第一篇：海關總署解讀海關行政訴訟范圍

海關總署解讀海關行政訴訟范圍

在與海關在日常交往中，企業難免會對海關的具體行政行為有異議，對此，企業除了向上一級海關提起行政復議之外，還可以直接向人民法院提起行政訴訟（或者對行政復議決定不服再提起行政訴訟）。那么，企業對海關的哪些行為不服可以提起行政訴訟呢？ 行政訴訟的范圍與行政復議的范圍一致，大致包括以下幾類：

對海關行政處罰不服可以提起行政訴訟，包括對海關作出的罰款、警告、沒收貨物、追繳等值價款、沒收違法所得、暫停從事有關業務、取消報關資格等。

對海關作出的收繳行為不服可以提起行政訴訟。

對海關作出的限制人身自由的行為不服可以提起行政訴訟，如扣留走私嫌疑人。

對海關作出的強制措施不服可以提起行政訴訟，如扣留貨物、運輸工具、賬冊、單證等。

對海關收取擔保的行為不服可以提起行政訴訟。

對海關采取的強制執行措施不服可以提起行政訴訟，如稅款強制措施等。

對納稅爭議不服可以提起行政訴訟，如歸類、審價、確定原產地、適用稅率、匯率、減免稅、追補稅等。

對涉及行政許可的事項不服可以提起行政訴訟，如申請設立

保稅倉海關不予批準等。

對海關檢查和查驗行為不服可以提起行政訴訟，如海關檢查運輸工具和有關場所，查驗貨物、物品等。

對海關作出的行政決定不服可以提起行政訴訟，如責令退運、不予放行貨物、責令改正、責令拆毀等。

對海關作出的稽查決定不服可以提起行政訴訟。

對海關作出的企業分類決定不服可以提起行政訴訟，如企業由A類管理降為B類管理等。

對海關未依法采取知識產權保護措施不服可以提起行政訴訟。

對海關辦理報關、貨物放行等行為不服可以提起行政訴訟。

對海關違法收取滯納金、保證金和其他費用不服可以提起行政訴訟。

對海關沒有依法履行保護其人身權、財產權的行為可以提起行政訴訟。

對海關沒有按照規定公開信息的行為可以提起行政訴訟。上述可以提起行政訴訟的情形中，除納稅爭議的事項外，當事人都可以直接起訴。對于納稅爭議事項，當事人需先向海關提起行政復議，對行政復議不服的，才能提起行政訴訟。當然，海關的行為中也有不能通過行政訴訟渠道解決的，這些行為有哪些呢？

國防、外交等國家行為

這類行為主要是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。一般認為，國家機關依據憲法和法律授予的自由裁量權就國家重大政治問題所采取的行為，屬于政治性行為而非純法律行為，若采取這類行為失當，國家機關及其首腦只承擔政治責任，而不承擔法律責任。而法院屬司法機關，只有權審查法律行為，追究因國家行為產生爭議的法律責任。

海關作為執法機關，基本上不存在國家行為，但在外交事務中與國外海關及相關海關組織之間的交往與簽約，是代表國家行使的權力，也屬于國家行為的一種，對這種行為，當事人不能起訴。抽象行政行為

依據憲法的規定，國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規以及具有普遍約束力的決定和命令，只有全國人大常委會有權撤銷；地方各級人民政府及其部門制定的同憲法、法律、法規相抵觸的規章或者其他具有普遍約束力的決定、決議、命令，只有其上級行政機關或同級人大常委會或上級人大常委會才有權撤銷。

人民法院不享有確認行政法規、規章或者具有普遍約束力的決定、命令是否與憲法、法律或行政法規相抵觸，從而有無法律效力的權力。因此，當事人如果對這些抽象行政行為有異議時，可向制定機關或其上級行政機關以及同級人大常委會或上級人大常委會提出。人民法院在審理行政案件過程中，一個重要的步驟就是在查明事實的基礎上正確適用法律。人民法院如果發現行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令與更高層次的法律文件相抵觸或者同等法律效力的抽象行政行為之間相互矛盾，應送請有權機關作出解釋或者裁決。內部行政行為

內部行政行為是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。這類決定是行政機關管理其內部事務的行政行為，屬于行政機關自律權范疇，人民法院對此不能通過審判程序加以干涉。

同時，行政機關獎懲、任免工作人員通常以內部規定、內部考核結果為依據，是行政機關綜合判斷的結果，人民法院也無法判斷行政機關的這些決定是否合法與適當。根據有關法律的規定，這類行為的監督權，分別由其上一級行政機關、監察機關、人事機關來行使。

法律規定由行政機關最終裁決的行政行為

這里所說的法律，是指全國人大和全國人大常委會制定、通過的規范性文件。如果僅是法規或者規章規定行政機關可以對某些事項作最終裁決，而公民、法人或者其他組織不服行政機關依據這些法規或者規章作出的裁決，依法向人民法院起訴的，人民法院應予受理。

《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》也列舉了排除在人民法院受案范圍之外的幾種行為： 公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為

這類行為既包括這些機關在刑事案件的立案偵查中所采取的拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕等刑事強制措施，也包括在偵查過程中為搜集、取得證據而采取的諸如勘驗、檢查行為，搜查行為，對物證、書證的扣押行為，鑒定行為等。

海關緝私警察依據刑事訴訟法規定所實施的查處走私犯罪的行為，也是刑事司法行為，比如扣押走私貨物、物品，拘留走私犯罪嫌疑人等，這些都是不能提起行政訴訟的。如果對上述行為有異議，可以通過刑事申訴的渠道解決。行政調解行為及法律規定的仲裁行為

