第一篇：蝴蝶效應與遏制預防職務犯罪

職務犯罪是依法治國的一個重要阻礙和突出問題。盡管我國對職務犯罪活動一直保持高壓態勢，打擊和預防工作不斷加強，一大批職務犯罪分子被查處，產生了極大的震懾作用，遏制了職務犯罪不斷上升的勢頭，反腐敗“治標”工程取得較大成果。但實際上，由于誘發腐敗的一些深層次問題尚未完全解決，職務犯罪滋長蔓延之勢并沒有得到應有的控制，職務犯罪仍然有相對較高的發案率。由于目前我國社會正處在轉型時期，從傳統的計劃經濟轉軌至市場經濟需要一定過程，相應的政治體制改革不會一蹴而就，必然會出現與轉型社會相聯系的多種復雜社會心理，因此，職務犯罪仍將出現愈加復雜多變的趨勢，使我們面臨嚴峻的挑戰。我們怎樣才能更好的應對這種犯罪形勢呢？產生于上個世紀的“蝴蝶效應”理論及其混沌學，或許對我們遏制和預防職務犯罪工作具有十分積極的指導和啟迪意義。

美國氣象學家愛德華、洛倫茲在一次演講中說：可以預言，南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中一只蝴蝶偶然扇動幾次翅膀，所引起的微弱氣流對地球大氣的影響可能隨時間增加增大而不是減弱，甚至可能兩周后在美國得克薩斯州引起一場龍卷風。這就是被稱為“蝴蝶效應”的著名理論。混沌學家把“蝴蝶效應”理論表述為：事物發展的結果對初始條件具有極為敏感的依賴性，初始條件極小的偏差將會引起結果的巨大差異。這個貌似荒謬的論斷，產生了據說是與相對論、量子力學，并稱為當今世界最偉大的三大理論之一的混沌學。

混沌學認為，事物的發展，有三個階段：混沌期-秩序期-新混沌期。所謂混沌期，就是事物將有可能向任何方向發展的不確定時期。事物在發展變化中存在一種模糊的、動態的、不穩定的狀態，即混沌狀態。秩序期，則是事物將會沿一定的方向按某種規律有序的發展時期。新混沌期，便是有序的事物發展到一定階段，原有規律將失效，事物又進入到一個發展方向不可捉摸的時期。所謂規律，只有在秩序期，它才能顯示其作用。這個理論，向我們展示了一個有序與無序、確定性與不確定性、穩定性與不穩定性、完全性與不完全性、自相似性與非自相似性諸范疇辯證統一的世界。豐富了我們的認識論和實踐觀。它研究如何把復雜的非穩定事件控制到穩定狀態的方法，研究世界如何在不穩定的環境中穩定發展的問題。混沌理論的方法對于處理復雜多變、動蕩不定的重大事件有特殊功效。

“蝴蝶效應”及其混沌理論雖然由氣象研究引出，但事實證明，“蝴蝶效應”確實在現實社會生活的方方面面都屢見不鮮，而且在職務犯罪和職務犯罪的遏制預防中也不例外。

眾所周知，今年3月，西安一個小青年彩民爬上廣告牌的異常舉動，引發了震驚全國的西安寶馬彩票事件。由此發現了自1998年以來陜西省185場即開型體育彩票的大部分存在違規操作。14名犯罪嫌疑人被刑事拘留，一批涉案國家機關工作人員受到懲處。寶馬彩票事件還引發了許多人大代表、政協委員、專家學者、政府官員、外國友人和普通民眾對彩票立法問題的強烈關注。

1999年3月，一封神秘的舉報信，敲開了震驚全國的廈門遠華走私案的黑洞，引發了福建省的官場大地震，并波及中央政府部門，217名犯罪分子落網，300多名國家機關干部涉案，3名省部級干部，26名廳局級干部，85名縣處級干部栽下馬，19人被判處死刑或無期徒刑，原公安部副部長李濟周，廈門市原副書記劉豐，副市長蘭甫受到懲處。這些都是典型的“蝴蝶效應”現象。

此類現象還如，沈陽“慕、馬”案，牽出142起嚴重違紀違法案件，移交司法機關立案追究刑事責任的就有104人。河北省原國稅局局長李真案，牽扯出50余起案件。除李真外，涉及廳級干部9人，還涉及到該省國稅系統160多人。黑龍江省農業銀行原副行長丁志國案涉案70多人，該省綏化市原市委書記馬德案則涉及數百人。貴州省查處閻健宏行賄受賄、挪用公款案，帶出8名地廳級以上干部和5名處級干部。福建閩江工程局特大受賄案涉及局黨委書記、局長、4名副局長等7名地（廳）級干部和19名處級干部。無錫新興實業總公司非法集資案帶出一串案件，涉及2180人。這些案件在當地乃至全國產生的影響是難以估計的。這些串案、窩案、片案和案中案；這些查一案，牽一串，帶一片的現象，都表現出明顯的“蝴蝶效應”。

運用“蝴蝶效應”理論，仔細剖析上述這類社會現象，我們可以看出其“蝴蝶效應”的產生一般來說有三個基本條件：

第一、初始條件的偏差。這個偏差是相對于事物發展正常需要的，是牽一發而動全身的。從職務犯罪“蝴蝶效應”現象看，其初始的觸發因素，往往是某個國家機關工作人員的一念之差，一次細小的不自律檢點的行為或違紀放縱或履行職責的疏忽。他們在執行黨和國家的政策、法律法規，履行職責的過程中發生細小的偏差，而這個偏差，如果又出在具有較大影響力的國家機關工作人員身上，或者這個偏差，恰恰又是很多有著密切利害關系的別有用心的人求之不得的，那么，這個細小的偏差就會被效仿、利用、擴散或者泛濫。寶馬彩票事件中犯罪案件的初始偏差，或許就源于1988年在西安最開始的那次承包私人發行的違規行為偏差。由于它沒有被及時糾正，而被“發揚光大”，被一百多次的復制擴散，終于釀成彩票犯罪串案、窩案。從遏制預防職務犯罪的“蝴蝶效應”現象看，其初始的觸發因素也是源于細小的異動。如串案、窩案有的僅僅是一次巨款丟失被路人拾到而暴露；有的只被包工頭怒罵，無意間露出馬腳；還有被小偷偷出來的，被情人日記泄露的，也有“義女”失盜牽出“干爹”贈金的，市長被殺引出巨貪書記的……更多的是由于反腐機制的加強，遏制預防犯罪措施的創新，拔起蘿卜帶出泥的，或者社會各界對腐敗的強烈反映、新聞媒體對腐敗的高度關注，敲山震虎震出來的。一些案件的蛛絲馬跡，由于上級領導、司法機關，監督部門高度重視，加上社會各界的高度關注和廣泛支持，一次反腐的“蝴蝶效應”就得以產生。人們記憶猶新的孫志剛事件，竟然改變了沿用幾十年的國家收容體制。

