第一篇：中國工程總承包發(fā)展問題研究

中國工程總承包發(fā)展問題研究

摘要 本文從工程總承包的概念出發(fā)，分析中國的工程總承包的發(fā)展歷史，現狀和意義，剖析中國工程總承包發(fā)展中存在的問題，從宏觀層面提出自己關于中國工程總承包發(fā)展問題的對策及建議。

關鍵詞

工程總承包 政府 市場

1、概述

隨著我國改革開放的發(fā)展和市場經濟體制的不斷完善，WTO的加入，推行工程總承包是中國完善社會主義市場經濟和實現與國際工程承包方式接軌的必然要求，更加符合建設規(guī)律和社會化大生產的需要。

1.1工程總承包的概念

工程總承包指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主的委托，按照合同約定對勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程的或若干階段的承包。

1.2工程總承包的主要模式

1.2.1設計、采購、施工工程總承包（EPC）：是國際上常見的工程總承包方式之一，交鑰匙工程總承包就是一種典型的EPC方式。又可細分為設計采購、施工管理承包（EPCm），設計、采購、施工監(jiān)理承包（EPCs），設計、采購承包和施工咨詢（EPCa），設計、采購總承包（EP）等。

1.2.2設計—建造工程總承包（D-B）：業(yè)主和實體采用單一合同的管理方法,由該實體負責實施項目的設計和施工。

1.2.3建設管理模式即CM：從開始階段就雇用具有施工經驗的CM單位參與到建設工程實施過程中來，以便為設計人員提供施工方面的建議且隨后負責管理施工過程。

1.2.4建造-運營-移交（BOT）模式：總承包商自行融資負責該項目（一般均為政府招標工程）的建設，并在完工后負責該項目的運營，從運營收入中獲得前期建設資本和運營成本的補償和回報，在運營若干年后，將整個項目的運營權交給業(yè)主。

1.2.5項目管理（PM）模式：項目業(yè)主聘請一家公司（一般為工程公司或咨詢公司）代表業(yè)主進行整個項目過程的管理。

1.2.6施工總承包（簡稱GC）模式：在工程施工階段對業(yè)主總負責的項目管理。此外還有合伙模式、項目總控模式等。1.3中國工程總承包的發(fā)展現狀和意義

1979年香港霍英東先生出資興建廣州白天鵝賓館時，要求按國際慣例實行工程總承包，經過二十多年的發(fā)展，涌現出了像中建、中鐵、上海建工等近百家中國頂尖承包商、工程設計企業(yè)。但是目前采用工程總承包模式的比例僅占1%左右，且絕大多數局限于施工總承包，真正意義上含設計階段的工程總承包非常少。因此盡快實現工程總承包是擺在我們面前的艱巨任務。

2、我國總承包發(fā)展存在的一些問題

工程總承包在中國還處于初始階段，在取得一定成績的同時，我們不得不看到 1 存在的一系列亟待解決的問題。

2.1思想觀念和認識

對工程總承包的概念認識不足，對市場認同度不足。一般會簡單地認為，工程總承包就是先簽一個總包合同，然后再壓低價格全部分包出去。沒有認識到工程總承包的根本目的是將設計和施工進行整合以縮短建設周期，降低工程費用。

2.2企業(yè)管理模式和水平

2.2.1對總承包管理模式缺乏了解

對總承包管理模式了解不深，研究不透，忽視總承包管理研究，對總承包模式的責權利不清晰，管理體制不熟悉。

2.2.2產業(yè)結構不合理

具有工程總承包能力和強大經濟技術實力的大企業(yè)少，在資本結構、組織結構和產業(yè)結構都過于單一，缺乏與國外承包商相抗衡的大型建筑企業(yè)。日、美等國的特大型企業(yè)比例一般在1％以下，而我國具有一級總承包資質的企業(yè)過多，導致過度競爭，管理水平較低，利潤空間狹小。

2.2.3施工圖設計沒有進入技術競爭

按照我國的基本建設管理體制和程序，施工圖設計是放在設計方案的配套之中，不進入技術競爭，這樣就不利于發(fā)揮先進的施工技術。在招投標時，承包商只能在管理費用上做文章，這樣的競爭并不是施工技術的先進與落后，而是管理費用的多寡。

2.3人員構成及素質 2.3.1 相關人才匱乏

我們缺乏的不僅是大量高素質的能夠組織大型工程項目投標工作、合理確定報價、合理承包并商簽合同的商業(yè)人才，還缺乏能夠按照國際通行項目管理模式、程序、方法、標準進行管理，熟悉各種合同文本和各種項目管理軟件，能夠進行質量、投資、進度、安全、信息控制的復合型高級項目管理人才。

2.3.2業(yè)主不規(guī)范行為

有些業(yè)主為避開相關法規(guī)限制，把大工程進行肢解，切塊、分塊、分段招標，甚至壓價承包、墊資承包、隨意分包、索要回扣、拖欠工程款，諸如此類，很不利于工程總承包管理的有效開展。

2.4市場準入

2.4.1面臨國際市場準入障礙

我國國內的設計標準，設備材料標準自成一體，在技術和法律方面仍未與國際完全接軌，而歐美等發(fā)達國家普遍實行專業(yè)執(zhí)照或企業(yè)許可、人員注冊資格等制度，許多國家的市場準入條件和管理法規(guī)往往制約了我企業(yè)進入市場。

2.4.2面臨國內市場準入障礙

我國至今尚未頒布工程項目管理承包的資質標準，一些地方建設行政主管部門對建設項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理自有一套管理制度，如在項目的登記備案、竣工驗收等管理上，設有勘察、設計、施工、監(jiān)理等企業(yè)欄目，而沒有總承包企業(yè)欄目。

2.5 經濟支持

2.5.1融資渠道窄、擔保難、成本高，融資困難

國際上通行的項目融資在我國尚未開展，境外融資還面臨著很大的障礙，國有 2 商業(yè)銀行一般不愿向無抵押和擔保的工程承包企業(yè)提供巨額貸款。我國政策性銀行對國際工程承包企業(yè)的支持力度也較小，同時我國企業(yè)資金實力不足、缺乏信用記錄和國際融資經驗，很多建筑業(yè)企業(yè)資產負債率較高，銀行很難為其提供保函。而且融資成本高，融資成本大企業(yè)一般在10%左右，中小企業(yè)甚至達到20%－30%。

2.5.2保險體系薄弱

相關的制度條款和法律法規(guī)以及信用體制尚未健全，建設工程保險市場對中介機構的認識度不高，專業(yè)素質人才匱乏，服務質量不高。

2.6技術支持

企業(yè)依靠專有技術和企業(yè)標準領先市場的意識還不夠強，對國際通行的技術標準不熟悉，技術競爭優(yōu)勢不強，同時缺乏有效的技術創(chuàng)新激勵機制。知識產權保護不足，科技投入遠遠不夠。在遇到技術問題時往往又缺乏專業(yè)的技術人才。

2.7總承包下的分包制度不完善

我國工程分包市場尚未形成，一方面名為分包實則轉包、掛靠的現象盛行，另一方面規(guī)范的專業(yè)分包極不普遍，而違法分包、肢解工程又隨處可見。同時由于分包主體不進入有形建筑市場交易，大多游離于市場監(jiān)管之外，客觀導致建設單位指定分包層出不窮，使總包對分包的管理形同虛設。

2.8法律法規(guī)

在有關建筑法律框架體系中，僅《建筑法》提及“提倡對建筑工程實行總承包”，但因其剛性不足和可操作性不強難以落實。一方面，由于工程總承包在新資質序列中的缺位，使其游離于市場準人大門之外；另一方面新資質把“施工總承包”僅限于施工范疇，使我國在國際市場承攬的多為技術含量和利潤均較低的分包或勞務工程，而與許多高科技含量和高附加值的總承包項目無緣。

此外，現有涉及工程分包的相關法律文件，因缺乏系統(tǒng)性和可操作性或法律效力太低而難以施行。執(zhí)法不嚴問題依然存在，多年來，懲治轉包、掛靠和違法分包往往以罰代管，收效甚微。

3、我們對工程總承包發(fā)展采取的對策和建議

3.1轉變思想觀念和認識

政府職能部門應該通過報紙、電視、網絡等媒體對于工程總承包的概念、模式和意義進行報道和宣傳，讓人們在思想上有一個新的認識，使人們能慢慢地接受這一新的管理模式。

3.2采用正確的管理模式，提高企業(yè)競爭力 3.2.1了解工程總承包方式

政府職能部門應積極引導企業(yè)對工程總承包的正確理解，并且指導企業(yè)選擇適合的管理模式。承包商應結合自己的經營狀況，承包能力及工程項目的特點選擇有利于各方的總承包模式，以達到減少自身風險和創(chuàng)造利潤。

3.2.2建立技術、管理密集型的工程總承包企業(yè)

鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質的企業(yè)，通過改造和重組，發(fā)展成為具有設計、采購、施工綜合功能的工程公司，盡快形成一批專業(yè)特點突出、技術實力雄厚、國際競爭力強的對外工程承包的大企業(yè)集團，逐步退出低端市場，向EPC、BOT等高端市場以及歐美等發(fā)達國家市場發(fā)展。

3.2.3調控總承包規(guī)模，做大扶強重點企業(yè)

應抓住勘察設計單位改制機遇，通過政策引導，形成一批具有工程總承包能力的企業(yè)，扶植一批資本雄厚、人才集聚、科技領先、管理過硬的國際型工程公司，參與國內外市場競爭。國家可采用境外企業(yè)進入中國市場許可制度或對重點建筑企業(yè)進行補貼或保護，以避免境外企業(yè)壟斷我國總承包市場。

3.2.4施工圖設計應當進入市場競爭

可以由中標的總承包單位作出施工圖設計，方案設計單位審定，實施過程中由業(yè)主選用的監(jiān)理單位現場“旁站式”監(jiān)督，業(yè)主、承包商、中介組織之間構成完整的質量保證體系。

3.3學習國際先進經驗，培養(yǎng)復合型人才

要提高建設項目管理水平，首先要充分研究美國、日本等國家在總承包管理方面的經驗，結合中國特色，苦練內功，努力實踐；其次要從三個層次來培養(yǎng)復合型人才：政府重點培養(yǎng)建筑公共管理C—MPA人才；企業(yè)重點培養(yǎng)建筑工商管理C—MBA人才；項目部重點培養(yǎng)項目管理C—MPM人才。國家應盡快制定相應政策、制度，大量培養(yǎng)既具備堅實專業(yè)知識水平，又具備很強專業(yè)法律知識、文字水平、外語應用水平和豐富實踐經驗的復合型管理人才。

3.4提高業(yè)主素質，規(guī)范業(yè)主水平

加強業(yè)主自身建設是確保工程總承包的實施和實現效益最大化的基礎，政府應該規(guī)范業(yè)主行為，使業(yè)主認真履行監(jiān)督和服務職能，配合承包商對安全、質量、投資、進度實施監(jiān)督，同時加強協(xié)調、幫助等服務，為承包商制造良好的建設環(huán)境，共同努力實現建設目標。

3.5市場準入安排

3.5.1面對國際市場準入安排

我國已加入WTO，有些限制已得到取消，但在很多問題上需要通過政府進一步與他國政府或承包商進行磋商，適當的降低國際市場準入標準。同時我們也要提高大型重點企業(yè)的自身建設，使企業(yè)的整體水平接近發(fā)達國家的承包商企業(yè)水平，盡可能的達到國際市場準入標準，進而占據國際部分市場。

3.5.2面對國內市場準入安排

鼓勵開展總承包業(yè)務，完善資質結構，使總承包、專業(yè)分包、勞務分包資質企業(yè)的比例合理，同時應采取果斷措施，清理那些技術資質名不副實的建筑隊伍，堅持取締那些一無資金，二無設備，三無場所，四無相應經濟技術管理實力的皮包公司和掛靠隊伍，控制建筑市場規(guī)模，有效改變無序競爭的局面，規(guī)范建筑市場秩序。

3.6完善金融服務體系等經濟支持 3.6.1融資

放寬社會資本投資領域的限制，允許各類企業(yè)以股權融資方式籌集投資資金，鼓勵金融機構積極開展金融創(chuàng)新，對資信高的大型總承包企業(yè)，國家在政策上應允許政策性銀行和商業(yè)銀行提供無抵押貸款，提高政策性金融機構的支持能力。同時政府應對總承包企業(yè)提供優(yōu)惠政策，適當下浮對外承包工程的貸款利率和保險費率，或提高貸款的政策性貼息率和延長貼息期限。

3.6.2保險

我國也應參照國際通行做法，盡快建立工程承包風險保障制度，同時政府應扶持一些重點的中介保險機構，提高在國內和國際市場的競爭能力，切實解決中國總承包企業(yè)的風險問題。

3.7建立行業(yè)協(xié)會等技術支持

應該盡快的成立建筑行業(yè)的專業(yè)人士組織和行業(yè)協(xié)會，在進行技術指導和援助下，鼓勵企業(yè)加強科技創(chuàng)新，技術創(chuàng)新。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和高等院校的作用，進一步開展工程總承包專業(yè)培訓，培養(yǎng)工程總承包和工程項目管理的專業(yè)人才，適應國內外工程建設的市場需要。

3.8完善總承包下的分包制度 3.8.1完善立法

借鑒新加坡《工業(yè)關系法》，制定我國集系統(tǒng)性、完備性、可操作性于一體的分包法律制度；依據WTO原則，探索并引入香港特區(qū)的“分判制”，并制定配套法規(guī)和扶持政策。

3.8.2規(guī)范執(zhí)法

對分包實行專項治理，加大處罰力度，并增加違規(guī)成本，對執(zhí)法單位的越權或“不作為”行為，應加強責任追究制。

3.8.3強化市場機制，規(guī)范分包行為

有效監(jiān)管分包招標并分類指導。研究分包招標的報價方法并啟動分包招標簡易程序，以降低交易成本。

3.8.4培育合格主體，調整經營謀略

對分包企業(yè)人員進行培訓，達到持證上崗。實行分包合同備案制，禁止分包商搞自殺式傾銷報價或牟取暴利。鼓勵分包企業(yè)立足國內、瞄準國際，進行專項承包或采取與國內外總包商聯(lián)合承包等方式。

3.9健全和完善建筑業(yè)法律和法規(guī)

通過對現行法律、法規(guī)的充實與修改，把工程總承包發(fā)包模式用法律形式固定下來，規(guī)定凡符合工程總承包標準與規(guī)模的項目，一般不得平行發(fā)包或化整為零，否則視為違法行為，使工程總承包形式進入法制化程序。要從法律上允許承包商融資，投資承包工程，對于墊資帶資工程，必須以法律的形式明確最低利息和償還期限，形成一種有利于承包商開展融資的市場環(huán)境。這樣能降低承包商資金風險，促使工程總承包市場的發(fā)育。

[ 參 考 文 獻 ]

1、關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見，建市[2003]30號文件，2003年，建設部

2、項目管理國際化之路——總承包目管理，《建筑》，2004年8月，張青林

3、工程總承包——大型施工企業(yè)發(fā)展的必然趨勢，《建筑》，2004年9 月，汪文忠

4、工程總承包理論若干重要問題的探討，《建筑》，2005年3月，李卓、常陸軍

第二篇：工程總承包合同書

發(fā)包人：

承包人：

依照《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國建筑法》及其他有關法律、法規(guī)，遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則，就本建設工程協(xié)商一致，訂立本合同，供雙方遵照執(zhí)行。

一、工程概況

1、工程名稱：；

2、工程地點：；

3、工程范圍： ；（詳見施工圖紙內容）；

4、承包方式：＿。

5、材料及工藝補充說明（詳見施工圖紙內容）。

二、合同工期及工期延誤

1、開工日期： 年 月日，竣工日期 年 月日，合同工期總天數天（以實際進場施工之日算起）；

2、由于承包人的責任未按本合同規(guī)定的日期竣工，每逾期一日，承包人向發(fā)包人支付合同價款萬分之＿　＿的違約金，算至驗收合格之日；

3、因以下原因造成工期延誤，工期相應順延：

a發(fā)包人未能按約定提供（或確認）施工圖紙及開工條件；

b發(fā)包人未能按約定日期支付工程預付款、進度款；

c發(fā)包人代表（或監(jiān)理工程師）未按約定提供指令、批準等，致使施工不能正常進行；

d設計變更或工程量增加；

e非承包人原因停水、停電、停氣造成停工累計超過小時；

f不可抗力；

g其他非因承包人原因造成停工累計超過小時。

4、承包人在以上情況發(fā)生后日內，就延誤的工期以書面形式向發(fā)包人代表（或監(jiān)理工程師）提出報告；發(fā)包人代表（或監(jiān)理工程師）在收到報告后日內予以確認，逾期不予確認提出修改意見，視為同意順延工期。

三、質量標準

工程質量標準：合格、按照《鋼結構施工質量驗收規(guī)范》驗收。

四、合同價款

總計合同金額（大寫）（人民幣），小寫￥。

五、工程款結算及支付

1、主鋼構進場之日起日內，發(fā)包人向承包人支付工程合同總價款的的進度款；

2、綱結構主體完工之日起日內，發(fā)包人向承包人支付工程合同總價款的的進度款；

3、工程全部完工之日起日內，發(fā)包人向承包人支付工程合同總價款的的進度款；承包人向發(fā)包人開具工程合同總價款的銀行保函作為保修金，發(fā)包人于壹年內返還承包人；

六、施工準備

1、承包人在合同簽定后日內免費完成圖紙的設計和細化，完成后由發(fā)包人提交給設計院，承包人協(xié)同參與技術交底以便圖紙通過。

2、發(fā)包人在施工前應負責做好三通一平工作，提供基準測量點，免費提供施工用水、電；

3、發(fā)包人應辦理完備項目報建、圖樣簽章手續(xù)，協(xié)調好周邊及有關部門關系；

4、承包人于接到審查合格圖紙日內完成主構件的加工并運抵工地現場

5、承包人嚴格按照施工圖紙中的材料進行采購和加工，并提供主要鋼材，彩板的質量保證書；

七、安全施工與檢查

1、承包人應遵守工程建設安全生產有關管理規(guī)定，嚴格按安全標準組織施工，并隨時接受行業(yè)安全檢查人員依法實施的監(jiān)督檢查，采取必要的安全防護措施，消除事故隱患；

2、發(fā)包人應對其在施工場地的工作人員進行安全教育，；發(fā)包人不得要求承包人違反安全管理規(guī)定進行施工，因發(fā)包人原因導致的安全事故，由發(fā)包人承擔相應責任及發(fā)生的費用；

3、如發(fā)生安全事故，承包人應按有關規(guī)定立即上報有關部門并通知發(fā)包人，同時按政府有關部門要求處理，由事故責任方承擔發(fā)生的費用；

第三篇：工程總承包協(xié)議書

鞍山中億電子物流公司工程總承包協(xié)議書

發(fā)包人(全稱）：（以下簡稱甲方）

承包人(全稱)：（以下簡稱乙方）

依照《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國建筑法》及其他有關法律、行政法規(guī)，遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則，雙方就下列建設工程施工事項協(xié)商，在建筑總承包合同的基礎上訂立本協(xié)議。

一、工程概況 工程名稱：中××××××××××

工程地點： ×××××××××××

工程內容：樁基承臺及基礎底板（含）以上的主體建筑工程，詳見施工圖及工程量清單。

－××××××××××××總建筑面積約：××萬㎡，框剪結構，地上建筑商業(yè)最高××層，住宅最高××層，地下1層；

資金來源： 自籌

二、工程承包范圍 承包范圍：除外墻裝飾的石材干掛甲供，所有電梯甲供安裝及其他特別說明的項目外的總承包所有施工圖中的內容包括工程量清單和《工程量清單編制說明》所記載的施工內容

三、暫定日期：2014年7月30日甲方給乙方提供管道配套工程圖紙，及辦公樓圖紙，并辦理開工前所有手續(xù)

四、質量標準 工程質量標準：合格。

五、合同價款

（一）經甲乙雙方協(xié)商一致，本合同工程按總價合同的方式確定工程造價。

1、承包人從樁基基礎完工后撥付工程款一次，按完成工程量撥付90%，從第1層完成施工至地上7層樓板節(jié)點，發(fā)包人按承包人實際完成工程量，撥85%支付工程進度款.8層（含8層）樓板以上每5層撥80%進度款至主體封頂，后繼工程進度款按甲方確認的月完成工程量支付85%進度款。

2、發(fā)包人未按本合同約定節(jié)點支付工程進度款時，且逾期30工作日按節(jié)點完成的工程量100%款項計加利息2%支付，并按違約處理，發(fā)包人應按未支付的工程進度款賠償20%給承包人作為違約金，承包人有權停工，直至理順完全部金額為止，工期一并順延。

取費標準按如下執(zhí)行：

1、以甲方提供設計施工圖為依據；

2、甲方提供工程量清單，經雙方確認；

3、預算編制依據：

（1）《建設工程工程清單計價規(guī)范》

（2）《遼寧省建筑工程消耗量定額》；

（3）《遼寧省建筑裝修工程消耗量定額》；

（4）《全國統(tǒng)一安裝工程預算定額遼寧省綜合單價表》；

（5）工程按08定額四類取費；勞保費按建筑企業(yè)核定等級計取。

六、組成正式合同的文件

組成正式合同的文件包括：

1、正式合同協(xié)議書

2、正式合同專用條款

3、正式合同通用條款

4、標準、規(guī)范及有關技術文件

5、圖紙

6、工程量清單

7、工程報價單或預算書

雙方有關工程的洽商、變更等書面協(xié)議或文件視為正式合同的組成部分。在合同履行過程中以時間先后順序，之后的優(yōu)于之前的。

七、承包人向發(fā)包人承諾按照合同約定進行施工、竣工并在質量保修期內承擔工程質量保修責任。

八、發(fā)包人向承包人承諾按照合同約定的期限和方式支付合同價款及其他應當支付的款項。

九、本協(xié)議簽訂后，承包人向發(fā)包人支付本工程履約保證金貳佰萬元整（￥200萬元），匯入雙方認同賬號并雙控。該款作為本合同工程施工履約保證金，返還時間在工程開工后1個月內返還給乙方。

十、其它有關未盡事宜，雙方協(xié)商解決。

十一、生效

本協(xié)議在甲方收到乙方的工程施工部分履約保證金200萬元整后視為生效。

十二、失效

此協(xié)議如果甲方違約，沒有將此工程給乙方，甲方無條件退回乙方履約保證金200萬，并賠償乙方經濟損失50萬元。賠償到位后此協(xié)議無效。

訂立時間：年月日

訂立地點：

發(fā) 包 人：（公章）承 包 人：（公章）

甲方代表人：乙方代表人：

電 話：電 話：

第四篇：工程總承包管理辦法

鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

程工程總承包管理辦法

目 錄

一、總承包管理的基本原則

二、分包計劃和對分包的管理措施

三、總承包對分包施工進度的管理措施

四、成品保護措施

五、總承包對分包文件檔案、施工技術資料的管理措施

六、總承包對分包施工安全、文明施工和消防保衛(wèi)的管理措施

七、總承包對分包商進場物資的管理措施

八、總承包對分包商勞動力管理措施

九、工程款支付辦法

十、總承包對專業(yè)分包商及材料供應商的招標管理

十一、總承包對分包商的協(xié)調與服務管理

十二、總承包與業(yè)主、監(jiān)理、設計及其他各方單位配合協(xié)調

北京中關村建設集團重慶分公司 1 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

程工程總承包管理辦法

C4#、C5#樓工程總承包管理辦法

一、總承包管理的基本原則

1)采取最為有效的總承包管理的模式，實現項目質量和工期等綜合目標，有效地節(jié)約工程成本，優(yōu)質高效地完成業(yè)主交付的任務。2)負責總承包范圍內自行組織實施項目的管理和對各分包商的工程質量、施工進度、施工安全等承擔總包管理責任。

3)統(tǒng)籌協(xié)調與工程建設有關各方關系，樹立總包管理的核心地位，充分體現總包的管理地位和作用，并綜合協(xié)商處理好與業(yè)主、監(jiān)理、設計以及各專業(yè)分包商、指定分包商之間相互關系，理順管理程序。4)履行總承包協(xié)調、服務、監(jiān)督職能，各施工單位應服從總承包的施工安排和進度安排。總承包應對各施工單位的人、機、料、法、環(huán)進行監(jiān)督和管理，特別是工序穿插和施工程序要合理安排，將專業(yè)間的矛盾和干擾降到最低。

5)按照總承包的要求，各分包商建立工程、技術、質量、安全及文明施工等管理體系，總包將其納入業(yè)務系統(tǒng)管理，并檢查、督促其正常運行。

6)總承包管理具有嚴密性、科學性、程序性和針對性。

二、分包計劃和對分包的管理措施 《一》、分包計劃：

外墻外保溫（聚苯板粘貼）的施工；

外墻面磚的施工； 塑鋼門窗的施工；

玻璃幕墻的施工；

欄桿、百葉的施工；

消防的安裝施工；

前室裝飾工程；

綜合管網工程等； 《二》、分包管理措施：

⒈總承包對分包商施工技術管理措施

（1）根據總承包技術管理的要求，發(fā)揮總承包組織、協(xié)調和控制功能，積極貫徹國家和地方的技術政策和法規(guī)。檢查和督促各分包單位的技術管理體系，使其管理過程符合技術規(guī)范和規(guī)程。

（2）由于工程設計方案進行重新調整(現為初步設計)，總承包應根據施工總體部署及工期要求，參照各分項工程的預期進度，做好圖紙北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

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需求計劃，以便于業(yè)主協(xié)調設計部門。

（3）重視圖紙深化設計、施工詳圖設計和圖紙綜合審核。我司將組織自身的力量及各專業(yè)分包商，根據設計要求，完成各專業(yè)施工詳圖，并進行專業(yè)之間的設計協(xié)調。