行政調解行為指由國家行政機關主持的，以爭議雙方自愿為原則，通過行政機關的調停、翰旋等活動，促成民事爭議雙方當事人互讓以達成協議，從而解決爭議的行政活動方式。行政調解行為雖然也是行政機關的活動，但是卻不是具體行政行為，因為行政調解所遵循的是“自愿原則”，雙方當事人如果對調解協議不滿意的，也不能以行政機關為被告提起行政訴訟，而應將原始的民事爭議交人民法院裁判。

仲裁行為是指行政主體以第三人的身份對平等民事主體間的民事糾紛進行裁斷的法律制度。對于仲裁行為也不能提起訴訟，主要是因為：勞動爭議仲裁委員會雖然是具有行政性的仲裁機構，與所在地的勞動部門有從屬關系，但它是由政府勞動主管部門、工會以及用人單位三方面代表組成，并不是行政機關；勞動爭議的仲裁僅是訴訟的前置程序，并不是一裁終局，對于仲裁結果不服，雙方當事人可以向人民法院提起民事訴訟，沒有必要以仲裁委員會為被告，提起行政訴訟。

不具有強制力的行政指導行為

行政指導行為是國家行政機關對特定的公民、法人或其他組織，運用說服、教育、勸告、建議、協商、示范、鼓勵、政策指導等非強制性手段或以提供經費幫助、提供知識技術幫助為利益誘導促使其自愿作出或不作出某種行為，以實現一定的行政目的。行政指導行為的特征在于非強制性，不是具體行政行為，由此引發的爭議不屬于行政訴訟的受案范圍。

駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為

行政機關對當事人提出的不服申訴請求的駁回，實際上是告知當事人前一個具體行政行為的正確性，是對前一個具體行政行為所確定的權利義務狀態的維持，該重復處理行為不可訴。對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為

具體行政行為須是對特定對象的權利、義務產生實際影響的行為，因此將對公民、法人或其他組織的權利義務不產生實際影響的行為引發的爭議排除于人民法院的受案范圍理所當然。

第二篇：海關總署解讀

海關總署解讀《中華人民共和國海關進出口貨物減免稅管理辦法》

2009年2月1日起，《中華人民共和國海關進出口貨物減免稅管理辦法》（海關總署第179號令，以下簡稱《辦法》）正式施行。為便于廣大相對人更好地理解《辦法》，自覺履行相關義務，加強在辦理進出口減免稅業務中維護自身權利的能力，同時也為了進一步提高各級海關減免稅業務執法水平，起草了《辦法》解讀。

一、制定《辦法》的必要性

海關減免稅管理是指海關根據有關法律法規和國家進出口稅收優惠政策的規定，對可以減征或者免征關稅、進口環節海關代征稅（以下簡稱減免稅）的進出口貨物進行審批和進口后的監督管理。海關減免稅管理工作具有較強的政策性，是海關關稅工作的重要組成部分。經過多年實踐，海關減免稅工作已經初步建立起一套行之有效的管理制度和操作規范，但由于有關制度、規范分布在眾多的規范性文件中，未形成一個系統性的部門規章，權威性和規范性不足。而且，隨著我國社會經濟的發展，各種新的經濟現象和生產經營活動不斷涌現，其中企業轉制、股權變更、減免稅設備抵押貸款等情況越來越多，現行有關規定并未涵蓋上述內容，迫切需要對這些情況實施的海關管理行為進一步規范化，提高執法尺度統一性。另一方面，在執行減免稅政策中強化對行政相對人權利的保障，明示行政相對人的義務，加強海關執法透明度，明確減免稅申請辦

理程序和時限要求，也需要有較高層級的規章制度對有關內容予以明確。為此，依照《中華人民共和國海關法》（以下簡稱《海關法》）、《中華人民共和國進出口關稅條例》（以下簡稱《關稅條例》）及有關法律法規，制定了《辦法》。

二、《辦法》的框架結構與主要內容

《辦法》共分為七章54條。第一章總則（第一條至第五條），明確了《辦法》的制定目的與依據、適用范圍、管轄地原則、減免稅申請人的辦理資格等規定；第二章減免稅備案（第六條至第十條），明確了減免稅備案為部分減免稅審批的前置要求、減免稅備案申請程序、減免稅備案受理規定等事項；第三章減免稅審批（第十一條至第十八條），明確了減免稅審批申請時限要求、申請提交材料要求、海關審核要求和《中華人民共和國海關進出口貨物征免稅證明》（以下簡稱《征免稅證明》）的相關規定等事項；第四章減免稅貨物稅款擔保（第十九條至第二十五條），明確了稅款擔保申請條件、申請時限、海關受理稅款擔保申請的處理時限、稅款擔保延期申請規定等事項；第五章減免稅貨物的處置（第二十六條至第三十五條），明確了減免稅貨物進口后的海關監管要求、申請辦理減免貨物轉讓、移作他用、貸款抵押等事項；第六章減免稅貨物的管理（第三十六條至第四十九條），規定了減免稅貨物的監管年限、減免稅申請人報告貨物使用情況、減免稅貨物異地監管、出口退運、解除監管、補稅以及減免稅申請人主體變更的原則要求等事項；第七章附則（第五十條至第五十四條），明確了處罰規定、《辦法》有關用語的定義、施行日期等內容。