第二、事物間存在相互依賴性。由于事物之間有相互依存關系，使得一個小小的誤差有可能通過一條條相關鏈傳送放大，最后導致極其意想不到或者不堪設想的后果。事物間的相互依賴度越高，發生“蝴蝶效應”的可能性越大，因為較高的依存度使得一方的誤差往往會對其他各方造成巨大影響，進而被逐步擴大，形成難以預測的結局。廈門遠華集團的走私犯罪的演變過程表明，走私犯罪緊緊依賴著當地海關、工商、緝私、稅務等機關部門和上上下下的關鍵職位的大小官員，依賴著他們的腐敗、瀆職，否則走私犯罪寸步難行；而那些經不起歷史考驗，置黨紀國法與不顧，貪圖利用手中的權力以權謀私的領導干部和工作人員，又緊緊依賴著遠華集團走私犯罪獲得的金錢來滿足他們日益膨脹的腐敗貪婪需要。而這些腐敗分子相互之間，它又需要利用關系網，互相串通，上下密謀，內外勾結；下面作案，上面掩護；臺前幕后狼狽為奸。正是這種犯罪體系內部之間的高度依賴性，使犯罪隱蔽狡詐，容易擴張，形成“蝴蝶效應”。

第三、不可預測性因素的介入。以不可預測性因素的介入，擾亂了原有系統內的正常秩序，事物間可確定的關系被不可確定所替代，使得由初始條件誤差引起的一系列后發事件發生在混沌與秩序的邊緣，從而產生不可預測的多樣性后果。這是“蝴蝶效應”理論最值得玩味的地方。由于腐敗分子一般具有特殊身份和智商高的特征，因此其腐敗行為都十分狡詐，善于自我包裝，自我保護，善于反偵查，防暴露。不少腐敗分子熟知國家的政策法律和監督機制諸，有的本身就掌控著國家的重要權力，如“皮包丟失”，“情人日記”，“包工頭怒罵”“義女失竊”不是意外，如果群眾的舉報，監督部門的反腐新舉，貪官們預測到了，就會早有防范。一個小青年彩民會采取爬廣告牌的舉動來回答彩票主辦方的非公正待遇，是誰也預想不到的。而媒體咄咄逼人的高度關注，更是其預料之外的事。但，正是這些不可預測性的因素的介入，促成了寶馬假彩事件的“蝴蝶效應”。

那么“蝴蝶效應”及其混沌理論究竟對我們遏制預防職務犯罪的工作有什么啟示呢？

一、警示我們對職務犯罪初始的細小萌動應重視予以及時糾正。

我們常說“船大只怕釘眼漏”，“粒火能燒萬叢山”、“善終者慎始，謹小者慎微”，但現實是，我們到處都可以看到對職務犯罪初始的細小萌動現象重視不夠的情況。諸如對違紀行為視而不見，對違法行為輕描淡寫，對監督不力、不負責任的態度蜻蜓點水等等。誠然，并非任何微小因素，都能導致“蝴蝶效應”的發生。它的發生需要“一定條件”，但，如果正好它們處在前述的三個條件之中，或許正是某個看似細小的違紀或違法行為，正是某個監督環節的細小過失，就會形成不久以后某個危害極大的職務犯罪串案、窩案、片案的重要起因。那種認為眾多的違紀違法并沒有釀成巨大危害社會的“蝴蝶效應”，而對幾個細小的違紀違法現象大驚小怪、是故弄玄虛。這樣的僥幸態度，危害是非常大的。

有一首外國民謠可以幫助我們形象的理解 “蝴蝶效應”給我們預防遏制職務犯罪工作的重要啟示。這首民謠說：“丟失一個釘子，壞了一只蹄鐵；壞了一只蹄鐵，折了一匹戰馬；折了一匹戰馬，傷了一位騎士；傷了一位騎士，輸了一場戰斗；輸了一場戰斗，亡了一個帝國。”馬蹄上一個釘子是否丟失，本是初始條件的一個十分微小的差錯與否，但它隨著時間的變化和這個過程中一些相關因素的變化，其結果卻是，一個帝國或存或亡這樣根本性的，意想不到的差別。

混沌理論認為在混沌系統中，初始條件的十分微小的變化經過不斷放大，對其未來狀態會造成極其巨大的差別。這就告誡我們：要特別注意初始條件、初始狀態、出發點上的微小差別，要對這方面的微小差別保持高度的“敏感性”。戰略決定命運，細節決定成敗。這似乎已不成為什么特殊的名言，我們對那些戰略性的“大”的東西的關注，有時候甚至超出了我們的熱情，然而在遏制和預防職務犯罪的工作中，日積月累的那些“小”的東西卻著實讓人震憾。防微杜漸，謹小慎微是許多人許多年后才能明白的淺顯的道理。細節在遏制和預防犯罪機制體系發生變化的時候才會顯示出它的威力。可見，防止因制度的細微偏差，造成消極效果的“蝴蝶效應”是我們應該得到的重要啟示。所以，對職務犯罪初始階段細小的萌動趨勢予以及時糾正是遏制“群蝕群蛀”嚴重職務犯罪現象的重要之處。