（4）加強施工組織總設計、施工方案和施工技術措施的管理，各分包單位在施工前應編制相關施工組織設計或施工方案，并按要求送審報批。各分包商嚴格按照審批后的施工組織設計或施工方案進行施工，維護其嚴肅性。如因條件變化而修改原設計時，應經原審批人同意。

（5）嚴格實行“三級技術交底制”。總包要及時向分包進行施組和方案的交底；組織分包方案的相互交底；特殊節(jié)點技術要求、操作工藝、質量控制要點等應及時準確地傳達到操作層。

（6）為避免設備安裝的各系統(tǒng)管線間的相互矛盾，或管線與土建結構的矛盾，在土建施工及專業(yè)預埋預留時，由總承包組織各施工單位進行綜合布線圖的繪制，以便于各施工單位所負責的預埋預留滿足設備安裝的要求，并及時發(fā)現設計的缺陷及可能造成的相關干擾的因素。

（7）做好技術資料的管理，先對技術資料進行目標設計，分包商均按要求收集、填寫，然后匯總和歸檔。總包定期對各分包單位的技術資料進行檢查，發(fā)現問題及時落實解決。

（8）設置計量管理體系，要求各分包商配備計量管理人員，開展計量工作。總承包定期對各分包單位的計量工作進行檢查，監(jiān)督各分包單位做好計量器具的送檢工作，確保工程質量。（9）總承包對施工測量的管理： 工程施工前，由總承包測量組對業(yè)主和勘測設計單位提供的基準點進行接收并進行復核，并在場區(qū)建立首級測量控制點，總承包負責對首級測量控制網進行維護和復核，每半年對基準點進行一次復測。各分包按照總承包提供的統(tǒng)一的測量基準線、基準點進行施工測量，專業(yè)分包在使用基準點、基準線時必須進行復核。總承包測量人員對工程重要部位以及各分包商施工交接部位進行重點檢查。

工程測量實行“三級”管理，由總承包測量人員成立測量小組，負責工程定位、軸線、層間標高的測量控制，對二級測量進行監(jiān)管和驗收，并向相關專業(yè)進行交底，同時負責測量技術資料的收集、整理及歸檔工作。

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（10）總承包對施工的試驗管理：

總承包負責協(xié)調和管理試驗、檢驗，定期監(jiān)督、檢查各分包的試驗標準、試驗設備及試驗資料。

對各分部分項工程，應根據國家規(guī)范及設計圖紙，由施工單位提前編制試驗檢驗計劃，并做到不缺項、不漏項以及試驗資料相互交圈。總承包部對每一項試驗檢驗項目進行監(jiān)控，發(fā)現不合格項應及時進行糾正，建立一個有效的試驗檢驗管理體系。

（11）隱蔽工程驗收與管理：工程施工過程中，各分包商按照國家規(guī)定，對隱蔽驗收項目進行規(guī)劃，將驗收計劃、報驗資料經總承包檢查復核后報監(jiān)理工程師審定和驗收。總包實行綜合驗收制度，即在同一部位各專業(yè)隱檢均驗收合格后，方可進行下一工序。⒉總承包對分包商施工質量的管理措施（1）實施“過程控制”管理

按照ISO9000質量管理體系及相關質量管理程序文件的要求，建立“分級管理、分層控制”的質量管理體系，按照“過程控制、動態(tài)管理、目標考核、嚴格獎罰”的質量管理模式實施全過程、全方位和全員參與的全面質量管理。通過嚴格的程序控制、過程控制和策劃控制，對工程的各分部、分項、各個工序以及與之相關配合的人員、機械設備、物質、施工方案、工藝技術等要素和條件，嚴格按照精品工程的要求來組織實施。目標管理：根據對業(yè)主的工程質量目標的承諾，結合工程的具體特點，對工程總體質量目標進行階段目標、各分部分項質量目標的分解，制定質量創(chuàng)優(yōu)計劃。精品策劃：針對質量目標，按照質量管理保證體系，結合項目的特點，編制項目的質量保證文件，全面涵蓋現場管理和控制的各方面，對關鍵工序和部位按最高標準的質量要求，做出專項的預控措施，并加強其過程控制；對關鍵工序的施工人員應逐一審查和備案，在工序完成前若發(fā)生人員的變更，須經總包質量部門的批準。

過程監(jiān)控：主要通過各種質量監(jiān)控手段來保證過程精品的實現，實行“樣板制”和“三檢制”，先分包單位自檢—— 經總包單位檢查合格后——報送監(jiān)理單位檢查合格后方可進入下道工序的施工。每個分項和工序開展前，先進行認真技術交底，然后組織樣板施工，樣板施工中總承包相關部門跟蹤檢查方案以及圖紙要求的執(zhí)行情況。樣板經業(yè)主、監(jiān)理、（設計）和總承包聯(lián)合驗收，符合要求后進入大面積北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

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施工，并嚴格執(zhí)行自檢、互檢、交接檢制度，以保證本道工序質量，服務下道工序，不合格的工序不得轉入下道工序。

堅持工序掛牌制度：專業(yè)施工中在各工序全面開始前，要求將質量控制標準寫在牌子上，并注明施工負責人、班組名稱等，掛在施工部位，有利于每一名操作工人掌握和對照執(zhí)行；也便于管理者的監(jiān)督檢查。每兩天（每周三次）開總分包協(xié)調會，以便發(fā)揚好的施工方法，改進不理想的方法，找出問題，共同分析產生的原因和影響因素，提出下步工作的控制要點，制定有針對性的預防措施，跟蹤落實和檢查，在今后的工作中得以改進和完善，使質量得到提高。

持續(xù)改進：通過對質量的會診、講評、檢查和考核，預測出質量薄弱環(huán)節(jié)，及時發(fā)現問題和不足，總結經驗吸取教訓，有針對性的提出質量改進的辦法和措施，使工程質量得到持續(xù)的改進。

（2）把握質量控制最為關鍵和薄弱的環(huán)節(jié)，采取切實有效的質量管理和控制措施：加強圖紙二次深化設計、施工詳圖設計及對設計的協(xié)調：只有圖紙的深化設計的深度和設計質量達到完善的程度，才能為施工提供切實可行的依據，減少、避免因設計不完善造成的修改、返工。設備材料選型及其質量檔次，須由施工單位、業(yè)主、設計、監(jiān)理等共同確定。材料設備進行嚴格的進場前的檢查驗收：對于進入現場的材料設備，均嚴格按照ISO9000質量保證體系的管理程序進行嚴格控制。首先是分包商自檢、然后由總包、監(jiān)理公司驗收；重要材料設備，業(yè)主、監(jiān)理和設計參與共同驗收，嚴把質量關，對進場的材料、設備，達不到質量標準或與樣品不符的一律不能用在工程上。對專業(yè)分包商的能力和隊伍素質的嚴格把關：對于專業(yè)承包商的選擇，嚴格采用招投標制、強調資質審查、履約能力、信譽保證、工程業(yè)績、隊伍的管理素質和操作水平，并且在工程實施過程中，重視對管理人員尤其是操作工人的培訓教育，從根本上使他們對設計圖紙、施工規(guī)范和操作工藝有更透徹的理解。

如分包單位因第一次工程質量檢查不合格總包單位有權處罰 200~500元的罰款。

如分包單位因第二次工程質量檢查不合格總包單位有權處罰 500~800元的罰款。

如分包單位因第三次工程質量檢查不合格總包單位有權責令停工整改并處罰相應的責任人員。

（3）施工現場質量管理和實施控制：

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建立完善的質量保證體系和質量責任制，分解質量目標，根據創(chuàng)優(yōu)的具體要求按單位工程——分部工程——分項工程——施工工序進行層層分解，把質量責任落實到最基層。

建立各項質量管理制度和措施：包括圖紙會審制、技術交底制、人員培訓制、裝修材料樣品制、施工樣板制、首檢定標制、三檢制、工序交接制、質量例會制、質量會審講評制、掛牌制等到，并嚴格貫徹實施，通過各種手段實施過程質量的有效管理和嚴格監(jiān)控。建立嚴格的工藝和工序流程：建立各個施工工藝流程圖，關鍵工序節(jié)點質量控制圖。本工程在機電安裝和裝修過程中，交叉施工、內外施工同時存在，一方面從總體上詳細列出施工分項和工序的流程要求和質量控制點；另一方面，利于分包商更好的投入勞動力和材料等，達到有效的投入勞動力和材料。

嚴格程序化管理：包括制定和執(zhí)行項目質量計劃、文件和資料控制程序、物資管理程序、產品標識和可追溯程序、過程控制程序、檢驗試驗程序、不合格控制程序、糾正和預防措施程序、質量記錄程序等，以嚴格的程序規(guī)范各項質量管理工作。

強化過程監(jiān)控：包括制定和實施過程控制計劃、質量檢驗計劃、驗收質量控制實施細則、分承包方過程質量管理程序、過程標識制度、特殊（重要）工序質量控制計劃、月度計劃、質量分析、成品保護、新材料、新工藝質量控制程序要點。

嚴格關鍵工序的質量預控：嚴格實行圖紙會審、綜合施工詳圖的設計審批；確定各分部分項工程的關鍵工序和關鍵工序的控制措施；嚴格實行合理工序安排和管理，達不到標準要求的工序徹底返工。

三、總承包對分包施工進度的管理措施 本工程將采用四級進度計劃進行控制與管理，必要的部位將在四級計劃的基礎上編制五級以上的更詳盡的實施進度計劃。四級計劃分別是: 一級進度計劃——施工里程碑控制進度計劃。此計劃由工程總承包部安排確定。

二級進度計劃——工程總承包部編制的工程總體進度控制計劃。此計劃根據各專業(yè)分包商在里程碑計劃控制下編制、上報并經協(xié)調的基礎上形成的，經確認后為整個工程的控制性計劃。

三級進度計劃——各分包商根據總體控制進度計劃編制的各項工程詳細施工進度計劃。此計劃反映各分包商對所承包的項目內容的總體北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

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安排。

四級進度計劃——根據詳細施工總進度計劃編制的現場作業(yè)實施計劃。此計劃由專業(yè)分包商在三級計劃的基礎上根據開工時間的前后，逐漸細化而來，包括季度計劃、月計劃、周計劃等，是對三級計劃的進一步分解，作為作業(yè)實施與現場進度協(xié)調的依據。1）進度計劃的編制執(zhí)行

總承包根據標書文件規(guī)定的工期要求編制施工總體進度計劃，并定出施工過程中的控制節(jié)點，加強監(jiān)控。總進度計劃充分結合施工技術方案、各分包的進度要求，確保施工的最佳均衡和連續(xù)作業(yè)。施工中要高度重視通用設備安裝、調試以及專業(yè)設備安裝與精裝修施工的相互協(xié)調。

總承包在現場建立總體控制進度計劃、計劃、季度計劃、月計劃、周計劃等計劃控制體系，加強現場信息的傳遞與反饋，加大對各分包商的現場管理力度,確保施工現場各專業(yè)分包在統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調度下，有條不紊地有序作業(yè)。2）進度計劃的檢查、控制 各級施工進度計劃確定后，在施工過程中，總承包人將定期（月、周）和不定期地對各分包商施工進度執(zhí)行情況進行檢查，并定期召開現場調度會和協(xié)調會，及時解決矛盾，增強協(xié)調力度。

總承包將用各分項工程的實際進度與總體計劃進行比較，發(fā)現問題及時采取補救措施，強化進度計劃管理過程中的動態(tài)管理和控制，保證總體進度計劃的實現。如分包單位未按期完成則承擔本工程直接或間接所造成的經濟損失。

四、成品保護措施

⒈成品保護管理：

加強施工的現場管理和成品保護工作，定期對管理和操作人員進行成品保護的教育工作，提高職工自覺保護成品的質量意識。施工過程中隨著各分項工程進展和完工，項目經理部制定成品保護措施，設專人進行工程防護工作，定期進行工程成品保護檢查，直至全部工程交付驗收。

成品保護不只是對已完成的成品進行保護，而更重要的是對每道工序的成品進行保護，在進行下一道工序之前，必須對上一道工序的成品進行檢查驗收，如驗收不合格，嚴禁進行下一道工序的施工。成品保護檢查必須進行詳細的文字記錄，對存在的問題進行分析及時處理。

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編制現場管理和成品保護實施細則，合理安排施工工序，以避免工序之間的相互干擾，凡是下一道工序會對上一道工序產生損傷或污染的，必須對上道工序采取護、包、蓋、封等措施進行保護。凡在成品或半成品區(qū)域進行施工或裝卸運輸時，要設專人管理，防止成品被撞或被刮。經常進行成品保護檢查，發(fā)現被損壞或污染的成品、半成品要及時采取措施進行糾正處理，對責任人要給予經濟處罰。現場的鋼材、水泥、防水材料等入庫保管，無法入庫的物品必須用篷布遮蓋，并進行支墊，防止雨淋、日曬和受潮。

大力提倡文明作業(yè)，嚴禁野蠻施工。對野蠻施工的行為要進行制止，無論是否造成成品損壞，都要給予經濟處罰。

施工過程中，施工管理人員認真對待成品保護，由施工管理人員下達成品保護施工交底，切實維護，保養(yǎng)待交付的成品。

質控人員檢查成品保護效果，驗證措施的有效性并及時反饋信息。⒉成品保護措施

⑴原則：成品保護以“誰施工誰保護、誰破壞誰負責”為主要原則，并明確每個時間段、每個區(qū)域的責任單位；各責任單位在保護好自己單位成品的同時，避免和減少對其他單位的成品造成破壞；各分包單位嚴格按照總承包、監(jiān)理、建設單位單位審批的方案進行施工。3.成品保護狀況檢查

① 工程計劃部負責檢查成品保護狀況，每月定期/不定期由工程計劃部會同質量控制部組織對現場成品保護情況進行聯(lián)檢；

② 對檢查中發(fā)現的一般問題，由項目經理部工程計劃部簽發(fā)“成品保護不合格通知單”，報項目總工程師審核后，由責任人在2日內反饋整改措施；

③ 對已出現嚴重后果的部位，由項目總工程師制定成品補救方案，同時對相關負責人、當事人處以200~500元的經濟處罰。

五、總承包對分包文件檔案、施工技術資料的管理措施

1）加強檔案基礎工作的建設，總承包將建立、健全資料收集、管理的網絡，為竣工資料的完整、準確提供條件。

2）工程總承包部安排專職檔案管理員，要求各分包單位也指定專職檔案資料員，按照國家規(guī)章制度，以及總承包人的要求，認真收集日常資料和有價值信息，并做好竣工歸檔資料的整理。

3）各級資料員平時就要做好預立卷工作，及時收發(fā)各項在施工和管理過程中形成的文件、資料、圖紙、照片等，建立分臺帳及簽收制度。

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4）竣工檔案的封面、卷內目錄、案卷目錄、裝冊盒都由總承包統(tǒng)一規(guī)定，對資料的分類編號，采用計算機編號系統(tǒng)進行統(tǒng)一編碼，以便查詢和調閱。

5）總承包部技術部門每月組織檢查考核，以保證各分包單位的檔案和信息管理工作及時并有成效。在專業(yè)分部、分項工程結束以前，分包單位項目負責人、技術負責人和檔案管理員，應對工程檔案資料認真自檢，并按業(yè)主和總承包人的規(guī)定寫出檔案自檢報告并交總承包審核，為工程驗收做好準備工作。驗收后一個月內整理完畢交總承包部匯總。

六、總承包對分包施工安全、文明施工和消防保衛(wèi)的管理措施

1）總承包將加強對分包單位的安全教育，及對分包單位的安全監(jiān)督。各分包商認真學習政府及有關管理部門的安全、消防、法令和規(guī)定，并予以自覺執(zhí)行。

2）各分包商與總包簽訂分包工程的安全協(xié)議書，并接受總包對分包工程的安全交底。

3）專業(yè)分包商配備專人分管安全生產及消防工作，建立安防管理體系，完善并健全各種臺帳，對分包工程落實相關的安全、文明施工和消防保衛(wèi)技術措施。施工現場嚴格執(zhí)行“動火申請”制度。

4）分包商所有作業(yè)人員，進場前及施工過程中都須做好安全教育工作，做好分部分項工程技術安全交底工作。尤其是專業(yè)分包商范圍內的安全、消防工作的重點和薄弱環(huán)節(jié)，進行針對性的教育，督促所屬員工遵守現場的安全生產及消防各項規(guī)定。

5）專業(yè)分包商有義務保護現場各項安全、消防設施的完好，如施工腳手架、臨邊護欄及消防器材等，不得擅自變更及增加施工荷載。6）各分包商必須接受總承包安全監(jiān)控，參與工地的各項安全、消防檢查工作，并落實有關整改事宜。分包商的整改工作若不能達到有關安全、消防管理標準（或不能及時達到管理要求的），總包可以協(xié)助分包商予以整改，其發(fā)生的人工、機械、材料等一切費用將由分包商承擔。

7）分包商的所屬人員，在作業(yè)過程中發(fā)生各類違章作業(yè)，總包將依據情節(jié)輕重、危害程度等具體情況或有關規(guī)定予以勸阻警告，作100~300元/次的罰款處理，情節(jié)嚴重者，責令停工整頓或退場。8）各分包商負責自己的成品、半成品及材料的保衛(wèi)、保護工作，總包將在現場及場區(qū)內設置監(jiān)控裝置，對整個場區(qū)的保衛(wèi)負責。

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9）各分包商應按總包的文明施工要求，控制現場的材料碼放、垃圾處理、污染物的存放，以及噪聲、揚塵污染等，達到“文明安全施工樣板”工地。

七、總承包對分包商進場物資的管理措施

1）總包對進場物資的管理由專人負責。各專業(yè)分包商應指定對口管理人員參與進場物資的管理工作。

2）專業(yè)分包商提供設備、材料進場的總計劃，并按月提供月度計劃，以期能夠使總包統(tǒng)一協(xié)調與安排。

3）分包商的各種進場物資必須在10天前向總包提出申請，具體寫明進場物資的名稱、數量、規(guī)格及所占場地面積，待總包批復后再執(zhí)行。4）物資進場后，存放到總承包指定的位置，避免阻礙運輸通道，影響其他分包和承包人的施工。

5）各分包商落實專人對進場物資予以保管，防止失竊與損壞，尤其對小件貴重物資及易燃物品重點進行保護。

6）分包商應做好其廢棄物的處置工作，做到“工完料盡場地清”。廢棄物與垃圾應按總包的要求集中到指定地點統(tǒng)一處理。

八、總承包對分包商勞動力管理措施

1）分包商應將進入現場的施工人員名單及照片向總包申報，由總承包安全保衛(wèi)部門審查后辦理施工現場出入證。

2）分包商須提供勞務人員的三證復印件（身份證、務工證、健康證）及特殊工種的相應操作證及上崗證。

3）分包商應專人管理外來勞動力的使用，開展必要的消防與治安方面的教育工作。

4）所有進入現場的施工人員應接受政府職能部門的有關監(jiān)督檢查工作，違反規(guī)定者應由相應的分包商承擔有關責任。

5）各分包商有責任約束所屬員工遵守政府部門發(fā)布的有關政府、法令、法規(guī)及施工現場的各項有關規(guī)定，確保現場文明施工有序地進行。

九、工程款支付辦法

根據總承包合同工程款的支付及結算原則。分包單位的每筆工程款必須由總承包方簽字認可后放能生效。

十、總承包對專業(yè)分包商及材料供應商的招標管理

（1）為選擇優(yōu)秀的專業(yè)分承包商和材料供應商，對專業(yè)分包單位、大型材料供應商等采取社會公開招標。

（2）成立招標組織：由總承包總經理為組長，總經濟師、總工程師北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

程工程總承包管理辦法

為副組長，商務部門、技術部門、質量部門、工程部門等組成招標小組，商務部門為主承辦部門。（3）專業(yè)分包商進場的條件：

專業(yè)分包商進場前必須向總承包方提交由業(yè)主和總承包確認的專業(yè)分包商的證明文件：即：中標通知書（或具有同等效力的暫行施工協(xié)議）、專業(yè)分包商的經營范圍及資質等級證書復印件等。同時按照總承包有關現場管理要求填妥“專業(yè)分包商情況登記表”，包括：分包商應按國家法律法規(guī)法令取得合法地位和資質等級證書、提交施工許可證復印件等，確保施工隊伍能進入現場施工。（4）在分包合同簽訂后十五日內，中標分包商將承包項目深化設計、專業(yè)工程施工組織設計報到總承包技術部審查后，轉報業(yè)主與設計單位審批之后方可進場進行施工。材料供應商將材料樣品以及有關材質性能指標經總承包報設計、監(jiān)理、業(yè)主審批后方可進場。

十、總承包對分包商的協(xié)調與服務管理（1）為各分包商服務的原則

創(chuàng)造良好的施工作業(yè)條件，提供施工的必要設施（諸如用水、用電、垂直運輸、現場辦公和材料設備堆放場地、材料進出場、現場照明、安全保衛(wèi)等等），對各分包商進行通盤組織和協(xié)調，做好各分包商的工序計劃安排以及相互之間的工序銜接和交接，確保整個工程合理有序進行。

對于各專業(yè)分包商，我們將制定滿足工程總體進度要求的施工進度計劃，統(tǒng)一協(xié)調、指導他們的施工詳圖設計工作，并對各專業(yè)分包商的設計圖紙進行綜合協(xié)調，引導和協(xié)助其與設計單位的協(xié)調配合，嚴格明確各分包商的承包范圍和界面，使其設計進度和設計深度滿足工程的需要。

（2）總承包對分包商提供的主要服務 1)塔吊等垂直運輸機械的協(xié)調配合

總承包人將向專業(yè)分包商及其他承包人提供現場已有的塔吊、棚架、爬梯、工作臺、升降設備、垂直運輸機械、橫向運輸設備等。各分包單位應每周以書面形式向總承包提出下周的材料運輸量的申請，以便于總包調配安排塔吊和其他提升設備的運輸計劃安排。2)施工腳手架的協(xié)調配合 在施工腳手架尚未拆除前，總承包有義務為各分包單位提供施工腳手架。各分包單位按照總承包規(guī)定的腳手架承載能力，以及安全操作規(guī)北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

程工程總承包管理辦法

程使用腳手架。分包單位若要求總包幫助搭設腳手架，應在使用兩周前以書面方式向總包提出申請，提出腳手架搭設位置、技術要求以便于提前調配材料進場搭設。3)施工場地協(xié)調管理

施工場地安排分階段實行動態(tài)管理。各分包單位進場施工前，應向總包提交其施工及構件堆放所需場地面積、部位等場地計劃，總包根據施工進度計劃安排以及現場實際情況，合理安排施工場地，為各專業(yè)分包提供搭建材料設備倉庫、設備堆放區(qū)、辦公區(qū)的合理空間，并劃分責任區(qū)。對于臨建設施由總包統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布置，各分包單位必須遵守總包對現場場容場貌的管理，不得私自亂搭臨建。4)施工運輸通道及道路協(xié)調管理

總包有義務合理安排各分包單位的施工順序、設備、材料進場時間、車輛流量控制，以確保現場施工道路暢通。各分包單位不得私自占用施工運輸通道，若必須臨時占用時，要有導流措施，以確保現場運輸通常，不致影響其他單位施工。5)施工用水、用電

總包在結構施工期間在現場周圍布置若干供水接口，裝修施工期間在每層開設供水龍頭接口，以便于各分包單位用水方便。從供水接口至施工現場水管由分包單位按照總包的規(guī)定鋪設。施工用水的排放按照總包要求排放至指定地點。

總包在現場周圍布設若干一級配電箱，各分包單位施工前提出施工用電計劃，總承包審核后提供其二級配電箱的接口位置、數量，以確保各分包單位用電方便。從一級配電箱出口至施工現場電纜布設，由各分包單位按照總包規(guī)定自行鋪設。

設備測試、調試及試運轉:在設備測試、調試、試運轉期間，總承包人將按照專業(yè)分包商要求，提供專業(yè)分包及其他承包人所需的水壓、電壓及容量要求（水電費用由相應專業(yè)分包和承包人承擔），保證各專業(yè)測試、調試及試運轉的要求。6)垃圾清理

各分包單位應做好各自作業(yè)面的垃圾清理工作，做到工完場清。廢棄物與垃圾的處理按總包的要求集中到指定地點，由總承包統(tǒng)一處理。7)混凝土澆筑過程中預留預埋的配合與服務 在混凝土結構施工期間，結構圖上未標明的且需要總承包進行的各種預留、預埋在混凝土結構中的洞口、槽口、凹槽、埋件等，各專業(yè)分北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

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包和其他承包人根據施工進度計劃安排，在混凝土澆筑10天前提交相應的尺寸、位置、質量標準等資料，由總承包技術部負責匯總、核對后提前7天報監(jiān)理工程師及設計師審批，審批完成后由總承包負責預留預埋施工。

在混凝土施工過程中如有局部預留預埋發(fā)生遺漏，總承包按照國家規(guī)范要求將編制預留、預埋、遺漏處理方案，在主要結構上進行大面積的踢鑿、切割施工必須經監(jiān)理工程師和設計師特別批準。

二次結構上的預留、預埋由專業(yè)分包商和其他承包人自行施工。總承包施工時提前通知各專業(yè)分包，保證預留、預埋與二次結構砌筑同時進行，盡量避免遺漏造成事后踢鑿。如有局部發(fā)生遺漏，責任方必須編制處理方案，報總承包審核，監(jiān)理工程師（設計）審批后實施。混凝土施工過程中，總承包按照專業(yè)分包和其他承包人要求進行的預留預埋的套管、固定件、錨栓等由專業(yè)分包人負責提供，專業(yè)分包商對所提供材料的材質負責。埋件安裝完成后且在混凝土澆筑前，為避免出現差錯造成缺陷，專業(yè)分包商作為埋件的使用方，必須對埋件進行檢查驗收。混凝土澆灌申請單經總承包和相關專業(yè)分包會簽后報監(jiān)理工程師審批。