另外，辦法中所列文書的格式由海關總署以公告形式對外公布。

三、《辦法》規范的內容

除了極少數由有關法律法規規定的進出口減免稅優惠措施外，目前我國正在執行的進出口減免稅優惠措施大多數屬于政策性減免稅，即由國務院批準制定的進出口減免稅優惠措施。進出口減免稅優惠措施由海關負責具體實施，海關在執行減免稅優惠措施時，既有實體的政策性問題，也有程序性問題。而政策性減免稅規定主要由國務院根據社會經濟發展形勢、進出口貿易狀況、社會福利事業發展、產業結構調整要求等因素制定的，這些減免稅優惠規定在實施期限、優惠范圍、優惠程度和優惠方式等方面發生調整的可能性較大，具有較大的不確定性。因此，《辦法》主要是規范進出口減免稅業務管理的相關程序，同時對各種減免稅優惠措施普遍適用、且屬于海關職權范圍內執行進出口減免稅優惠措施的實體內容（基本上為減免稅貨物進口后的管理要求)予以規范。

四、《辦法》的適用范圍

《辦法》適用的對象首先是進出口貨物，不包括行郵物品等各類進出境物品；其次是可以享受減征或者免征關稅、進口環節海關代征稅優惠待遇的進出口貨物，不包括照章征稅和保稅貨物；對于關稅、進口環節增值稅或者消費稅稅額在人民幣50元以下的一票貨物、無商業價值的廣告品和貨樣等部分法律法規規定的減免稅事項，按照《中華人民共和國海關進出口貨物征稅管理辦法》（海關總署令第127號公布）規定，無需按照《辦法》要求辦理減免稅審批手續，可以在進出口通關環節直接辦理有關手續。

五、關于減免稅申請人的主管海關

出于便利減免稅申請人向海關申請辦理減免稅手續，以及海關對減免稅貨物進口后方便開展后續監管的需要，《辦法》明確了減免稅申請人所在地海關為受理減免稅申請的主管海關的基本原則。同時，與其它減免稅事項相比，投資項目的建設情況較為復雜，為此，在《辦法》第三條第二、三、四款專門就特殊情況下的投資項目減免稅申請人的管轄地原則進行了明確，一是投資項目所在地與減免稅申請人所在地海關不是同一海關的，由投資項目所在地海關負責受理減免稅備案、審批申請；二是投資項目涉及多個海關的，由有關海關的共同上級海關（直屬海關的共同上級海關為海關總署，隸屬海關的共同上級海關為直屬海關）指定受理減免稅備案、審批申請的主管海關；三是投資項目由項目單位所屬非法人分支機構具體實施的，在投資項目所在地辦理工商注冊登記的非法人分支機構獲得項目單位授權后，投資項目所在地海關可以作為主管海關受理非法人分支機構的減免稅備案、審批申請以及負責減免稅貨物進口后的后續管理。

按照《辦法》第三條第一款規定，如果減免稅申請人確有特殊需要，申請將《辦法》第三條規定的管轄地海關以外的海關作為主管海關的，經海關總署審核同意后，可以同意減免稅申請人申請。根據海關總署的授權，直屬海關可以直接辦理減免稅申請人的減免稅備案、審批申請，以及實施后續管理。因此，《辦法》中受理減免稅備案、申請的海關原則上指直屬海關。直屬海關根據本關區的實際情況，將部分減免稅事項下放到隸屬海關的，主管海關可以是隸屬海關，因此，受理減免稅申請的主管海關具體為減免稅申請人所在地哪一層級海關，由直屬海關根據海關總署規定在職權范圍內自行明確。

六、減免稅備案的管理要求

《辦法》規定對部分減免稅事項實施備案管理，其目的是為了對減免稅申請人的資格或者投資項目的合規性等情況進行事先確認，以及便于海關在減免稅審批工作中實行減免稅額度管理，避免減免稅申請人在辦理減免稅手續中重復申請或重復提交資料，減輕減免稅申請人負擔。對于一事一議、短期性、未實行額度管理等減免稅事項一般不需要經過備案環節。需要實施備案管理的減免稅事項由海關總署通過公告或規范性文件形式予以明確，并根據政策調整及工作需要，不定期對實施備案管理的減免稅事項范圍進行調整。

減免稅申請人在申請進出口減免稅貨物前，應當事前了解擬進出口的貨物是否需要進行減免稅備案；需要備案的，應當在申請減免稅審批前及時在主管海關辦理相關手續，以免影響進出口貨物享受相關優惠政策。

七、減免稅審批的管理要求

狹義的減免稅審批，是指海關對減免稅申請人提出減免稅申請的進出口貨物進行審核，以確定相關進出口貨物是否符合法律法規、國家政策規定的享受稅收優惠政策的資格條件，并最終作出減免稅或者征稅決定的行為。《辦法》還規定，減免稅申請人應當在貨物申報進出口前向海關提出減免稅審批申請，取得《征免稅證明》后再進出口貨物才能享受到有關稅收優惠政策。未在貨物申報進出口前向海關申請辦理減免稅審批手續，在貨物征稅進出口后再申請補辦減免稅審批手續，減免稅申請人的稅收優惠資格會喪失（至少部分喪失），已征收稅款不予退還。對于分批進出口貨物的減免稅申請人，部分貨物征稅進口后再申請辦理減免稅審批手續，雖然已進口貨物被征收稅款不予退還，但在取得《征免稅證明》之后進口的貨物仍可享受減免稅優惠待遇。

另外，從廣義上來講，《辦法》第四、五、六章中關于減免稅貨物進口后，減免稅申請人在海關監管期內保管、使用減免稅貨物過程中，由于國家政策、社會經濟環境或自身經營情況發生變化，提出申請需要海關批準的事項，也屬于海關減免稅審批的范疇。