再就是盡早發現捕獲偏差。越是在擾動產生的初期，擾動帶來的偏差解決起來就越容易，當然，如果事情發展大了，越是從源頭尋找擾動發現偏差，要求的能力就越高，投入也就越大。當擾動傳遞得越遠，就會被越來越放大，雖然發現起來越來越容易，但解決起來的難度卻越來越大，甚至難以控制。所以，在設計發現和解決偏差的機制的時候，就需要掌握這樣一個平衡點。系統的設計應該是去發現并解決那些已經有苗頭而處在可控制階段的偏差。就職務犯罪遏制與預防來說，我們的教訓太多。如今，對監督的忽視仍然是嚴重的問題之一。

中國有句傳統的古語：“君子慎始，差若毫厘，謬以千里”。司馬遷說這是《易》中之語。這個中華古訓和“蝴蝶效應”的現代科學理論相距漫長的歲月卻不謀而和。古代智者和現代科學家巧妙一致的見地，都告訴我們，職務犯罪遏制和預防工作本身容不得半點差錯，一有偏差苗頭，也應及時糾正。

二、警示我們要提高全社會遏制預防職務犯罪的敏感度和警覺性。

引起“蝴蝶效應”的主要原因不僅僅是蝴蝶，蝴蝶只是一個觸發因素，而事物之間存在的相互依賴性，對蝴蝶的敏感性是更加重要的因素。所以，要避免負面的“蝴蝶效應”，就要阻斷產生這種“蝴蝶效應”的事物之間的依賴性，降低其相互間敏感性，將犯罪阻斷在局部，防止其泛濫。同時，要形成遏制預防職務犯罪的預警系統，提高全社會遏制預防職務犯罪的敏感度和警覺性。做到“系統監督，監督系統”，使得微小監督漏洞偏差擾動產生的擴展不至于在沒有控制的情況下無限制的傳遞下去，從而帶來災難性的后果。

當前，由于我國的法律制度建設相對于飛速發展的經濟建設顯得滯后，社會主義民主尚不成熟，權力缺乏充分有效的監督，對外開放帶來的外來消極因素對人們世界觀、價值觀的巨大沖擊，因此，潛在的負面“蝴蝶效應”的風險也在擴大。一旦某可社會發展條鏈上的某一點發生變異，某個監督環節出現漏洞和偏差，引起某個系統坍塌的危險很大。所以，要保持遏制和預防機制體系對職務犯罪細小的萌動的高度敏感和警覺，使得職務犯罪細小的擾動，能夠在局部就被緩沖掉，而不至于在整個系統里面放大而帶來更大范圍的災難性的后果。

三、指導我們利用積極效果的“蝴蝶效應”遏制和預防職務犯罪。

如前所述，“蝴蝶效應”帶來的不一定都是負面的，也可以作為積極的重要手段。任何一個系統都可能或者說在某一個時期處于一種不平衡狀態。這就是說，看似強大的嚴密的系統，有可能存在被細小的擾動而引起坍塌的可能。這就是說，我們可以找到那個系統中業已存在的不平衡狀態點，使用很小的啟動，形成巨大力量為我所用，摧毀該系統。從我們過去查辦的串案、窩案、片案可以看出，不少職務犯罪都不是孤立的，往往在一個地區，一個單位，一個系統形成嚴密的系統，盡管其上下庇護，互相串通，手法隱蔽，勾結嚴密，但也有內外矛盾，也有行為紕漏。如果善于從這些不平衡點入手，就可能掀起颶風。特別是在世界經濟一體化加速、互相依賴性加強、虛擬特征日益明顯，我國法制建設還在加快健全和完善，各種新型犯罪不斷產生的情況下，一點很小的初始擾動，都有可能被放大后變成一場巨大的法制風暴。

在預防職務犯罪工作實踐中，要主動地利用“蝴蝶效應”，擴大遏制預防職務犯罪的效果。我們已經進入了信息和網絡時代，人們不僅可以從廣播、電視、報紙中獲取和交換信息，移動通訊網、互連網已成為越來越多的人獲取交換信息的重要途徑，而且由于網絡的互動性、參與性，正在吸引越來越多的網民參與其中，我們要及時把握時代特點，運用先進的科技手段，擴大我們的遏制預防工作效果，制造一次次“蝴蝶效應”，使更大規模的遏制預防職務犯罪的龍卷風刮起，以強大的“蝴蝶效應”產生更加廣泛的震懾效果，推動法制的進步和發展。

四、提示我們對職務犯罪的復雜現象和遏制預防職務犯罪中的復雜問題，要用科學的態度來對待。

“蝴蝶效應”理論告訴我們，要以穩定的心態面對非穩定的事件，在非穩定環境下謀求穩定發展。認真開展調查研究，及時把握職務犯罪的動向和遏制預防機制發揮作用的情況，做到心中有數，手中有方，面對復雜情況，處亂不驚。考察一些職務犯罪預防工作起步早、成就突出的國家和地區，不難發現，它們往往擁有關于職務犯罪預防立法，把預防職務犯罪確立為依法必須進行的工作，應當預防而不預防，就是違法。在這一點上，我國香港特別行政區是一個典型的例子。第二，走好分叉發展之路。現實世界的事情充滿了敏感性和突變性。我國正處在各個方面的高速發展時期，新的事物不斷涌現。當形勢向著更新更高的方向轉變發展時，我們要從各個方面及時適應。職務犯罪的手段變了，我們的遏制預防措施應該是早有準備，及時應對，盡量避免滯后，減少犯罪給社會發展造成的阻礙和危害。努力使我們的工作走好同步前行之旅，注意與新知識的同步，與新規則同步，與新行為方式的同步，與新的世界觀同步