總承包人將負責各種套管與管道之間水泥砂漿或防火材料的填塞；各專業(yè)管線安裝完成并經監(jiān)理工程師驗收后，總承包負責結構中各種后澆板、管井的封閉。8)為有效協(xié)調、管理各專業(yè)分包及其他承包人的施工，及時解決施工中遇到的矛盾，總承包將定期召開協(xié)調會議：

總承包部有關部門定期分析各專業(yè)分包商施工質量、施工進度，按照向業(yè)主承諾的質量目標以及總進度計劃進行施工管理。

十一、總承包與業(yè)主、監(jiān)理、設計及其他各方單位配合協(xié)調 ⒈與業(yè)主的配合協(xié)調

總承包部與業(yè)主的關系是合同關系，總承包部按照總承包合同或協(xié)議的約定，對業(yè)主負責。

（1）總承包部應從全局出發(fā)，認真履行總承包合同條款中規(guī)定的義務，積極主動地為業(yè)主服務，接受業(yè)主的領導，落實業(yè)主的各項指令、決策，解決工程實施過程中遇到的問題。協(xié)助業(yè)主處理好與設計、政府監(jiān)督部門、政府職能部門等的聯(lián)系、溝通工作。

（2）實施用戶滿意戰(zhàn)略，營造謙和氛圍，不斷提升企業(yè)在各層面對用戶服務的意識和保證能力。教育員工牢牢樹立尊重業(yè)主的意識，對北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

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業(yè)主的每一項要求，均要做出積極的響應，積極開展服務。（3）定期向業(yè)主提供工程進度報告，對于業(yè)主提出的現場文明施工、保安等要求，總包負責組織落實。

（4）經常核實項目建設的施工范圍是否與簽定的合同與圖紙一致。發(fā)現有不符的及時查找原因，并請業(yè)主或監(jiān)理核實和簽證。

（5）業(yè)主根據合同規(guī)定及監(jiān)理單位批準的工程計量和撥款通知單及時向總承包部撥付工程款。

⒉總承包與監(jiān)理工程師工作協(xié)調配合

監(jiān)理單位與總承包部的關系是在監(jiān)理規(guī)程等國家和地方的各項法律法規(guī)框架下的監(jiān)理與被監(jiān)理的關系。監(jiān)理單位在開工前應向總承包部進行監(jiān)理交底，制定監(jiān)理規(guī)劃并下發(fā)總承包部。監(jiān)理單位應根據業(yè)主的委托，客觀、公正地對工程進行監(jiān)理。

（1）為監(jiān)理單位在項目現場提供良好的工作條件，為其順利開展工作提供保障。

（2）開工前將正式施工組織設計或施工方案及施工進度計劃報送監(jiān)理工程師審定。書面報告施工準備情況，獲監(jiān)理認可后方可開工。（3）重大技術方案應由監(jiān)理審批后方可實施，總包負責組織各專業(yè)的重大技術方案在規(guī)定的時間內上報監(jiān)理，對于方案中的問題要及時進行改進，有疑問的地方，可由總包或監(jiān)理單位組織專家論證。（4）嚴格按照監(jiān)理規(guī)程要求及時全面地提供工程驗收檢查、物資選樣和進場驗收、分包選擇等書面資料，使監(jiān)理單位及時充分地了解工程的各項進展，對工程的實施全面有效的監(jiān)理。

（5）對有見證取樣要求的材料，現場取樣送檢時有監(jiān)理或業(yè)主代表見證。變更用材時，事先應征請建筑師、監(jiān)理意見。

（6）若監(jiān)理對某些工程質量有疑問，要求復測時，總承包項目部將給予積極配合，并對檢測儀器的使用提供方便。

（7）及時向監(jiān)理報送分部分項工程質量檢驗資料及有關材質試驗、材質證明文件。現場驗收申請、審批資料的申報應在規(guī)定時間提前上報監(jiān)理，為監(jiān)理正常的驗收和審批留有足夠的時間，同時，現場應提供實施驗收的環(huán)境和設施。

（8）積極組織總承包各部門、分包單位參加監(jiān)理例會，聽取監(jiān)理對工程施工的意見，認真落實監(jiān)理對總承包提出的要求。

（9）對監(jiān)理提出的現場問題要及時進行總結整改，避免同類問題的再次發(fā)生；要求全體員工，包括總承包、分包單位人員，尊重監(jiān)理人北京中關村建設集團重慶分公司 鵬潤·國際公寓C區(qū)二標段C4#、C5#樓工

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員，積極配合監(jiān)理的工作，響應監(jiān)理的指示和要求。

（10）若發(fā)現質量故，及時報告監(jiān)理和業(yè)主，并嚴格按照設計、監(jiān)理或業(yè)主審批的方案進行處理。（11）監(jiān)理應按規(guī)定的時間內對總承包的報驗資料和報驗申請進行回復，并按報驗申請安排好驗收人員。⒊與設計等協(xié)作單位的合作關系

（1）施工前總承包組織相關技術人員對施工圖紙進行詳細的會審，提出圖紙中存在的問題；由設計單位對總承包及分包單位進行設計交底，解答圖紙中的疑問，接受總承包的修改建議和意見。

（2）總承包根據施工總進度計劃向設計單位提出施工圖需求計劃，設計單位盡最大可能滿足總承包的要，保證工程進度。

（3）總承包對工程實施中出現的與設計相關的問題，及時向設計單位進行匯報，征求設計意見；及時向設計單位提供各專業(yè)設計上存在的或可能存在矛盾的情況匯報，協(xié)助設計單位解決各專業(yè)設計中存在的沖突，減少或消除設計上存在的矛盾，滿足工程實際需要。

（4）總承包嚴格審核各種加工圖、安裝節(jié)點圖、專業(yè)深化設計、二次設計等，并報送設計單位批準。設計單位協(xié)助、指導總承包及各專業(yè)分包單位深化設計和詳圖設計工作，貫徹設計意圖，保證設計圖紙的質量。

（5）嚴格執(zhí)行設計圖紙要求、按圖施工，無設計變更或工程洽商，任何人無權改動施工圖紙，未經設計單位批準的圖紙不得使用。（6）在與設計單位的合作中，在開工前就事先考慮好發(fā)生設計變更等情況，制定一套應急措施或方案。遇有設計變更，及時迅速地調整工程進度計劃，并相應協(xié)調分包單位。

（7）建議設計單位實現現場辦公制，定期派相關設計人員來現場辦公，以便更快、更實際的解決施工中需設計確認的問題。⒋與政府部門及相關主管部門之間的關系

（1）總承包將積極與職能部門進行溝通，及時通報工程的各項進展情況，保證建設期間的水、電、氣的正常供應和緊急搶修，減少或避免交通、治安等對工程施工造成的影響，及時辦理各種工作手續(xù)。與政府職能部門的聯(lián)系工作主要由總承包技術部、工程部、安全保衛(wèi)部負責，綜合事務部進行協(xié)助。

（2）自覺接受政府的依法監(jiān)督和指導，隨時了解國家和政府的有關方針、政策，掌握近期的市場信息。

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（3）主動向工商稅務部門依法納稅，主動與公安交通部門取得聯(lián)系，求得施工占用道路的批準和運輸的暢通。

（4）主動與司法部門聯(lián)系，求得法律的保護和指導。積極開展“陽光工程”，總承包部的重大經濟活動應在有關政府監(jiān)察部門的監(jiān)督下進行。（5）主動與市容監(jiān)察部門聯(lián)系，搞好施工現場周圍地區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生。（6）主動與質監(jiān)站、市建委聯(lián)系，求得他們對于工程質量和施工安全的指導與認可。積極配合質檢部門對工程質量的監(jiān)督管理，若出現重大質量問題應及時向質檢部門匯報。⒌處理好與社會公眾及當地社區(qū)的關系

（1）加強與周邊社區(qū)、單位的聯(lián)系溝通，及時向其通報工程情況，宣傳工程建設的意義，對給其造成的不便征得諒解，減少或避免相互間的矛盾。對周邊社區(qū)居民、單位提出的問題，要合理解釋和盡量予以滿足和解決。

（2）采取必要的彌補措施和預防措施減少噪聲、強光、灰塵對附近單位和居民的危害，盡可能地保護他們的利益。做好施工區(qū)域的門前“三包”工作，保證施工區(qū)周邊的環(huán)境衛(wèi)生、治安、交通等秩序井然。

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第五篇：中國農民工問題研究總報告

中國農民工問題研究總報告

中國農民工問題研究總報告起草組 選自 《改革》

【英文標題】Reporting on the Problems of Chinese Farmer-turned Workers 【內容提要】農民工是推進中國經濟和社會發(fā)展的重要力量.現階段農民工面臨的問題已引起黨中央,國務院的高度關注.在建設社會主義新農村的重大政策安排下,中國農民工問題研究總報告起草組在全國11個省(區(qū),市)調研的基礎上,形成了本報告.報告分析了中國農民工的現狀,作用和發(fā)展趨勢,深入剖析了農民工面臨的問題及深層次原因,提出了解決農民工問題的總體思路和目標,針對農民工存在的十大方面的問題提出若干政策建議,并在促進農村富余勞動力轉移,加強與改善城市政府以農民工的管理和服務等維護農民工的切身利益方面闡明了應對之策。【關鍵詞】農民工 二元結構 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 勞動力轉移

“農民工”是中國經濟社會轉型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農民，有承包土地，但主要從事非農產業(yè)，以工資為主要收入來源的人員。狹義的農民工，一般指跨地區(qū)外出進城務工人員。廣義的農民工，既包括跨地區(qū)外出進城務工人員，也包括在縣域內二、三產業(yè)就業(yè)的農村勞動力。本報告的研究范圍，主要是跨地區(qū)外出進城務工人員，同時相關政策建議也適用于縣域內二、三產業(yè)就業(yè)的農村勞動力。

【標題注釋】2005年2月26日和3月23日，溫家寶總理先后兩次對農民工問題作出重要批示，要求國務院研究室會同有關部門從深層次研究農民工問題，制定和完善涉及農民工的各項政策。貫徹落實溫家寶總理的重要批示，經國務院領導同志批準，“農民工問題調研和文件起草組”于2005年4月4日成立。調研起草組由國務院研究室牽頭，中央和國務院17個部門，8個農民工輸出或輸入大省(市)為成員單位，并邀請5位長期從事農民工問題研究的專家參加。中央成員單位提交了33篇專題研究報告，地方成員單位提供了12篇專題研究報告，各位專家提供了10篇專題研究報告。國務院研究室有關同志先后到11個省(區(qū)、市)進行調研，調研起草組還就涉及農民工的重點問題,召開了9次調研成果交流會和專家座談會,最終形成了本報告。中國農民工問題研究總報告起草組成員是，國務院研究室：魏禮群、韓長賦、宋大偉、鄧文奎、郭瑋、熊賢良、劉文海、陶懷穎、姜秀謙、王飛；國務院發(fā)展研究中心：韓俊；勞動和社會保障部：劉丹華；農業(yè)部：黃延信；國家統(tǒng)計局：陽俊雄；浙江省農村工作辦公室：顧益康；山東省委政策研究室：喬尚奎。

一、農民工現狀，作用和發(fā)展趨勢 農民工這一充滿生命力的新生事物，是中國由傳統(tǒng)社會向現代社會轉變的重要標志，是中國工業(yè)化，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段涌現出的一支新型勞動大軍，也是推動中國經濟和社會結構變革的巨大力量。改革開放以來，億萬農民走出田間，走出鄉(xiāng)村，進入工廠，進入城市，用辛勤的勞動和汗水，創(chuàng)造著自己的新生活，創(chuàng)造著中國的現在和未來。(一)農民工的歷史與現狀

農民工伴隨著中國工業(yè)化，城鎮(zhèn)化和改革開放的進程而產生和不斷發(fā)展。中國涉及農民工（農村勞動力流動就業(yè)）的政策大致經歷了從“自由遷移”到“嚴格控制”，從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”，從“消極應對”到“積極引導”三個發(fā)展階段。

建國初期，適應快速推進工業(yè)化的需要，國家采取了讓農村居民向城市自由遷移的政策，大量農村居民進入城市轉為工人和城市居民。但這一時期，農業(yè)生產力沒有相應提高，城市就業(yè)機會沒有相應增加，城市食品供應出現短缺。以1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國采取了嚴格控制農村人口向城市遷移的政策，由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制。從20世紀50年代后期至70年代后期，中國城市化基本處于停滯狀態(tài)，農村也喪失了快速發(fā)展的機會，農民生活水平普遍低下。到1978年，全國仍有2.5億人口沒有解決溫飽問題，也與此有一定的關系。

黨的十一屆三中全會以后，農村實行土地家庭承包經營，極大地解放和發(fā)展了農業(yè)生產力，農產品和農業(yè)勞動力出現剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大量農民離開土地進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，開創(chuàng)了“離土不離鄉(xiāng)”的農村勞動力轉移就業(yè)模式。據統(tǒng)計，1983～1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共吸納農村勞動力6300萬人。1984年，中國社會科學院《社會學通訊》首次出現 “農民工”一詞，隨后這一稱謂逐漸被廣泛使用。20世紀80年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區(qū)經濟快速發(fā)展，對勞動力提出了旺盛的需求。在這種情況下，國家適時調整限制政策，準許農民在不改變身份，不改變城市供給制度的前提下進城務工就業(yè)，呈現出農村勞動力“離土又離鄉(xiāng)”的新模式。據調查，1989年，農村外出務工勞動力由改革開放初期的不到200萬人迅速增加到3000萬人。大量跨地區(qū)流動就業(yè)的農民工春節(jié)返鄉(xiāng)致使“春運”緊張，每年“春運”都形成蔚為壯觀的“民工潮”。

1992年鄧小平南方談話發(fā)表后，中國經濟發(fā)展進入了新一輪增長期，農民外出務工就業(yè)也出現了新的高潮。據調查，1993年全國農民工達到6200多萬人，比1989年增加了3200多萬人；其中跨省流動的約為2200萬人，比1989年翻了一番多。90年代中后期，城市就業(yè)面臨農民進城務工就業(yè)，城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)，下崗失業(yè)人員再就業(yè)“三峰疊加”的嚴峻形勢，一些城市對用人單位招用農民工采取了限制性措施，全國農民工數量增長放緩，一些地方出現農民工短期回流。進入新世紀，特別是黨的十六大以來，國家為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決農民增收難的問題，對農民外出務工采取了積極引導的政策。2003年和2004年國務院辦公廳連續(xù)兩次發(fā)出通知，要求各級政府切實改善農民進城就業(yè)環(huán)境，做好管理和服務工作，農民外出務工又進入了一個新的發(fā)展時期。最近5年來，全國農民工數量每年增加600萬～800萬人。

目前中國農民工總量有多少？以2004年為例，國家統(tǒng)計局在全國31個省（區(qū)、市）對6.8萬個農村住戶和7100多個行政村抽樣調查，推算出當年外出就業(yè)農民工約為1.18億人，占農村勞動力的23.8%。農業(yè)部根據對1萬個農戶 的跟蹤調查，推算出外出農民工約為1億人，占農村勞動力的21%。勞動和社會保障部根據對全國地級以上城市（不含縣級市和縣域）流入農民工的統(tǒng)計,推算出農民工約為9000萬人。經過對上述三個部門的數據和統(tǒng)計方法進行分析，綜合有關部門和專家的意見，我們認為：目前中國外出農民工數量為1.2億人左右；如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農村勞動力，農民工總數大約為2億人。(二)農民工的主要特點

1.以初中文化的青壯年為主.據統(tǒng)計,2004年,全國農民工中16～30歲的占61 %,31～40歲的占23%,41歲以上的占16%;農民工的平均年齡為28.6歲;初中文化程度的占66%,接受過各種技能培訓的占近24%.可以看出,外出農

民工平均年齡比較輕,也是農村勞動力中受教育程度比較高的群體.他們思想活 躍,向往城市生活,有強烈的外出就業(yè)沖動,也較為容易適應現代工業(yè)生產要求, 但是總體素質仍然偏低,多數只能從事簡單體力勞動.2.以自發(fā)性外出為主.目前,農民外出務工主要依托以親緣,地緣關系為基礎建 立起來的社會信息網絡.據調查,88%的農民工通過自發(fā)方式外出,有組織外出 的僅占12%.自發(fā)性外出主要靠親友介紹或幫帶,就業(yè)成本低且成功率高,這 也與農民工獲得就業(yè)信息的渠道少,對社會職業(yè)中介機構誠信的認同感低有關.近年來,通過政府或中介機構組織和介紹外出就業(yè)的農民工逐步增多,但仍然不 是主要渠道.3.以來自中西部地區(qū)為主.2004年,中部地 區(qū)外出農民工4728萬人,占全國 農民工總量的40%;西部地區(qū)外出農民工3161萬人,占26.7%.安徽,江西, 河南,湖北,湖南,廣西,重慶,四 川,貴州等9省(區(qū),市)跨省流動的農 民工占本省(區(qū),市)農民工總量的60%以上,占全國跨省流動農民工總量的 81%.四川,河南兩省農村外出務工勞動力均超過了1000萬人.安徽,江西, 湖北,重慶,四川等5個省(市)的外出務工農民占農村勞動力數量的30%以 上.4.以制造業(yè), 建筑業(yè)和服務業(yè)就業(yè)為主.2004年,農民工在制造業(yè)就業(yè)的占30.3 %,在建筑業(yè)就業(yè)的占22.9%,在社會服務業(yè)就業(yè)的占10.4%,在住宿餐飲業(yè) 就 業(yè)的占6.7%,在批發(fā)零售業(yè)就業(yè)的占4.6%.但在不同地區(qū),農民工就業(yè)的 主要行業(yè)有所不同.在東部地區(qū)制造業(yè)的比重最大,占37.9%;在中部和西部 地區(qū)建筑業(yè)的比重最大,分別為30.1%和37%.5.以到東部地區(qū)和大中城市就業(yè)為主.東部地區(qū),大中城市就業(yè)容量大,收入高, 吸引了大量農民工.2004年跨區(qū)域流動的農民工占76%,其中跨省流動的占51 %,在省內縣外的占25%.跨省流動的農民工到北京,天津,上海,浙江,江 蘇,廣東,福建等7個省市的占82%,到大中城市務工的農民工超過60%.跨 區(qū)域流動的農民工,在直轄市的占9.6%,約1140萬人;在省會城市的占18.5 %,約2190萬人;在地級市的占34.3%,約4060萬人;在縣級市的占20.5%, 約2420萬人;在建制鎮(zhèn)的占11.4%,約1350萬 人.6.以在城鄉(xiāng)間雙向流動為主.中國農村勞動力轉移就業(yè)限于城鄉(xiāng)分治的戶籍制

度,主要特點是職業(yè)與身份相分離,城鄉(xiāng)之間雙向流動, 即所謂“亦工亦農, 亦城亦鄉(xiāng)”.這種“候鳥式”的流動有兩種形式:一是“鐘擺式”,以年為周期 在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間流動.二是“兼業(yè)式”,以農業(yè)生產季節(jié)為周期,利用農閑時 間外出打工.2004年,季節(jié)性外出打工的人數約占農民工總量的20%.(三)農民工對中國經濟社會發(fā)展的特殊貢獻

農民工是繼農村家庭承包經營制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起之后,中國農民的又一偉大創(chuàng) 造,是解放農村生產力的又一偉大創(chuàng)舉.農民工一頭連著城市和發(fā)達地區(qū),一頭 連著農村和落后地區(qū),帶動城鄉(xiāng)之間勞動力資源和生產力布局優(yōu)化配置,創(chuàng)造性 地把解決“三農”問題和工業(yè)化,城鎮(zhèn)化,現代化有機地聯(lián)系在一起,在城鄉(xiāng)二 元結構尚未根本突破的時代背景下,闖出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路子.農民工 為工業(yè)增強了競爭力,為城市增加了活力,為改革開放增添了動力.農民工不僅 實現了增加收入,回饋農村的目標,而且為中國深化改革,擴大開放,加快工業(yè) 化和城鎮(zhèn)化進程,作出了特殊的重要貢獻.1.農民外出務工已成為擴大 就業(yè),增加收入的主渠道.中國農村土地資源太少, 農業(yè)勞動力太多,是農民增收難和農村貧困的主要根源.農民外出務工,拓寬了 農民就業(yè)的渠道,已成為農民增加收入的重要來源.農民工規(guī)模持續(xù)擴大,是近年來農民增收和脫貧致富的主要途徑.事實充分證明,“輸出一個,脫貧一戶;輸出百個,脫貧一村”.據統(tǒng)計, 2004年全國農民人均純收入2936元,比1997 年提高了846元;其中工資性收入998元,比1997年提高了483元.1997年到 2004年,工資性收入占農民人均純收入的比重由25%提高到了34%.大量農民 外出務工,使農村富余勞動力變成了人力資本財富.2.農民工已成為支撐中國工業(yè)化發(fā)展的重要力量.農民工在傳統(tǒng)體制之外開辟了 一條工農之間,城鄉(xiāng)之間生產要素流動的新通道,為城市二,三產業(yè)發(fā)展提供了 源源不斷的低成本勞動力,滿足了加快工業(yè)化進程對勞動力的需求.農民工的大 量進入,填補了制造業(yè),建筑業(yè),餐飲服務業(yè)等勞動密集型產業(yè)的崗位空缺,使 城市特別是東部地區(qū)在激烈的市場競爭中保持了整體的競爭力.這不僅為東部地 區(qū)吸引外資和發(fā)展出口貿易創(chuàng)造了條件,也為其把握機遇承接國際勞動密集型產 業(yè)轉移創(chuàng)造了條件,使中國迅速發(fā)展成為“世界加工廠”.根據第五次人口普查 資料,農民工在第二產業(yè)從業(yè)人員中占58%,在第三產業(yè)從業(yè)人員中占52%;在加工制造業(yè)從業(yè)人員中占 68%,在建筑業(yè)從業(yè)人員中占80%.農民工已是中 國產業(yè)工人的重要組成部分.3.農民工已成為促進城市建設與繁榮的生力軍.今天的城市,一座座高樓拔地而 起,一條條馬路不斷延伸,一個個市場不斷擴大,無不凝結著農民工辛勤勞動的 汗水.城市中臟,累,苦,險的工作崗位都是農民工在干, 他們?yōu)楦纳瞥鞘芯?民的生活和工作環(huán)境而默默無聞地奉獻著.據調查,城市環(huán)衛(wèi)工人,家政從業(yè)人 員,餐飲服務人員絕大多數是農民工,有些城市離開農民工可能就會陷于癱瘓.在北京等大城市,一到春節(jié)農民工返鄉(xiāng),就會出現家政服務人員嚴重短缺的現象, 城市運行功能和居民生活都受到較嚴重的影響.可以說,目前的城市已離不開農

民工.農民工不僅是城市化要吸納的主要群體,也是城市化建設的重要力量.4.農民外出務工已成為工業(yè)帶動農業(yè),城市帶動農村,發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)的 有效實現形式.農民工在城市和發(fā)達地區(qū)就業(yè)獲得的收入,除用于必須的生活消 費支出外,大部分帶回了農村.2004年,農民工的 月平均收入為780元(按年平均就業(yè)9個月計,年收入為7000元左右),月平均生活消費支出為290元,平均全年結余3500元左右.農民工群體每年帶回家的數以千億計的現金,成為 購買農業(yè)生產資料和改善生活條件的重要資金來源,對農業(yè)和農村發(fā)展的促進作 用是國家各項財政支農資金所不能比擬和替代的.城市也是農民工的“大學 堂”,他們在城市務工增長了非農產業(yè)生產經營的本領,轉變了生活方式和思想 觀念,豐富了社會關系網絡,使人力資本的價值得到提升.據專家估計,目前每 100個外出農民工就有4人走上了回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的道路,帶回了資金,技術,市場經 營觀念和現代管理方式,帶動了農村各行各業(yè)的繁榮和發(fā)展.這種“勞務東進, 資金西流”現象是一種必然趨勢.在一些地區(qū),農民工帶回的資金總量超過了當 地政府的財政收入,而且這批在發(fā)達地區(qū)經過市場經濟洗禮的農民工返鄉(xiāng)后,使 落后地區(qū)獲得了發(fā)展的外源力量和造血功能.5.農民外出務工已成為促進改革的推動力.農民工跨地區(qū)流動就業(yè)蘊含著深刻的 體制變革因素,是推動改革和制度創(chuàng)新的重要力量.農民工的巨大浪潮沖破了勞 動力市場的城鄉(xiāng)界限,地域界限和部門界限,使市場導向,自主擇業(yè),競爭就業(yè) 的機制成為現實,促進了中國勞動力市場的發(fā)育,促進了勞動用工制度的改革, 促進了通過市場合理配置勞動力資源機制的形成.同時,也極大地推動了政府職 能和管理方式的轉變.農民工這一龐大的社會群體沖開城門,大規(guī)模,大范圍跨 區(qū)域流動,增強了整個社會的生機和活力,對城市社會管理體制提出挑戰(zhàn).在解 決農民工問題中,各級政府的職能定位,管理理念,行為方式也都悄然發(fā)生變化, 傳統(tǒng)的戶籍制度,勞動就業(yè)制度和社會保障制度正在發(fā)生變革.(四)農民工的發(fā)展趨勢

中國正在進入工業(yè)化的中期階段和城市化的加速階段.按城市化率每年提高1 個百分點的速度發(fā)展,達到城市化成熟階段還需要近30年的時間.加快推進工 業(yè)化,城市化進程,正確引導農民工的發(fā)展,必須準確把握農民工發(fā)展變化趨勢.1.農民工規(guī)模仍會繼續(xù)擴大,但增速將趨向平穩(wěn).當前和今后一個時期,中國勞 動力總體上仍然供大于求.一方面,目前農村有1.5億富余勞動力,隨著20 世 紀80年代生育高峰出生的人口進入勞動年齡,勞動力供給總量還會進一步增加.另一方面,工業(yè)化,城市化加速發(fā)展,對勞動力將持續(xù)產生較大需求,對農民外 出務工產生巨大拉力;中國耕地資源少,承載農業(yè)勞動力有限,隨著農業(yè)技術進 步和勞動生產率提高,對農民向非農產業(yè)轉移形成巨大推力;城鄉(xiāng)居民收入的差 距, 城市現代文明的呼喚,也對農民進城就業(yè)具有巨大引力.這表明,無論是 勞動力供給狀況,還是工農業(yè)生產的發(fā)展和城市化的進程,都預示著農民工的規(guī) 模將會繼續(xù)擴大.但同時也要看到,中國新增勞動力數量已開始呈現逐漸下降趨 勢.“九五”時期,農村勞動力年均增加584萬人,年均增長1.3%:“十五”

