第一篇：城管部門依法執政的現狀與對策（定稿）

目 錄

一、城管執法的概述…………………………………………………（1）

（一）城管執法的概念………………………………………………（1）

（二）城管執法的作用………………………………………………（2）

二、城管執法存在的主要問題………………………………………（3）

（一）城管執法依據在理論上的困惑………………………………（3）

（二）違反執法程序現象較普遍……………………………………（5）

（三）城管的職責及權力過于廣泛…………………………………（7）

（四）執法隊伍素質及技巧方面的現狀……………………………（8）

1、執法隊伍素質的現狀 ……………………………………………（8）

2、城管執法技巧的現狀 ……………………………………………（10）

三、關于完善城管相對集中處罰權的建議…………………………（11）

（一）明確城管法律授權以此消除理論困惑………………………（11）

（二）嚴格依照法律程序辦事并建立監督制度……………………（11）

（三）限制城管的職責和防止權力的任意擴張……………………（12）

（四）改善執法隊伍素質以及提高提法技巧………………………（13）

城管部門依法執政的現狀與對策

學號：0936001250194 姓名：龔毛毛

【摘要】：城管綜合行政執法工作已經開展十余年，管理中發揮了重要作用。目前該領域存在的職權界定標準模糊、執法物質保障缺乏、執法隊伍結構不合理、職權配制不科學、執法理念、執法方式簡單化等障礙直接影響了城管綜合行政執法效能的發揮。對此，首先應科學劃定城管綜合行政執法的權限范圍，其次加強城管執法物質保障和執法隊伍建設，再次建立城管執法多項職權的協調體制，最后轉變執法觀念，改進執法方式，提高執法能力。本文就此簡要介紹了關于城管的概況，包括概念，職責，以及目前存在的問題并對此提出一些可行性建議。【關鍵詞】：城市管理；城管執法；現狀；對策

一、城管執法的概述

（一）城管執法的概念

所謂城管執法，主要是指在城市管理領域行使相對集中行政處罰權。[2]“相對集中行政處罰權”一詞來源《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條之規定：即“國務院授權的省，自治區，直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”相對集中行政處罰權，目前學術界對其概念基本達成了一致意見，即“將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行 使，行政處罰權相對集中后，有關行政機關不再行使原行政處罰權”。[3]其核心就是將行政處罰權從原行政管理機關所擁有的權力中剝離出來，由特定機關統一行使，以求在行政內部形成行政管理權與行政處罰權的分離與制衡，促進行政效率與公平。簡言之，“就是在不修改有關單行法律，法規規定的情況下，通過法律法規的方式，調整有關單行法律，法規的行政執法主體。”[4]其范圍主要包括：1.市容環境衛生管理方面的法律，法規，規章規定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準，環境衛生標準的建筑物或設施；2.城市規劃管理方面法律，法規，規章規定的全部或部分行政處罰權3.城市綠化管理方面法律，法規，規章規定的行政處罰權4.市政管理方面法律，法規，規章規定的行政處罰權5.環境保護管理方面法律，法規，規章規定的部分行政處罰權6.工商行政管理方面法律，法規，規章規定的對無照商販的行政處罰權7.公安交通管理方面法律，法規，規章規定的對侵占城市道路行為的行政處罰權8.省，自治區，直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。為了積極，穩妥地實施好相對集中行政處罰權這一制度，國務院先后下發了《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》《關于全面推進依法行政的決定》《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》和《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》等文件，進一步明確規定了開展相對集中行政處罰權的相關要求。

（二）城管執法的作用

自從城市管理相對集中行政處罰權制度全面推行以來，在我國城 市管理方面發揮了突出的作用，其地位也日益顯示出其重要性。有效地解決了我國城市管理方面之前存在著多頭執法，職權交叉,行政執法隊伍膨脹及執法擾民等問題，使頗具諷刺意義的“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”現象得到有效緩解。同時，由于精簡了執法隊伍，不但在執法效率及水平上未減，且有了長足的進展，并且減少了我國財政的支出，克服了機構臃腫，最主要的是在改善城市管理方面取得了顯著成效。具體歸納如下：“1.能夠有效地解決城市管理領域中多頭執法，重復處罰，執法擾民等問題，進一步提高了行政執法水平2.相對集中行政處罰權，是對行政管理權，審批權與監督權，處罰權適當分離的積極探索，能夠為改革現行行政管理模式積累經驗3.行政處罰權的相對集中，能夠為合理配臵政府部門的職能，精簡行政機構探索新路子。”[5]

在推行城市管理相對集中行政處罰權的過程中，各地都取得了較好的成績，城市管理相對集中行政處罰權被認為“已經成為我國建立新的法律運行機制過程中的重要里程碑”、“新時期我國全面建設小康社會的必然選擇”。但是，在執行過程中，也遇到了一些問題，主要集中在城市管理相對集中行政處罰權涉及到的理論問題及實際操作問題。

二、城管執法存在的主要問題

（一）城管執法依據在理論上的困惑

1、國家在相對集中行政處罰權以前，通過法律規定已經將某方面的行政處罰的職權配臵給相應的行政職能部門或直屬機構，依照行政 法治原則，這些相應的行政職能部門，必須履行。而出現了行政綜合執法部門以后，這些被法律賦予行使某些方面的行政處罰權的行政職能機關或直屬機構卻不準行使，而由行政綜合執法主體行使，這就導致了有法可依的行政主體不能依法行政，行政綜合執法主體無法可依的局面。如《中華人民共和國城市規劃法》（以下簡稱《城市規劃法》）第四十條規定：“在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物，構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。”依照《城市規劃法》的規定，行使處罰權應該由縣級以上地方人民政府城市規劃部門管理，但自從實施相對集中行政處罰權后，城市規劃部門卻不能行使處罰權了，而沒有法律依據的城管綜合執法部門卻有這樣的權利。也有學者認為，城管執法的法律依據是國務院法制辦的試點復函及國辦發[2000]63號、國發[2002]17號文件將規劃管理方面法律、法規、規章規定的部分或全部行政處罰權授予了集中行使行政處罰權的行政機關，即將各部門法律如《城市規劃法》中的行政處罰內容相對集中作為城管執法的依據。但是，要知道，以行政決定改變法律規定的內容，其本身的效力是值得懷疑的，其所謂的依據存在著一定的“柔性”或者說其效力是待定的，即需要真正有權機關的追認才能生效。同時也有學者認為《行政處罰法》第16條之規定就是對城管綜合執法部門的一個授權。但是要 知道，《行政處罰法》第16條“關于相對集中行政處罰權的規定并不是對國務院關于這一事項制定行政法規的一個授權，而是就處理這一事項的一個授權。”[6]也就是說，國務院不能因16條之規定而取得制定相對集中行政處罰權和行為規則的權利。何況，僅憑一條法規，就建立了龐大的城管執法體系，實屬罕見。