第二篇：加大預防查處力度遏制民生領域職務犯罪

加大預防查處力度遏制民生領域職務犯罪

時間:2008-5-10 來源:本院 責任編輯:梁為華 瀏覽次數:992

黨的十七大報告提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”。檢察機關作為維護社會公平正義的國家法律監督機關，在保障民生、維護穩定方面承擔著重要責任，發揮著重要作用。當前，民生領域尤其是社會保險、土地賠償、醫療衛生、移民補償、新農村建設等領域的職務犯罪案件日益高發，開展對民生領域職務犯罪的專項查辦工作成為檢察機關當前貫徹落實科學發展觀所要完成的重大任務。在查辦民生領域職務犯罪案件專項工作中，檢察機關必須認真分析當前民生領域職務犯罪的特點，深入把握其癥結，才能更好地化解矛盾糾紛，維護人民群眾切身利益，促進社會和諧穩定。

一、當前民生領域職務犯罪的主要特點

近年來，民生領域職務犯罪案件呈現明顯的高發態勢。我院2005年至2007年查辦的職務犯罪案件中，發生在民生領域的職務犯罪案件數量逐年攀升。2005年查辦民生領域職務犯罪案件8件8人，占當年立辦職務犯罪案件總數的38.1%；2006年查辦14件14人，占當年立辦職務犯罪案件總數的63.6%；2007年查辦16件16人，占當年立辦職務犯罪案件總數的69.6%。今年截止目前我院查辦職務犯罪案件6件6人，全部為民生領域職務犯罪案件。從我院辦理的案件看，民生領域職務犯罪案件有以下特點：

1、犯罪活動牽涉面廣，滲透到民生領域的各個方面。近年來，土地征用、房屋拆遷、社會保險等領域一直是民生所系的重要領域，也是職務犯罪高發、易發并被檢察機關重點關注的領域。隨著改革開放的不斷深入，民生領域職務犯罪活動逐漸向不易察覺的部門蔓延滋生。過去被認為是“清水衙門”的教育部門、科研部門、衛生部門，近年來職務犯罪案件也屢有發生。如被我院立案查處的市實驗小學后勤主任何某貪污、受賄案中，何某借校服采購、實驗用品采購和食堂管理的職務便利，巧立名目大幅加價，在賺取學生錢財的同時還收受供應商高額回扣，導致學生家長怨聲載道，部分身為下崗職工的學生家長到市教育局集體上訪。統計數據顯示，近年來我院查處的民生領域職務犯罪案件共計44件，其中國土管理部門7件，農業部門8件，教育部門5件，衛生部門10件，勞動保障及社會保險部門13件，科研部門1件。職務犯罪行為已經滲透民生領域的各個方面。

2、系統性窩案串案突出，危害性大。從我院已查處的民生領域案件來看，系統性的窩案串案占整個民生領域職務犯罪案件的比例已經接近80%。有的案件涉及到了一些級別較高的領導（副處級二人）；有的涉及到了一個單位集體腐敗，甚至出現“洪洞縣里無好人”的尷尬局面；有的涉及到了幾個不同的部門和單位。系統性的窩案串案多發，很容易在一個部門、甚至在不同部門形成普遍惡劣的風氣，產生“集體無意識”下的腐敗氣候，其潛在的腐蝕性、危害性無法估量。如2005年我院查處江漢石油管理局工農辦主任李某（副處級）、副主任楊某（正科級）、金某（副科級）共同貪污土地賠償款的窩案后，辦案人員根據此案中掌握的線索，在2006年又查處了潛江市國土資源局積玉口土管所前后兩任所長黃某（副科級）、張某（副科級）等五人私分江漢油田對農民的青苗補償和土地賠償案。在審訊過程中，該所前任所長黃某交代，他們的行為最初是“得益”于其好友、江漢石油管理局工農辦主任李某的“啟發”。從掌握的證據看，石油管理局工農辦和積玉口土管所發生的兩起窩案，在做帳、分贓等多個環節的手法都驚人地一致。

3、大都為貪污挪用案件。從近年來我院查處的民生領域44件職務犯罪案件看，多為貪污、挪用公款，其中貪污案件24件，占總數的54%，挪用公款案件19件，占總數的43%。這固然是由于行賄案件相對難于發現和查獲，但很大程度上也反映了貪污挪用案件在民生領域的高發、易發性。犯罪嫌疑人大都利用手中的權力或職務之便，肆無忌憚地侵吞、挪用公款，使一些單位的管理制度層面，成了無形的的“空白點”。如江漢藝術職業學院黨委副書記、紀委書記劉中文（正科）和教務科科長嚴先國等四人共同貪污案，他們巧立名目，借軍訓過程中發放軍訓服裝之機大幅加價，侵吞差額近10萬元。

4、犯罪手段呈現多樣化、智能性。從辦案情況看，犯罪分子手段可謂五花八門，呈現明顯的多樣化。有的打為“職工謀福利”的旗號建立小金庫，然后由少數人私分；有的采取用假發票套取現金的方式侵吞公款；有的領導干部借采購、擴建虛增發生費用，造假達到貪污的目的。隨著電子政務工程的不斷推廣，還有部分犯罪分子利用職務便利和相關專業技能，借助軟件漏洞侵吞不義之財。2006年我院在辦理市中心醫院經管科出納李某挪用公款私人辦公司一案時，發現李某對醫院收費數據庫存在的漏洞了若指掌，但李某不但沒有將這一漏洞向領導匯報以便及時修補，反而利用這個“技術秘密”大肆套取現金挪作己用。通過進一步偵查，辦案人員又查獲了知悉該漏洞的財務科門診收費組長董家彬、會計李軍，通過交接班的空隙時間改動數據庫數據進行共同貪污一案。在案件偵破過程中，我院先后動用了大量技偵手段并到公安機關網監部門請人協助，最后才完全鎖定了犯罪嫌疑人改動數據庫時留下的全部痕跡。

二、當前民生領域職務犯罪高發的主要原因

上述分析顯示，當前民生領域的職務犯罪活動已經日益嚴重，甚至在個別單位和部門形成了 “潛規則”，影響了國家的政策的貫徹實施和人民群眾正常生產、生活，與全心全意為人民服務的宗旨背道而馳。究其原因，主要有以下幾個方面：