前4年(2000～2004年),農村勞動力年均增加433萬人,年均增長0.9%, 與“九五”相比年均新增勞動力數量減少約150萬人,年均增速下降了0.4 個 百分點.根據國家統(tǒng)計局的分析,2004年農民工總量比2003年增長3.8%,增 幅下降5個百分點;平均年齡28.6歲,比2003年增加了0.4 歲.新增勞動力 的減少和農民工增幅下降,預示農民工規(guī)模的增速正在趨向平緩,平均年齡的增 加也預示著中國勞動人口的青春“紅利”正在逐漸消逝,特別是隨著經濟增長方 式加快轉變,勞動力結構性矛盾將會進一步加劇.總量過剩和結構性短缺將是中 國農村勞動力在較長一個時期內的特征.2.農民工流向仍以東部地區(qū)和大中城市為主,但將逐漸向中西部地區(qū)和中小城市 擴散.中國工業(yè)化,城市化進程加速,將使大中城市和東部發(fā)達地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮產 業(yè)和勞動力聚集效應.大中城市特別是東部發(fā)達地區(qū)吸引了大量的外資,對高素 質勞動力存在巨大需求,今后時期仍然是中國經濟發(fā)展的火車頭,仍然是農民工 的主要輸入地.2004年到東部地區(qū)務工的農民工比2003年增加了448萬人, 增長7.4%,占農民工總量的比重也由2003年的68%提高到70%;進入大中城 市的農民工占總量的62.4%,比2003年提高了1.5個百分點.從各國區(qū)域經濟 發(fā)展規(guī)律看,經濟發(fā)展總是沿著一定的梯度遞進的.隨著經濟發(fā)展,東部地區(qū)和 大中城市土地資源日益緊缺,勞動力成本不斷上升,進行產業(yè)結構調整和升級是 一種客觀要求,技術含量低,土地占用大的勞動密集型產業(yè)將逐漸向中小城市和 中西部地區(qū)轉移.伴隨著這種梯度轉移,農民工流向也將隨之位移.目前這種跡 象已經出現,沿海經濟發(fā)達地區(qū)一些產業(yè)開始向中西部地區(qū)轉移,促使中西部地 區(qū)農村勞動力就近就地轉移有所增加.3.農民工轉移仍以在城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)為主,但在城鎮(zhèn)定居的將逐漸增多.目前, 大多數農民工選擇這種“候鳥式”的生活和就業(yè)方式的主要原因是:農民工收入 偏低,不足以支撐其家庭在城市定居生活;現行的城鄉(xiāng)分割二元戶籍制度,使農 民工難以在城市長久居留;農民工在農村都有承包地,使他們流則有根,出而能 退,進退有路.中國現行的農村土地制度,可以避免在工業(yè)化,城市化進程中出 現的“流民”現象和類似一些發(fā)展中 國家的“城市病”.亦工亦農,亦城亦鄉(xiāng), 在今后相當長的時間里將繼續(xù)存在,大量農民工仍會以流動就業(yè)為主.但也要看 到,農民工群體流動和不穩(wěn)定就業(yè),對中國工業(yè)化,城市化也有一定的負面影響.總體上看,農民工正在發(fā)生三大轉變:一是由亦工亦農向全職非農轉變.據統(tǒng)計, 2004年外出務工6個月以上的農民工占81.3%,比2003年提高了3.7個百分點, 比2002年提高6.4個百分點.二是由城鄉(xiāng)流動向融入城市轉變.據統(tǒng)計,近年 來舉家外出的農民工持續(xù) 增加,2004年達到2470萬人.三是由謀求生存向追 求平等轉變.新一代的農民工進城務工,不僅是為了掙錢,他們更向往現代化的 生活方式,對尊重,平等和社會承認有更多的企盼.這些新特點,預示著未來在 城市定居的農民工人數將會逐漸增多.農民工是具有中國特色的工業(yè)化,城市化和現代化道路的必然產物,也必將伴隨 中國工業(yè)化,城市化和現代化的全過程.解決農民工問題不僅是當前的一項緊迫

任務,也是一項長期的歷史任務.二,當前農民工面臨的突出問題及深層次原因(一)農民工面臨的突出問題

近年來,黨中央,國務院高度重視農民工問題,制定了一系列保障農民工權益和 改善農民工就業(yè)環(huán)境的政策措施,并提出了“公平對待,合理引導,完善管理, 搞 好服務”的方針.各地區(qū),各部門按照黨中央,國務院的部署做了大量工作, 進行了一些有益探索,創(chuàng)造了許多新鮮經驗.特別是針對農民工工資被拖欠,進 城務工遭歧視,正當權利受損害,以及就業(yè)技能低,子女上學難等突出問題,開 展了對拖欠農民工工資的專項治理,清理和取消對農民進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和 不合理收費,增加用于農村勞動力轉移就業(yè)培訓的投入,積極解決農民工同住子 女接受義務教育等問題.這些方面的工作,在社會上和農民工中產生了積極的反 響,農民工外出就業(yè)環(huán)境有所好轉.但總的看,農民工外出就業(yè)和權益保障等方 面仍然面臨著很多問題,關于農民工的許多政策規(guī)定和管理制度,還不適應統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的要求,不適應完善社會主義市場經濟體制的要求,不適應構 建社會主義和諧社會的要求.當前,農民工面臨的突出問題主要表現在以下五個 方面: 1.農民工工資待遇和勞動環(huán)境存在的問題嚴重.一是工資水平普遍低下,欠薪現 象依然存在.這已成為中國分配領域中一個最突出的問題.各地的最低工資標準 普遍偏低,且標準調整緩慢,一些企業(yè)主往往把最低工資標準當作實際支付給農 民工的工資標準.農民工工資水平與物價和生活消費水平的提高不成比例,與社 會平均工資的差距不斷擴大.據湖南,四川和河南三省的抽樣調查,農民工月實 際勞動時間超過城鎮(zhèn)職工的50%,但月平均收入不到城鎮(zhèn)職工平均工資的60%, 實際 勞動小時工資只相當于城鎮(zhèn)職工的1/4.據調查,沿海有的地區(qū)農民工工 資過去十年年均提高不到10元錢,扣除物價上漲因素實際上是負增長.有關研 究成果表 明,中國制造業(yè)工人的工資成本,僅相當于一些發(fā)達國家的1/10甚至 1/20,而在制造業(yè)中農民工的工資水平比這個比例還要低得多.2億左右農民工 的低工資,導致在國民財富分配中,勞動收入與財政收入,投資收益相比,所占 份額明顯偏低.據勞動和社會保障部的調查,近年來工資占GDP 比例不斷下降, 1989年是16%,2003年則下降到12%.農民工不僅工資收入水平低,而且還經 常被拖欠.盡管國家采取了追討工資專項行動,取得了一定成效,但拖欠工資問 題仍未得到根本解決,前清后欠現象仍較普遍.據國家統(tǒng)計局2004年抽樣調查, 仍有10%的農民工人均被拖欠工資7個月.克扣或變相克扣農民工工資現象也 較為突出.二是勞動安全衛(wèi)生條件較差,往往缺乏最基本的勞動保護.農民工拿 著最低的工資,卻干著最重,最苦,最臟,最累,最危險的活,他們集中在勞動

密集型產業(yè)和勞動環(huán)境差,危險性高的勞動崗位,尤其是城里人不愿干的建筑施 工作業(yè),井下采掘,有毒有害,餐飲服務,環(huán)衛(wèi)清潔等工作.而且,許多企業(yè)使 用缺乏防護措施的舊機器,噪音,粉塵,有毒氣體嚴重超標,又不配備必需的安 全防護設施和勞保用品,對農民工不進行必要的安全培訓,致使其發(fā)生職業(yè)病和

工傷事故的比例高.據國家安全生產監(jiān)督管理局統(tǒng)計,全國每年因工傷致殘人員近70萬.其中農民工占大多數.農民工從業(yè)人數較高的煤炭生產企業(yè), 每年因 事故死亡6000多人.工傷和職業(yè)病已經成為一個重大的公共衛(wèi)生問題和社會問 題.三是超時間,超強度勞動現象非常普遍,休息權利沒有保證.據國家統(tǒng)計局 2004年所作的典型調查,農民工日工作時間11個小時,每月工作時間超過26 天.76%的農民工在節(jié)假日加班未享受過加班工資.有些企業(yè)甚至通過扣留部分 工資做押金,強迫農民工加班加點.四是農民工不能平等地獲得就業(yè)權利和公共 就業(yè)服務.一些城市以優(yōu)先保障市民就業(yè)為理由,仍在招工程序,招工比例, 務 工領域,行業(yè)工種等方面設置門檻和壁壘,使農民工遭受就業(yè)歧視.一些企業(yè)主 為降低人工成本,惡意逃避責任,濫用試用期,把農民工作為廉價的臨時工使用, 不愿意與農民工簽訂勞動合同.據勞動和社會保障部2004年對40個城市的抽樣 調查,農民工勞動合同的簽訂率僅為12.5%.農民工缺乏勞動就業(yè)培訓的機 會, 技能素質不適應勞動力市場需求的問題十分突出.現行“陽光工程”的培訓對象 主要是尚未外出的農民,城市政府組織的就業(yè)培訓對象主要是城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人 員,企業(yè)也不愿意對農民工進行在崗和轉崗技能培訓.一些地方出現的“民工 荒”,既反映農民工對低收入狀況的不滿,又折射出經過專業(yè)技能培訓的農民工 短缺問題.2.農民工的社會保障待遇普遍缺失.由于現行的城鎮(zhèn)社會保障制度安排,以及城 市政府和企業(yè)的認識差距等因素,絕大多數農民工享受 不到基本的社會保障.一是工傷保險參保率低,傷殘醫(yī)治賠償困難.工傷保險是目前惟一對農民工沒有 制度和政策障礙的保障項目.但據農業(yè)部2005年快速調查,目前農民工工傷保 險的參保率僅為12.9%,農民工面臨巨大勞動安全風險,許多農民工發(fā)生工傷 事故得不到及時的治療和經濟賠償,拖著傷殘的身體回到原籍,成為農村新的貧 困戶.二是醫(yī)療,養(yǎng)老保險空缺,后顧之憂難以解決.勞動和社會保障部調查表 明,農民工醫(yī)療保險的參保率為10%左右,養(yǎng)老保險的參保率為15%左右.而

基本養(yǎng)老保險由于不能跨地區(qū)轉移,一些地方已參保的農民工也紛紛退保.例如, 東莞市2004年農民工退保40萬人次,平均參保時間僅7個 月.農民工雖然眼下吃“青春飯”,養(yǎng)老問題不尖銳,但卻把沉重的包袱留給了幾十 年后的政府,社會和家庭.農民工生病時,由于無法承擔城市高額的醫(yī)療費用, 只能硬挺,或者到游醫(yī)和其他私人診所看病,因病重新返貧問題突出.3.農民工基本享受不到城市政府提供的公共服務.一是子女義務教育困難.農民 工子女上學難是農民工面臨的最為突出的一個問題,很多地方沒有將進城農民工 子女納入當地義務教育體系.盡管中央三令五申,但一些地方公立學校仍然向農 民工子女收取借讀費,小學每學期收取借讀費600～800元,初中每學期收取借 讀費1000元左右.農民工子弟學校基本得不到當地政府的財政支持,只有依靠 高收費維持運轉,加重了農民工的子女教育負擔.另外,農民工家庭父母長期在 外打工,留守農村的孩子缺乏良好教育,輟學,失學人數增多.二是居住條件比 較惡劣,生活質量低下.很多農民工處于居無定所的狀況.根據部分城市調查，在制造業(yè)和工礦企業(yè)中,雖然不少企業(yè)有集體宿舍,但居住擁擠不堪,經常是幾 十人擁擠在同一個棚屋中,衛(wèi)生安全條件臟亂差;從事建筑施工工作的,一般居 住在建筑工 地的簡易工棚,地下室和未竣工的房屋中;大量自找住房的農民工 住在相對廉價的“城中村”和郊區(qū)農民搭建的棚屋中,環(huán)境衛(wèi)生和食物安全條件 很差.農民工的城市生活處于“孤島化”狀態(tài),他們穿最廉價的衣服,用最廉價 的商品,吃最廉價的食物,住最廉價的房子,業(yè)余文化生活貧乏單調.很多農民 工長期夫妻分居,有的雖同地打工,但因居住限制不能過正常的家庭生活.三是 未能完全納入城市計劃生育服務體系,公共衛(wèi)生服務不到位.目前城市的計劃生 育工作,主要針對本地城鎮(zhèn)居民.農民工的計劃生育工作,一直是一個難點和盲 區(qū).農民工計劃免疫和婦幼保健等基本公共衛(wèi)生服務的可及性很低.即便是在農 民工服務工作比較好的上海市, 2004年外來兒童的免疫接種率也只有65%,而 當地戶籍兒童的接種率已達到99%以上.4.農民工維權工作困難重重.一是維權法制 不健全.目前,涉及農民工的高發(fā) 侵權案件,主要是工傷和勞資糾紛.按照《勞動法》規(guī)定,勞動爭議案件必須經 過勞動仲裁,才能向法院起訴.但現行勞動爭議仲 裁時效60日的規(guī)定太短,使 得眾多農民工延誤維權的時機.此外,仲裁,訴訟環(huán)節(jié)過多,必要程序全部走完 一般需要1～2年,有的到案件終結時用人單位已不存在或相關責任人已無從查 找,迫使農民工到處申訴告狀.二是很難正常行使民主權利.農民工在企業(yè)里缺 少主人翁的地位,勞動工資集體協(xié)商制度沒有得到執(zhí)行.許多民營企業(yè)特別是中 小企業(yè)還沒有建立工會組織.很多農民工在企業(yè)工作多年,成為技術骨干,但職 位很難升遷.一些公有制企事業(yè)單位,把農民工劃入另冊,與原有的城鎮(zhèn)職工待 遇差別大,有的還不能參加職工(代表)大會,不能行使正常的民主管理權利.農民工作為城鎮(zhèn)社區(qū)居民的民主權利也難以實現,很多農民工雖然已經成為當地 常住人口,但不能參加社區(qū)民主選舉和參與社會事務管理.三是侵犯人身權利的 事時有發(fā)生.有些企業(yè)對農民工實行“封閉式”管理,限制人身自由,有的采取 扣留身份證,搜身檢查等非法手段,有的甚至隨意體罰,打罵農民工.5.農民工身份轉換難.一是由于農民工就業(yè)穩(wěn)定性差,流動性強,多數企業(yè)都還 沒有把農民工當作穩(wěn)定的產業(yè)工人,農民工自身也缺乏這個意識.農民工大多在 勞動密集型的加工業(yè)和建筑業(yè)就業(yè),這些行業(yè)的很多就業(yè)崗位會隨著產業(yè)更替和 市場周期而頻繁流動和變化.另外一些就業(yè)崗位,如某些服務業(yè)本身就是非固定, 非正規(guī)的,需求大時農民工就要迅速增加,而需求急劇下降時他們又不得不返鄉(xiāng).在就業(yè)競爭日趨激烈的今天,許多農民工面臨隨時被解雇的風險.二是依附于現 行戶籍制度上的勞動就業(yè),社會保障,教育文化,醫(yī)療衛(wèi)生等方面存在的一些不 合理安排,使得進城農民工只能作為城市的臨時暫住人口,不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的權利,難以成為在城鎮(zhèn)中安居樂業(yè)的市民.(二)上述問題產生的深層次原因

農民工是當前中國人數最多,社會奉獻最大的勞動群體之一,也是合法權益最容 易受到損害的弱勢群體.農民工面臨諸多問題的深層次原因,歸納起來主要有以

下四個方面.1.城鄉(xiāng)分割的二元結構,是產生農民工問題的體制根源.從根本上說,長期存在 的城鄉(xiāng)二元結構,造成了農村與城市,農民與市民種種不平等.城鄉(xiāng)分割的戶籍 制度,是許多地方政府把外來人口和勞動力列在服務對象之外的主要原因.農民 工既難以享受城鎮(zhèn)職工的待遇,無法成為產業(yè)工人的“正規(guī)軍”,也難以享受當 地市民的待遇,不能融入城市社會成為新市民.現行的城市社會管理體制還帶有 計劃經濟年代的烙印和明顯的城市偏向,沒有把農民工納入城市勞動就業(yè)服務, 社會保障和其他公共服務之內.2.現行相關法律不健全,法制不完善,是產生農民工問題的制度缺陷.按照完善 社會主義市場經濟體制的要求,中國在勞動保障立法上空白較多,已有的一些法 規(guī)政策中還存在限制農民工的歧視性條款有待進一步清理,許多法律法規(guī)對改革 開放以來新出現的農民工群體缺乏明確的法律保護條款.現行涉及勞動權益保障 的具體規(guī)定,有的只是部頒規(guī)章,立法層次較低;有的沒有上位法的依據,處罰 條款過輕,不足以阻止企業(yè)主的違法侵權行 為;特別是有法不依的狀況相當嚴 重.《勞動法》,《勞動監(jiān)察條例》,《工會法》等法律法規(guī)對于農民工作為企 業(yè)職工的工資標準,勞動安全,工傷醫(yī)療保險,勞動時間,休假權利和民主權利 等都有明確規(guī)定,但事實上卻存在普遍違法的現象.由于勞動執(zhí)法體系不健全, 執(zhí)法監(jiān)察力量嚴重不足,造成執(zhí)法不嚴,違法不究的現象時有發(fā)生.全國目前勞 動保障監(jiān)察專職人員合計為1.7萬人,而全國用人單位約2700萬戶,涉及勞動 者3億人,平均到每名監(jiān)察人員身上,是1600戶用 人單位和17000名勞動者.深圳市寶安區(qū)現有各類工廠企業(yè)22500多家,外來務工人員300多萬人,按規(guī)定 全區(qū)需要配備300多名執(zhí)法監(jiān)察人員,但目前只有15人.此外,農民工依法維 權的組織體系不健全,維權渠道不暢,維權環(huán)節(jié)復雜,維權成本過高,法律援助 不力,尚未在全社會范圍內形成一個依法維護農民工權益的大環(huán)境.3.政府管理和職能轉變不到位,是產生農民工問題的機制障礙.一些地方政府對 于農民工的公共管理和服務嚴重缺位, 在城市基礎設施,社會保障,勞動就業(yè), 教育衛(wèi)生,住宅建設等方面,都沒有考慮到農民工的需要,在公共財政預算安排 上也沒有得到體現.20世紀90年代中期,城市建立或確定的對外來流動人口管 理機構及管理重點是維護社會治安和穩(wěn)定,管制多于服務,防范多于保護.特別 是一些地方受片面追求經濟增長速度的傳統(tǒng) 發(fā)展觀和偏重于經濟增長的干部考 核體系等因素影響,只強調親商,愛商,富商,而忽視親民,愛民,富民,在處

理勞資關系時往往偏向投資者和企業(yè)主一邊,缺乏對農民工合法權益的有效保 護.加之一些地方領導往往把廉價勞動力和土地作為吸引投資的條件,認為提高 勞動力工資和社會保障水平會削弱本地的經濟競爭力,影響企業(yè)發(fā)展和外貿出 口,所以對一些企業(yè)侵害農民工合法利益的事情重視不夠.4.農民工自身素質和組織化程度低,也是產生農民工問題的重要因素.與城市勞 動力相比,農民工的文化水平不高,他們絕大多數外出前不掌握必要的專業(yè)技能, 不了解工業(yè)生產的基本規(guī)范,不熟悉城市生活情況,往往只能從事體力勞動和技

術簡單的工作,在勞動力市場中處于弱勢地位,沒有與用人單位討價還價的資本.農民工自身也往往因為勞動時間過長,勞動強度過大,客觀上缺少學習的時間和 條件,主觀上也往往缺少自學成才,改變命運的意識和動力.尤其是很多農民工 在權益受到侵害時,不懂得通過合法手段和渠道保護自己,往往都是忍氣吞聲, 有的則采取過激行為.總之,多數農民工自身既缺乏產業(yè)工人的意識,也缺乏產 業(yè)工人必備的文化知識和技能素質,與工人階級新成員的要求還有相當大 的差 距.綜上所述,農民工作為中國社會生產力中最積極,最活躍的群體,他們收入低下 和權益缺失的狀況如果不能盡快地得到有效改變,他們中的多數人如果不能逐步 轉化為正規(guī)的產業(yè)工人和安居樂業(yè)的市民,中國城鄉(xiāng)差距,地區(qū)差距和貧富差距 擴大的趨勢就不可能得到根本改變和扭轉,農業(yè)弱質,農村落后,農民弱勢的問 題也不可能得到根本解決,將會延誤中國全面建設小康社會和實現現代化的進 程.因此,要充分認識解決農民工問題的重要性和必要性,增強解決農民工問題 的緊迫感和責任感.同時,又要看到解決農民工問題的復雜性,艱巨性和長期性.農民工問題,是在改革發(fā)展進程中出現的,必須用進一步深化改革,加快發(fā)展的 辦法來解決,必須從政治和經濟社會發(fā)展全局的高度統(tǒng)籌解決,必須積極穩(wěn)妥, 循序漸進,有針對性地逐步解決.三,解決農民工問題的總體思路及目標(一)解決農民工問題的總體思路

改革開放以來,黨和政府對農民工問題的認識經歷了一個不斷深化的過程.適應 建立社會主義市場經濟體制的要求,尊重農民的實踐和創(chuàng)造,從限制農民流動逐 步轉向承認流動,接受流動,鼓勵流動,充分發(fā)揮市場機制配置勞動力資源的基 礎性作用,有力地促進了農村富余勞動力在城鄉(xiāng),地區(qū)間有序流動.中國農民工 問題,涉及幾億農村人口轉入非農產業(yè)和城鎮(zhèn)的社會經濟結構變遷,涉及幾億農 村人口生產方式和生活方式的轉變.解決好農民工問題是一個重大戰(zhàn)略問題,這 不僅直接關系到從根本上解決農業(yè),農村和農民問題,也關系到工業(yè)化,城市化 的健康發(fā)展,關系到實現社會公平,公正與和諧,關系到中國工農聯(lián)盟執(zhí)政基礎 的鞏固.必須立足改革發(fā)展穩(wěn)定的全局,充分認識在全面建設小康社會和實現現 代化進程中解決好農民工問題的重大意義,進一步明確解決農民工問題的指導思 想和戰(zhàn)略思路.1.堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè),把解決農村就業(yè)問題放在更加重要的地位.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟 社會發(fā)展,解決好“三農”問題,關鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè),解決好農村富余勞動力 過多,農民就業(yè)不充分的問題.當前,中國經濟發(fā)展正處在一個城鄉(xiāng)就業(yè)矛盾凸 顯的時期,在未來比較長的時期內,都將面臨沉重的就業(yè)壓力.擴大就業(yè)是中國 當前 和今后長期的重大而艱巨的任務.從中國城鄉(xiāng)人口的年齡結構和勞動力的 供給變化趨勢看,農村勞動力的供給將越來越成為新增勞動力的主要來源.因此, 解決中國 的就業(yè)問題,關鍵是解決農村的就業(yè)問題.如果農村大量富余勞動力 得不到消化,“人往哪里去”的問題得不到解決,農民的富裕,農村的全面小康

就只能是一句空話,全面建設小康社會的目標就會落空.在就業(yè)問題上,必須改 變和擯棄重城市,輕農村的傳統(tǒng)觀念和做法,必須把城鄉(xiāng)勞動力資源開發(fā)利用作 為一個整體,通盤考慮,統(tǒng)籌安排.國家和各地區(qū)制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃, 不僅要把擴大城鎮(zhèn)就業(yè),降低城鎮(zhèn)失業(yè)率作為重要任務,而且要把增加農民就業(yè) 納入就業(yè)計劃的考核體系,把促進農民就業(yè)作為就業(yè)工作的重要目標,實行城鄉(xiāng) 統(tǒng)籌就業(yè).這就要盡快打破城鄉(xiāng),地區(qū)就業(yè)壁壘,建立跨地區(qū),跨城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的 勞動力市場,實行城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度,真正把解決好農村的就業(yè)問題放 在更加突出的位置上,給予更多的關注和支持.2.堅持異地轉移與就地轉移相結合,大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟.目前,中國近2億農村富余勞動力在本地從事非農產業(yè)或外出務工,實現了職業(yè)的轉變,這 在發(fā)展中國家是了不起的巨大成就.堅持就 地轉移與異地轉移相結合,多渠道 并舉,廣開就業(yè)門路,是改革開放以來中國解決農民就業(yè)問題的一條重要經驗, 是符合中國國情的農村富余勞動力轉移的一條成功 道路.近年來,跨地區(qū)流動 就業(yè)的異地轉移形式,已成為農村勞動力轉移的主要形式,對中西部地區(qū)來講更 是如此.中國城鄉(xiāng),地區(qū)之間發(fā)展不平衡,不同地區(qū)就業(yè) 機會差別大,在今后 相當長的一個時期內,農民工還會繼續(xù)主要流向沿海經濟發(fā)達地區(qū)和大中城市.但應當看到,縣域人口占全國人口的70%以上,縣域社會總產值占全國社會總 產值的50%以上.通過大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟,促進農村富余勞動力就 地轉移,在未來很長一個時期仍是中國農村富余勞動力轉移的一條不可忽視的重 要渠道.浙江,江蘇,山東,廣東等經濟發(fā)達省份省內農村勞動力就地,就近轉 移的占到90%.中國需要向城鎮(zhèn)轉移的人口數量巨大,不可能都進入大中城市, 相當一部分要在縣及縣以下城鎮(zhèn)生活和就業(yè).因此,在鼓勵農民跨地區(qū)流動,進入大中城市就業(yè)的同時,必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企 業(yè),不斷壯大縣域經濟,努力擴大農村富余勞動力的就地轉移.近年來,隨著土 地供求矛盾趨緊,勞動力等要素成本升高,沿海發(fā)達地區(qū)的某些勞動密集型產業(yè) 開始向中西部轉移.雖然這種產業(yè)轉移還剛剛開始,但一定要充分認識產業(yè)轉移 對推動產業(yè)結構調整,形成地區(qū)間合理的產業(yè)分工,促進區(qū)域經濟一體化,優(yōu)化 國家生產力布局和調節(jié)人口流向的重大意義.要因勢利導,在繼續(xù)鼓勵中西部農 村富余勞動力向東部沿海發(fā)達地區(qū)流動的同時,推動東部沿海發(fā)達地區(qū)產業(yè)結構 升級,鼓勵沿海發(fā)達地區(qū)將符合環(huán)境保護要求的勞動密集型產業(yè)向中西部轉移, 為農民就地,就近轉移就業(yè)創(chuàng)造條件.3.堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展,促進農民向城鎮(zhèn)合理有序流動.城鎮(zhèn)化是 一個經濟社會結構轉型的過程,其核心就是農村人口轉化為城市人口的過程.中 國城鎮(zhèn)化率按年均增加1個百分點計算, 2020年將達到57%,城鎮(zhèn)總人口8.28 億,比2002年增加3.26億(包括城鎮(zhèn)人口自然增長0.37億).這意味著從現 在到2020年,將有 2.89億農村人口向城鎮(zhèn)人口轉化.近年來,流向大中城市 務工的農民占到了外出農民工的2/3.加快推進城鎮(zhèn)化進程,讓更多的農民工成 為產業(yè)工人的新成員 和安居樂業(yè)的新市民,是解決農民工問題的根本出路.必