2、行政主體的職權既是不可分的，又是不可以隨意轉讓的，但是城市管理相對集中行政處罰權則是對傳統行政法學原理中職權不可轉讓的一個挑戰。城管行使其他多個行政機關的處罰權，是把其它若干行政機關的行政處罰權進行集合，交由城管進行行使。那么，城管與其它機關則存在著職權轉讓關系。我國法律明文規定行政主體的職權轉讓必須嚴格按照法律規定的范圍及程序進行轉讓，如國務院依憲法將有關的特別管理權授予地方機關就是典型的依法轉讓。但是，城管與其它機關就行政處罰權的轉讓卻并沒有如此體現。

（二）違反執法程序現象較普遍

“重實體，輕程序”可以說是我國行政執法部門的一個傳統，在行政執法中，程序違法是執法機關最為常見的一種違法，同時，因為程序的違法性，往往在執法效率上達不到要求，浪費行政成本不說，還會使相對人的利益受到損害，這在城市管理相對集中行政處罰權的行政機關也同樣有所體現。如相關報刊文摘報道的“法學博士叫板停車罰款案”，鄭州市某區人民法院就以被告鄭州市城市管理行政執法局作出機動車違章停放罰款處罰決定，未向當事人出示證件、剝奪了司機的陳述和申辯權等理由，判決撤銷了該局在汽車上貼罰單這一具體 行政行為；又如廣州市的一起行政訴訟，該市某區人民法院認定某區綜合執法大隊對原告違法建筑物進行拆除的行為未依照法律規定的程序進行，未告知當事人相應的權利的具體行政行為違法，并在判決結果中對此予以撤銷。

行政執法程序是指行政主體在實施具體行政行為時所應遵循的程序。其基本原則包括如下：

1、執法程序法定原則。具體是指行政主體在實施具體行政行為的程序必須依照法律規定的程序去執行。程序法定原則是最重要的一項基本原則，行政主體在實施具體行政行為時，必須嚴格按照法律規定的步驟和方式去作為，對違反此項規定的，應當受到審查并予以撤銷，同時應承擔因執法程序違法而帶來的相應的法律責任。如給相對人造成損害的，應當予以賠償。

2、執法程序公開原則。所謂執法程序公開，指行政主體應當將行政執法所依據的程序公之于眾，使相對人明白透徹地了解行政執法程序。將行政執法程序公開，有利于提高政府工作的透明度及群眾對政府機關的信任度。

3、執法程序公正原則。即城管執法機關在程序上應平等地對待各方當事人，避免出現“有利的事爭著管，無利的事無人管”的局面，排除任何可能影響行政執法公正性的因素。

4、執法程序參與原則。即行政主體在執法過程中，應當充分保障行政相對人參與行政活動決策的機會，比如公民依法享有知情權，申辯權等。

5、執法程序效率原則。即在保障公正的前提下，盡量減少不必要的環節，比如應根據實際情況設立簡易程序或緊急情況處臵程序，保障快速實現行政目標。

而在現實中，城管執法機關在執法過程中不出示證件、暫扣物品 不制作單據、不按規定程序履行告知義務、行政相對人依法享有的知情權，申辯權被剝奪、不按規定舉行聽證會以及執法不公正等違反《行政處罰法》所規定的程序已屢見不鮮。城管執法主體在執法過程中將《行政處罰法》束之高閣，必然會產生執法不公，濫用自由裁量權，勢必損害到了相對人的合法權益，那么，就更別談城管執法的效率問題了。“程序，效率，法治三者是相統一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能實現有效率的法治。”[7]

（三）城管的職責及權力過于廣泛

資產階級思想家和法學家認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地[8]方才休止。”前文已所提及，城管所涉職責包括市容環境衛生，規劃，綠化，市政，工商行政，公安交通等上百項職權，幾乎涵蓋了城市群眾生活的方方面面，其執法行為的一舉一動，都關系到群眾的切身利益。如此廣泛的職責，必然會產生一些以權謀私，將“公權”當“私權”的特權思想或者官位思想，不利于更好地為人民服務。再者，由于我國城管執法缺少程序性的制約，濫用自由裁量權現象隨處可見。“行政自由裁量是法律，法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自

[9]由作出行政決定的權力。”而現實中往往存在著不依據法律授權的目的行事。即所謂的目的不適當，即“具體裁量決定所追求的目的不是

[10]法律授權的目的”。比如目的是為了創收或者法律所不允許的其它附屬目的或者隱藏目的。因此其危害性是相當大的，具體表現如下：第 一，不利于社會秩序的穩定。由于處理問題時不依照法律授權的目的行事，往往帶有個人色彩，其執法的權威性往往引起群眾的懷疑，更別說執法效力了。那么，當城管強制執行時，群眾往往產生抵抗情緒，暴力抗法現象自然應運而生了。如此，城管執法效率不高不說，反而不利于社會秩序穩定。同時，權力的濫用也會導致被執法對象人身權，財產權的破壞。很有可能造成“因為社會公共利益執法卻導致社會公共利益破壞”[11]的不合邏輯的現象。第二，將助長腐敗現象，不利于中國政府的反腐倡廉建設。由于特權思想的存在，執法人員往往認為自己權力在握，高高在上，以言代法，為所欲為，甚至利用手中的權力投機經營，從中撈取好處，更有甚者走上犯罪的道路。很顯然，這樣是不利于中國法制的穩定性，長久下去，中國的國際地位必將受挫。