八、海關受理減免稅申請人申請的辦理時限

《辦法》對海關受理減免稅申請人的備案、審批以及后續管理中的審批申請的辦理時限都作出了規定，即海關應當自受理之日起10個工作日內作出決定，但在遇到因政策規定不明確、涉及其他部門管理職責、需要對貨物進行化驗鑒定等特殊情形下可以延長辦理時限。同時為了保障減免稅申請人的知情權，《辦法》還規定海關在遇到有關特殊情形時應當書面告知相對人不能在規定期限內作出決定的具體理由；并且為了最大程度地提高效率，維護減免稅申請人利益，規定了在特定情形消除后，受理具體申請的主管海關應當按照規定時間及時作出決定。

九、減免稅貨物稅款擔保的規定

由于在進出口稅收優惠政策的執行過程中，經常會遇到稅收優惠政策已經國務院批準，但配合該項政策實施的具體執行措施尚未出臺，或者是有些政策在執行中需要根據實際情況分審定貨物的具體減免稅范圍、額度等情形，海關無法辦理減免稅審批手續；還有就是海關在辦理減免稅備案、審批過程中遇到因政策規定不明確、涉及其他部門管理職責需與相關部門協商、核實有關情況或者需要對貨物進行化驗、鑒定等情形下無法在《辦法》規定的辦理時限內作出審批決定。在上述情況下，減免稅申請人由于項目建設、生產經營等原因急需進出口貨物，同時為了避免對進出口貨物直接征稅造成減免稅資格的喪失，《辦法》規定了減免稅申請人可以先憑稅款擔保先予辦理貨物放行手續的制度，既解決了減免稅申請人急迫的進出口需求，又避免了其減免稅資格的喪失。因此可以說減免稅貨物稅款擔保措施是一項保障減免稅申請人權益的便利措施。同時為了規范稅款擔保措施的使用，防止稅款擔保措施被當作緩稅措施濫用，《辦法》還對減免稅申請人申請憑稅款擔保先予辦理貨物放行手續作了嚴格的條件限定：對于稅收優惠政策已經國務院批準但配套措施未出臺的，需要海關總署確認申請人符合相關政策規定條件后才能申請辦理；非政策因素情形則要求減免稅申請人在向海關申請辦理減免稅手續前已經向相關單位辦理完畢申請減免稅所需的文件資料，已經符合海關受理其減免稅申請的條件而且海關已經受理的，由于客觀原因海關無法在規定時限內作出審批決定，減免稅申請人才能申請辦理；第三種則是經海關總署核定的特殊情況，主要是由于國家政策調整、國家重大工程項目或者因相關政府部門原因造成減免稅申請人無法在貨物進出口前取得相關文件資料進而無法向海關申請辦理減免稅手續等情形，需要海關總署綜合考慮各方面因素給予特別支持的情況。

十、減免稅貨物進口后的管理要求

因減免稅申請人在進口減免稅貨物時享受了稅收優惠政策，因此，減免稅貨物進口后，減免稅申請人只擁有有限的貨物所有權，對減免稅貨物的使用和處置都是受到限制的。《辦法》規定，“在海關監管年限內，減免稅申請人應當按照海關規定保管、使用進口減免稅貨物，并依法接受海關監管”，“在進口減免稅貨物的海關監管年限內，未經海關許可，減免稅申請人不得擅自將減免稅貨物轉讓、抵押、質押、移作他用或者進行其他處置”。如果減免稅申請人要調整、改變減免稅貨物的用途或使用地點，或者要進行轉讓、抵押、移作他用等處置時，都需要事先向海關提出申請，并在取得海關核準后進行，否則將會被按違反海關監管規定予以處罰。

另外，《辦法》還規定，在海關監管年限內，減免稅申請人發生分立、合并、股東變更、改制等主體變更情形的，權利義務承受人應當自營業執照頒發之日起30日內，向海關報告主體變更情況及原減免稅貨物的情況；因破產、改制或者其他情形導致減免稅申請人終止，沒有承受人的，原減免稅申請人或者其他依法承當納稅義務的主體應當自資產清算之日起30日內向海關申請辦理減免稅貨物的補繳稅款和解除監管手續。上述有關權利義務承受人、當事人未按照有關規定辦理，將會被按違反海關監管規定予以處罰，嚴重者甚至會被追究刑事責任。

十一、減免稅貨物轉讓的規定

《辦法》規定，減免稅申請人將進口減免稅貨物轉讓給進口同一貨物享受同等減免稅優惠待遇的其他單位的，可以申請辦理減免稅貨物結轉手續，無需補繳稅款；如將減免稅貨物轉讓給不享受進口稅收優惠政策或者進口同一貨物不享受同等減免稅優惠待遇的其他單位的，則應當申請辦理減免稅貨物補繳稅款和解除監管手續。轉讓減免稅貨物是否需要補稅，或者能否辦理結轉手續，主要看受讓方在接受轉讓時假如直接從境外進口相同貨物能否享受同等的減免稅優惠待遇，即主要看兩個關鍵因素，一是時間因素，必須是轉讓發生時受讓方可以享受的待遇；二是同等的減免稅優惠待遇，而不是同等的政策，理由是同等的稅收優惠政策由于時間的不同會造成實際享受的優惠待遇是不同的，再者是雖然享受的是不同的稅收優惠政策，但實際享受到的減免稅優惠待遇卻是相同的，因此，《辦法》不限定必須是相同的政策，而是相同的優惠待遇。