1、受社會不正之風影響，思想觀念蛻變。我國正處于從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變時期，在這個重要的歷史轉折關口，舊有的利益格局被不斷打破、重組，產生了一系列深層次矛盾。在利益沖突的矛盾中，部分人的思想觀念產生了松懈甚至蛻變。尤其是在新與舊、公與私、權與利、升職與退位的互相撞擊中，部分掌握權力的黨員干部容易產生 “主觀為自己，客觀為他人”的心態，大搞權力運作的短期行為，從而讓欲望、金錢、享樂人生的觀念占上風，逐漸走上犯罪道路。如市機關事業單位社會保險管理局局長汪某，即將退休，心理失衡，為了謀取個人好處，將養老保險基金20萬元挪給朋友從事營利活動，走上了犯罪道路。再如，潛江市人大代表、楊市辦事處蔬菜科學研究所書記兼主任余某從2006年12月至2007年5月，將土地征用補償款86多萬元挪用于自己個人購買彩票的營利活動，被判處有期徒刑十三年六個月。

2、管理體制存在漏洞。“千里之堤，毀于蟻穴”，管理漏洞是當前民生領域的職務犯罪發生的最主要原因。辦案實踐說明，犯罪分子往往利用經濟體制改革之機，在新舊體制轉換過程中，鉆政策空子、鉆管理空子、鉆時間空子，大肆侵吞人民群眾切身利益的財產。如江漢油田新業勞務有限責任公司是江漢油田管理局出資90萬和江漢油田管理局再就業管理中心出資10萬元共同成立的一個以下崗職工再就業培訓為主要經營項目的單位（國有企業性質）。由于剛成立，單位在經費管理制度的運行評估、實時反饋、宏觀調整等方面，都缺乏系統的監督糾正手段，以致五七工作站站長朱某鉆了這個空子，為一己私利，將江漢油田再就業培訓費虛報報出后，私自將28萬余元挪給他人進行營利活動。

3、監督制約機制軟弱缺失。對權力部門的監督制約機制軟弱甚至缺失是民生領域職務犯罪的重要原因。當前為進一步加強對權力的監督與制約，黨和政府建立的機構不少，采取的辦法不少，但難以落實到位。如我院查辦的市自來水公司保管員王某、楊某合伙監守自盜農村自來水改造物資款1.6萬余元案，市民政局社會福利科科長李某貪污農村孤殘兒童“明天計劃”救助款4.8萬元案，市供電局浩口供電所電費管理員熊某挪用農電資金案，國營熊口農場八大垸分場會計聶某貪污農工棉花款22多萬案等七起新農村建設中貪污、挪用公款案就是典型的沒有進行有效監督制約而發生的案件。

三、民生領域職務犯罪的預防對策

預防和減少民生領域職務犯罪的發生，遏制民生領域職務犯罪現象新的滋生和蔓延，是當前各級檢察機關和社會有關部門一項艱巨而繁重的任務。針對民生領域職務特點和規律，我們不但要認真研究有效發現和查辦職務犯罪，還要進一步構建民生領域職務犯罪的預防策略，應抓好以下幾個方面的工作：

1、加大教育力度，不斷筑牢拒腐防變的道德防線。實踐證明，無論是懲治嚴重刑事犯罪，還是懲治職務犯罪，只靠打擊是解決不了根本性問題的。必須堅持打擊與預防相結合，才是行之有效的辦法。除了在制度、體制、機制等方面要繼續加強和改進外，還必須圍繞著以人為本這個原則，把道德理念的塑造作為以人為本治本的關鍵。在道德理念的塑造上，應著重把握五點。一是道德理念的塑造要與時俱進。要及時完善充實適應新時期內容要求的行為道德規范和準則，其內容既要繼承我們民族中的優秀品質和優良傳統，又要充分體現市場經濟與時俱進內容。二是要加強對領導干部特別是各級“一把手”道德理念的塑造，還要強化對一般工作人員的道德觀的教育，加強預防職務犯罪的針對性和有效性。領導的人品、道德修養、做人準則的客觀標準、社會評判、公正反饋的工作，對整個社會道德理念的塑造起著非常重要的作用。要建立對“一把手”客觀公正的評判通道，選好“一把手”，注意發揮“一把手”的橋梁作用。同時，加強班子成員之間的監督制約。三是加強對“涉財及涉權”工作人員的經常性教育，做到“警鐘常鳴”。四是要把批評與自我批評、自查與互查工作作為黨委的一項經常性的工作，在一個部門形成一個好的氛圍，一個好的小氣候。不能讓不正之風和歪風邪氣形成氛圍與氣候。五是幫助國家機關、企事業領導干部和財務人員過好權力關、金錢關、美色關，增強勤政廉政意識，珍惜政治生命，自覺抵御腐朽思想的侵蝕，防微杜漸，自覺做到“常戒非分之想，常懷律己之心，常修從政之德，常思貪欲之害”。做到權為民所用，利為民所謀，當好人民的管家和公仆。

2、加大監督力度，不斷強化拒腐防變的制度防線。對公務人員的監督應受到約束與監督。一是要加強權力監督。要進一步完善“公正、公開、公平”制度，將單位的人財物進行公開，要將監督延伸到“八小時工作”以外,充分發揮職工代表大會的監督作用，努力調動廣大職工參與管理的積極性。并進一步建立建全規章制度，使涉及民生領域的一切活動都有章可循，有規可守，做到違章必究，并對民生的重大決策、發展、規劃、財務會計等建立公開制度，增強透明度，為經營者和各監督機構開展監督活動創造條件。二是要加強紀檢、審計和檢察監督。通過紀檢定期談話和審計，要搞清單位負責人和部門負責人任期內的經濟責任，以便及時發現企業生產經營中的漏洞，防患于未然。三是要加強財務監督。要制約單位“一把手”的經濟行為，建全專項款項預防機制，跟蹤調查，一防到底。