（四）執法隊伍素質及技巧方面的現狀

1、執法隊伍素質的現狀

城管執法的重要地位和作用對執法者的素質提出了很高的要求，它要求執法者不僅具有完備的法律知識和法律意識，豐富的社會經驗以及系統的知識結構。只有如此，才能保證依法治市的順利開展。正因為如此，國辦發[2000]63號文件明確指出：“為了進一步推行行政管理體制的改革，試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或下設機構。集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。行政處罰權相對集中后，有關部門不得再行使已統一由一個行政機關行使的行政處罰權；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。”很顯然，從 以上文件可以看出，集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。在我國，公務員是基于一定的行政公務身份而代表行政主體行使行政職權，履行行政職責的人員，公務員具有與一般公民不同的法律關系及法律地位，有著“公民”與“公務員”的雙重身份。[12]因此，國家也對公務員提出了一些特殊的較之其他公民更嚴格的要求。筆者查閱了浙江省溫嶺市城管執法局相關的文件，在用人標準上，也明確要求城管執法隊員必須具有公務員，且具有一定的法律意識或法制觀念。但是在做進一步調查中發現溫嶺市城管執法隊員的身份并不如此，納入行政編制的絕大多數卻是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未畢業的。而溫嶺市報考公務員的條件最低要求學歷要達到大專以上，那么，連高中都未畢業的人是如何納入行政編制的，這背后的操作程序是無法簡單的就能說清楚的。再如陜西省寶雞市綜合執法隊伍中就存在著臨時合同編制現象。這部分人的人員素質是無法得到這個社會的認可的。由于缺乏法律知識，法制觀念不夠強，在執法過程中，難以熟練應用相關程序，甚至執法方式簡單粗暴，那么，暴力執法現象自然就有其存在的合理性。再者，由于城管執法隊伍采取合同制，那很難保證社會上的地痞流氓搖身一變，成為城管執法隊員，充當政府的打手。前文已所提及，城管職責廣泛，權力過重，被大數人認為是一塊難得的美差，再加上腐敗之風隨處可見，任人唯親，賣官鬻爵，以致一些心術不正，素質極差的人員進入城管執法隊伍。靠這些低素質的執法人員去執法，再好的政策、再公正的法律也只能 9 是“歪嘴和尚念歪經”。可以想象，群眾的合法權益是很難得到保障的。中國古代思想家孟子在強調道德教化時提出 “徒善不足以為政，徒法不足以自行”的重要觀點。即即使制定很好的法律，也需要合適的正確地去執行和適用。[13]如果法律的實施者不具備相應的專業知識和思想道德水平，那么，法律的有效實施是很難想象的。

2、城管執法技巧的現狀

城市管理是一項復雜的過程，即要使城市整治有序，又要使城市群眾生活方便，需要城管對此進行統籌兼顧。由于我國存在片面強調城市經濟增長的發展觀以及優先增長的發展戰略，導致城鄉差距進一步地擴大，因此，出現了大量的農村人口涌入城市務工的現象，造成了城市流動人口的增加，交通堵塞方面更為嚴重，同時，也出現了大量的亂搭亂建現象，使城市市容，綠化等屢屢遭到破壞，也增加了城管執法的難度。而目前，相關法律規定城管只有罰款、暫扣物品等簡單的手段，使城管執法隊員可供執法的手段過于簡單，但城管執法又為了依法辦事，往往對違法行為采取“運動戰”“大兵壓鎮”的方式進行，如此機械地適用法律，往往無法形成長效地得管理機制。在當今法律不完備的情況下，城管執法大隊更應該靈活地采取執法措施。正如“法律不是僵死的教條，法律是有靈魂的，法律的靈魂是法律的目的，原則，精神。”[14]另外為了增加執法的威懾力，各地執法局往往采取只罰款不糾正的方式，如此，只能短暫地解決城市問題，沒有從源頭上予以防治，猶如“拔草不拔根，春風吹又生”，是一種治標不治本的辦法，10 且群眾對此意見較大。

三、關于完善城管相對集中處罰權的建議

（一）明確城管法律授權以此消除理論困惑

完善相對集中行政處罰權，必須先在法律上下功夫。但到目前為止，不僅全國人民代表大會及其常委會都沒有關于城管相對集中行政處罰權的一個比較細致的規定，而且各地也基本上沒有出臺相應的地方性法規，對這制度的調整規則多是政策性文件，比如國務院法制辦發布的有關復函。由于相對集中行政處罰權具有對行政機關的職權進行調整的性質，那么就涉及到了對法律的規定進行了調整。因此，對于相對集中行政處罰權的法律依據問題，不能僅僅由國務院法制辦以復函的方式進行操作，這樣無論在內容上還是程序上都存在一些不妥之處。因此，國務院法制辦應當推動全國人大進行專門立法，至少應做出相應的法律解釋，以消除人們對推行相對集中處罰權的法律依據的疑問。正如“實施行政處罰的主體必須有相關法定的授權或者合法的授權，[15]委托賦予其行政處罰權。”全國人大關于城管相對集中行政處罰權的專門法律或者法律解釋應當重點針對城管相對集中行政處罰權涉及到的不同層面的法律法規，并對其效力問題作出明確規定。只有明確了城管相對集中行政處罰機關的法律依據，消除了法律依據在理論上的困惑，那么，相對集中行政處罰權的改革才能得到進一步的推廣。

