面占更多的主動，他們平均工資較高，工作時間較短，同時流動性也 較強；16~30 歲的新一代農民工平均在3.72 年 的時間里輾轉于2.52 個城市；獲取高收入不再 是新一代農民工外出務工的最主要的驅動力，開拓眼界、自由平等和個人發展機會是他們更 為看重的因素。周正平（2007）認為新生代農 民工與第一代農民工顯著變化集中體現在，由 第一代農民工的亦工亦農向全職非農轉變，由 第一代農民工的城鄉流動向融入城市轉變，由 第一代農民工謀求生存向追求平等轉變。

二、中國新生代農民工市民化問題 研究

（一）中國新生代農民工城市融合意愿 中國是一個發展中的人口大國，長期以來

實施的以戶籍制度為基礎的二元社會體制，決 定了中國城市化發展的獨特性，人口城市化呈 現出不完全、非正規化的特征。王桂新、沈建 法（2008）以上海為例，從微觀角度考察中國 城市化過程中農民工的市民化特征，認為目前 中國城市農民工總體上已達到54%的市民化水平，尤其是其社會關系、心理認同等非物質維 度的市民化都已達到接近60%的較高水平。即 使受戶籍制度以及以此為基礎的二元社會體制的屏障，中國城市化過程中農民工的市民化仍 然取得了較大進展。劉傳江、徐建玲（2007）認為農民工市民化是基于城鄉勞動力兩階段轉 移的“中國路徑”而提出的現實課題。新生代 農民工不僅是一個在社會經濟特征和個人特征 方面與第一代農民工有著諸多顯著不同的流動 群體，也是最有市民化意愿和亟需市民化的群 體。農村人口的城市化過程被分割成兩個子過 程：第一階段從農民（農村剩余勞動力）到城 市農民工的過程已無障礙，第二階段從城市農 民工到產業工人和市民的職業和身份變化過程，目前的進展依然步履維艱，需要我們用“農民 非農化理論+農民工市民化理論”的“兩步轉移 理論”取代傳統的“農村人口城市化”或“農 民市民化”的“一步轉移理論”。劉傳江、程建 林（2008）研究發現新生代農民工中的大多數 打算通過多種途徑盡量留在務工地，2005 年課 題組調查顯示，新生代農民工中欲“通過打工，爭取留在城里生活”占42.4%，“不愿意回鄉干 農活，想過城里人的日子”的占15.2%。新生代 農民工希望成為市民的原因主要在于城市收入 高、生活水平好、精神文化生活豐富以及為自 己的孩子以后能夠獲得良好的教育考慮。

（二）中國新生代農民工市民化研究

由于我國長期存在的城鄉二元社會結構，農民工進城受到不公平的社會待遇，城市對農 民工來說實際上是“經濟接納，社會拒入”，農 民工的城市融合狀況，尤其是新生代農民工的 城市融合狀況引起學者們的關注。許傳新

（2007）對農民工進行分層研究認為，新生代農 民工城市工作適應、人際適應等都處于中等水平，而生活處于較低水平。他們雖然進了城，但并沒有在城市“生根”，新生代農民工還沒有 完全融入城市居民的生活圈，存在著一定的社 會隔離。有學者研究認為新生代農民工受到城 市生活方式的影響，思想觀念和行為方式發生 改變，融入城市的愿望強烈，對農村社會的認 同在減弱；同時在城市社會中遭受到制度性的__ 社會排斥，他們的社會認同就會趨于“內卷式” 的建構，既不能融入城市社會，又難以回歸農 村社會，從而形成了“游民化”的社會認同，處于尷尬境地（王春光，2001）。新生代農民工 被主流社會排斥在外，形成了邊緣化的感覺和 意識，這又進一步阻礙了他們重回主流社會

（簡新華、黃錕，2007）。新生代農民工的自我 認同和社會認同，具有融入和游離并存的特點，主觀上的想融入和現實的殘酷使他們處于尷尬 的局面（彭遠春，2007）。李海超（2007）對農 民工的年齡分層進行研究，認為青年農民工受 教育程度高，但是其工資收入卻與中年農民工 的收入是一致的，主要是青、中年農民工打工 所在的企業性質和企業規模上的分布不存在差 別所致。劉傳江，程建林（2008）設計了農民 工市民化進程指標體系，利用2005 年課題組的 調查數據對農民工市民化進程進行了實際測算，結果表明農民工市民化率為50.23%，而第一代 農民工市民化率僅為31.3%。第一代農民工的市 民化成為市民化初步階段，新生代農民工則處 于市民化的中間階段，目前仍面臨很多障礙，因此市民化進程任重道遠。孫秀娟（2007）認 為中國農民工向上流動的空間長期處于壓縮狀 態，有社會結構，也有政策和制度的原因，應 該從政府營造公平開放的流動環境，建立開放 的勞動力市場以及全體社會成員轉變心態和觀 念等入手，使農民工獲得向上流動的空間。

第五篇：中國農民工問題研究

中國農民工問題研究

——基于農民工子女教育問題的分析

國際學院胡高升

摘要：農民工子女的教育問題是當前黨和政府高度關注并著力解決的問題。本文通過對農民工子女受教育的現狀及存在的主要問題進行分析，并針對如何解決農民工子女義務教育問題提出了相應的建議。關鍵詞：農民工子女；教育現狀;；存在問題；對策 1前言

農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍，而隨父母流動的農民工學齡子女亦是一個龐大的受教群體。在我國尚未建立起完善的適應社會人口流動的接納性教育體系的背景下，日益增長的農民工子女教育需求已經對現行教育體制提出了嚴峻的挑戰。如何讓這些孩子順利地上學接受義務教育，是農民工最為關心的問題，也是黨和政府急需解決的問題。農民工子女受教育現狀