十二、移作他用的規定

一直以來，海關管理的有關法律法規、規章及規范性文件，只是規定作為海關監管貨物的減免稅貨物，在海關監管年限內，未經海關許可，減免稅申請人不得擅自將減免稅貨物移作他用，但對于減免稅申請人提出申請后海關如何處置缺乏正面規定，成為海關減免稅執法中的空白。因此，移作他用問題未能像減免稅貨物轉讓、抵押問題得到較好的解決。隨著社會、經濟的發展和市場競爭日益激烈化，作為競爭主體的企業在生產經營中遇到的情況越來越復雜，需要隨時根據經營環境、市場形勢的變化對經營活動作出調整，在這種情況下，企業將減免稅貨物移作他用的可能性和急迫性日益增加，迫切需要海關對移作他用作出正面的規定。為此，《辦法》對減免稅貨物移作他用作了較明確的原則規定。

《辦法》第三十條對移作他用涉及的具體情形作了概括性定義，明確了移作他用不僅包括減免稅申請人將進口減免稅貨物交給其他單位使用的行為，也包括使用人仍是減免稅申請人，但其使用減免稅貨物的領域不符合稅收優惠政策規定的特定用途，因而在事實上喪失了享受稅收優惠政策條件的行為。

同時，《辦法》對移作他用的補繳稅款事項也作了明確規定，即減免稅貨物經海關核準移作他用的，減免稅申請人應當按照移作他用的時間補繳稅款。但對于像《科技開發用品免征進口稅收暫行規定》（財政部、海關總署、國家稅務總局第44號令公布）、《科學研究和教學用品免征進口稅收規定》（財政部、海關總署、國家稅務總局第45號令公布）等明確規定經海關核準后可以無需補繳稅款用于其他單位的科學研究和教學活動的科研教學用品、科技開發用品，以及海關總署明文規定無需補繳稅款的其他情況可以不用補繳稅款。

為了保證國家稅收安全，《辦法》還規定，對于減免稅申請人無法事先確定移作他用時間的，應當提交相應的稅款擔保，且稅款擔保不得低于剩余監管年限應補繳稅款總額。

十三、移作他用的補稅計算公式

由于移作他用并未轉移貨物所有權，而且在特殊情況下減免稅申請人可能發生多次的移作他用行為，無法按照轉讓貨物所有權或者主體變更等情況，簡單地按照減免稅貨物已進口時間與監管年限的比例進行折舊計算移作他用行為需要補征的稅款。為此，《辦法》專門針對減免稅申請人未轉讓減免稅貨物所有權，僅將減免稅貨物移作他用的情形，規定了移作他用補征稅款的計算公式，該公式明確了需要補征的稅款是按照移作他用的實際時間占減免稅貨物監管年限的比例進行計算的。

第三篇：海關總署解讀

海關總署解讀《加快海關特殊監管區域整合優化方案》

發布時間：2015-09-16

8月28日，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于加快海關特殊監管區域整合優化方案》（國辦發〔2015〕66號，以下簡稱《方案》），全面系統部署海關特殊監管區域整合優化工作，為當前及今后一段時期海關特殊監管區域發展指明方向。

一、《方案》的出臺背景

自1990年上海外高橋保稅區設立以來，國務院先后共批準設立了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區和跨境工業區等6類160個海關特殊監管區域。經過整合，目前全國共有海關特殊監管區域122個，為承接國際產業轉移、推進區域經濟協調發展、促進對外貿易和擴大就業等作出了積極貢獻。

2012年，國務院出臺了《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》（國發〔2012〕58號，以下簡稱國發58號文），首次在國家層面明確提出穩步推進整合優化，促進海關特殊監管區域科學發展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步提出了“加快海關特殊監管區域整合優化”的重要舉措。

當前，世界經濟復蘇艱難曲折，全球貿易持續低迷，國際產業轉移出現新動向，國內發展處于轉型期和換擋期，開放型經濟面臨嚴峻挑戰。我國經濟發展進入新常態，正在實施新一輪高水平的對外開放，特別是實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略，推動外貿穩定增長和轉型升級，促進經濟平穩健康發展，對海關特殊監管區域發展提出了新的更高要求。同時，海關特殊監管區域在發展過程中也面臨一些亟待解決的問題。為此，需要在國家層面出臺加快海關特殊監管區域整合優化舉措。

2014年3月起，海關總署會同國家發展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、商務部、稅務總局、工商總局、質檢總局和外匯局等10部委，在深入調研、反復論證基礎上，形成了《方案》，并于2015年8月28日由國務院辦公廳正式印發。

二、《方案》出臺的重大意義

《方案》是國務院繼2012年國發58號文后在全面深化改革的新形勢下出臺的又一個指導海關特殊監管區域發展的綱領性文件，是新形勢、新常態下對加快海關特殊監管區域整合優化的整體部署，將為海關特殊監管區域的發展提供重大的歷史機遇，標志著海關特殊監管區域發展進入一個新的歷史階段。其意義主要體現在：

（一）加快海關特殊監管區域整合優化，是促進外貿穩定增長的需要。2014年，海關特殊監管區域進出口值達6945億美元，占全國外貿進出口總值的16%，與2000年相比增長了42倍，并帶動眾多區外企業融入出口鏈條，形成了大量各具特色的外貿生產基地。作為進出口增長的火車頭，海關特殊監管區域在相當長的一段時間內保持30%左右的增長速度，但近期也出現了增速放緩的態勢，尤其是今年上半年區內進出口下降了近9%，需要通過進一步完善政策、創新制度、拓展功能、優化管理，增強科學發展內生動力，營造國際化、市場化、法治化環境，促進區內企業參與國際市場競爭，為外貿穩增長提供支撐。