（二）嚴格依照法律程序辦事并建立監督制度

執法程序是限制隨意執法的前提，是規制隨意執法的重要手段，執法程序一旦設定并法律化后，作為城管執法主體必須遵循程序的規 定，按程序規定的方式，方法和步驟去作為，否則就應承擔程序之法律責任。另外，作為被執法對象可以依該程序確定城管執法主體執法程序的合法性，以有利于更有效地，更及時地的維護自身合法利益不受侵犯。同時，也有效地監督了執法主體的主觀隨意性，限制了權力的任意擴張。這在前文有關行政執法程序的基本原則中已經有所論述。因此，城管執法機構必須嚴格按照《行政處罰法》所規定的程序進行執法，依法辦事，同等對待，防止在程序問題上進行“偷工減料”，能省則省。只有如此，行政相對人的合法利益才不會因為執法機關程序的違法而受損害，減少相對人的對立情緒。當然，為了防止城管執法機關在現實中出現不按照《行政處罰法》規定的程序辦事的現象，有必要采取相應的防范措施，比如采取公開辦事制度、公開辦事程序、公開辦事結果的“三公開”制度，使相對人明白透徹地了解相關的行政處罰程序，在有效監督城管執法的同時，也增加了法制的宣傳力度，使《行政處罰法》真正地落實到實處。同時，為了擴大對城管執法監督的廣度，可聘請相應的執法監督員，增加媒體對城管的曝光力度，設立市民投訴制度，以此來加強群眾對執法人員的監督。如此，城管執法工作才能健康發展，城管才會在群眾中，社會中塑造良好的執法形象。

（三）限制城管的職責和防止權力的任意擴張

“所有權力都必須通過法律賦予，否則行政機關不得享有和行使任何權力，與此同時，任何權力都必須通過法來制約和控制。”[16]因此，有必要建立健全監督機制，通過法律使每一位城管執法人員的工作任 務和目標確定下來。做到任務到崗，責任到人。同時實行城管執法公開制度，使社會公眾參與到城管執法的監督當中，正所謂“陽光是最好的消毒劑”，城管執法公開可以增加執法過程的透明度，一方面有利于相對人產生一種眼見為實的信任感，另一方面，使相對人了解整個運作過程后，有利于事后權利遭到侵害時能及時地采取措施維護自己的權利。針對城管職責過于廣泛問題，由于國務院就相對集中行政處罰權的范圍的規定當中出現了“省，自治區，直轄市人民政府決定調整的城管領域的其他行政處罰權”這樣的一個彈性條款，因此，很容易導致各地方政府對城管職責的過度授權，導致城管職責范圍的無限度擴張。對此，有必要對此彈性條款予以適當地限制，比如對彈性條款作出如下規定：“省，自治區，直轄市人民政府決定調整的城管領域的其他行政處罰權，報經國務院批準后予以執行。”增加了審批程序后，就可以防止各地政府對城管執法機關的任意授權，可以有效地遏制城管職責任意擴張問題，使城管職責限定于國務院規定的統一范圍內。

（四）改善執法隊伍素質以及提高提法技巧

1、民以吏為師，身不正而令不從。城管執法隊員是城市的管理者，體現著城市文明形象，因此必須嚴格隊伍建設，加強執法隊伍的思想政治和作風建設，教育和引導執法人員牢固樹立責任意識，奉獻意識，法制意識，服務意識，保證執法隊伍適應不斷變化的新情況，適應多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明執法。根據國辦發63文件的精神，執法人員必須嚴格按照公務員的標準和程序，采取考試，考核后擇優錄用，列入國家公務員管理。對現有執法人員不妨參考大連 市城管綜合執法局的有效經驗，即加強業務技能培訓，完善培訓制度，嚴把選人，用人關，執法人員上崗之前，必須進行崗前培訓，上崗之后，也要適時地或定期進行培訓，對不合格人員實行無條件淘汰制，確保隊伍質量不斷提升，狠抓素質和執法業務培訓，提高全員的綜合執法水平，要求“公務員素質必須人人具備，執法工作必須人人勝任”。以廉政建設為中心，強化思想政治工作，提高執法人員的政治素質；加強監督，從源頭上防治腐敗；通過建立行政執法責任制，規范執法行為，夯實執法基礎；文明執法，強化服務意識，認真實踐“三個代表”重要思想，樹立綜合執法形象。[17]

2、執法隊員的執法技巧，態度直接影響到城管在人民群眾心中的地位和形象，作為城管執法機關是一個與人民群眾的日常生產與生活都有著密切相關的部門，其執法態度與技巧起著不可忽視的作用。城管執法技巧是指城管人員在不同的場合，針對不同的執法對象，有效地進行執法活動的能力體現，是城管執法實踐經驗的總結。那么城管執法隊員在具體執法過程中應當做到如下：

一是言談舉止文明，城管執法隊員與被執法對象的第一接觸是語言接觸，當然也包括肢體語言了。其語言技巧在整個執法過程中起至關重要的作用。俗話說：一句話惹人笑，一句話惹人惱。因此城管執法隊員在口頭表述中一定要文明規范，肢體語言表達要謙和穩健。在執法活動中切忌以“喂”“老頭子”等不文明用語相稱，切忌講話時用手指向當事人，這樣容易引起沖突，同時也影響城管本身的形象。

二是心平氣和對待他人，“只有尊重了他人，他人才會尊重你”，城管執法隊員切莫以為與當事人是管理與被管理的關系，從而居高臨下，指手劃腳，那么很容易引起反感。只有對自己的位臵進行準確地定位，才能以平常心參與到執法過程當中，才能得到群眾的肯定與認可。

三是公平公正辦案，一次不公正的執法對社會所產生的影響力遠遠超過十次公正執法對社會所帶來的影響力。因此在執法過程中，一定要嚴格依法辦事，對違法行為敢于糾正并且一視同仁，做到重過重罰，輕過輕罰，罰過相當。切忌搞人情關系，導致處罰嚴重失公，不利于城管進一步開展工作

四是處罰與教育相結合，《行政處罰法》第五條規定：實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民，法人和其他組織自覺守法。這就要求城管執法隊員始終堅持“教育為主，處罰為輔”的原則，對當事人進行宣傳教育，使當事人認識到自身行為的違法性，令其心服口服。

如此，自然會營造了和協的景象，有效地解決了政府與社會公眾，執法者與相對人之間的矛盾，城管執法自然會得到了公眾輿論的支持，那么，才能樹立起執法權威。正如美國廢奴運動領袖菲力普斯所說的“若沒有公眾輿論的支持，法律是絲毫沒有力量的” 參考文獻：