3、加大打擊力度，不斷夯實拒腐防變的法律防線。當前，在黨中央對腐敗問題高度重視和支持下，我國反腐敗工作成績斐然，一大批腐敗分子落馬，有效地遏制職務犯罪高發多發的勢頭，發揮了懲一儆百的震懾作用，從而體現出檢察機關依法查辦職務犯罪案件的威懾力。但職務犯罪并沒有因此而銷聲匿跡，反而在一定時期有反彈甚至給人以前仆后繼之勢。由于“準腐敗”現象在現實生活中仍大量存在，地方黨委和政府出于穩定大局等諸方面考慮，對發現的“準腐敗”現象采取只要退出贓物即放一碼的態度，更使腐敗分子有恃無恐。因此我們有必要進一步加大打擊力度，堅持嚴格執法、公正執法。在查辦權力腐敗中，要淡化政治因素，無論涉及到什么人，都要敢于依法堅決查處，只要達到犯罪標準的要堅決給予刑罰處罰，對“準腐敗”現象也應一抓到底，給予組織處理，決不能辦人情案、關系案，更不能大事化小，小事化了。要緊緊圍繞民生領域職務犯罪易發多發的重點部位，以人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為切入點、著力點和突破口，突出辦案重點，加大辦案力度，形成高壓打擊態勢。只有讓腐敗分子付出昂貴的代價，才能真正起到震懾作用，才能通過查處一批人，震懾一批人，警醒一批人，最終達到減少和遏制職務犯罪的目的。

第三篇：淺議農村信用社職務犯罪與預防

淺議農村信用社職務犯罪與預防

職務犯罪是國家工作人員利用職務之便實施的貪污受賄、玩忽職守、徇私舞弊等或者侵犯公民權利，破壞國家對公務活動的管理職能，依照國家法律應受刑罰處罰的行為。隨著農村信用社改革的不斷深入，金融市場的逐步放開，農村信用社也將進一步得到發展。在農村信用社發生的案件中，職務犯罪居多，在新形勢下如何切實有效防范金融職務犯罪，避免不必要的損失和影響，對于穩定農村信用社、穩定農村經濟顯得尤為重要。筆者在此談點看法。

一、誘發農村信用社職務犯罪的原因

農村信用社發生的貪污、挪用、受賄、侵占等違法違紀行為既有客觀原因，也有主觀原因；既有體制不完善、改革不力的原因，也有農村信用社內部思想、管理、用人、制度和隊伍建設的原因。

1.職工的思想根源。由于我國市場經濟體制的建立，逐漸引發了人的思想、價值觀念的變化，誘發了個別人的投機心理、冒險心理、僥幸心理，追求享樂主義、拜金主義等，造成了一些人產生權錢交易、人情交易的心理，甚至不惜以職務、職權之便以身試法，滿足自己的欲望。

2.農村信用社自身原因。從1996年行社脫鉤以來，農村信用社經歷2次改革，但改革的步伐和效果不是很理想，形成了農村信用社自身建設出現了問題。一是體制不健全，農村信用社在改革過程中，其制度的存在的漏洞和不完善之處，造成了別有用心的人利用職務之便加以利用。二是有章不循，這是當前農村信用社誘發職務犯罪的重要原因，少數農村信用社制度執行不力，有章不循，違規操作的現象在一定程度上存在，制度形同虛設，起不到防范與制約的作用，三是風險防范意識不強，由于缺乏風險防范機制，對一些重要崗位監督制約失衡，起不到監督檢查應有的作用。四是用人機制不當，農村信用社是一個特殊的企業，每天要與金錢打交道，一些人因拜金主義、享樂思想惡性膨脹，而鋌而走險，加之用人把關不嚴，一味重視關系戶，使個別品行差、素質差的人留在了重要崗位上。

3.科技防范差。從金融職務犯罪來看，有的利用先進的技術偽造、變造各種憑證，以假亂真，鉆檢查人員的空子，蒙混過關。特別利用計算機、信用卡等新型金融附生工具作案，其隱蔽性強，難以防范，加上農村信用社點多面廣，防范尤為薄弱，給品行差的內部員工留下了空檔。

二、信合職務犯罪的主要特點 近年來，個別信合工作人員以權謀私、貪污受賄、腐化墮落，敗壞了黨風黨紀，在群眾中造成了惡劣影響。從中國銀監會［2008］190號文件通報情況看，2008年1至6月，全國農村信用社共發生案件44件，涉案金額2.27億元，處理直接涉案人員77人，追究責任人員386人，其中追究領導責任120人，從以上數據分析，農村信用社案防形勢嚴峻。1.職務犯罪表現形式多樣化。從農村信用社發生的職務犯罪看，其表現形式是多樣化的。一是貪污、受賄是農村信用社職務犯罪的主要形式。從查處的案件來看，作案金額越來越大。現在涉案金額幾十萬元上百萬元已經不算大案了，幾百萬甚至上千萬。從一個年輕的領導干部墜落為一個大貪官是發人深思的。農村信用社工作職務犯罪另一個主要表現形式就是失職瀆職，徇私舞弊。一些信合員工，為了徇私情、謀私利、違反規定，對應當按規定發放的貸款，卻不堅持原則，違規發放跨區域貸款、頂名貸款、假名貸款、冒名貸款、化整為零貸款，抵押物價值高估貸款，甚至該抵押而不抵押，有的還偽造信貸材料、隱瞞真相、弄虛作假，給農村信用社加劇信貸風險，造成信貸資金損失。

2.連續作案時間長、次數多。這是農村信用社干部職務犯罪的又一個顯著特點。涉案人一般都是在行政管理、信貸發放工作中作文章，多次貪污、受賄或挪用信貸資金和庫款，連續作案，有些干部職工與借款人長期勾兌，雙方成了“朋友”，借款人為了不按信貸政策、制度優先貸到款，個別領導和信貸人員從中收愛借款人的賄賂。

3.犯罪手段狡猾，隱蔽性強。由于農村信用社工作人員在行業上具有其自身特點，其文化素質、社會地位較高、社會接觸面較寬，這就決定了一旦這些人從事犯罪活動，一般都深思熟慮，考慮周全，作案手段狡猾，在作案過程中和作案后，他們又能巧妙偽裝，積極掩飾，具有極大的隱蔽性和欺騙性。