（二）加快海關特殊監管區域整合優化，是培育外貿競爭新優勢的需要。目前，海關特殊監管區域內多數企業仍從事勞動密集型產業或技術密集型產業的加工制造環節，處于微笑曲線底部，研發、銷售、結算、維修、再制造等價值鏈高端環節所占比重還很低。需要發揮海關特殊監管區域政策、區位、產業基礎等優勢，在大力發展高端制造業的基礎上，進一步促進海關特殊監管區域向產業鏈高端和增值發展，推動海關特殊監管區域產業轉型升級，從而引領國內技術創新和產業升級，助推開放型經濟從規模擴張向質量效益提升轉變，提高在國際產業分工中的地位。

（三）加快海關特殊監管區域整合優化，是優化外貿發展新格局的需要。受地理區位、資源稟賦、發展基礎等因素影響，我國開放型經濟體制建設不平衡、不協調、不可持續的問題仍比較突出，沿海地區開放型經濟體制比較成熟，內陸地區相對滯后。擴大開放潛力在中西部、東北和內陸沿邊地區，需要海關特殊監管區域發揮要素集聚和輻射帶動作用，有序承接產業轉移，探索適合內陸開放型經濟發展的新路子，服務“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶等重大國家戰略實施，促進區域經濟協調發展，培育全方位開放新優勢。

（四）加快海關特殊監管區域整合優化，是適應外貿發展新業態的需要。近年來，以跨境電子商務、外貿綜合服務平臺、市場采購貿易為代表的新型貿易業態蓬勃發展。需要發揮海關特殊監管區域“保稅”功能，完善配套管理制度，推進新興產業“保稅+”計劃，包括“保稅+文化”、“保稅+金融”等，促進新業態、新商業模式發展，推動向產業鏈兩端拓展，向服務領域延伸，進一步推動海關特殊監管區域從政策高地向開放高地轉變。

三、《方案》的主要內容

《方案》包括前言和正文，正文由總體要求、推進整合、實現優化、實施步驟、組織保障等五部分組成，在肯定

海關特殊監管區域基本定位和歷史作用的基礎上，借鑒吸收最新改革創新成果，緊緊圍繞國家戰略，解放思想、改革創新，簡政放權、轉變職能，依法行政、強化監管，優化服務、促進發展，著力解決制約海關特殊監管區域科學發展的主要問題。

《方案》提出，海關特殊監管區域的發展目標是增強科學發展內生動力，促進加工貿易轉型升級，發揮要素集聚和輻射帶動作用。重點任務是借鑒自由貿易試驗區創新制度的成功經驗，創新管理制度，提高監管效能；堅持按需設立，適度控制增量，整合優化存量，逐步統一各類海關特殊監管區域的監管模式，規范海關特殊監管區域政策；在大力發展高端制造業的基礎上，拓展功能，促進海關特殊監管區域產業轉型升級和多元化發展；提高土地利用率和綜合運營效益，切實落實好準入、退出機制，對土地利用率低、運行效益差的，責令整改、核減面積或予以撤銷。

《方案》強調要堅持市場導向、問題導向、法治導向和效能導向，提出推進海關特殊監管區域類型、功能、政策和管理四方面整合，實現產業結構、業務形態、貿易方式和監管服務四方面優化。

（一）四個整合。

1．整合類型。根據不同時期發展需要，我國先后設立了6種類型的海關特殊監管區域。《方案》提出要將符合條件的海關特殊監管區域逐步整合為綜合保稅區，對新設海關特殊監管區域統一命名為綜合保稅區。海關特殊監管區域的整合原則上不突破現有規劃面積，對不具備條件的海關特殊監管區域不予整合。

2．整合功能。目前，海關特殊監管區域以開展保稅加工和保稅物流業務為主，與制造業相關聯的研發、銷售、結算、維修等生產性服務業發展還不充分，跨境電子商務、融資租賃、期貨保稅交割等“保稅+”新模式、新業態規模還不大。《方案》提出通過逐步整合保稅功能，使其具有服務外向型經濟發展和改革開放，連接國際國內兩個市場、支持企業創新發展、滿足產業多元化需求、發揮集約用地和要素集聚輻射帶動作用等基本功能。

3．整合政策。現有海關特殊監管區域政策與“兩頭在外”、“加工制造”為主的功能定位相配套，對我國制造業發展和擴大對外貿易發揮了積極作用。隨著國際國內市場深度融合，區內企業利用國際國內兩個市場、兩種資源的需求愈發迫切，亟待創新發展定位。《方案》提出要“規范、完善稅收政策”，以適應新形勢下海關特殊監管區域“外向

為主、兼顧兩個市場”的功能定位，實現以國際市場為主的“單向閥門”向國際國內兩個市場的“雙向閥門”轉變。

4．整合管理。海關特殊監管區域的管理涉及多個部門，需要各部門加強協作配合。為此，《方案》提出通過 “加快完善管理部門間的合作機制，實現相關管理部門信息互換、監管互認、執法互助（以下稱‘三互’）”、“加強事中事后監管”、“簡化整合、新設海關特殊監管區域的審核和驗收程序”等措施，統一監管模式，整合管理資源，實現由事前審批向事中事后監管轉變，真正做到既放得開又管得住，有效防范風險。

（二）四個優化。

1．優化產業結構。為進一步優化海關特殊監管區域產業結構，《方案》提出要“鼓勵輻射帶動能力強的大型項目入區發展”、“促進與制造業相關聯的銷售、結算、物流、檢測、維修和研發等生產性服務業有序發展”、“積極推進內銷選擇性征收關稅政策先行先試”等舉措。其中，“選擇性征收關稅”是指區內生產的貨物在國內銷售時，企業可自主選擇按對應進口料件或貨物出區實際狀態繳納關稅。該項政策有助于區內企業有效對接國內市場，優化產業結構，鼓勵加工貿易向海關特殊監管區域集中。目前，該舉措已在橫