[1] 欣新著：《媒體眼中的城管貓鼠大戰》，載于《中國改革報》，2006年10月20日第4版

[2] 秦甫著：《城市管理行政執法手冊》，中國建筑工業出版社 2004年版，第31頁

[3] 黃賢宏著：《相對集中行政處罰權效能建設的治本之策》，載于《好論文網》（www.tmdps.cn）行政法學研究，2006年4月9日

[7] 黃賢宏著：《行政法與行政程序》，載《江漢論壇》，1999年第7期，第19頁

[8] [法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁譯，商務印書館1961年版，第154頁

[9] 姜明安著：《論行政自由裁量權及其法律控制》，載于《法學研究》，1993年第1期

[10] 余凌云著：《行政自由裁量權》，中國人民公安大學出版社2005年版，第86頁

[11] 陳麗芳著：《論行政程序對行政自由裁量權的控制》，載于《亞洲資料網》（www.tmdps.cn）,2005年12月

[12] 鐘瑞友著：《行政執法的理論與實務》，臺州市人民政府法制辦公室編，第221頁

[13] 沈宗靈著：《法理學》，北京大學出版社2000年版，第89 頁

[14] 姜明安著：《行政執法的功能與作用》，載于《湖南社會科學》，2004年第1期

[15] 張水海著：《行政處罰實務指導》，中國法制出版社，第4頁

[16] [美]《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁 [17] 王志剛著：《相對集中行政處罰權手冊》，中國大地出版社2003年版，第23頁

第二篇：依法執政

依法執政、依法行政與依法治國關系論綱

依法執政、依法行政與依法治國關系論綱

毛德龍

【摘要】依法執政、依法行政與依法治國是三個內涵各不相同但又有密切聯系的概念，正確的理解三者的關系有助于我們把握當前我黨提出的依法執政的核心內核。本文通過歷史與邏輯的分析，提出了依法執政是依法治國的核心，是對依法治國戰略的進一步深化；而依法執政又是依法行政的前提，依法行政是依法執政的經常化的觀點。

【關鍵詞】依法執政 依法行政 依法治國

一、引 言

2004年9月16日至19日，中國共產黨第十六屆四中全會在北京召開，全會聽取和討論了胡錦濤總書記受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》（以下簡稱《決定》），科學、民主、依法執政成為中國共產黨執政黨建設的目標。《決定》分析了中國共產黨面臨的三大歷史任務和存在的五大問題，總結了六大經驗，科學、及時地作出了加強五大執政能力的對策。《決定》不僅對我黨的執政能力從戰略的高度加以規劃，從理論的層面進行了系統闡述，而且從戰術角度具體提出了全面推進的步驟。它對于我黨把握執政規律、提高執政能力、完善執政方略、改進執政方式、鞏固執政基礎、完成執政使命意義深遠。作為法學界和司法實務界的一員，筆者更加關注“依法執政”概念的提出，從某種意義上說，依法執政理念是對依法治國方略的進一步深化，是依法治國的核心。而與“依法執政”相臨近的另一個范疇——依法行政又是依法執政的最經常的體現。本文正是想通過對依法執政、依法行政與依法治國關系的厘清以闡明三者的內在聯系，以期為建設中國特色社會主義法治國家作出一點理論上的貢獻。

二、依法執政是執政黨執政的基本方式，是依法治國的核心，是黨在新的歷史時期對依法治國理論的進一步深化

（一）依法執政與依法治國的涵義

所謂依法執政，按照《決定》的精神，是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。它主要體現在：

1、加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變；

2、全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律的范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威；

3、督促、支持和保證國家機關依法行使職權，在法治軌道上推動各種工作的開展，保障公民和法人的合法權益；

4、加強和改進黨對政法工作的領導，支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權；

5、以保障司法公正為目標，逐步推進司法體制改革，形成權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，為在全社會實現公平和正義提供法制保障。

所謂依法治國，或者法治是一個古老的概念，從古希臘時期就曾經為柏拉圖以及亞理士多德詳細闡述過，歸根結底，其核心就是要確立法律的無上權威。法治與人治是一個相互對立的范疇，法治講求用沒有感情的、理性的法律來代替喜怒無常的君主以確立國家的根本政治制度。法治與民主不可分割，法治是民主的外在表現形式，沒有民主，所謂的法治只能流于空談。亞理士多德認為法治實質是擺脫個人欲望，求助理智統治的社會制度，是一種最優秀的治國之道。他指出：“人在達到完美境界時，是最優秀的動物，然而一旦脫離了法律和正義，他就是最惡劣的動物。”“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。” 他在比較研究了一百五十八種政體之后得出結論說：“最高統治權的執行者可以是一人，也可以是少數人，又可以是多數人。這樣，我們就可以說，這一人或少數人或多數人的統治的要旨是照顧全邦共同的利益，則由他們掌管的公務團體就是正宗的政體。反之，如果他或他們掌管的公務團體只照顧自己一人或少數人的私利，那么就必然是變態政體。”因而，他說：“應由多數人來治理國家??似乎是很正確的??。”“相對于一人之治來說，法治（The Rule of Law）更為可取。”“法治應當包括兩重意義：已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定的良好的法律。”