須打開城門,疏通農民進城渠道,由限制農民進城轉向吸納農民進城.按照世界城市化發(fā)展的一般規(guī)律,工業(yè)化中期階段,適度擴張大城市是適宜的.大城市聚集效應高,就業(yè)機會多,中國還會有部分農村人口向大城市轉移.但是, 不能將城鎮(zhèn)化片面理解為發(fā)展大城市.中國農村人口眾多,不可能都集中在大城 市.城市規(guī)模過大,必然帶來就業(yè),教育,治安,交通,環(huán)境等一系列問題.目

前,農民流入大城市 主要還是以打工為主,真正希望在大城市定居的農民工只 是少數.考慮到大城市生活成本高,農民工收入低,今后真正能夠吸引農民到城 市定居的還是各類中小城市和小城鎮(zhèn).為了促進農民向城鎮(zhèn)有序轉移,必須進一 步深化對城鎮(zhèn)化一般規(guī)律和中國特色城鎮(zhèn)化道路的認識,堅持大中小城市和小城 鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展,逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系,引導農民向大中小城市和小城鎮(zhèn)漸次轉 移.要繼續(xù)發(fā)揮大城市的輻射帶動作用,積極發(fā)展中小城市,完善區(qū)域性中心城 市功能,有重點地發(fā)展縣域內的中心 鎮(zhèn).改革開放以來,小城鎮(zhèn)的大量涌現和 迅速發(fā)展,吸收了大批農村勞動力,成為推進城鎮(zhèn)化的重要途徑.目前,建制鎮(zhèn) 的常住人口已經分別占全國人口的22%, 農村人口的32%.要以現有的縣城和 少數中心建制鎮(zhèn)為重點,加快小城鎮(zhèn)發(fā)展步伐,切實發(fā)揮小城鎮(zhèn)在轉移農村富余 勞動力,推動中國城市化進程中的作用.4.堅持推進城鄉(xiāng)配套改革,逐步消除農民進城就業(yè)和居住的體制性障礙.世界各 國現代化過程中最基本的人口變動特征,就是農業(yè)勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉 移.中國長期以來實行的是城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度,現在農民雖已進城務工, 但身份沒有變,未被城市認同接納為城市居民,于是出現了大批農民工.農民工 的產生,有歷史必然性,又有中國特色,大量農民工在城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)的現象 在中國將長期存在.必須看到,大量農民工長期不被城市接納乃至受到歧視,融 不進城市社會,享受不到應有的權利,將會累積很多矛盾.這種狀況不解決,不 僅農民工自身的合法權益難以得到保護,也會導致農民工對城市普遍懷有一種疏 離感和責任匱乏心態(tài),而且處理不好可能造成不穩(wěn)定因素.因此不應該繼續(xù)維護, 甚至固化原有的城鄉(xiāng)分割體制,而應從中國國情出發(fā),順應工業(yè)化,城鎮(zhèn)化的客 觀規(guī)律,引導農村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉移,并深化戶籍制度改革, 逐步放寬農民工進城就業(yè)和定居的條件,首先應該打破戶籍限制,讓農民工享受 到基本的社會保障和城市公共服務,使農民工和其他職工同工同酬同權,在城市 安居樂業(yè).這就要求積極推進城鄉(xiāng)配套改革,推進體制改革和制度創(chuàng)新,逐步改 變城鄉(xiāng)二元結構,建立惠及農民工的公共服務體制,切實解決農民工的切身利益 問題,促進社會主義新農村建設,促進城市社會安定和諧與健康發(fā)展.5.堅持依法 維護農民工合法權益,創(chuàng)造進城農民與城市居民正常交往,融洽相 處的社會氛圍.侵害農民工合法權益引發(fā)的社會矛盾,已成為影響社會穩(wěn)定的一 個突出問題.農民工已經成為中國社會轉型時期出現的一個有別于農民和城市居 民的最大的社會群體.他們已工作生活在城市,但卻與農村有著親屬,土地和社 會人際關系的聯(lián)系;他們進入城市就業(yè),但卻處于城市社會中的邊緣狀態(tài).農民 工的這種特殊身份和地位,使得他們對城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定有著特殊的影響.可以說，農民工合法權益保護問題處理得好,國家的穩(wěn)定就有了更加堅實的支撐.農民工 能夠在平等的基礎上與城市居民正常交往,融洽相處,整個社會的和諧才有了更 加牢固的基礎.保障農民工合法權益是社會公正的體現,更是政府的基本職責所 在.必須堅持依靠法律的強制力,約束力來維護農民工合法權益.要在法律層面 規(guī)范勞動關系,健全勞資糾紛協(xié)調機制.要強化各級工會的功能,提高農民工的 組織化程度,引導和促進形成穩(wěn)定和諧的勞資關系.要把農民工作為常住人口的 一部分公平對待,取消各種損害其權益的 規(guī)定,建立覆蓋全體農民工的公共服 務制度.要發(fā)揮社區(qū)的社會整合功能,將農民工組織起來,參與社區(qū)公共活動, 促進在平等基礎上與城市居民正常交往,互信互助,相互融合.只有這樣,才能 從根本上消除城鄉(xiāng)隔閡,縮短農民市民化的過程,減少身份轉變過程中的痛苦, 使中國的工業(yè)化,城鎮(zhèn)化和現代化進程平穩(wěn)順利推進.6.堅持不斷提高農村勞動力素質,把農村人口壓力轉化為人力資本優(yōu)勢.提高農 民工自身素質,對解決農民工問題至關重要.農民工素質不高源于中國農村勞動 力素質不高.2003年,中國農村居民人均受教育年限僅為7.6年,比城鎮(zhèn)居民 低3年.農村的小學和初中文化程度人口在總人口中占75%.目前,農村勞動 力中接受過短期職業(yè)培訓的占20%,接受過初級職業(yè)技術培訓或教育的占3.4 %,接受過中等職業(yè)技術教育的占0.13%,而沒有接 受過技術培訓的竟高達 76.4%,而美國,加拿大,荷蘭,德國,日本農村勞動力中受過職業(yè)培訓的比例 都在70%以上.人力資本的提高對經濟增長的貢獻,遠比物質資本,勞動力數

量的增加更為重要.制定經濟發(fā)展政策不僅要注重通過加快經濟增長吸納更多的 勞動力,而且要高度重視人力資本開發(fā)對經濟增長的巨大作用.當前農村人力資 源狀況難以適應現代農業(yè)發(fā)展,城鎮(zhèn)化進程,產業(yè)結構升級的需要,必須堅決擯 棄僅僅依靠廉價勞動力來提升企業(yè)和產品競爭力的思維定勢.只有全面提高農村 勞動力的綜合素質,才能為中國制造業(yè)發(fā)展不斷提供合格的產業(yè)工人,才能使中 國產品在國際市場上有更強的競爭力,才能增強農民進城就業(yè)后自我維權的能 力,才能不斷為城市輸送文明合格的新市民,才能進一步解放和發(fā)展農村生產力.要把提高農村九年制義務教育水平,逐步普及高中階段教育,積極發(fā)展農村職業(yè) 技術教育,建立完善的農村勞動力就業(yè)培訓體系作為經濟社會發(fā)展和國民教育體 系中一項最基礎,最根本的工作來抓.這項工作的重大戰(zhàn)略意義將隨著中國現 代 化進程的推進逐漸顯現出來,要有戰(zhàn)略眼光和重大政策舉措.7.堅持保障農民工的土地承包權,減輕農民進城務工就業(yè)和社會穩(wěn)定的風險.進 城務工農民,大多處于“亦工亦農”狀態(tài).農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)還不穩(wěn)定,保障他

們的土地承包權,使他們不失去土地這一最基本的生活保障,在城鄉(xiāng)之間進退 有 路,對保持農村乃至整個社會穩(wěn)定意義重大.農民工在城鄉(xiāng)之間雙向流動,不僅 降低了農民進城的成本,而且有利于為城市提供更具彈性的勞動力供給,有利于 防 止在城市出現龐大的失業(yè)人群和有些國家那種城市“貧民窟”,有利于分散 快速城市化過程中的壓力和風險.農村勞動力在城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)將長期存在, 穩(wěn)定農民 土地承包經營權的政策不可動搖.這樣做并不是要固化家庭小規(guī)模土

地經營方式.隨著中國工業(yè)化,城鎮(zhèn)化的不斷推進,會有越來越多的農村人口在 城市沉淀下來,這將為土地使用權的流轉和實行適度規(guī)模經營創(chuàng)造條件.毫無疑 問,這將是一個相當長的過程,切不可操之過急,更不可拔苗助長.土地使用權 的流轉一定要堅持依法,自愿,有償的原則.(二)解決農民工問題的目標要求和指導方針

解決農民工問題的總體目標要求應當是:深入貫徹黨的十六大和十六屆三中,四 中,五中全會精神,按照貫徹落實科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會的要求, 堅持立足中國現階段的國情,堅持以人為本的施政理念,堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方 針,堅持完善政策,改革體制和創(chuàng)新制度,積極解決農民工面臨的問題.要逐步 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度,充分發(fā)揮市場配置勞動力資 源的基礎性作用;建立促進農村勞動力轉移就業(yè)的培訓體系,大力培養(yǎng)高素質的 勞動者和技能型人才;建立保障農民工合法權益的執(zhí)法監(jiān)督機制,徹底解決有法 不依,執(zhí)法不嚴,違法不究的問題;建立惠及農民工的城市公共服務體制,全面 加強政府對農民工的管理和服務工作.要進一步拓寬農村富余勞動力轉移渠道, 引導農村勞動力合理有序流動,逐步改變城鄉(xiāng)分割的二元結構,為從根本上解決 “三農”問題,促進社會主義新農村建設,為推動中國特色的工業(yè)化,城鎮(zhèn)化健 康發(fā)展,為順利實現全面建設小康社會的宏偉目標而努力.農民工問題的解決,將貫穿于全面建設小康社會和現代化的全過程.在工作上, 應當堅持的指導方針如下: 1.公平對待,一視同仁.尊重和維護農民工的合法權益,體現社會公平和正義, 不僅兩億多農民工高興,而且八億多農民也高興.公平對待,就是城市政府應當 轉變觀念,以開放和包容的胸襟,把進城農民工作為城市居民的一部分,逐步做 到公平對待,權利平等.必須在全社會樹立理解農民工,尊重農民工,善待農民 工的意識,消除對農民進城務工的歧視性規(guī)定和體制性障礙,使農民工和城市職 工享有同等的權利和義務.一視同仁,就是注重對農民工的尊重與愛護,以對農 民工深厚的感情和高度負責的精神,著力解決關系農民工切身利益的突出問題.不僅要使農民工得到眼前的實惠,而且要有利于長遠發(fā)展;不僅要使農民工獲得 經濟利益,而且要保障他們的政治和文化權益.絕不能以犧牲農民工的合法權益 為代價換取經濟的發(fā)展.這不僅要體現在用人單位的用人觀念上,也要體現在各 項涉及農民工的政策措施中,體現在各地方各部門的工作中.2.強化服務,完善管理.長期以來,面對日益龐大的農民工隊伍,許多地方和部 門存在重管理, 輕服務的傾向,要切實轉變政府職能,加強和改善對農民工的 公共服務和社會管理.強化服務,就是政府要提供全方位,多層次,適時到位的 服務,幫助進城務工農民適應新的生活和工作環(huán)境,使他們能夠在城市安居樂業(yè).要為農民工提供真實可靠的就業(yè)信息,根據市場需要為他們提供就業(yè)培訓,保障 他們的基本權益,尊重農民工自主就業(yè),鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè).完善管理,就是 要在管理體制上實現由以治安為主的防范式管理向以政府為主導的服務型管理 轉變,在公共產品提供上實現由面向城鎮(zhèn)戶籍人口向面向包括農民工在內的所有

常住人口轉變.同時,要寓管理于服務之中,加強對農民工的引導和教育.要發(fā) 揮企業(yè),社區(qū)和中介組織作用,為農民工生活與勞動創(chuàng)造良好環(huán)境和有利條件, 使他們盡快適應在城市工作,生活的新要求.3.統(tǒng)籌規(guī)劃,合理引導.中國的國情決定了在工業(yè)化,城鎮(zhèn)化過程中,必須堅持 “兩條腿走路”的方針,堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展,堅持農村勞動力異 地轉移與就地轉移相結合.統(tǒng)籌規(guī)劃,就是中央要從政治和經濟社會發(fā)展全局的 高度通盤做出決策,采取綜合性,針對性強的有力措施解決農民工問題.農民工 問題具有普遍性,全局性,長期性,僅依靠一個部門,一個地方的決策很難解決, 需要發(fā)揮中央和地方兩個積極性.合理引導,就是既要積極引導農民進城務工和 安居樂業(yè),又要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟,擴大農村勞動力在當地轉移就業(yè), 還要堅持農村基本經濟制度,依法保障農民工的土地承包權,保證農民出得去, 回得來.實現農村勞動力合理有序的雙向流動就業(yè),既能防止大量農民工盲目涌 進城市,又能規(guī)避農民工在城市失業(yè)帶來的風險,也能避免一些國家出現過的大 城市人口膨脹,貧富懸殊的現象.4.立足當前,著眼長遠.農村富余勞動力轉移流動將是一個長期的歷史過程,應 該堅持當前和長遠相結合,方向性和操作性相統(tǒng)一.同時又要看到,中國地域遼 闊,各地經濟社會發(fā)展不平衡,農民工輸出地和輸入地面臨的情況大不一樣.立 足當前,就是一定要考慮到各地差異,從實際出發(fā)確定工作方針,首先抓緊解決 農民工受歧視和權益保障方面面臨的最直接,最現實的問題.著眼長遠,就是要 著力依靠改革和發(fā)展,逐步從根本上解決產生農民工問題的體制性和制度性根 源,特別是對有些暫時解決不了的問題,要指出政策方向和解決的思路,為今后 和各地進一步探索留有空間.解決農民工問題的相關的制度和政策設計,不能脫 離社會主義初級階段的基本國情,既要有責任感和緊迫感,又要看到艱巨性和復 雜性,做到盡力而為,量力而行,區(qū)別輕重緩急,有計劃,有步驟地加以解決.四,解決農民工問題需要研究提出的政策措施

解決農民工問題是一個涉及方方面面的系統(tǒng)工程,必須統(tǒng)籌兼顧,從實際出發(fā), 制定相關政策措施.從我們調查的情況看,主要有以下十個方面.(一)關于農民工培訓和就業(yè)服務問題

農民外出務工,能否得到準確的就業(yè)信息,盡快實現就業(yè),是他們首先面對和關 心的問題.而技能素質的高低,決定著他們就業(yè)的穩(wěn)定性和收入水平.近年來, 農民工的培訓和就業(yè)服務問題已開始引起各級政府的重視,以農民工為對象的培 訓和服務市場出現了供求兩旺的形勢,但從總體上遠遠不能滿足廣大農民工和用 人單位的需要.當前存在的主要問題:一是政府投入不足,各地很少為農民工提 供免費服務,農民很難從公共信息渠道獲得準確的就業(yè)信息.2004年,中央財 政和地方財政用于農村勞動力轉移培訓的經費總共僅7億元左右.二是市場中介 行為不規(guī)范,農民工極易上當受騙.特別是每年春節(jié)后農民集中進城求職的高峰 時期,成為不法分子以職業(yè)介紹為名從事詐騙活動最猖獗的時期.三是對農民工 的培訓多數時間短,質量差,許多培訓內容與生產實際脫節(jié),不能滿足企業(yè)對技

術工人的迫切需要.全國114個主要城市勞動力市場2005年一季度職業(yè)供求分 析數據顯示:初級工和中級工招聘崗位與求職人數的比率達到1.6以上,高級工 及技師的則超過2.四是已就業(yè)農民工的在職培訓十分薄弱,企業(yè)普遍沒有履行 對農民工進行職業(yè)培訓的法定義務.據建設部統(tǒng)計,建筑行業(yè)的農民工已達3200 萬人,參加過培訓的僅占10%.加強農民工的培訓和就業(yè)服務,事關中國產業(yè)工人整體素質的提高,是一個戰(zhàn)略 性問題.解決這個問題的基本思路:一是立足于建立城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度 和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場,將農民工納入公共就業(yè)服務范圍,與城鎮(zhèn)勞動者一樣 享受免費職業(yè)介紹和培訓補貼政策.各級財政要加大投入,起到“四兩撥千斤” 的作用.二是要在政府的主導下,充分運用市場機制,引導和規(guī)范各類市場主體 參與服務和培訓.農民工數量巨大,滿足他們的培訓和服務需求靠政府包下來是 不可能的.要強化企業(yè)責任,發(fā)揮市場作用,更要調動農民工自身的積極性,老 鄉(xiāng)推薦介紹,師傅傳授等仍是他們獲得就業(yè)信息和提高 技能的重要渠道.三是 要立足于充分發(fā)揮現有資源的潛力.目前能夠開展農民工培訓的機構很多,縣鄉(xiāng) 閑置的教學資源也不少,問題在于力量分散,各自為政,不能形成合力.政府要 統(tǒng)籌規(guī)劃,加強組織,協(xié)調各部門力量,這樣才能把有限的資金用在刀刃上.建 議主要從以下三個方面采取措施: 1.強化公益服務與規(guī)范市場服務的結合,大力發(fā)展適合農民工需要的就業(yè)服務.一是勞動力流出地政府主導,各類服務組織參與,圍繞準備外出就業(yè)農民的需求, 大力發(fā)展有組織的勞務輸出.要健全縣鄉(xiāng)公共就業(yè)服務體系和信息渠道,免費為 準備外出就業(yè)的農民發(fā)放相關資料,提供政策咨詢和就業(yè)信息,發(fā)揮公共信息渠 道的作用.鼓勵社會各類服務組織和培訓機構與企業(yè)建立固定聯(lián)系,定向輸送勞 動力,并搞好輸出后的服務.二是勞動力流入地公共就業(yè)服務機構要普遍向外地 農民工開放,免費為其提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹等基本服務.要降低門檻,簡化 手續(xù),收集適合農民工的崗位信息,開發(fā)針對農民工的服務項目和措施,提高服 務質量和效率.鼓勵有條件的大中城市建立專門的公共就業(yè)服務場所,集中為農 民工提供免費就業(yè)服務.三是勞動力流入較多的城市要建設政府監(jiān)督管理的零工 交易場所,免費為農民工提 供供求直接見面的平臺.四是加強勞動力市場管理, 規(guī)范職業(yè)中介行為.有關部門聯(lián)手規(guī)范職業(yè)中介行為,嚴格收費標準,打擊違法 犯罪活動,堵住不法分子騙錢的門路.2.制定實施農民工國家培訓計劃,大力發(fā)展多層次,多形式的農民工職業(yè)技能培 訓.一是統(tǒng)籌規(guī)劃,明確各部門責任,形成農民工培訓工作的合力.建議根據相 關法律法規(guī)和國務院“三定”方案,明確勞動和社會保障部作為農民工職業(yè)技能 培訓工作的綜合協(xié)調部門,負責牽頭制定農民工培訓規(guī)劃和計劃,制定農民工培 訓補貼政策,具體負責農民工就業(yè)前職業(yè)資格培訓和鑒定工作,農民工在職培訓 工作的組織和指導;農業(yè)部,教育部,科技部,建設部,財政部,國務院扶貧辦

等部門按照各自職責統(tǒng)籌做好農民工培訓工作.各地政府都要建立各部門協(xié)調配 合的工作機制,共同搞好農民工培訓的各項工作.二是國家要制定農民工培訓計

劃,分層次搞好農民工培訓,堅持先培訓,后就業(yè).農民外出前的引導性培訓主 要靠中央和地方電視臺開設專門頻道,以及農村現有遠程培訓設施開展,將農民 進城務工和生活常識,以及城市就業(yè)信息直接送到農戶.外出前短期實用技能培 訓主要靠社會各類培訓機構,政府需給予一定的財力支持.積極探索新的培訓方 式,提高培訓的針對性和實效性.農民工職業(yè)資格培訓主要靠職業(yè)培訓的優(yōu)勢資 源,根據企業(yè)對技術工人的需求,進行比較規(guī)范的培訓,并通過技能鑒定使農民 工獲得職業(yè)資格證書,爭取較穩(wěn)定的就業(yè).政府可通過培訓券,報銷部分學費等 多種方式給予補助.三是要強化企業(yè)對農民工進行職業(yè)技能培訓的責任.各地政 府和行業(yè)主管部門要監(jiān)督企業(yè)按照國家有關法律規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓經費, 根據本單位和農民工的實際需求,有計劃地進行職業(yè)培訓.首先選擇建筑,煤炭 等農民工集中的行業(yè)先行,強制組織多種形式的在崗培訓,使職工達到國家規(guī)定 的職業(yè)技能標準.對國家規(guī)定實行就業(yè)準入的工種,嚴格實行持證上崗制度.四 是大力推行國家職業(yè)資格證書制度.通過財政補貼降低農民工參加職業(yè)技能鑒定 的壓力,使參加培訓的農民工經鑒定取得相應的職業(yè)資格證書.積極開發(fā)單項職 業(yè)能力標準,開展單項職業(yè)能力鑒定,免費發(fā)放相應的單項職業(yè)能力證書,并與 職業(yè)資格證書銜接貫通,推動農民工培訓上檔次,上水平.五是依托社會力量, 大力加強重點培訓機構的實訓設施建設,各級政府也要建設一批公共實訓基地, 為各類培訓機構服務,從整體上提高培訓的質量.六是實行積極的財稅金融政策.中央和地方財政要把農民工培訓列入預算,加大支持力度,對承擔公益性培訓的 民營培訓機構實行減免稅.對符合條件的公辦,民辦技校和其他培訓機構,允許 發(fā)放助學貸款.3.以農村初中畢業(yè)生為主要對象,大力發(fā)展農村職業(yè)教育.目前,中國農村初中 畢業(yè)生每年有1000萬人左右,大多數不能接受高中階段教育.農村青年勞動力 是中國產業(yè)工人的重要后備軍,發(fā)展農村職業(yè)教育是一項事關全局的戰(zhàn)略性任 務.實踐證明,真正高素質的技術工人,還要靠技工學校和各類職業(yè)院校培養(yǎng).在調查中看到,面對大學生就業(yè)難的嚴峻形勢,技工學校和規(guī)范的職業(yè)技術學校 畢業(yè)生卻供不應求.國家應把發(fā)展農村職業(yè)教育同發(fā)展農村義務教育放在同等重 要的位置.一是要在有條件的地區(qū)逐步推行“9+1”義務教育,對未升學的初中 畢業(yè)生根據就業(yè)意向自愿選擇專業(yè),免費參加半年至1年的短期職業(yè)教育,取得 相應的職業(yè)資格證書.二是要通過設立獎學金,發(fā)放助學貸款等方式,鼓勵農村 初中畢業(yè)生接受正規(guī)職業(yè)技術教育.三是要大力發(fā)展以培養(yǎng)中高級技術工人為主 要目標的中高等職業(yè)院校和技工學校,對民辦職業(yè)院校一視同仁,鼓勵民間力量 投資農村職業(yè)教育.四是要加大對勞動預備制度的宣傳,組織引導農村初中畢業(yè) 生接受一定程度的職業(yè)教育或職業(yè)培訓后再外出務工,并在全社會轉變重學歷, 輕技能的錯誤傾向.4.加強對農民工的引導教育,全面提高農民工自身素質.這是造就適應現代化建 設需要的新型產業(yè)大軍的迫切要求,要把提高農民工的政治思想,科學文化和生 產技能水平放在重要地位.要切實加強對農民工的職業(yè)技術教育,普及科學文化