琴新區、平潭綜合實驗區和自由貿易試驗區海關特殊監管區域試點。

2．優化業務形態。為適應企業生產經營的客觀需求，《方案》提出支持區內企業利用剩余產能承接境內區外委托加工（以下簡稱“委內加工”）、推進貨物狀態分類監管和貿易多元化試點等舉措。委內加工是指區內企業利用剩余產能承接境內區外的委托加工業務，有助于企業提高生產效能。貨物狀態分類監管是指允許非保稅貨物入區儲存，與保稅貨物一同參與集拼、分撥，根據國內外采購訂單最終確定貨物實際離境出口或返回境內區外。目前，該舉措已在上海、福建自由貿易試驗區海關特殊監管區域試點。貿易多元化是指在符合條件的海關特殊監管區域內設立貿易多元化功能區，賦予功能區內企業一般納稅人資格，開展貿易、倉儲、物流配送等業務。目前，該舉措已在蘇州工業園區綜合保稅區和重慶兩路寸灘保稅港區試點。

3．優化貿易方式。為充分發揮海關特殊監管區域保稅功能優勢，《方案》提出推進新興產業“保稅+”計劃，鼓勵企業開展境內外維修、跨境電子商務、期貨交割、融資租賃、倉單質押融資、展示交易等業務，促進新型外貿業態發展。

4．優化監管服務。上海自由貿易試驗區設立以來，各有關部門創新監管制度，形成了一批可復制、可推廣的改革創新成果。為此，《方案》提出要加快復制推廣自由貿易試驗區及海關特殊監管區域試點成熟的創新制度措施；深化“一線放開”、“二線安全高效管住”貿易便利化改革；落實“三互”推進大通關建設，加快推進“單一窗口”建設；加強口岸與海關特殊監管區域以及海關特殊監管區域間聯動發展。在有效監管基礎上，提升貿易便利化水平，實現安全與便利的有機統一。

四、《方案》的組織實施

在整合優化舉措的進度安排上，《方案》分近期、中期、遠期作出了相應部署，將一些相對成熟或可先行先試的措施安排在近期，其他措施根據實施難易程度安排在中期、遠期。

——2015—2016年，進一步嚴格海關特殊監管區域新設審批，加快存量整合，落實退出機制，簡化整合、新設的審核和驗收程序；推進口岸與海關特殊監管區域以及海關特殊監管區域間聯動發展；在符合條件的海關特殊監管區域積極開展內銷選擇性征收關稅、貨物狀態分類監管、貿易多元化等試點；支持區內企業利用剩余產能承接境內區外委托加工；推廣期貨保稅交割、境內外維修、融資租賃等監管制

度；按照公平競爭原則開展并擴大跨境電子商務進口業務；同時，加快信息化系統建設步伐，實現相關管理部門信息互換、監管互認、執法互助，推進國際貿易“單一窗口”建設。

——2017—2018年，在總結前期試點的基礎上，加快復制推廣試點成熟的創新制度措施；修訂完成統一的《中華人民共和國海關對綜合保稅區監管辦法》，為整合優化提供法律保障；構建海關特殊監管區域發展績效評估體系，健全與海關特殊監管區域發展要求相適應、相配套的制度體系。

——2019—2020年，制定綜合保稅區管理條例；完善相關政策；努力將海關特殊監管區域打造為自由貿易試驗區的重要載體；服務“一帶一路”發展戰略，建立與沿線國家海關特殊監管區域的常態化和務實性合作機制。

海關總署將堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，加強組織領導，完善工作機制，推動全國海關上下有重點、有步驟、有秩序的抓好落實工作。同時，海關作為海關特殊監管區域工作的牽頭部門，將主動加強與各相關部門及地方政府的協作配合，做好業務指導和服務工作，及時督促檢查并跟蹤了解海關特殊監管區域整合優化工作進展情況，研究解決整合優化過程中出現的困難和問題，積極穩妥推進相關工作，確保整合優化取得實效。

第四篇：行政訴訟受案范圍

勞動監察案件

勞動行政部門根據《勞動法》第91條規定作出責令用人單位支付勞動者工資報酬、經濟補償和賠償金的行政處理決定書，當事人不服依法可提起行政訴訟（也可依法申請行政復議）；當事人既不履行又不申請復議或提起訴訟的，勞動行政部門可以依法申請人民法院強制執行。勞動行政部門作出的關于用人單位支付勞動者工資報酬、經濟補償和賠償金的勞動監察指令書，不屬于具體行政行為，依法不可訴。

行政確認案件

1、行政確認若對當事人權利義務產生實際影響，當事人可依法申請行政復議或提起行政訴訟。

2、婚姻登記，屬于行政確認，一般可申請行政復議或提起行政訴訟，但下列情形除外：

（1）經登記的婚姻具有無效情形的，不得申請行政復議或提起訴訟，只能申請法院宣告婚姻無效；

（2）經登記的婚姻具有可撤銷情形的，不得申請行政復議或提起訴訟，只能向婚姻登記機關或人民法院請求撤銷該婚姻。若當事人向婚姻登記機關請求撤銷婚姻，而婚姻登記機關不予撤銷的，當事人仍可向法院請求撤銷婚姻；

3、某些行為，在學理上可認定為行政確認，或貌似行政確認，但依法不可申請行政復議或提起行政訴訟：

（1）對公證書內容發生的爭議以及公證過錯賠償爭議，通過民事訴訟途徑解決；（2）醫療事故技術鑒定，是處理醫療事故的“證據”，依法不可申請行政復議或提起行政訴訟，只可依法申請再次鑒定；