（二）依法執政是依法治國的核心，是依法治國理念的進一步深化

比較這兩個概念我們就會發現，依法治國與依法執政其核心內核是一致的。依法治國的最根

本要求就是要確立法律的無上權威，就是要確立一個擺脫個人欲望，理智統治的社會制度。而依法執政則要求執政黨在憲法和法律的范圍內活動，使制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，執政黨帶頭維護憲法和法律的權威。由此可見，我們甚至可以這樣認為，在社會主義的中國，只要作為執政黨的中國共產黨確確實實的實現了依法執政的既定方針，所謂依法治國，建設社會主義法治國家的目標也就不難實現了。如果說黨的十五大只是提出了依法治國的理念，那么，十六屆四中全會提出的依法執政則是對這一理念的進一步深化，是對依法治國方略核心問題的反思，它標志著黨的領導方式和執政方式的改進和創新，它必將成為社會主義中國走向文明、法治的一個里程碑。從歷史的梳理來看，依法執政的提出是依法治國理念在新的歷史時期的深化。應當承認，古老、博大的中華文明不是不存在缺憾，缺少法治的人文、思想基礎就是其中一個巨大的缺憾之一。盡管也存在春秋戰國時期，法家代表人物們提出的“獨任法治”的吶喊，但那也只是曇花一現，并未真正影響中國的法治進程。中國意識到并主動開始推進法治進程是在西方列強船堅炮利的威逼之下進行的，是一種“強制性的制度變遷”。但遺憾的是，在當時舉國迷茫、兵荒馬亂的情勢下，中國沒有能夠、也不可能抓住歷史的機遇實現自上而下的憲政改革。我們黨執政以后，由于政治與軍事的巨大勝利使我們在相當長的歷史時期內，忽視甚至完全拋棄了法律的作用。在1958年8月召開的協作區主任會議上，毛澤東主席就曾經說過：“??法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套，還是馬青天那一套好，調查研究，就地解決問題??不能靠法律治多數人。民法、刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得??我們的各種規章制度，大多數、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有它們那一套，我們還是靠我們那一套。”劉少奇也提出：“到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考。” 由于極端忽視法治，推崇人治，結果十年“文革”最終爆發，給中國的革命和建設事業造成了難以估量的損失。后來，鄧小平同志在總結“文革”的經驗教訓時明確指出：我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。實行人治最大的弊端，是把國家的安危、人民的幸福寄托在個人或少數人身上，決策沒有基本法律依據和民主程序規則，個別人可以恣意決定國家和民族的命運。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體高舉鄧小平理論的偉大旗幟，將社會主義法治事業推上了一個新的臺階。1996年初，江澤民同志就依法治國問題發表了重要講話，全面深入闡述了依法治國的意義、內涵和在社會主義現代化建設中的地位和作用。黨的十五大把依法治國進一步確立為治理國家的基本方略并隨后寫進了憲法。從中國法治進程的脈絡，尤其是我們黨執政以后的治國理念的變遷來看，我們黨對依法治國的認識是一個不斷深化的過程，鄧小平同志顯然已經認識到了法律制度的重要性，但并沒有正式提出依法治國的方略；江澤民同志適時的提出了依法治國的方略并將其載入憲法，顯然是一個巨大的歷史進步，但對于在中國目前的形勢下如何實現依法治國卻并沒有進行深入的理論考察；黨的十六屆四中全會依法執政理論的提出可以說正是在前三屆中央領導集體取得的巨大成果的基礎上，針對中國的實際情況，推進依法治國方略的核心性的決策。它實際上表明，我們黨已經意識到，要實現依法治國，在現階段，關鍵是依法執政，只要實現了依法執政，依法治國的實現也就水到渠成了。

三、依法行政是依法治國的應有之義，是依法治國的關鍵

應該說依法行政并非什么新鮮名詞，其含義就是要求政府嚴格按照憲法和法律的規定來履行自己應負的職責，合理的運用手中的自由裁量權。就是要求行政機關自身的設立（包括職能的確定、組織設立、權力來源）、行政機關的運行（尤其是行使抽象或者具體的行政權力）都必須依據法律的規定并遵守相應程序，一切行政行為都要接受法律的監督，違法行政應承擔法定責任。依法行政的產生與民主法治、分權制衡不可分割，從某種意義上說是民主法治原則在行政領域中的具體體現。

依法行政作為一個原則，是近代資產階級革命的產物，由于國情的差異和對法治的理解不同，依法行政原則的表述也不盡相同，例如：英國稱為依法行政，法國稱為行政法治，日本稱為

法治行政等等，但是政府行政必須遵循法治原則，在法律之下進行則是共同的。與西方建立在深厚的法治傳統基礎上不同，我國提出依法行政口號是經濟體制改革、政治體制和行政管理體制改革的產物。從1984年彭真同志提出要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策還要依法辦事，到1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確要求各級政府都要依法行政，再到黨的十五大進一步強調切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，直至1999年依法治國理論的提出，依法行政走過了一條不平常的道路。作為依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分，依法行政不僅是現代政府管理方式的一次重大變革，更是現代政府管理模式的一場深刻革命。我們通過對依法行政原則的歷史和理論考察就不難發現，依法行政原則所要求的法律至上、權利本位、社會自治、程序法治等理念正是依法治國戰略在行政領域內的應有之義。

在現階段的中國，依法行政是依法治國的關鍵。目前之中國，是正處于體制轉軌時期的中國，在中國努力建設社會主義法治國家的歷程中，由于傳統的黨政不分、政府包攬一切的思維和理政模式不會在一夜之間銷聲匿跡，行政權的過分強大在我國仍然是不容回避的事實。據統計，在我國大約有百分之八十以上的法律和法規是由行政機關執行的，行政執法在法律實施過程中處于舉足重輕的地位，可以說，沒有依法行政也根本談不上依法治國。

四、依法執政與依法行政內涵大不一樣，但依法執政是

依法行政的前提，依法行政是依法執政的日常體現

依法行“政”與依法執“政”，“政”字雖一，但含義相去甚遠。前者的“政”準確的理解，應為政務之“政”；后者的“政”則為政權之“政”。依法執政與依法行政的主體明顯不同，一個是執政黨，一個是執政黨執政后依法成立的人民政府。依法行政要求的是各級行政機關要嚴格按照法律、法規履行其應付的行政職責；而依法執政則要求執政黨要在憲法和法律的范圍內活動，不能凌駕于民意之上。依法執政的原則是總攬全局、協調各方，相對更加宏觀； 依法行政的原則是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，相對更加具體。依法執政是我黨從革命黨到執政黨轉變進程中治國理政的戰略性調整； 而依法行政則是從戰術的角度來貫徹執政黨的執政方針。