知識,引導和組織農民工接受就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓,提高農民工科學技術文化水平和 就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力.要在農民工中開展普法宣傳教育,引導他們增強法制觀念,知法 守法,自覺履行憲法和法律規(guī)定的各項義務,學會利用法律,通過合法渠道維護 自身權益.開展職業(yè)道德和社會公德教育,引導他們愛崗敬業(yè),誠實守信,遵守 職業(yè)行為準則和社會公共道德,遵守交通規(guī)則,愛護公共環(huán)境,講究文明禮貌, 遵守城市公共秩序和管理規(guī)定,適應城市工作,生活的新要求,努力在社會 上 做一個好公民,在工作中做一個好建設者.開展以“講文明樹新風”為主題的精 神文明創(chuàng)建活動,廣泛開展向農民工先進典型學習活動,大力弘揚體現時代精神 的行為規(guī)范和高尚品質,培養(yǎng)科學文明健康的生活方式.(二)關于農民工工資和用工管理問題

按時足額領取自己的勞動報酬,是農民進城務工就業(yè)后的第一要求.加強農民工 的用工管理,則是保障農民工各項勞動權益的基礎性工作.近幾年來,黨中央, 國務院對農民工工資問題高度重視,各地方和各有關部門做了大量卓有成效的工 作,特別是清理建筑領域拖欠農民工工資取得了顯著成效,但從根本上解決拖欠 農民工工資,杜絕各種克扣工資行為,建立工資正常增長機制的任務仍然十分艱 巨.解決農民工工資問題,要著力抓好以下四項制度: 1.建立工資支付保證金制度,杜絕拖欠農民工工資的現象.繼續(xù)以建設領域為重 點,堅持標本兼治,限期清欠老賬,重點防止新欠.要認真治理中小型勞動密集 型加工企業(yè)拖欠農民工工資問題.解決拖欠農民工工資問題,只抓清欠是不行的, 根據地方的經驗,除了要加大執(zhí)法力度以外,必須在建立預防和解決拖欠工資問 題的長效機制上下工夫.要加快推進工資支付保證金制度,工資支付監(jiān)控制度和 勞動保障守法誠信制度 的建設,特別是要盡快推行工資保證金制度.要求建設 單位在申請施工許可證前,按工程造價的一定比例繳納保障金,存入在銀行開設 的農民工工資專用存款賬戶,專門用于農民工工資的支付.廣東南海和江蘇昆山等地試行這種辦法,效果較好.對其他行業(yè)曾發(fā)生拖欠農民 工工資問題的企業(yè),也可實行這一辦法.同時,要將工資支付情況作為評價企業(yè) 勞動保障誠信等級的主要依據之一,對出現工資發(fā)放信用缺失現象的違法企業(yè)不 僅要降低信用等級,而且要依法向社會曝光.2.嚴格執(zhí)行并不斷完善最低工資制度,推動農民工工資水平合理增長.一是各地 要依法適時調整最低工資標準.根據專家研究,中國的最低工資標準還是有調整 空間的.據勞動和社會保障部對中國與20個不同類型國家制造業(yè)工資成本的對 比研究,發(fā)達國家的人均工資成本占人均增加值的比重一般在35%～50%左右, 其他類型國家一般在20%～35%左右,而中國的這個比例僅為9.3%.另據有關 研究,各國最低工資占社會平均工資的比例一般為40%～60%,而中國目 前各 地的這個比重明顯偏低,珠江三角洲地區(qū)一般只有30%左右.要加強對各地制 定最低工資標準的指導和監(jiān)督,落實兩年至少調整一次的規(guī)定.加快制定小時最低工資標準,力爭2006年在全國各地區(qū)普遍發(fā)布實施.二是加 強執(zhí)行最低工資標準的執(zhí)法力度.最低工資包括基本工資,獎金,津貼,補貼和

個人應繳納的社會保險費,但不包括加班加點工資,特殊勞動條件下的工資,特 殊崗位津貼等.目前,許多企業(yè)都以實行計件工資作為不執(zhí)行最低工資制度的借 口,要通過加強專項檢查,鼓勵投訴等方式堵住這個漏洞.一旦發(fā)現勞動者工資 扣除加班工資后低于最低工資的,要責令用人單位依法支付勞動者賠償金.三是 進一步加強對企業(yè)工資分配的宏觀調控,指導企業(yè)建立正常的工資增長機制,促 使農民工工資合理增長,分享經濟發(fā)展的成果.3.全面推行勞動合同 制度,切實加強勞動用工管理.勞動合同是規(guī)范用人單位 和農民工雙方權利與義務的法律文件.農民工用工管理中出現的種種問題,多數 都與用人單位不同農民工簽訂勞動合同或簽訂違反法律規(guī)定的合同有關,全面推 行勞動合同制度已成為當務之急.必須嚴格貫徹執(zhí)行《勞動法》和國家有關規(guī)定, 推動各類企業(yè)同農民工按照平等自愿,協(xié)商一致,依法訂立的原則簽訂勞動合同, 重點抓好農民工比較集中的建筑,餐飲,加工等行業(yè)的勞動合同管理工作.要制 定適用于農民工的勞動合同示范文本,告知工資發(fā)放,社會保險,勞動安全,工 作時間和休假制度等方面的規(guī)定,明確用人單位同農民工雙方的權利義務.簽訂 違反法律效力合同的主要責任在用人 單位.勞動保障部門要實行勞動合同信息 化管理,對就業(yè)登記備案,勞動合同管理,社會保障繳費進行統(tǒng)一的動態(tài)管理.所有用人單位都要建立勞動合同管理臺賬,并將其與勞動報酬支付,勞動用品發(fā) 放,社會保障繳費等有機結合起來.各地方要把勞動合同簽訂情況專項監(jiān)察經常 化,及時糾正勞動合同管理中存在的問題,對用人單位的違反法律規(guī)定甚至采取 欺詐手段同農民工簽訂合同的,要嚴肅查處.4.積極推行企業(yè)工資集體協(xié)商制度,鞏固和完善勞動關系三方協(xié)調機制.集體協(xié) 商制度,是形成勞動關系主體雙方依法自主協(xié)調機制的好形式,為維護農民工合 法權益,穩(wěn)定勞動關系發(fā)揮了重要作用.浙江省溫嶺市行業(yè)工會和行業(yè)協(xié)會在全 市羊毛衫行業(yè)開展集體協(xié)商,改善了行業(yè)內用工不規(guī)范的狀況,實現了勞資雙贏.北京市通過勞動關系三方會議,將解決農民工工資支付問題作為工作重點,制定 了在京建筑企業(yè)設立農民工工資預留賬戶的指導意見.目前,全國地市一級基本 建立了由政府,工會,企業(yè)代表組成的勞動關系三方協(xié)調機制,部分地區(qū) 開展 的創(chuàng)建和諧勞動關系工業(yè)園區(qū)活動取得成效.各級勞動部門,工會組織,行業(yè)協(xié) 會,要以工資分配,工時和勞動定額等勞動標準為主要內容,推動全面開展集體 協(xié)商,簽訂集體合同,指導國有改制企業(yè)做好重簽,續(xù)簽集體合同工作,督促各 類企業(yè)特別是非公有制企業(yè)簽訂專項集體協(xié)商協(xié)議.在農民工集中的地區(qū)和行業(yè) 開展區(qū)域性,行業(yè)性集體協(xié)商,鼓勵有條件的地區(qū)積極開展創(chuàng)建和諧勞動關系工 業(yè)園區(qū)試點.繼續(xù)鞏固和完善省,市兩級勞動關系三方協(xié)調機制建設,進一步向 縣,區(qū)和 鄉(xiāng)鎮(zhèn),街道延伸,充實三方協(xié)調機制各方代表.各級三方協(xié)調機制要 增強工作的實效性和針對性,可以從本地區(qū)實際出發(fā),成立法律政策研究,勞動 法律監(jiān)督,工資協(xié)商指導,勞資糾紛預警處理等專門機構,抓住重點難點問題開 展經常性的工作.(三)關于農民工職業(yè)安全衛(wèi)生問題

職業(yè)安全衛(wèi)生事關勞動者的身體健康和生命安全,是農民工最基本的勞動權利, 也是他們就業(yè)后最擔心的問題.多年來,黨和政府十分重視包括農民工在內的勞 動者的勞動保護工作,至今中國已發(fā)布和實施職業(yè)安全衛(wèi)生法律法規(guī)和規(guī)章150 多項,職業(yè)安全衛(wèi)生標準500多項,對改善勞動條件,保障勞動者的健康和安全 起到了積極的作用.但在一些地方這些規(guī)定沒有得到很好的執(zhí)行.據有關部門的 粗略估算,每年中國因職業(yè)病,工傷事故產生的直接經濟損失達1000億元,間 接經濟 損失2000億元,而在職業(yè)安全衛(wèi)生方面的投入卻很少.當前解決農民工 職業(yè)安全衛(wèi)生問題的基本思路,就是要通過強化政府責任,嚴厲懲處違法,建立 監(jiān)督機制,以及增強農民工自我保護和維權意識等措施,使不法企業(yè)主有所顧忌, 不敢違法.具體措施如下: 1.嚴格落實各級政府和有關部門的責任,加大監(jiān)督執(zhí)法力度.一是要強化政府責 任.對重大的職業(yè)安全衛(wèi)生危害事件除嚴厲懲處肇事者外,要啟動引咎辭職程序, 嚴肅追究領導責任.堅決制止各級政府為招商引資,放松執(zhí)行職業(yè)安全衛(wèi)生相關 規(guī)定的行為.二是要強化部門責任.凡涉及職業(yè)安全衛(wèi)生工作的各有關部門,要 按各自分工提出加強職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管的具體方案.對相關部門和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法 人員要明確責任,并建立責任追究制度,杜絕推諉扯皮現象.三是嚴格市場準入 條件和執(zhí)法監(jiān)督.對所有新建,改建,擴建工程 的職業(yè)安全設施必須嚴格審查 驗收,嚴格執(zhí)行與主體工程同時設計,同時施工,同時投入生產和使用的規(guī)定.加強對農民工較多的中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的檢查,對不符合職業(yè)安全衛(wèi)生條件的 要限期整改,嚴厲懲處用人單位的違法行為.四是各級政府都要加大對職業(yè)安全 衛(wèi)生的投入,擴大職業(yè)衛(wèi)生服務覆蓋面,保障職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)測和職業(yè)病防治所必需 的經費.2.強化企業(yè)和行業(yè)的責任,切實履行相關法律規(guī)定的各項義務.落實職業(yè)安全衛(wèi) 生規(guī)定首先是企業(yè)的責任,行業(yè)也有監(jiān)督責任.所有用人單位不論大小,都要強 化安全生產責任主體意識和職工特別是農民工的安全生產自我保護意識.企業(yè)開 工前必須按規(guī)定具備安全生產和職業(yè)病防治設施,向農民工告知可能的職業(yè)病危 害,對他們進行安全知識培訓,發(fā)放符合要求的安全防護用品.生產作業(yè)場所要 嚴格執(zhí)行各項職業(yè)安全衛(wèi)生標準,嚴格落實國家關于女職工和未成年工特殊保護 的有關規(guī)定.特別是有毒物品作業(yè)場所必須不折不扣地貫徹《有毒物品作業(yè)場所 勞動保護條例》.為農民工提供的職工宿舍 要符合基本的衛(wèi)生要求.農民工一 旦發(fā)生工傷和職業(yè)病,不論是否簽訂過勞動合同,用人單位必須負責到底,按國 家規(guī)定標準進行賠付.提高企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生的科學保障水平,加強科技應用研 究和成果推廣,加大各種必備設施,勞動保護和技術改造的投入.3.大力加強職業(yè)衛(wèi)生標準和安全衛(wèi)生規(guī)程的宣傳和培訓,提高農民工的職業(yè)安全 衛(wèi)生意識.對企業(yè)負責人要加強安全生產的法律法規(guī)教育,對農民工要加強職業(yè) 安全培訓.在農民外出務工前和上崗前培訓中都要加入有關內容,免費印發(fā)宣傳 資料.用人單位要公開各種勞動保護和職業(yè)安全衛(wèi)生標準,告訴每一個農民工, 當遇到有嚴重安全隱患的情形,他們有權拒絕工作,企業(yè)不得強迫,也不得因此

克扣工資和解聘勞動者.(四)關于農民工社會保障制度建設問題

農民工的社會保障問題, 不是要不要搞的問題,而是搞哪些項目和怎樣搞的問 題.目前,中國城鎮(zhèn)社會保障主要包括社會保險,社會救濟,社會福利和優(yōu)撫安 置4項,其中社會保險,社會救濟是核心制度.社會保險又分為養(yǎng)老,失業(yè),醫(yī) 療,工傷,生育保險5個項目,社會救濟的主體制度形式是居民最低生活保障制 度.對于農民工而言,工傷和職業(yè)病是他們面臨的最大風險,為其建立工傷保險 是農民工第一優(yōu)先的需要.疾病是農民工隨時可能面臨的風險,尤其是大病風險 往往是個人和家庭難以承受的,很有必要通過建立醫(yī)療保險,為其排憂解難.農 民工在城市務工,把最美好的青春年華貢獻給了城市,無論是從保證社會公平還 是應對人口老齡化挑戰(zhàn),減輕未來政府和社會的贍養(yǎng)壓力出發(fā),國家都理應對農 民工的老年生活保障問題提前作出制度安排,早日為他們建立養(yǎng)老保險.已經在 城鎮(zhèn)長期就業(yè)并與用人單位建立勞動關系的農民工應參加失業(yè)保險,在有條件的 地方可探索農民工生育保險辦法.同時,有必要為農民工建立臨時性,應急性的 社會救濟,為其在遭受意外傷害,交通事故,大病或失 業(yè)期間生活拮據時,提 供適當的幫助.近年來,一些地方對建立農民工社會保險制度進行了積極的探索.大體分為三種 情況:第一種是執(zhí)行現 行城鎮(zhèn)社會保險制度,農民工與城鎮(zhèn)職工實行同等繳費, 享受同等待遇.例如,廣東省就采取這種辦法,工傷,醫(yī)療,養(yǎng)老“三險”一起 上,但待遇的“大頭”養(yǎng)老金要等到幾十年后退休了才能享受到,保險關系又不 能轉移,“退保”又只退個人賬戶或個人賬戶中的個人繳費部分,社會統(tǒng)籌部分 則留在當地,權利義務嚴重不對等.第二種是在現行城鎮(zhèn)社會保險制度框架內, 根據農民工的情況適當降低門檻.如浙江省實行“低門檻進入,低標準享受”, 將農民工養(yǎng)老保險的企業(yè)和個人繳費比例分別降至12%和4%,但享受的待遇只 略低于城鎮(zhèn)職工,未來政府和社會保險基金將承擔較大的支付壓力.第三種是實 行單獨的農民工社會保險制度.如上海市為外來務工人員(農民工)建立了綜合 保險制度,包括了老年補貼,工傷(或者意外傷害)和住院醫(yī)療三項保險待遇.綜合保險由用人單位繳費,費率為 12.5%(其中的7%為養(yǎng)老補貼),費率負

擔僅為城鎮(zhèn)職工的1/4.綜合保險由勞動保障部門管理,委托商業(yè)保險公司經辦.綜合保險門檻低,易操作,但缺 點是保障水平低,與城鎮(zhèn)社會保險如何銜接也 是個問題.總的來看,各地農民工社會保險尚處于起步階段,多種制度并行,參保率很低.主要原因有兩條:一是城鎮(zhèn)社會保險門檻高,操作缺乏靈活性.由于承擔國有企 業(yè)歷史債務負擔等問題,現行各地城鎮(zhèn)社會保險的費率普遍很高(用人單位大致 為 35%,個人大致為10%).如果需要直接參加城鎮(zhèn)社會保險,企業(yè)和農民工 個人普遍感到負擔太重.而一些地方要求農民工必須一塊參加幾項保險的做法, 更加大了參保難度.二是社會保險關系無法轉移,農民工參保后的權益得不到保 障.主要是養(yǎng)老保險關系無法轉移接續(xù),不適合流動性大的農民工,導致其流動

時反復參保,退保,直接損害了農民工享受社會保障的對等權益.已參加醫(yī)療保 險的農民工,盡管可以享受部分醫(yī)療費用報銷,但因難以承受自付比例部分,患 大病時被迫回鄉(xiāng)治療,往往無法享受到相應的待遇.由于上述問題,企業(yè)和農民 工個人都對參保缺乏積極性.農民工的社會保障問題,歸根結底是在新形勢下重新調整國家,企業(yè)和農民工個 人三者之間利益關系的重大問題.適應城鎮(zhèn)化,老齡化和國家長遠發(fā)展的需要, 將農民工納入社會保障勢在必行.一是根據農民工最緊迫的社會保障需求,按照 分類指導,穩(wěn)步推進的原則,逐步解決農民工的社會保障問題.二是在制度設計 上,要適應農民工流動大的特點,使其社會保險權益可以方便轉移接續(xù),并保證 其在流動就業(yè)過程中社會保障權益不受侵害.三是農民工工資收入遠低于城鎮(zhèn)職 工,參保能力有限,因此要從實際出發(fā),堅持低標準準入的原則,實行低費率, 農民工個人盡量少繳費或不繳費,其享受待遇標準也相應降低.具體政策措施如 下: 1.所有單位都要執(zhí)行《工傷保險條例》,把農民工納入工傷保險.這在法律上, 制度上,操作上都沒有障礙,關鍵是加大工作力度,加大執(zhí)法力度,爭取在最短 時間內覆蓋到企業(yè)所有勞動者.特別要保證采掘業(yè),建筑業(yè)等高風險行業(yè)的農民 工盡快參保.沒有參加工傷保險的企業(yè),也要按照有關規(guī)定,讓農民工無差別地 享受到工傷及職業(yè)病的待遇補償.2.抓緊解決農民工大病醫(yī)療保障問題.在現行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度框架內,針 對農民工流動性強,收入水平低的特點,為其建立大病醫(yī)療保險,提供當期住院 醫(yī)療保障.大病醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌,不搞個人賬戶,基金單獨管理,單獨使 用.適當調整醫(yī)療保險的起付線,個人自付比例,等待期,住院押金等方面政策, 降低門檻,使農民工更容易享受到有關待遇.農民工患大病時不愿或無能力在城 市治療的,可制定相應措施,將大病醫(yī)療保險關系和資金轉入農村合作醫(yī)療,或 一次性提供住院醫(yī)療費用補貼.有條件的地區(qū),也可探索為農民工建立門診醫(yī)療 補貼,或提供醫(yī)療救助.農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫(yī)療.3.建立適應農民工特點的過渡性養(yǎng)老保險辦法.農民工的養(yǎng)老保障問題很復雜, 解決起來難度也最大.但這個問題又是回避不了的,早解決早主動,成本和代價 也小.農民工養(yǎng)老保險的最終選擇,是納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系.不過,考慮 到多數地方,企業(yè)和農民工的承受能力問題,這需要逐步到位.因此,在未來較 長的 一個時期內,需要建立一個過渡性的農民工養(yǎng)老保險辦法.該制度框架的 要點:一是低水平起步,實行低費率,低保障待遇.可以考慮未來農民工養(yǎng)老保 障待遇略高于當期城鎮(zhèn)“低保”水平,大致相當于當期城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金水平的一 半,具體由各地自行根據精算確定.二是繳費由用人單位和農民工雙方負擔,以 用人單位繳納為主.三是以農民工身份證號碼為基礎,為農民工建立個人賬戶, 全部繳費進入個人賬戶,不搞社會統(tǒng)籌.養(yǎng)老金模式為“繳費確定性”,未來的

待遇取決于個人賬戶的積累額.四是農民工養(yǎng)老保險由各地勞動保障部門負責管 理,但為了方便個人賬戶隨農民工移動,應加快建立全國統(tǒng)一的農民工個人賬戶

信息管理系統(tǒng);條件不具備時,也可委托銀行或商業(yè)保險公司具體經辦.五是在 不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費的,個人賬戶和保險權益隨之轉移,連續(xù)計算,并不允許 退保.六是農民工退休時,可在當地社會保險經辦機構或銀行,商業(yè)保險公司領 取養(yǎng)老金.同時,對過去已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農民工,用人單位要繼續(xù)為其參保,社 會保險機構要確保農民工享受同等待遇.國家鼓勵有條件的地區(qū)和企業(yè)一步到 位,直接將農民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險.要研究農民工養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職 工基本養(yǎng)老保險的銜接辦法,當農民工在城市穩(wěn)定就業(yè)(如連續(xù)就業(yè)和參加農民 工養(yǎng)老保險5年以上)后,可根據自愿原則將個人賬戶轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體 系.4.建立農民工社會救助制度.由地方財政出資,建立農民工社會救助基金.當農 民工遭遇意外傷害,重大疾病或失業(yè)等風險而使生活陷入困境時,由當地民政部 門給予臨時性,一次性的應急救助.(五)關于農民工子女義務教育問題

中國隨父母流動的農民工學齡子女已是一個龐大的群體.如何讓這些孩子順利地 上學接受義務教育,是農民工最為關心的問題,也是中國普及義務教育面臨的一 個新課題.根據“五普”的有關數據,全國有14歲以下流動兒童1980萬人,其 中農村戶籍兒童占74%,即1460萬人;有關專家測算,他們的中位年齡為7 歲, 據此推算,其中的義務教育學齡兒童大約有800多萬人.另據中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示,流動兒童的失學率竟高達9.3%.一直未上學的占 6.85%,失學的占2.45%.為了解決農民工子女教育問題,2003年國務院辦公廳轉發(fā)教育部等6部委《關 于進一步做好進城務 工就業(yè)農民子女義務教育工作意見的通知》,提出了“兩 為主”的原則要求:即以流入地政府為主,負責農民工子女的教育工作;以全日 制公辦中小學為主,接收農民工子女入學.明確要求流入地政府制定義務教育收 費標準時,對農民工子女要與當地學生一視同仁,使農民工子女接受教育的環(huán)境 得到明顯改善.一些地方政府也采取相應措施,創(chuàng)造條件解決農民工子女上學問 題.例如,北京市財政撥出6800萬元專款,對農民工子女較多又相對困難的區(qū) 縣給予支持;福州市規(guī)定家庭收入 在本市“低保”線以下的農民工子女可享受 與本地學生同樣的救助.各地政府還采取多種措施,鼓勵社會力量辦學,多渠道 解決農民工子女上學問題.武漢市在辦學場地,教學設備和辦學經費等方面對民 辦農民工子弟學校給予扶持,保證農民工子女能享受較好的教育資源;上海市通 過調整學校布局,調節(jié)部分村校,成人職校的 校舍辦農民工子弟學校,解決在 民房,危房辦學的問題.但是,我們在調查中也了解到,“兩為主”的原則要求

在多數地方沒有得到很好落實.其客觀原因主要是現有教育資源短缺,但更重要 的是一些流入地政府對解決農民工子女上學問題的重要性和自己應負的責任缺 乏應有的認識,沒有將其納入教育發(fā)展規(guī)劃,經費得不到保障,這是公辦學校收 取“借讀費”的重要原因.為減輕負擔,又能讓孩子上學,許多農民工都將孩子

送入“農民工子弟學校”.這類學校條件簡陋,教師少,素質低,甚至不能按要 求開足全部課程,有的還存在安全隱患.農民工子女在父母工作地上學接受義務教育,是他們不可剝奪的權利;保障農民 工子女享受義務教育權利,則是政府義不容辭的責任.建議采取政策措施如下: 1.流入地政府要轉變觀念,明確責任.解決農民工子女上學問題,對于多數城市 政府來說,主要不是財力問題,而是認識問題和責任問題.一些城市政府在觀念 上,認識上始終沒有把農民工與戶籍人口平等看待,對農民工子女上學問題不愿 意承擔更多的責任.農民工對流入地經濟發(fā)展作出了巨大貢獻,與他們同住的孩 子有權利在當地接受義務教育.要繼續(xù)堅持農民工子女義務教育“兩為主”的原 則,堅持農民工子女義務教育與當地人口一視同仁.流入地政府要將農民工子女 教育納入當地教育發(fā)展規(guī)劃,納入當地政府的教育經費預算,并根據區(qū)域人口變 化情況,合理配置義務教育資源,保障以公辦學校為主接收農民工子女接受義務 教育.2.充分利用各種教育資源,提高流入地接收農民工子女入學的能力.改進學校的 預算管理,實行按實際在校生人數撥付經費的辦法,這不僅可以提高經費使用效 率,還可以鼓勵公辦學校充分挖掘潛力,增強接收能力.農民工流入較多的地方, 要根據實際人口的規(guī)模來規(guī)劃教育的發(fā)展,增加師資,加快校舍建設.中央和省 級 財政也應當對農民工流入較多的城市的學校建設給予適當支持,盡快提高其 接收農民工子女入學的能力.進一步完善支持民辦學校發(fā)展的政策,把民辦學校 納入教育 發(fā)展規(guī)劃.對社會力量舉辦農民工子女學校的,在保證基本師資和安 全要求的前提下,可適當放寬注冊資金,場地等條件.對經批準承擔義務教育任 務的民辦學校,當地政府應當按學生人數撥付義務教育經費,并對教師工資給予 補貼.3.改革學籍管理方式,方便農民工子女入學轉學.建立健全農民工子女在居住地 所在學區(qū)入學的管理和保障措施.適應農民工流動性強的特點,建立更加靈活的 學籍管理制度和接納學生入學的辦法.加快建立電子學籍管理系統(tǒng),實現中小學 校學生課業(yè),學籍等基本信息共享,為農民工子女的教育管理和入學轉學提供便 利.4.重視解決農村“留守兒童”問題.農民工外出后,大量孩子留在農村,有的與 單親一起生活,有的隔代撫養(yǎng)或委托他人撫養(yǎng),缺乏完整的家庭教育,這從總體 上說不利于其健康成長.據人口專家調查,這些兒童 小學階段入學率很高,而 到了初中階段在校率便有所下降.農民工流出地政府要把做好“留守兒童”教育 工作與農村寄宿學校建設結合起來,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建擴建一批寄宿制學校,滿足“留 守兒童”和其他農民子女寄宿學習的需求.中西部省區(qū)寄宿學校建設,中央財政 也應給予支持.(六)關于農民工公共衛(wèi)生和計劃生育管理服務問題