三、預防職務犯罪的對策

預防農村信用社職務犯罪工作是一項長期的工作，又是一項經常性的工作，做好農村信用社職務犯罪工作既要做好人的工作，又要建立和完善各項制度；既要做好案后亡羊補牢工作，又要搞好超前防范，把問題消滅在萌芽狀態。只有我們強化預防教育，健全機制，深化“三權”監督，才能認真貫徹執行好黨中央、國務院一系列的方針政策，把農村信用社職務犯罪降到最低點。

㈠抓教育，增強預防職務犯罪意識

加強預防農村信用社職務犯罪教育，努力實現對職務犯罪的“不愿為”。扎實開展學習型組織的創建，組織干部職工學習，不斷改善心智模式，努力提升自我素養，實現由“他律”走向“自律”，由“不敢為、不能為”走向“不愿為”。1.轉變思想，更新觀念。農村信用社各級領導要把預防職務犯罪拿上議事日程，定期研究，認真防范。對案件防范要有超前意識，新業務出臺要有相應的防范措施。在實際工作中要克服麻痹思想、放松管理，要教育職工時常繃緊風險防范這根弦，堵塞各種漏洞，充分發揮各級組織作用，做到群策群防。

2.加大力度，抓好教育。一是要認真貫徹落實中紀委《關于黨風廉政建設及反腐敗工作》的安排部署，結合本部門工作實際，針對各個崗位、各個環節的具體工作職責，積極開展信合職業道德教育，強化紀律、作風和反腐倡廉教育。加強領導班子和領導干部的思想道德和紀律作風教育。二是對職工進行世界觀、人生觀、價值觀教育，培養職工的優秀品質，樹立良好的信合隊伍形象，自覺愛崗敬業，大力弘揚正氣，狠剎不正之風。三是開展警示教育。要利用有影響的案例和發生在本單位的案例適時對職工進行教育，剖析犯罪原因，深挖思想根源，讓職工從思想上受到教育，吸取教訓，讓廣大職工引以為戒，使有不良行為者懸崖勒馬。

3.抓好教育，注重靈活性。大力加強廉政文化建設，采取寓教于樂、寓教于管等多種行之有效的教育方式，不斷創新教育的形式和方法，使教育歷久常新，取得最佳效果。

㈡抓機制，夯實預防職務犯罪基礎

當前，農村信用社加強預防職務犯罪工作，就是要認真貫徹落實《懲治和預防腐敗的實施意見》。在建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系中，提出要建立新機制，各級信合系統要結合各自的工作實際對新機制分別細化，具有可操作性。

1.建立領導機制。農村信用社“一把手”要對預防職務犯罪工作負總責，職能部門要各司其職，各負其責。

2.建立協調工作制度。農村信用社要與檢察機關按照《關于做好預防職務犯罪工作的通知》精神，制定協調制度，明確雙方的職責，并強化落實，從源頭上做好預防職務犯罪工作。3.建立防范機制。預防職務犯罪工作必須著眼于防范于未然，深入研究新形勢下農村信用社職務犯罪的原因、特點和規律，注意彌補制度的縫隙，從體制、機制、制度和管理上預防和減少職務犯罪。一是堅持逐級簽訂廉政建設責任書，規范職工在工作中的行為，增強監督力度。二是堅持信貸審貸分離制，不得違規放貸，杜絕以貸謀私。三是堅持重要崗位輪換制，各重要崗位經常輪換，能及時發現問題。四是堅持重要物品保管制，農村信用社對重要空白憑證、印章、密押、有價單證等進行重點管理，消除案件隱患。

4.建立監督機制。把監督工作貫穿到權力運行的全過程。認真貫徹落實《加強領導班子和領導干部監督管理辦法》，要抓好檢查落實，把問題消滅在萌芽狀態。㈢抓重點，防范職務犯罪易發環節

農村信用社按照分級管理、下管一級的原則，緊密本單位的實際，探索總結預防職務犯罪的新舉措和新經驗。

1.規范領導干部行為。信合管理領導干部都掌握著一定的權力，很容易出現用權不當，以權謀私，失職瀆職等行為，并可能走向犯罪，因此，凡屬重大決策、干部任免、基建和大額資金的使用，必須經集體討論，不準個人和少數人專斷。

2.規范信貸人員行為。縣聯社要加強對信貸人員的管理和教育，社會上有些人員為了從農村信用社貸到款，不擇手段與有權部門的人拉關系，甚至不惜重金收買一些意志薄弱的人，成為這些人的俘虜，為他們說話，為他們辦事，放棄信貸原則違規放貸，形成新的信貸資金風險。

3.規范重要崗位人員行為。一是農村信用社管理人員經常對出納庫存現金進行檢查，防止出納人員貪污、挪用、盜竊庫款。二是農村信用社要監督會計帳務是否做“五無六相符”，重空管理是否按規定，有無不嚴密之處。三是防止計算機操作人員利用管理上的漏洞盜取資金，只有通過對這些重要崗位人員的加強管理檢查督促，才不會給犯罪分子留下可乘之機。

㈣抓查處，純潔信合干部隊伍

上級農村信用社要經常對下級農村信用社進行檢查監督，上級對下級的各網點負責人和信貸人員進行行為排查，各網點負責人對管錢、管帳、管信貸、計算機操作等重要崗位人員進行排查，稽核檢查力度要加大，不僅加大對農村信用社的帳務、財務、信貸、制度執行等方面的稽核，還要加大監督各級、各職能部門對下級的監督排查是否到位。對確有問題的，而排查人員未排查出來的，要追究排查人員責任，對違章違制違紀的人員加大行政處罰力度，對違法人員絕不手軟無條件地移送司法機關查處，達到以政視聽的效果，只有加大違紀違法案件查處，才能純潔信合干部隊伍，才能減少和避免事故和案件的發生。

第四篇：遏制以罰代刑防范職務犯罪

遏制以罰代刑 防范職務犯罪

提要

行政執法活動涉及社會生活的方方面，工作量大，強度高是其工作特點，因此在執法過程出現一些瑕疵是不可避免的，但是如果這些瑕疵是人為性故意行為，就必須究其原因，以示警示，敲響警鐘。本文以土地行政執法中出現的以罰代刑現象為背景，從其產生原因、以及同職務犯罪的聯系進行分析探討，并對防范以罰代刑和職務犯罪的有效措施進行積極探討，對于規范行政執法，防止職務犯罪有一定的指導意義。