盡管依法執政與依法行政內涵大不一樣，但二者之間也存在內在的密不可分的聯系。第一，中國共產黨依法執政是各級人民政府依法行政的前提，沒有依法執政，依法行政也就無從談起。首先，中國共產黨的執政地位是歷史形成的，是時代的產物，是人民的選擇。我黨執政以后，對是否應該依法執政以及是否應該嚴格貫徹依法執政的問題曾有過曲折，歷史證明，沒有我黨的依法執政，整個社會主義事業都會陷入危機和困境。以黨代政、黨政不分正是“十年文革”時期的一大特征，在這種情況下，人民政府根本不可能依法行使法律賦予的職權。其次，人民政府是一個基本由我黨員、干部組成的政府，是我黨執政方針、政策和理念貫徹的主要渠道，如果沒有這些黨員、干部的從依法執政的戰略高度來行使其職權，整個政府運作必然會陷入失范狀態，依法行政只能是空中樓閣。第二，依法行政是依法執政的重要環節，是依法執政在行政領域內的經常化和具體化。依法執政相對于依法行政而言，是一個上位概念，更加宏觀，它必須通過立法、行政、司法等國家機關的具體的運作才能得以貫徹。正如我們指出的那樣，現階段的中國，尚處于一個行政權過分龐大的轉軌時期，立法、行政、司法三者的關系并未能真正得以理順，立法、司法兩頭過小的“紡錘型”狀態還不可能在一時片刻之間得到合理的改觀，因此我黨的依法執政的戰略方針更多的要依靠各級人民政府去落實和貫徹，從這個意義上說，依法行政是依法執政的最為重要的環節，是依法執政的經常化和具體化并非言過其實。

五、結 語

總之，中共中央十六屆四中全會關于依法執政理論的提出是對我黨依法治國戰略的進一步深化。而由于現階段政府施政的特點，實際上依法行政正是依法執政的日常體現。三者既有根本的內涵差異，又有深層次的內在聯系，只有理解了這種區別與聯系，我們才能夠更好的領會十六屆四中全會關于依法執政理論的精髓，更好的為建設中國特色社會主義法治事業貢獻自己的力量。當然，這種理解不一定準確，還望各位同仁批評指正。

第三篇：依法執政

依法執政、依法行政，是依法治國方略的重要內容，是實現由“人治”到“法治”轉變，推進依法治國方略在全社會進一步實施的關鍵所在，也是建設社會主義政治文明的關鍵所在。但依法執政與依法行政是兩個不同的概念，二者既有聯系又有區別

區別：

涵義不同。依法執政 其內容主要有加強黨對立法工作的領導，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。加強和改進黨對政法工作的領導，依法行政就是要求各級政府及其工作人員嚴格依法行使其權力，依法處理國家各種事務。簡單地說，依法執政，涵蓋立法、執法、守法、法律監督、法制改革等內容，而依法行政只涉及執法的要求。

主體不同。依法執政的主體是執政黨，依法行政的主體是各級人民政府及其工作人員。

內容不同。依法行政的“政”，應為政務之“政”，即國家權力部門賦予的行政工作，依法行政要求的是各級行政機關要嚴格按照法律、法規履行其應負的行政職責；依法執政的“政”，則為政權之“政”，即組織和領導國家政權，它要求執政黨要在憲法和法律的范圍內活動，不能凌駕于民意之上（理解的重點）

二者之間也存在內在的密不可分的聯系。

（1）都強調“依法”，強調法律在社會生活中的權威，都是依法治國的重要內容。

（2）依法執政是依法行政的前提，沒有依法執政，依法行政也就無從談起。

（3）依法行政是依法執政的重要環節，是依法執政在行政領域內的經常化和具體化。

第四篇：依法執政

今天各地的競爭已不再是優惠政策的競爭，而是綜合環境的競爭。投資環境，關鍵是軟環境，最重要的是法治環境。而這樣的法治環境，需要政府作出表率，規范使用人民賦予的權力，推進依法行政，加強行政程序建設。

依法行政，首先要做到公開。政府工作要以公開為原則，不公開為例外。行政權力運行的依據、過程和結果要向公眾公開；行政機關辦事的方式、步驟、順序、期限，也要向公眾說明；政府規范性文件、重大決策方案，更要公開征求意見。政府行為越公開、越透明，群眾就會越放心、越擁護。

加強行政程序建設，需要群眾參與。政府的各項決策、措施的實行，都是為了服務人民，這就需要我們在決策和管理中，不能搞獨斷專行，不能簡單看作是政府發號令、老百姓接受，而要廣泛發揚民主，充分聽取群眾的意見和建議，保障群眾的權益。行政機關作出執法行為之前，要事先告知理由，聽取對方的意見，允許對方陳述理由，進行申訴和辯論，你不讓群眾申訴、辯解，你就違反了程序規定。

提高行政效率，要靠法定的行政運行程序來保障。政府部門的辦事程序要優化，要一個窗口對外，實行并聯審批，不能讓百姓為件小事來回跑。公務員責任心不強，工作意識淡薄，導致不作為、緩作為甚至亂作為的，應該依法追究相應責任。不作為、不干事也是一種腐敗，也會影響改革發展的大局。

落實依法行政，需要對違反行政程序者進行問責。不按程序辦事，你就構成程序違法，就要問你的責，老百姓就有權起訴你，法院就會判定撤銷你的行為，上級機關還會追究你的責任，造成損失的還要依法給予賠償。

抓依法行政，也是抓發展。依法行政，是一個地方核心競爭力的重要部分。有一個穩定、可預期、公開、公平、公正的法治環境，湖南就大有希望。(

第五篇：地方黨委依法執政過程中的問題及對策

地方黨委依法執政過程中的問題及對策

黨的十六屆四中全會做出的《關于加強黨的執政能力建設的決定》中明確指出：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”十八屆三中全會、四中全會強調全面推進依法治國。顯而易見，在黨依法執政的重要性和緊迫性越來越趨強的情況下，研究地方黨委依法執政問題對于新時期如何全面從嚴治黨和全面推進法治等具有深遠意義。