農民工聚居性強,流動性大,在城市生活和工作的環(huán)境一般較差,因此他們的公 共衛(wèi)生問題十分突出.農民工子女計劃免疫覆蓋率低,危害的不只是農民工子女，同時也會降低全體兒童的免疫水平和健康水平;傳染病防治方面發(fā)生問題,危害 的也不僅是農民工,而是所有的人,甚至會對一個地方或區(qū)域的經濟社會發(fā)展產 生重大不良影響.但是,一些地方和部門對農民工的公共衛(wèi)生問題還沒有引起足 夠的重視,有關管理和服務工作還相當薄弱,管理和服務的責任不明確,缺乏有 針對性的管理措施和辦法.目前,只有少數城市出臺了有關農民工的傳染病預防 控制,計劃免疫,婦幼保健等方面的管理措施,更多的地方還沒有把這項工作擺 上日程.在計劃生育方面,大量的農民外出打工和進城就業(yè),對中國原有的管理和服務體 制提出了嚴重挑戰(zhàn).農民工的主體是處于生育旺盛期的育齡人口.據國家統(tǒng)計局 2004年抽樣調查,農民工中16～40歲生育旺盛期人口占84.5%.在湖南省804 萬農民工中,未婚和已婚育齡婦女共計374萬人,占農民工總數的 46.5%.有 關專家調查研究表明,農民外出打工和進城就業(yè),對控制人口增長是有利的.由 于農民工工作壓力大,節(jié)奏快,生活成本相對較高,多數不再愿意多生孩子,他 們的生育率總體上比城市人口高,卻低于留在農村的人口.但農民女工接受生殖 健康,孕產期保健服務和住院分娩率也都低于所在城市水平,而她們的生殖道感 染率,孕產期死亡率以及嬰兒死亡率都高于所在城市水平.為了加強流動人口的 計劃生育工作,國務院1998年頒布了《流動人口計劃生育工作管理辦 法》,明 確提出了“流動人口計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的地方人民政府 共同管理,以現居住地管理為主”的原則(簡稱“一為主”);流出地管理有關

管理部門要為農民工免費提供《流動人口婚育證明》(簡稱《婚育證》),農民 工外出必須持有《婚育證》.“一為主”對流動人口計劃生育管理提供了政策依 據,但各地落實得并不好.據調查,多數農民工不知道避孕藥具是由國家免費發(fā) 放的,流入地的生殖健康服務和一年一次的生殖健康檢查也基本不覆蓋農民工, 72%的計劃生育手術費是農民工自己負擔的.大多數流出地政府沒有落實免費發(fā) 放《婚育證》和上門服務的規(guī)定,辦證時仍然搭車收費,有的還在異地設站孕檢 收費;有的地方還要求農民工外出時交納計劃生育押金;有的地方不僅要求已婚 育齡婦女一年四次孕檢并寄回孕檢報告單,還要求每年必須回戶籍地孕檢一次, 否則就要進行經濟處罰.對農民工的公共衛(wèi)生,計劃生育管理和服務,要從解決突出問題入手,著力于制 度和體制創(chuàng)新,為建立長效機制問題奠定基礎.建議采取政策措施如下: 1.進一步明確和健全“以流入地管理為主,流入地和流出地協(xié)調配合”的管理體 制.流入地政府要全面承擔農民工公共衛(wèi)生和計劃生育管理服務的責任,把農民 工一視同仁地納入當地公共衛(wèi)生服務體系和計劃生育服務體系,通過調整財政預 算,調整和充實相應的服務機構等措施予以保證.流出地政府要在提供《婚育證》 等 有關信息方面,與流入地政府搞好協(xié)調配合.2.進一步改善服務,完善社區(qū)管理服務職能.國家規(guī)定的傳染病防治,兒童計劃 免疫,計劃生育,生殖健康,婦幼保健等方面的免費服務項目和免費藥具,流入 地政府要一視同仁地向農民工提供;應當由用人單位承擔的要由用人單位承擔，并制定相應的保障制度;應當由個人承擔的要對農民工給予適當的減免.按照流 入地管理為主的原則,育齡婦女的孕檢應由流入地管理和服務,與當地婦女一視 同仁,流入地和流出地要搞好協(xié)調配合與銜接,無需農民工寄回孕檢證明,流出 地也不能異地設站收費孕檢.流出地要在免費提供婚檢證明方面規(guī)范服務,切實 做到免費上門服務,嚴禁搭車收費.流入地政府要把農民工的公共衛(wèi)生和計劃生 育管理服務納入社區(qū)管理和服務體系.社區(qū)應當對農民工實行與當地居民相同 的,無差別的疾病控制,兒童計劃免疫,計劃生育和生殖健康等方面的管理和服 務.社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃,公共衛(wèi)生和計劃生育服務體系及有關機構建設,必須考慮 對農民工公共衛(wèi)生和計劃生育服務的需求.3.進一步明確用人單位的責任.應明確規(guī)定較大的用人單位必須建立衛(wèi)生室,為 農民工提供基本的醫(yī)療,公共衛(wèi)生和計劃生育服務.用人單位應當承擔對農民工 進行公共衛(wèi)生,計劃生育等方面的宣傳教育,協(xié)助政府和社區(qū)進行管理和服務的 責任.對用人單位承擔的農民工公共衛(wèi)生和計劃生育責任所發(fā)生的費用,政府應 給予適當補償;對不承擔責任或沒有盡到責任的,應當規(guī)定獎懲措施.形成政府, 社區(qū),用人單位責任明確,協(xié)調配合的管理和服務機制.4.進一步加強“全國流動人口計劃生育信息交換平臺”建設.這個平臺從2003 年已經投入使用,初步解決了流動人口信息溝通時效性差和手段落后問題,但由 于各地辦公信息化發(fā)展不平衡,特別是欠發(fā)達地區(qū)和基層信息化建設滯后,影響 了平臺的效用.要認真總結平臺運行和信息收集的經驗,加強管理,加大對欠發(fā) 達地區(qū)和基層信息化建設的支持,解決存在的問題,實現地區(qū)之間信息共享和流 動人口計劃生育的動態(tài)管理,提高計劃生育管理和服務水平.(七)關于多種途徑解決農民工住房問題

居住問題是農民工在城市生活遇到的最基本問題之一.目前,中國農民工住房問 題的解決主要有三種形式:一是農民工自行租賃,二是由用人企業(yè)提供,三是居 住 在工作場所.據建設部門估計,租房比例約占60%,用人單位提供住宿條件 的占30%,自購房的不足5%,以投親靠友及其他方式解決住房的占5%.農民

工居住方式與所從事職業(yè)有很大關系.制造業(yè)和工礦企業(yè)的農民工,一般交納少 量住宿費,居住在企業(yè)提供的集體宿舍;建筑行業(yè)的農民工,一般居住在企業(yè)免 費提供的簡易工棚,有些居住在未竣工的房屋中;從事批發(fā)零售業(yè)的,收入相對 較高且較為穩(wěn)定,一般獨自或與人合租城鄉(xiāng)結合部農民房或“城中村”的房屋, 個別的購買商品房或二手房;從事浴室,餐飲等工作的,一般居住在工作場所;從事家政服務的,一般居住雇主家中或自行租房居住.從總體看,目前農民工住房問題上的突出矛盾主要表現在兩個方面:一是大部分 城市的房租水平大大超過農民工的經濟承受能力,農民工難以找到合適的住房, 大多只能租住城市郊區(qū)以及市內條件較差的房屋.很多住房包括部分用人單位提 供的住房,不僅普遍居住擁擠,而且缺乏必要的安全和衛(wèi)生等設施.這不僅給農 民工生活帶來很多不便,而且在防火設施,流行病預防等方面存在隱患.二是城 鄉(xiāng)結合部和“城中村”由于房租低,利于居住和謀生,生活方式和生活習慣上易

于融合,成為農民工主要的自發(fā)聚 居區(qū).但大量農民工在這些地方聚居,公共 設施不足,違章建筑多,給城市管理和社會治安帶來較大壓力.另外,不少農民 工還選擇同鄉(xiāng)集中聚居,如深圳市 1000人以上的同鄉(xiāng)居住點就有600多個,這 不利于城鄉(xiāng)文化交流,不利于進城務工農民逐步融入城市.解決好農民工的住房問題,是改善農民工生活條件的需要,也是城市建設和發(fā)展 的客觀要求,是城市政府的一項義不容辭的責任.解決農民工住房問題的思路: 一要納入規(guī)劃.城市政府應把解決農民工住房問題,納入城市住房保障目標責任, 在城市規(guī)劃和建設中要考慮農民工住房需要.二要發(fā)揮市場機制的作用.政府不 能大包大攬,要注意調動社會各方面的力量,多方面解決.三要從實際出發(fā).要 根據農民工的實際需求和經濟社會發(fā)展的條件逐步解決,當前最迫切的是為農民 工提供具備基本人居條件的住所.當前和今后相當一段時期,建議采取政策措施 如下: 1.鼓勵有條件的企業(yè)建設職工宿舍.這不僅有利于解決農民工的實際困難,有利 于企業(yè)吸引農民工就業(yè),而且有利于發(fā)揮企業(yè)在農民工管理與和服務中的作用, 減輕社會壓力.用工量比較大,以外來農民工為主要用工對象的勞動密集型企業(yè), 要將農民工宿舍建設納入企業(yè)基建,技改項目計劃和用地計劃.2.加強對城鄉(xiāng)結合部和“城中村”的規(guī)劃和管理.要加強城鄉(xiāng)結合部和“城中 村”的規(guī)劃管理,把改善這些地區(qū)的基礎設施條件納入城市建設的范圍.在符合 規(guī)劃的條件下,應允許集體經濟組織利用集體土地建設適合農民工需求的集體宿 舍和家庭式住房.要規(guī)范房屋租賃管理,完善租賃服務,用于租賃的房屋應符合 基本的衛(wèi)生和安全要求.要禁止農民違法違規(guī)亂建棚戶房,注意防止一些發(fā)展中 國家出現的城市“貧民窟”現象.3.有條件的城市應建設主要面向農民工的低租金住房.要引導住宅開發(fā)企業(yè)在合 理規(guī)劃的基礎上,建設面向農民工的住房,向用人企業(yè)或農民工個人出租.地方 政府應參照城鎮(zhèn)經濟適用房的有關政策,在土地供應,稅收等方面給予優(yōu)惠.要 鼓勵利用閑置廠房等建筑改造低租金住房,解決農民工居住問題.近幾年不少地 方在這方面已進行了很多有益的探索,取得了很好的效果.如蘇州工業(yè)園區(qū)的青 年公寓和上海市馬陸鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)的企業(yè)員工公寓,每間每月 租金價格為800～ 1000元,每人每月負擔200元,已被不少農民工接受.重慶市利用閑置廠房開 發(fā)改造的“棒棒公寓”以其低廉的價格,靈活的租用方式, 受到農民工的歡迎.4.允許在城市具有穩(wěn)定工作的農民工購買城市經濟適用房.農民工已成為城市人 口的重要組成部分,隨著經濟的發(fā)展,最終選擇在城市定居的農民工會越來越多.城市政府必須充分估計這一趨勢,并在住房政策上有所考慮.應逐步將在城市長 期生活,具有穩(wěn)定工作的農民工,納入城市經濟適用房政策范圍.當前應允許在 城市工作時間長,貢獻突出的農民工,比如勞動模范,技術骨干等,享受城市經 濟適用房政策.有條件的地方,城鎮(zhèn)單位聘用 農民工,用人單位和個人可繳存 住房公積金,用于農民工購買或租賃自住住房.(八)關于依法保護農民工土地承包權益問題

目前,中國大多數農民工的承包土地由其家庭成員耕種,有的由他人代耕或轉包 他人耕種,也有極少數農民工放棄了承包土地.隨著進城務工農民數量的增加和 農民進城務工持續(xù)時間的拉長,如何處理好農民工土地承包問題越來越重要.建 議采取如下政策措施: 1.高度重視維護農民工的土地承包權益.以家庭承包經營為基礎,統(tǒng)分結合的雙 層經營體制,是中國農村的基本經營制度.長期堅持這一制度,是黨在農村的一 項基本政策.土地對廣大農民來講,既是基本的生產資料,又是基本的生存保障.進城務工農民即使不從事農業(yè)生產,土地不再具有生產資料功能后,土地的社會 保障功能也不會消失.從工業(yè)化和城市化發(fā)展的情況看,大量的農民將會長期亦 工亦農,相當部分的農民工將是年輕時進城務工,年老時返鄉(xiāng)務農.因此,維護 農民工 土地承包權益,是促進城鄉(xiāng)經濟社會長期健康發(fā)展的需要,也是進一步 落實黨的農村政策,穩(wěn)定農村基本經營制度的重要任務.2.不得隨意 收回農民工土地承包經營權.中國《農村土地承包法》規(guī)定,任何 組織和個人不得剝奪和限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利.承包期內, 發(fā)包方不得收回和調整承包地.即使是全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的,也應當按照承包 方的意愿,保留其土地承包權或允許其依法進行土地承包經營權流轉.土地承包 權是農民的一種財產權利,與農民從事何種工作,在何處居住沒有直接的聯(lián)系.因此,任何組織和個人都沒有權力以農民進城務工或到城鎮(zhèn)落戶為由收回農民的 承包權.3.妥善處理土地承包糾紛問題.近兩年,一些地方在農民工土地承包問題上出現 一些糾紛.這實際上是沒有貫徹落實黨的農村政策,土地承包關系不穩(wěn)定的反 映.解決土地承包糾紛問題,必須認真貫徹《農村土地承包法》和中央關于穩(wěn)定 和完善農村土地承包關系的一系列政策.外出農民回鄉(xiāng)務農,只要在土地二輪承 包中獲得承包權,就必須將承包地還給原承包農戶繼續(xù)耕作.鄉(xiāng)村組織已經將外 出農民承包地發(fā)包他人耕種的,如果是短期合同,應將承包收益支付給原承包戶, 合同到 期后,將土地還給原承包農戶耕種.如果是長期合同,可修訂合同將土 地還給原承包戶,或通過協(xié)商給原承包戶以適當補償.對外出務工農民中少數沒 有參加二輪承包,現在要求返鄉(xiāng)承包土地的,要區(qū)別情況,通過民主協(xié)商,妥善 處理.4.引導和規(guī)范農民工自愿,依法,有償轉讓承包地使用權.鄉(xiāng)村組織要積極推進 土地承包權流轉,但必須明確,土地承包經營權流轉的主體是承包土地的農戶, 流轉土地承包經營權是農民享有的法定權利,不能隨意侵犯和剝奪.土地流轉必 須堅持平等協(xié)商,自愿,有償的原則,任何組織和個人不得強迫或阻礙農民進行 土地流轉,不得擅自截留,扣繳或以其他方式侵占農民土地流轉的收益.鄉(xiāng)村組 織要做好土地流轉中的信息提供,合同規(guī)范等服務,但不能代替農民決策.(九)關于維護農民工合法權益問題

農民工是弱勢群體,其合法權益易受到侵犯.農民工權益一旦受到侵害,可能的 維權途徑大致有五種:一是與用人單位自行協(xié)商維權.因農民工與企業(yè)主處在明

顯的不平等地位,自行協(xié)商基本上達不到維護農民工權益的效果.二是向勞動保 障部門投訴,通過勞動保障監(jiān)察維權.但勞動保障監(jiān)察力量不足,處罰力度也比 較弱.三是請求工會調解.但往往因工會組織不健全,工會職能發(fā)揮不充分,而 造成調解不力,或因調解結果不具有強制力而難于執(zhí)行.四是上訪.作為非常規(guī) 做法,一般在涉及群體性農民工維權時才使用,有時處理不好會激化矛盾.五是 請求仲裁和訴訟,或請求法律援助.這種途徑比較現實,是多數農民工選擇的方 式,但也存在程序復雜,成本高,耗時長等較大困難.以上五種方式都在一定程 度上發(fā)揮著作用,但總體上看,由于法制不完善,組織不健全,沒錢打官司等原 因,侵犯農民工權益問題往往得不到及時有效的解決.近年來,黨中央,國務院高度重視改善農民進城就業(yè)環(huán)境和維護農民工合法權益 工作.國務院2003年1月下 發(fā)《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的 通知》,2004年12月又下發(fā)《關于進一步做好改善農民進城就業(yè)環(huán)境工作的通 知》,比較系統(tǒng)地明確了農民 工的平等就業(yè),勞動保護,勞動報酬,休息休假, 社會保障,子女接受教育等方面的合法權益.各地黨委,政府和工會組織認真貫 徹中央有關精神,切實履行職責,探索開展維護農民工權益工作,取得了一定成 效.上海,杭州,蘇州,深圳等市通過完善農民工相關政策,依法嚴格規(guī)范企業(yè) 用工行為,從源頭上防止和減少侵犯農民工權益現象的發(fā)生.四川,湖南,河南 等勞務輸出大省在有關的輸入地建立“外出務工人員辦事處”,負責本省外出農 民工的引導,管理,服務和維權等事務.工會系統(tǒng)也開展了形式多樣的活動,為 農民工維權提供幫助和服務.維護農民工權益的基本思路是:堅持依法維權,發(fā)揮工會作用,提高農民工 素 質,強化政府責任.堅持依法維權,就是要堅持依法治國,依法行政,依靠法律 的強制力,約束力來維護農民工權益,規(guī)范勞動關系主體雙方的行為,穩(wěn)定調和 勞動關系.發(fā)揮工會作用,就是各級工會組織要把農民工吸納進來,在簽訂集體 合同,處置勞動糾紛等方面充分履行職責,行使權力,為農民工維權提供組織上 的保障.提高農民工素質,就是要通過宣傳教育等途徑,不斷增強農民工自我保 護意識和能力,增強依法維權的意識和能力.強化政府責任,就是要強化勞務輸 出,輸入 集中的地方政府的責任,把農民工維權問題納入政府綜合考核和 領導干部政績考評指標體系中來,加強政府各部門的協(xié)調配合,形成政府領導, 工會主導,企業(yè) 支持,各方參與的維權工作格局.具體政策措施如下: 1.完善農民工維權法律法規(guī),加大執(zhí)法力度.各級人大,政府要盡快清理,修改 妨礙 農民工享有平等權利的法規(guī)政策,為農民工維權營造良好的法制環(huán)境.如 《勞動法》中對勞動合同,經濟性裁員,經濟補償金,促進就業(yè),勞動安全,社 會保障,工資發(fā)放的時間方式等規(guī)定過于原則,缺乏具體的實施規(guī)范;勞動爭議 處理與其他法律銜接不夠,且時效過短;側重于勞動關系的仲裁調解,罰責不夠 具體,違法懲處 力度不夠等.《工會法》也同樣存在罰責乏力的問題.《職工 代表大會條例》對職工民主管理的有關規(guī)定,沒有覆蓋到非公有制企業(yè)和農民工.要抓緊修改完善這些 法律法規(guī),并適時制定發(fā)布專門的《農民工權益保障法》，進一步明確勞動關系雙方主體的權利與義務,勞務輸出地與輸入地的權責等,促 進農民工維權法制化,規(guī) 范化,程序化.與此同時,要加強勞動保障監(jiān)察和執(zhí) 法工作,規(guī)范用人單位用人行為.各級人大和各級政府有關部門要加大執(zhí)法檢查 力度,督促用人單位認真執(zhí)行國家的法律法規(guī),對侵害農民工權益的行為要依法 處理.勞動保障等有關部門要不斷健全農民工維權投訴機制,開通便捷,快速, 有效的投訴渠道,加強農民工維權的 調解和處罰工作.同時,廣泛開展法制宣 傳教育,增強農民工的法律意識和維權能力.2.充分發(fā)揮工會在農民工維權中的重要作用.維護農民工的合法權益,是各級工 會組織的重要職責,是新時期工會工作的重要內容.要積極組織農民工加入工會.有關部門要在開展審批新建企業(yè)章程,登記注冊,檢查,勞動保障監(jiān)察,稅 收等工作時,督促企業(yè)依法組建工會,重點做好非公有制企業(yè)工會組建和維權工 作.企業(yè)要依法保障農民工參加和組織工會的權利,為工會 正常開展工作創(chuàng)造 必要條件,依法撥付工會經費,不得干預工會事務.要不斷完善工會維權機制.各級工會要以勞動合同,勞動工資,勞動條件和職業(yè)安全衛(wèi)生為重點,廣泛開展 包括農民工在內的職工維權活動.同時,要充分發(fā)揮各級共青團,婦聯(lián)等群眾團體在農民工維權工作中的作用.3.加大對農民工的法律援助力度.要把農民工作為法律援助的重點對象.農民工 作為弱勢群體,在仲裁和訴訟中很難做到平等地主張自己的權利,為他們提供必 要的法律援助具有十分特殊和重要的作用.近年來,一些地方組織律師,基層法 律服務工作者及社會組織人員,針對農民工發(fā)生幾率較高的工傷賠償,勞資糾紛, 交通事故等案件,開展多種形式對農民工的法律援助工作,取得積極成效.不少 地方為做好農民工維權工作,專門設立了“外來務工人員法律援助工作站”, “咨詢投訴站”等,方便農民工來訪,咨詢并及時受理法律援助申請.現在的主 要問題是,隨著農民工維權意識的增強,請求法律援助的農民工越來越多,造成 農民工維權的法律援助經費和人力資源普遍不足.為此,各級政府要進一步加大 對法律援助工作的投入,可考慮建立農民工法律援助專項資金,專用于為農民工 辦理法律援助案件,開展法律咨詢活動,普法教育等開支,為法律援助機構開展 農民工維權工作提供經費保障.4.完善勞動爭議處理機制和有關司法程序.現在,老百姓打官司難,農民工打官 司更是難上加難.要改革現行勞動爭議處理制度,避免農民工因耗不起時間,精 力而被迫放棄仲裁權利.對涉及農民工權益的勞動糾紛,企業(yè)勞動爭議調解組織, 各級勞動爭議仲裁機構,法院要優(yōu)先處理,對確有困難的農民工,可適當減,緩, 免仲裁費,訴訟費.考慮到中國轉型時期勞動關 系復雜多樣,勞動爭議案例繁 多,農民工維權問題突出,司法“門檻”過高且承載能力有限等因素,建議:一 是總結推廣廣東等地建立勞動爭議仲裁院的做法,由 “一裁兩審”改變?yōu)椤耙?裁一審”或“兩裁終審”,“或裁或審”;二是借鑒德國等一些發(fā)達國家的經驗, 立法簡化勞動爭議處理程序,設立專門的勞動保障法庭,為農民工維權提供方便, 快捷的司法支持.5.加強對農民工維權的輿論監(jiān)督.關注社會熱點問題,反映農民工心聲,維護農 民工合法權益,也是新聞媒體的重要職責.新聞媒體既要宣傳好黨和政府有關農 民工的方針政策,又要反映農民工面臨的各種問題;既要堅持正面宣傳為主的方 針,又要敢于及時披 露,報道典型案(事)件,為全社會關注農民工這個弱勢 群體,為維護農民工權益,創(chuàng)造良好的輿論氛圍.(十)關于農民工戶籍管理問題

改革開放以來,國家出臺了一系列戶籍管理制度改革措施,包括實行“農轉非” 政策,實行居民身份證制度,改革和完善暫住人口登記管理制度,推進小城鎮(zhèn)戶 籍 管理制度改革,調整城市戶口遷移政策等,嚴格的戶籍制度也有所松動,有 的制度如糧油定量供應制度等在改革中被逐步取消.1984年,國務院下發(fā)了《關 于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,規(guī)定到集鎮(zhèn)務工,經商,辦服務業(yè)的農民及 家屬,在集鎮(zhèn)有固定住所,有經營能力,或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的,應準 予落常住戶口,發(fā)給自理口糧戶口簿,統(tǒng)計為非農業(yè)戶口.1997年國務院批轉 下發(fā)了公安部的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》,2001年又批轉下發(fā)了 《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》,規(guī)定凡在縣級市市區(qū),縣人民政 府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)有合法固定住所,穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及與其共同 居住生活的直系親屬,均可根據本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口.近年來,河北,遼 寧,江蘇,福建,山東,湖北,湖南,重慶,四川,陜西等地在執(zhí)行國家有關戶

籍管理制度改革政 策的基礎上,根據本地實際,又出臺了進一步改革措施,包 括取消農業(yè)戶口,非農業(yè)戶口性質劃分,統(tǒng)稱居民戶口;以具有合法固定住所, 穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基 本落戶條件,放寬進城落戶限制等.各地的改革總的 看進展順利,社會反響良好,為進一步改革戶籍管理制度提供了寶貴的實踐經驗.現行的 戶籍制度,在建國后的一定時期內曾發(fā)揮了重要的歷史作用.隨著改革 開放的不斷深入,現行戶籍管理制度的弊端和矛盾也日益顯露出來.主要是,實 行二元戶籍登記管理的做法,人為分割城市人口和農村人口,戶口遷移限制過多, 難以滿足公民正常遷移的需要,也阻礙了勞動力資源的市場化配置,不利于經濟 增長和城市化進 程,也不利于體現社會公平.還有多種社會福利待遇和社會管 理功能被不合理地附加在戶口上,不僅使戶籍管理失去了本來意義,也制約了戶 籍管理制度改革的進程.推進戶籍管理制度改革,是完善社會主義市場經濟體制的一項重要任務,也是解 決“三農”問題的一項重大舉措.目前,國家有關部門, 有關方面經過長期深

入研究,已大致形成了戶籍管理制度改革的基本思路:就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶 口登記管理制度;以具有“合法固定住所”為基本條件,調整戶口遷移政策;實 行暫住人口居住登記簿制度;完善居民身份證制度,逐步實現從戶口登記向人口 登記的轉變.應從中國國情出發(fā),在國家整個戶籍制度改革目標,原 則和政策 大框架內,逐步地,有條件地,分類解決長期在城市就業(yè),居住的農民工落戶問 題.1.地(市)級以下中小城市和小城鎮(zhèn),可考慮全面推進戶籍管理制度的改革.從