（3）交通事故認定書，是處理交通事故的“證據”，依法不可申請行政復議或提起行政訴訟。

（4）工傷保險中的勞動能力鑒定，是享受工傷保險待遇的依據，依法不可申請行政復議或提起行政訴訟，只可申請再次鑒定；

特別注意：勞動保障行政部門（如勞動局）的工傷認定結論，經復議后可起訴。

行政合同案件

1、除非法律、法規特別規定，行政合同因不是具體行政行為而不可訴；但是，當事人對在行政合同的簽訂、履行過程中行政機關實施的具體行政行為不服的，可以依法申請復議或提起行政訴訟；

2、在行政法學理論上，國有土地使用權出讓合同屬于典型的行政合同，但根據《最高院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，土地使用權出讓合同糾紛按照民事糾紛處理；

行政強制執行

行政機關為實現具體行政行為確定的權利義務而采取強制執行措施的，若當事人認為執行錯誤，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。此處的“執行錯誤”是指行政機關違反法律、法規規定采取執行措施。

特別注意：若當事人認為行政機關據以強制執行的根據錯誤的，應當依法對作為強制執行根據的具體行政行為申請行政復議或提起行政訴訟。

例：縣土管局認為劉某在耕地上違章建設住房，責令其自行拆除。由于劉某沒有按期拆除，縣土管局派人強行拆除。據此，回答下列問題：

（1）若劉某認為其并非違章建房，應起訴何行為？（2）若劉某認為縣土管局無權強行拆除，且造成其住房中財產損害，應起訴何行為？ 答案：（1）責令拆除行為；

（2）強行拆除行為

審計案件

審計決定的可訴性取決于其審計內容是財政收支還是財務收支。若是有關財務收支的審計決定，則可依法申請行政復議或提起行政訴訟；若是有關財政收支的審計決定，只可提請審計機關的本機人民政府裁決（該裁決為最終裁決）

（《審計法》第48條）

特別注意：所謂財政收支，一般是針對國家機關而言的；所謂財務收支，一般是針對企業、事業單位等單位而言的。有關財政收支的審計決定，屬于內部行政行為，故不可復議、也不可訴。

刑事強制措施案件

刑事司法行為(如：公安機關沒收取保候審保證金或對取保候審的保證人罰款)，不能提起行政訴訟；當事人可以在收到決定書的5日以內，向執行機關的上一級主管機關申請復核一次；如不服復核決定，可以依法向有關機關提出申訴。

公安機關、國安、海關對與偵查犯罪無關的公民采取強制措施的，不屬于刑事強制措施，而應認定為行政強制措施。

重復處理行為案件

重復處理行為，即駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為，是指行政機關根據當事人的申請，對原有的生效行政行為作出的沒有任何改變的2次決定。構成重復處理行為必須滿足以下條件：

1、當事人要求重新處理的申請，不屬于行政復議申請；

2、行政機關對原行政行為未作任何改變。

法定行政終局案件

常見的法定終局行為有：

（一）復議選擇兼終局（《外國人入境出境管理法》第29條第2款、《中國公民出入境管理法》第15條）

注意：行政拘留決定如果根據《外國人入境出境管理法》或《中國公民出入境管理法》作出的，則公安機關的復議決定是不可訴的；否則就是可訴的。

（二）復議后選擇裁決終局（《行政復議法》第14條）

（三）復議終局

狹義的復議終局案件又分為兩種：

1、屬于行政復議范圍而不屬于行政訴訟受案范圍的案件。這種案件因不能提起行政訴訟而成為復議終局案件；

2、既屬于行政復議范圍又屬于行政訴訟受案范圍的案件，但因法律明確規定復議決定為最終裁決而成為復議終局的案件。

適用《行政復議法》第30條滴2款確定復議終局時，下述三個條件缺一不可：

1、必須是省、自治區、直轄市人民政府作出的復議決定。

2、該復議決定的內容必須是確認自然資源所有權或者使用權：

如果省級人民政府的復議決定中，除了確認自然資源所有權或者使用權外，還有其它內容，而該其它內容是可以提起訴訟的，則當事人可以依法對該其它內容提起行政訴訟。

3、該復議決定作出的依據必須是“國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定”。

如果該復議決定不是根據上述決定作出的，則仍然不屬于“復議終局”情形。

《城市房屋拆遷管理條例》

第16條 拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不

成拆遷補償協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日30日內作出。

當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。

《最高院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置協議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》

拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規定向有關部門申請裁決。

《最高院關于行政機關對土地爭議處理決定生效后一方不履行另一方不應以民事侵權向法院起訴的批復》

（1991年7月24日）

行政機關對土地爭議處理決定生效后, 一方當事人不履行的，對方當事人不應以民事侵權向法院起訴，可向行政機關提出申請執行，該行政機關依照《行政訴訟法》第66條的規定，可以申請人民法院強制執行，或依法強制執行。

第五篇：行政訴訟受理范圍口訣

行政訴訟受理范圍

許處強裁檢（行政許可案件、行政處罰案件、強制措施案件、行政裁決案件、行政檢查案件）侵犯經營權（侵犯經營自主權案件）

保護職責不履行（不履行法定保護職責案件）違法要求義務聽（違法要求履行義務案件）確認合同各一部（部分行政確認案件、部分行政合同案件）傾銷補貼貿易庫（反傾銷案件、反補貼案件、國際貿易案件）平等競爭與給付（侵犯公平競爭權案件、行政給付案件）訴訟范圍要鞏固