目前，我國隨父母進城的農民工子女有近2000萬人，他們當中，失學率高達9.3%，近100萬適齡兒童不能及時入學。更糟糕的是，即使能夠及時入學的，他們的教育狀況也不特別理想。他們受教育主要通過以下三種途徑：

1、在農村老家上學。在中國，這些“留守兒童”的數量高達2290萬。由于長期遠離父母，得不到父母親情，導致他們的性格呈畸形發展。

2、就讀在農民工子弟學校。這種方式是生活在城市的農民工子女最常見的教育方式。由于學校學習環境、師資隊伍較差，使這些孩子學習成績普遍較差，并且難以接受良好的學校教育。

3、借讀城市公辦學校。雖然有少數農民工子女通過繳納高額借讀費的途徑，得到了在公辦學校學習的機會，但是，在學校中，他們往往受到不公正的歧視性待遇。農民工子女義務教育面臨的主要問題

3.1 輟學失學現象嚴重

由于農民工自身認識的不足和現有教育體制等眾多因素的影響，導致大量的農民工子女被迫離開校園。據中國兒童中心的調查顯示,流動兒童的失學率竟高達9.3%。其中，一直未上學的占6.85%，失學的占2.45%。據人口專家調查,這些兒童小學階段入學率很高，而到了初中階段在校率便明顯下降，在城市的高中里幾乎見不到農民工子女的身影。

3.2 心理問題嚴重

農民工子女多來自偏遠的鄉村，家庭經濟背景的差異、長期的城鄉隔閡，已使得城鄉的孩子在生活方式、話語體系、心理感知等眾多方面出現了相當大的差異。另外，農民工子女經常變換居住地，生活的不穩定以及缺乏關愛和溝通，往往容易產生自卑，暴躁冷漠，戒備心理較強，不容易與老師和同學溝通。再加上城市人對農村人的不公正的歧視，農民工子弟進入城市學校之后的“心理認同”是一個值得擔憂的問題。

3.3 教育條件不理想

為適應普通農民工子女上學要求，一些費用低的簡易民辦學校在城市里如雨后春筍般應運而生。此類學校有許多根本沒有在當地教育主管部門注冊登記，校舍多由民居、倉庫改建，教室昏暗、狹小、通風差，根本不符合國家對校舍的規定，不僅直接損害學生們的身體健康，更為消防安全埋下較大的隱患，危及學生們生命財產的安全。再者，這類學校多為私人所辦，學校資金匱乏，又以營利為直接目的，其辦學條件相當惡劣，甚至不能按要求開足全部課程。學校的授課教師多數是勞動市場的招募人員，沒有經過正規的教學培訓，沒有相關的教學經驗，辦學質量沒有基本的保障。因此，在初始教育階段農民工子女就已經失去了與城市居民子女平等參與競爭的機會。

3.4 教育成本高

2003年，國務院辦公廳在轉發教育部等部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》中明確指出，進城務工就業農民流入政府要制定其子女接受教育的收費標準，減免有關費用，做到與當地學生一視同仁。但一些地方公立學校依然向農民工子女收取“借讀費”、“贊助費”以及其他不合理的費用，有些地區的收費甚至高達萬元。過高的城市生活費、借讀費及其他教育支出，常常使農民工的子女對進城上學望而卻步，從而失去接受良好教育的機會。解決農民工子女教育問題的對策

4.1 提高認識，明確責任。解決農民工子女上學問題，不僅是農民工

自身的問題，而且是當地政府的責任。對于多數城市政府來說，主要不是財力問題，而是認識問題和責任問題。農民工的流入為當地經濟的發展作出了巨大貢獻，與他們同住的孩子有權利與當地人口一樣在當地接受義務教育。流入地政府應將農民工子女教育納入當地教育發展規劃，納入當地政府的教育經費預算，并根據區域人口變化情況，合理配置義務教育資源，保障以公辦學校為主接收農民工子女接受義務教育。

4.2加強農民工子弟學校的正規化建設。農民工子弟學校是一個過渡時期的產物，在一定時期內有它存在的必然性。根據當前情況應當明確農民工子弟學校審批標準，給予其合法身份和一定的優惠措施，同時因勢利導，加強對農民工子弟學校的監督管理，鼓勵有條件的公辦學校與其聯手辦學。從而打破民辦學校與公辦學校間的壁壘，為早日實現城市教育一體化奠定基礎。

4.3 改革學籍管理方式,方便農民工子女入學轉學。建立健全農民工子女在居住地所在學區入學的管理和保障措施。適應農民工流動性強的特點，建立更加靈活的學籍管理制度和接納學生入學的辦法。加快建立電子學籍管理系統，實現中小學校學生課業，學籍等基本信息共享,為農民工子女的教育管理和入學轉學提供便利。

4.4重視解決農村“留守兒童”問題。農民工外出后，大量孩子留在農村，有的與單親一起生活，有的隔代撫養或委托他人撫養，缺乏完整的家庭教育，這從總體上說不利于其健康成長。農民工流出地政府要把做好“留守兒童”教育工作與農村寄宿學校建設結合起來，在鄉

鎮改建擴建一批寄宿制學校，滿足“留守兒童”和其他農民子女寄宿學習的需求。

5結束語

總之，農民工子女的教育問題已經成為一個復雜的社會問題，處理和解決好這一問題，不僅關系到農民工子女的健康發展，也關系到教育公平和社會公平問題。在社會主義和諧社會建設的關鍵時期，各級政府和組織必須群策群力，深化改革，真正解決這一社會性難題。參考文獻：

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[4]國務院研究室課題組.中國農民工調研報告.北京：中國言實出版社，2006.3

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