中國目前經濟和社會發(fā)展的情況看,全面推進地(市)級以下中小城市和小城鎮(zhèn) 戶籍管理制度改革的條件已基本成熟.實際上,各類中小城市和小城鎮(zhèn)多年來一 直居住,生活著大量非本地常住戶口公民,包括進城務工就業(yè)的農民工,應適當 放寬他們的落戶條件.2.省會城市,副省級城市,直轄市等大城市,可考慮積極穩(wěn)妥地解決符合條件的 農民工的戶籍問題.具體的準入條件,可由各城市根據本地實際確定.對已在城 市購買產權房的農民工,農民工中的勞動模范,先進工作者和高級技工,技師, 以及其他有突出貢獻者,應優(yōu)先準予落戶.3.積極推進配套改革,逐步分離附著在戶籍上的就業(yè),社會保障,子女教育等公 共服務和社會福利功能.戶籍管理制度改革必須配套進行,逐步弱化直至最后剝 離城市戶口的附加利益,使勞動就業(yè),子女入學,住房分配,社會保障等與戶口 脫鉤,讓農民工平等享受到應有的公共服務待遇.五,大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟,擴大農村富余勞動力就地轉移

進城務工是農村富余勞動力轉移的重要途徑.但從長遠和各地實際情況看,在促 進農民跨地區(qū)轉移的同時,還必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟,擴大農村富余 勞動力就地轉移.農村勞動力就地轉移,有以下好處:一是更容易被農民接受.農民在鄉(xiāng)村有親屬,土地和社會人際關系的聯(lián)系,在這種熟人社會里,他們在思 想理念,社會價值,主體意識等方面比較一致,相互融合,溝通,交流比較容易.農村勞動力就地轉移,不改變農民就業(yè)的基本文化背景,不改變農民的基本生活 方式,對農民來講,轉移的風險較小.因此,農民從農業(yè)部門向非農業(yè)部門的轉 移,首先考慮的是就地轉移.二是符合相當一部分農戶兼業(yè)性的特點.從農業(yè)中 轉移出來的勞動力,大部分都不會完全離開農業(yè).大量的農民亦工亦農,兼業(yè)務 農,將是今后相當長時期的一個重要趨勢.從發(fā)達國家情況看,即使實現工業(yè)化 以后,兼業(yè)農戶仍然在農戶總量中占有相當大的比重.農村富余勞動力的就地轉 移,可以充分利用農閑時間從事二,三產業(yè),提高農民收入水平.在中國一些經 濟較為發(fā)達的地區(qū),兼業(yè)農戶已占了很大比重.如山東青島,煙臺,威海三市, 2004年農村兼業(yè)戶比重分別為57.9%,66.4%,78.4%.這種“離土不離鄉(xiāng)” 的就地轉移,既增加了農村勞動力就業(yè),又促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟發(fā)展,從 而帶動更多的農村富余勞動力轉移,形成一個不斷發(fā)展的良性循環(huán),推動城鄉(xiāng)統(tǒng) 籌發(fā)展和就業(yè).三是有利于降低轉移成本.農村富余勞動力就地就近轉移,可以 避免遠距離,跨區(qū)域的流動就業(yè),減緩交通壓力,節(jié)省來往的費用,降低消費性 支出.據調查,2004年在東部,中部和西部地區(qū)當地務工的農民工月均收入結 余分別為494元,487元和450元,而中部,西部地區(qū)農民工在東部地區(qū)的月均 收入結余分別是416元和401元,明顯低于在本地區(qū)務工的月平均結余.四是有 利于區(qū)域平衡發(fā)展,避免“大城市病”.一些發(fā)展中國家由于農村人口向城市轉 移過快過于集中,出現了“大城市病”,造成了嚴重的社會問題.農村勞動力就 地轉移,可以促進人口和產業(yè)的合理布局,避免各種資源過度地集中于少數地區(qū) 和大城市.擴大農村富余勞動力就地轉移的基本思路是,大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),發(fā)展農村二, 三產業(yè),發(fā)展縣域經濟,從多方面為農民就地轉移創(chuàng)造就業(yè)機會.具體措施如下: 1.對縣域產業(yè)進行合理定位,發(fā)展特色經濟擴大轉移就業(yè).國家和省(區(qū),市)要在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮縣域經濟發(fā)展問題,加強對縣 域經濟 發(fā)展規(guī)劃編制和實施的指導.縣一級要按照“五個統(tǒng)籌”的要求,制定并實施好 縣域經濟發(fā)展總體規(guī)劃.要積極探索發(fā)展縣域特色經濟.充分利用當地的區(qū)位, 資源,人文等優(yōu)勢,經營強項,弘揚特色,使資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢,把比較 優(yōu)勢轉化為競爭優(yōu)勢,依靠特色提升核心競爭力.合理開發(fā)農林,特產,礦產, 旅游等各種資源和產業(yè),一村一品,一鎮(zhèn)一品,拉長產業(yè)鏈,形成小企業(yè)大群體 的塊狀經濟,把地方特色產品打造成精品,走向國內外市場.搞好城鄉(xiāng)產業(yè)融合.統(tǒng) 一銜接縣域內工農商貿布局,產業(yè)發(fā)展,生態(tài)治理,基礎設施建設等各項行 業(yè)性規(guī)劃,突出特色,優(yōu)化一,二,三產業(yè)布局,加快產業(yè)結構調整與升級,發(fā) 展關聯(lián)度 高的優(yōu)勢產業(yè)集群,促進城鄉(xiāng)產業(yè)優(yōu)勢互補的一體化發(fā)展.做大做強 縣域支柱產業(yè).支持縣域突出抓好主導產業(yè),打破行政區(qū)劃界限,集中連片布局, 推動資產重組,提高縣域產業(yè)聚集度,逐步形成專業(yè)化生產,特色化經營,社會 化分工協(xié)作的縣域經濟發(fā)展格局.2.重視發(fā)展吸納就業(yè)能力強的勞動密集型產業(yè)和服務業(yè).大力發(fā)展資源開發(fā),農 副產品加工,紡織服裝,玩具鞋帽等勞動密集型產業(yè),合理引導農牧民 進鎮(zhèn)入 區(qū),發(fā)展餐飲,商貿,旅游,交通運輸等服務業(yè).運用現代經營方式和服務技術, 改造傳統(tǒng)服務業(yè),發(fā)展現代物流,社區(qū)服務等新興產業(yè),提高服務業(yè)發(fā)展水平.進一步培育發(fā)展商品市場,生產要素市場和中介服務.積極發(fā)展文化產業(yè)和旅游 業(yè),促進關聯(lián)產業(yè)發(fā)展.要鼓勵和支持勞動密集型的個體私營經濟,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加 快發(fā)展,優(yōu)化結構,提升產業(yè)層次.尤其中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相對薄弱,要 充分發(fā)揮各方面的積極性,利用老企業(yè)重組改造,城鄉(xiāng)聯(lián)合,東西合作,招商引 資, 外出務工者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等多種方式,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上規(guī)模,上檔次,上水平.通過積極引導東部勞動密集型產業(yè)向中西部轉移,實現產業(yè)梯度布局和發(fā)展;中 西部地區(qū) 要創(chuàng)造好的產業(yè)轉移環(huán)境,降低產業(yè)轉移成本,主動承接產業(yè)轉移, 帶動本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟快速崛起,促進農村富余勞動力就地轉移就業(yè).3.積極發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營.農業(yè)產業(yè)化經營,以發(fā)展農產品加工為主線,將農 產品的產前,產中,產后環(huán)節(jié)有機聯(lián)系起來,拉長產業(yè)鏈條,并帶動農產品的分 級,包裝,儲藏保鮮,交通運輸,商業(yè),服務等相關產業(yè)發(fā)展,是增加農民就業(yè) 的有效途徑.在產業(yè)化經營鏈條上就業(yè)的農民,已不再是臉朝黃土背朝天, 日 出而作,日落而息的農民,而是新的農業(yè)產業(yè)工人.2004年,全國農業(yè)產業(yè)化 經營組織吸納的就業(yè)人數達3300萬人,同時,產業(yè)化經營龍頭企業(yè)還帶動農 戶 7200多萬戶,有效減緩了農村的就業(yè)壓力.發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營,一要進一步 做大做強龍頭企業(yè).加快龍頭企業(yè)的技術進步,增加人力資本投入,提高企業(yè)的 科技含量和員工素質,增強企業(yè)發(fā)展的后勁.建立龍頭企業(yè)與農民利益聯(lián)結機制, 使農民共享工業(yè)利潤.鼓勵龍頭企業(yè)在平等互利基礎上,開展多種方式的合作與聯(lián)合,擴大企業(yè)規(guī)模, 增強企業(yè)的市場競爭力.有條件的企業(yè)應積極實施“引進來,走出去”戰(zhàn)略,引 進國際先進的技術,工藝和配方,積極開拓國際市場.二要大力發(fā)展農產品精深 加工.農產品加工業(yè)的延伸過程,本身是創(chuàng)造就業(yè)崗位的過程;農產品加工程 度 越深,創(chuàng)造的就業(yè)機會就越多.研究編制農產品加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃,組織實施農產 品加工重大技術的攻關和推廣,組織好農產品加工標準的制修訂和實施.制定完 善扶持政策,支持農產品加工企業(yè)設備工藝改造,建立研發(fā)機構和檢測檢驗體系, 質量標準體系.4.積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制經濟.這是增加就業(yè)崗位,緩解城鄉(xiāng)就業(yè)壓力的 現實有效途徑,是我國現代化進程中必須長期堅持的基本方針.目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 非公有制經濟已經成為縣域經濟的主體,是縣域內勞動力轉移就業(yè)的主要載體, 也是縣域經濟進一步發(fā)展的潛力所在.要把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),個體私營等非 公有 制經濟作為縣域經濟的主要增長點,進一步深化改革,消除制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),非公 有制經濟發(fā)展的體制障礙.穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度改革,按照積極支持,正 確引導,總結經驗,逐步規(guī)范的方針,引導有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立現代產權制度 和現代企業(yè)制度.按照“誰投資,誰所有,誰改造,誰受益”的原則,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)

企業(yè)產權歸屬,并依法保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),非公有制企業(yè)和職工的合法權益.進一步 加強和改進政府監(jiān)督管理和服務,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制經濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán) 境.要認真 把《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若 干意見》落到實處,抓緊清理與意見精神相抵觸的部門規(guī)章和政策,積極研究和 制定具體的扶持政策.5.以縣城和中心鎮(zhèn)為重點加快發(fā)展小城鎮(zhèn).縣城和中心城鎮(zhèn)是縣域產業(yè)匯集地, 是縣域內農村勞動力轉移就業(yè)的重要基地,是農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的首選之 地.要 把加快小城鎮(zhèn)發(fā)展作為一項大戰(zhàn)略,積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化進程,充分發(fā)揮小城 鎮(zhèn)對縣域經濟發(fā)展和吸納農村勞動力轉移就業(yè)的帶動作用.一是搞好縣域內城 鎮(zhèn)體系規(guī)劃,逐步形成以縣城為中心,中心鎮(zhèn),一般集鎮(zhèn)和中心村之間相互協(xié)調 發(fā)展的城鎮(zhèn)村空間布局.集中抓好縣城建設,完善城市綜合服務功能,增強縣城 的集聚和輻射功能.按照統(tǒng)一規(guī)劃,整合項目,綜合配套,整體推進的要求,啟 動和推進鄉(xiāng)村建設改造工程.以縣為單位對村鎮(zhèn)建設統(tǒng)一規(guī)劃,形成合理的建設 布局;對國家現有各部門分散支持農村基礎設施建設的項目進行整合,發(fā)揮綜合 效益;規(guī)劃區(qū)內的供電,道路,上下水管線,有線電視等統(tǒng)籌規(guī)劃設計,項目配 套建設.二是 突出發(fā)展小城鎮(zhèn)經濟,為吸納人口和解決就業(yè)提供產業(yè)支撐.把 發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與建設小城鎮(zhèn)有機結合,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向有條件的小城鎮(zhèn)集中.在 進行小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃時,合理規(guī)劃工業(yè)園區(qū),保證必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企 業(yè)建設用地.研究探索實行新的土地供應,使用辦法,本區(qū)域內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),集 體,個人或合股投資興辦的企業(yè),使用該區(qū)域小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內工業(yè)園區(qū)的土地, 可以不征為國有,保留土地的集體所有性質,降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的成本.6.完善對縣域經濟發(fā)展的扶持政策.縣域經濟的發(fā)展,應主要通過改革,創(chuàng)新縣

域發(fā)展機制,激發(fā)縣域發(fā)展活力,挖掘縣域發(fā)展?jié)摿?但對多數經濟欠發(fā)達的縣 而言,自身資本積累的能力不足,缺少自我發(fā)展的能力,要實現經濟快速發(fā)展, 國家的政策扶持是必需的.一是盡快改變縣及縣以下基礎設施缺少規(guī)劃,無序建 設,缺少資金,無力建設的狀況.把縣及縣以下市政工程,縣鄉(xiāng)道路,供電,農

村改水,工業(yè)污水和垃圾處理等設施工程,納入城鎮(zhèn)基本建設范疇統(tǒng)一規(guī)劃.應 適當調整國家基本建設投資和國債投資的結構和投向,向縣域,特別是中部人口 稠密的農業(yè)大縣傾斜.可以研究適當提高增值稅縣級留成比例,這將有利于增加 縣級 政府的財力,極大地調動縣域發(fā)展經濟的積極性.還應明確國有商業(yè)銀行 支持縣域經濟發(fā)展的責任,增加信貸規(guī)模,開發(fā)適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),中小企業(yè)和縣域 經濟特點的 信貸品種,并通過建立中小企業(yè)貸款擔保基金,給予財政貼息等, 切實解決企業(yè)貸款難問題.二是實行有差別的建設用地政策,在不突破國家 建設用地計劃的前提下,適當增加縣域經發(fā)展用地指標.土地是重要的生產要素, 土地和資本,技術的結合才能實現經濟發(fā)展.大城市和東部沿海經濟發(fā)達地區(qū), 人均占有土地數量少,人地矛盾突出,必須嚴格控制土地占用規(guī)模.中西部縣域 土地資源相對豐富,經濟欠發(fā)達.從促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的大局考慮,合理調整用 地結構,適當增加中西 部地區(qū)縣域經濟發(fā)展用地指標,這是國家對這些地區(qū)縣 域經濟發(fā)展的最大支持.7.擴大縣級政府調控經濟社會發(fā)展能力.縣級政府對縣域經濟發(fā)展承擔不可替代 的組織,協(xié)調職能,其對資源調控能力的強弱,對縣域經濟發(fā)展有直接影響.20 世紀80年代中后期實行的市管縣體制,對加快城市發(fā)展發(fā)揮了明顯的作用.但 是,隨著時間的推移,市級政府的市本位傾向日趨明顯,縣域財富以及農村資源 過度向城市集中,市級政府的工作安排,財政支出的重點日趨集中在市本級,不 利于縣域經濟的發(fā)展.因此,要完善中央和省級政府的財政轉移支付制度,理 順 省級以下財政管理體制.一是增加一般性轉移支付規(guī)模,加大對財政困難縣鄉(xiāng)支 持力度.二是有條件的地方實行省級直接對縣的管理制度,提高行政效率和資金 使用效益.三是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革.還要妥善處理行政執(zhí)法處罰部門垂 直管理與發(fā)揮縣級政府綜合協(xié)調職能的關系,既要保證這些職能部門獨立行使行 政執(zhí)法和處罰職能,又要保持縣級政府機構和職能的基本完整.要繼續(xù)積極推進 財政管理體制改革,加強縣級公共財力建設.中國財政收入占GDP 的比重由1995 年的10.7%提高到2004年的19.26%,中央和省級財政收入占全部財政收入的 比重大為提高,調控經濟的能力明顯增強.但縣級財政普遍存在較大的收支缺口, 全國相當一部分財政困難的縣不能正常發(fā)放工資.應按照事權與財權相對稱的原 則,規(guī)范財政轉移支付,特別要增強中西部地區(qū)財政保障能力.總之,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經濟,將有效增加農村勞動力就近轉移就業(yè)的數量, 緩解向大城市轉移就業(yè)的壓力.這種縣域內的轉移就業(yè)又能夠產生多種消費需 求,拉動縣域經濟較快發(fā)展.縣域經濟的發(fā)展,又可以創(chuàng)造更多非農就業(yè)機會, 帶動更多農村富余勞動力轉移就業(yè),從而形成經濟發(fā)展增加就業(yè),就業(yè)增加促進 經濟更快發(fā)展的良性循環(huán).六,加強和改善城市政府對農民工的管理和服務

大量農民工源源不斷進城就業(yè),居住和生活的歷史性變化,使各級政府特別是作 為農民工流入地的城市政府面臨一系列新的問題.如何更好地履行職責,迎接這 些新市民,加強和改善對他們的公共管理與服務,是城市政府面臨的重大課題.在傳統(tǒng)計劃經濟體制下,整個社會按城鄉(xiāng)分割的方式分別實施管理,城市政府的 管理體系主要按城市戶籍人口的規(guī)模和分布進行設置.改革開放以來,隨著人口 特別是勞動力跨地區(qū),跨城鄉(xiāng)流動的規(guī)模不斷擴大,東部發(fā)達地區(qū)一些城市勞動 力和居民構成發(fā)生了重大變化,有的流入農民工人數甚至超過原有戶籍人口.進 城農民工與擁有城市戶口的居民工作和生活在“同一藍天下”,共同創(chuàng)造了大量 財富,提供了大量稅收,卻因為不具備城市戶口,而不能在享受政府提供的公共 產品和服務方面得到“市民待遇”,出現“一城兩制”的局面.這表明,城市政 府在計劃經濟條件下形成的管理理念,管理體制,管理內容,管理方法,很不適 應新的經濟和社會基礎,不適應工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展的時代潮流,不適應建 設和諧社會的要求.需要下大力氣,從多方面著手,加強和改善對農民工的管理 與服務工作.1.切實轉變城市政府的管理理念.按照科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求,城市政 府必須轉變管理理念,由過去主要面向和管理戶籍人口,轉變到同時面向和管理 常住人口及流動人口,成為包括進城農民工在內的所有居民的政府;由排斥,防 范,管制農民工及其家屬,轉變到公平地為其提供各種公共服務,寓管理于服務 之中,建立面向所有勞動者和居民的服務型政府.要充分認識到農民工和其他城 市居民一樣,既是生產要素,也是生活主體,消費主體;他們既有生理,物質方 面的需要,也有精神,文化方面的需要,還有政治上當家作主的需要.城市政府 在謀劃發(fā)展戰(zhàn)略,設定人均GDP 目標,規(guī)劃公用設施布局,確定財政支出和公 共服務規(guī)模,制定土地利用和住房建設計劃等各個方面,都要將農民工納入,關 注他們的利益,全面,綜合地考慮農民工在城市生存和發(fā)展的需要.這是加強和 改善對農民工的管理與服務工作的前提.2.不斷創(chuàng)新農民工管理體制.現有的農民工管理體制有兩個方面的特點:一是在 流出地與流入地之間,實行的是“雙重管理”,造成職責劃分不清和實 際上的 管理真空;二是在流入地的城市內部,把農民工作為流動人口,由公安部門牽頭, 勞動,人口計生,教育等部門參與,實行與戶籍人口不同的以治安管理為主的管 理模式.今后在創(chuàng)新管理體制方面,一方面要按照便利和促進農民工市民化的目 標,建立以流入地為主,以流出地作補充的農民工管理和服務新體制;另一方面, 在流入城市,要建立農民工管理和服務的綜合協(xié)調新機制,使政府各部門在研究 農民工政策,布置和部署農民工工作,解決農民工面臨的問題等方面,能夠各盡 其責,相互配合,形成合力.近幾年,鑒于農民工進城就業(yè),居住和生活不僅涉 及發(fā)展和改革部門,勞動和社會保障部門及公安部門,還涉及教育,衛(wèi)生,計劃 生育,交通,城市規(guī)劃,土地,建設,財政等多個部門,一些流入地政府為加強 對農民工的管理和服務,并避免政出多門,互相牽制,推諉扯皮等現象,在建立

農民工管理和服務綜合協(xié)調機制方面進行了新的探索.有的建立了由政府領導參 加和主持的多部門聯(lián)席會議制度,有的在政府綜合部門設立了具體負責農民工綜 合協(xié)調工作的常設辦事機構,從而為加強和改善對農民工的管理和服務提供了組 織保障,其經驗值得其他城市借鑒.而一些流出地政府針對農民工短期季節(jié)性流 動及長期雙向流動比較普遍的情況,通過實施農民工外出前職業(yè)培訓,免費向農 民工提供就業(yè)信息服務,加強農民工有組織輸出,維護外出農民工土地權益,做 好“留守兒童”的義務教育工作和“留守老人”的救濟救助工作等方式,在加強

和改善對農民工的管理和服務方面發(fā)揮了必不可少的補充作用,其經驗也值得其 他流出地借鑒.在調研中,有些地方和專家提出,國外許多已經完成工業(yè)化,城市化的國家,仍 然設立移民局研究和管理流動人口問題,中國面對農民工這一社會群體,也應設 立專門機構來管理.這是一個需要進一步研究的問題.3.進一步提高公共服務能力.在大量農民工進城就業(yè),居住和生活的背景下,城 市公共管理和服務供給與需求的矛盾更顯突出.近幾年,各地按照中央的統(tǒng)一部 署,取消或簡化了針對農民工的行政審批事項,取消了一些涉及農民工的收費項 目,免收了一些涉及農民務工的收費,降低了一些涉及農民務工的收費標準,加 強了政府公共服務體系建設.這些措施深受廣大農民工的歡迎,但提高公共服務 能力仍然是各級政府的重要任務.一要加大城市各類公用設施建設力度和各種 公共服務的供給能力,為各類公用設施公平向農民工開放,各種公共服務覆蓋到 所有常住人口提供保障.二要調整城市公共財政開支結構,城市公用設施和公共 服務覆蓋到農民工所增加的開支,在財政支出中要有所反映,相關政府資金不能 缺位.一些政府部門在加強對農民工公共管理和服務過程中,因使用更多的人力 物力而增加的費用,也要由政府財政提供保障.三要在出臺公共政策時充分考慮 農民工的切身利益.各級政府制定和調整任何一項公共政策,不僅要體現黨和政 府對農民工的關懷,也要使農民工得到平等待遇和經濟實惠.如對農民工反映強 烈的春運期間車票漲價問題,有專家測算,一個春節(jié)往返,全國農民工因車票漲 價就多支出100 億元.他們建議每年給農民工一次往返探親半價車票的待遇, 引導農民工錯開春節(jié),選擇農忙季節(jié)和其他節(jié)日返鄉(xiāng).這也可以合理調峰.4.充分發(fā)揮社區(qū)在農民工管理和服務方面的重要作用.城市社區(qū)在中國城市管理 體系中正發(fā)揮著越來越重要的作用.要努力建設開放型,多功能的城市社區(qū),使 之成為政府各部門對農民工提供公共管理和服務的接口,民政,人口計生,勞動, 教育,文化,衛(wèi)生,治安等方面的公共服務都要依托社區(qū),落實到包括農民工在 內的每一個社區(qū)成員.同時,要充分發(fā)揮社區(qū)的社會融合功能,使之成為促進農 民工與城市原有居民平等相處的熔爐,加速農民工融入城市并成為新市民的橋 梁,避免農民工邊緣化的“生活共同體”.特別要通過賦予農民工在社區(qū)這一基 層自治組織中平等的成員資格,促進其參與社區(qū)管理和服務以及進行自我管理和 服務,增強其作為社區(qū)主人的意識和活力,培育其互信互助,共存發(fā)展,團結合 作的社區(qū)精神.浙江省依托城市社區(qū),對農民工實行統(tǒng)一管理,統(tǒng)一服務,統(tǒng)一

培訓, 統(tǒng)一收費,統(tǒng)一辦證的“五統(tǒng)一”服務模式,將就業(yè)證,暫住證,計生 證統(tǒng)一記錄在暫住證上的“一證式”管理制度,值得各地學習借鑒.5.建立各方面互聯(lián),共享的農民工信息統(tǒng)計調查系統(tǒng).科學,全面,及時,準確 地掌握農民工總量,結構,分布及其變化趨勢方面的信息,是政府制定相關規(guī)劃 和政策,加強農民工公共管理和服務的一項基礎性工作.要切實解決目前農民工 管理信息和統(tǒng)計信息“缺”,“亂”,“舊”等方面的問題.首先,在管理信息 方面,要以流入地為主,整合勞動,農業(yè),統(tǒng)計,公安,人口計生等部門的相關 信息網絡,構建以城市社區(qū)為信息輸入端,流出地和流入地共享,多部門互聯(lián)的 農民工管理信息系統(tǒng),使各級政府對農民工的管理和服務工作建立在統(tǒng)一,客觀, 全面的數據基礎之上.其次,在農民工統(tǒng)計調查信息方面,要針對農民工這一統(tǒng) 計對象的特點,改革現有農民工統(tǒng)計調查制度,引入新的統(tǒng)計調查制度和方法, 做好農村勞動力就業(yè)的普查和每年一次的專項調查,掌握農民工的總體數量和主 要特征,預測農民工發(fā)展變化趨勢,為各級政府的相關決策和管理,服務工作提 供基礎信息.農民工這支活躍在我們身邊的最龐大的新生力量,每天都在創(chuàng)造著新生活,創(chuàng)造 著新財富,創(chuàng)造著新業(yè)績.這為了解他們,關心他們,尊重他們,愛護他們,研 究和解決農民工問題提供了實踐基礎.未來幾年,十幾年,幾十年,農民工還會 有新的問題出現.這既說明研究和解決農民工問題的現實性和長期性,也說明 研 究農民工問題具有重要而深遠的意義.這份報告提供的僅是一個全景式平臺,一 個新的研究起點,希望能引起各級黨委,政府和全社會對農民工問題的關注,思 考和探索.