現階段地方黨委依法執政過程存在的問題及障礙

本課題在走訪調研成都市六個區（市）縣的基礎上，對地方黨委（此處主要是指縣一級層面）依法執政中存在問題及障礙進行了梳理，大概歸納如下。

理念層面：對依法執政及其實施的重要性認識不足。我們在調研座談中發現，區（市）縣干部在對依法執政及其實施的重要性認識上主要存在以下三個方面問題或特點：其一是將依法執政混同于依法行政。一些黨員干部，甚至主要領導干部認為依法執政就是依法行政，沒有根本區別，沒有必要將兩者分開來談；還有一些人認為只要做好依法行政就可以了，依法行政就是依法執政的具體體現和實現路徑。

其二是將依法執政視為中央層面的任務。持這種觀念的人主要是將依法執政與依法行政完全割裂開來，認為依法執政是中央或省級層

級的任務，對于縣鄉鎮基層而言，主要搞好依法行政工作就夠了。

其三是認為地方黨委依法執政在實施中過于空泛、無法操作。一些干部對依法執政的重要性和緊迫性認識到位，但在地方黨委如何推進依法執政工作時認為，地方黨委依法執政的實施難度太大、阻力明顯且動力不足。比如有人認為鄉鎮一級黨委的權力過大，這種權力在很大程度上嚴重影響或干擾了鄉鎮政府嚴格依法行政；還有人認為很多地方問題是由于地方黨委決策失誤引發的或誘發的，但問題最終的解決是地方政府承擔責任，這種地方黨委責權嚴重脫節的事實或現象使得地方干部對地方黨委推進依法執政工作信心不足，更為重要的是對地方黨委依法執政的實施工作產生了模糊認識或錯誤觀念。

體制層面：對黨委領導及其權責的規范性明確不足。調研發現，一些領導干部認為地方黨委推進依法執政面臨一些體制性障礙，概括起來主要有兩個方面：一是對黨委領導的內涵界定和權責規范不清晰、不明確。有干部認為，根據黨章規定，黨的領導主要是政治、思想和組織領導。但在實踐中黨委權力遠遠超過了黨章規定的三個方面，且在“政治、思想和組織的領導”方面確實需要進一步規定，尤其需要給地方黨委的權力和責任劃定清單、公開權力運行。認為地方黨委依法執政應當借鑒成都市已經通過實施的《關于落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的實施意見（試行）》，該意見中“黨委（黨

組）領導班子責任”有8大類27項。也應當將地方黨委在地方發展中的領導核心地位和作用邊界以法律或黨內法規的制度形式固定下來，防止黨委權力越位、錯位。二是依法執政中如何處理國家憲法法律與黨內法規政策關系，如何處理地方實際與上級規定之間的關系。有干部認為，依法執政的“法”應當包含黨內法規，也有人認為不應當包括。不管包含與否，地方黨委推進依法執政都面臨如何處理國家法律與黨內法規關系問題、如何處理地方文件與上級政策關系、如何處理地方黨委意見或個別領導人指示（或批示）與政府規劃、政府政策等之間的沖突關系。盡管從法律上講上位法優于下位法，但實際工作中令基層干部無所適從，有時候甚至只能不得已想盡辦法到處敷衍、蒙混過關。

機制層面：對各方關系及其協調的充分性互動不足。毋庸置疑，推進黨的依法執政需要建立健全一系列運行機制，但在調研中發現，現階段地方黨委依法執政實踐中還缺乏相應的、有效的、足夠的互動機制。比如黨委系統內的上下級關系協調方面，一些組織部領導干部提出意見，說在使用干部時縣級組織部門自主權遠遠不夠，上級組織部門政策多變，極大影響基層干部工作積極性。提出在選人用人上，應當給予縣級組織部門相應自主權，以協調滿足鄉鎮一級干部越來越多的發展需求和復雜多變的工作實際。再比如在處理地方黨委與地方

人大的關系方面，一些干部認為，依據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關。縣級以上的地方各級人民代表大會有權討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育

科學、文化、衛生、環境和

資源

保護、民政、民族等工作的重大事項。但在實踐中，地方人大的這種決定權和監督權的行使并不充分，即使地方人大有議有決，但缺乏最終的落實措施和跟蹤監督機制。其原因是多方面的，不容忽視的一個突出問題是要科學處理地方黨委與地方政府、地方黨委與人大、地方人大與政府等之間關系協調及互動機制，使得在地方人事任免、財政預算、事項監督等方面實現職能歸位，避免角色尷尬與職責混同。

動力層面：對監督體系及其過程的程序性認可不足。無論何種工作，有力有效的監督都是不可缺少的重要動力來源。本次調研發現對地方黨委推進依法執政的動力方面顯得不足，主要體現和原因有以下三點：其一是不搞依法執政也一樣推動地方發展。一些干部認為，對于地方黨委而言最要緊的任務不是依法執政工作，而是如何落實好政

策、如何推動經濟社會發展和社會穩定等，認為依法執政不是必選項，有條件的可以推進。其二是地方黨委依法執政難度太大、障礙太多。舉例說明：一些干部認為，現階段工作實踐中各種臨時性、綜合性、高規格配置的“領導小組”過多，而且各個“領導小組”之間往往職能交叉、人員交叉、權責交叉，“領導小組”與職能部門和地方黨委之間經常發生種種沖突，一方面不利于常規工作深化，另一方面更不利于地方黨委依法執政推進。其三是地方黨委領導缺乏強有力的程序性的監督體系。一些干部認為，當前地方黨委領導或權力的重要體現之一便是黨委決策，僅就決策而言，依法執政的基本要求應當是決策合法化、透明化、責任化。以縣級黨委決策為例，最為常見的決策機制是縣委常委會決策，在此過程中所謂“一把手”權力如何規范和約束始終是一個老大難問題。盡管近年來成都市一些區縣試點實施“縣委權力公開透明運行”，但在缺乏有效的、嚴格程序性監督情況下，實施效果與政策初衷仍有一些差距，黨員干部與廣大群眾的參與性不足和認可性不足是地方黨委依法執政工作推進動力弱化的重要原因。