我院近年來受理的土地管理行政機關申請強制執行的涉及土地違法案件中，有相當一部分的違法行為大大超過了法律規定的刑事犯罪追訴標準，行政機關只做單一罰款和恢復原狀的行政處罰，并沒有依照規定將已經達到刑事追訴標準的向公安機關移送，造成了土地違法案件屢禁不止，屢罰不能見效的惡性循環，縱容了土地違法行為的蔓延。

一、典型案例透出以罰代刑

典型案例：行政執法機關在執法檢查中發現某殯葬管理所設立的殯葬服務機構（下稱殯葬服務部）未經批準占用耕地35200㎡建陵園，經調查取證后，做出限期拆除在非法占地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀并處罰款的行政處罰。當事人在法定期限內未申請行政復議也未提起行政訴訟，行政機關逐向人民法院申請強制執行。

經審查，行政機關提供的證據顯示，殯葬服務部在某鄉所屬農村擅自占用集體土地的面積為東西長220米，南北寬160米，約52.8畝。建設殯葬服務設施的施工始于1994年，殯葬服務部取得工商登記的時間是2005年，行政執法人員現場勘

測時間為2008年。涉案土地現狀為殯葬服務基礎設施已建設完成，部分墓地已經投入使用。殯葬服務部的違法占地建設行為從1994年延續至2007年，在長達13年之久的時間里，占地50多畝，大興土木并面向社會公開進行殯葬墓地招攬服務，該行為的性質絕不是行政違法這么簡單。

土地是國家的命脈，是人類生存的基礎，各國政府尤為重視土地的保護。我國《土地管理法》規定：?十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。?我國刑法規定：?違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?。《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》指出：?違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰?。同時規定?非法占用耕地‘數量較大’，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。? 《行政處罰法》第七條第二款規定：?違法行為構成犯罪的應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰?；第三十八條規定：?調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別做出如下決定：.....(四)違法行為構成犯罪的 ,移送司法機關?；第六十一條規定：?行政機關為牟取本單位私利，對應當依法移交司法機關追究刑事責任的不移交，以行政處罰代替刑罰，由上級行政機關或者有關部門責令糾正；拒不糾正的，對直接負責的主管人員給予行政處分；徇私舞弊、包庇縱容違法行為的，比照刑法第一百八十八條的規定追究刑事責任?。

結合本案的基本事實，殯葬服務部占用耕地已達52.8畝，2

從其占用的性質看，未經人民政府土地管理部門批準，屬于非法占用；從其占用的數量看，占用耕地52.8畝，早已超出刑法有關非法占用耕地罪關于占用耕地十畝以上的追訴標準。因此，將殯葬服務部占用土地建陵園的行為定性為涉嫌非法占用土地刑事犯罪是無可無非議的。行政執法機關在對違法占地行為人進行處罰時，明知《行政處罰法》有?違法行為構成犯罪的應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰?的法律規定，非但不將案件移送司法機關，而以行政罰款了結此案，其行為也已涉嫌職務犯罪。

二、以罰代刑涉嫌職務犯罪

刑法第四百零二條規定：?行政執法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。?本文所引案例是一起典型的應當移交而不移交且情節嚴重的案例。

首先，從刑法規定分析，本罪的犯罪主體是特殊主體,即具有行政執法權的特殊主體，既包括一線的執法人員，也包括審批崗位的執法人員，還包括領導主管人員。

其次，從本罪規定的主觀因素分析，應當是出于故意才構成犯罪，即明知所辦案件已構成犯罪,應當移交司法機關追究刑事責任而不移交。

我們應當看到，行政執法機關對于應當依法移交司法機關的涉嫌刑事犯罪的案件，行政執法人員對案件的性質是十分清楚的，其之所以不積極移送的原因不外乎是行政權力的無限膨脹和部門利益所致。在現行法律規范體系中，立法機關從社會管理的復雜性、多樣性考慮，設立了自由裁量權法律體系，其宗旨在于視違法行為情節和危害性的不同，賦權于行政機關自

由裁量。然而，在司法實踐中，行政機關將自由裁量權濫用，動輒施以最高限處罰，更有甚者，僅僅由于被處罰人的態度不同就課以不同的處罰，行政權力肆意的擴張，權力行使的隨意性，幾乎滲透到所有的行政執法領域，導致行政權力的濫用，嚴重違背了立法宗旨，也違背了法律授權，造成不良的社會效果，影響了政府的形象。同時，行政機關部門利益、錢本位意識也是導致案件故意不予以送的原因之一。從現行的行政執法運行體系來看，雖然表面上處罰和收款部門是分開的，一般的做法是委托銀行開一專戶，并冠以某某政府行政處罰專戶，但最終罰款還是以某種方式轉入到處罰機關，實質上是將應當上繳國庫的罰沒款繳納了單位的現金庫。也正是由于這種運行機制，行政執法機關非常清楚，如果案件一旦移送司法機關，無異于斷了自己單位的財路，部門利益無法實現，最終導致了案件的不移送。

第三，從本罪侵犯的客體分析，以罰代刑首先直接侵犯了行政執法依法行政的正常活動秩序，濫用了行政處罰權，也侵犯了國家立法、司法的尊嚴；另一方面，由于行政執法機關將應當移交司法機關追究行為人刑事責任的案件以罰款處罰予以消化，也妨礙了司法機關懲治犯罪職能的正常行使，這時的行政機關實質上是充當了違法犯罪行為人的保護傘。

第四，本罪的客觀方面的要求是情節嚴重。從本案的違法行為性質、危害后果等方面分析，無容臵疑可以定性為行政執法人員存在嚴重的徇私舞弊，其以罰代刑以達到嚴重的程度。其中，本案違法行為人嚴重破壞土地的行為已達到刑法規定的可以判處3年以上有期徒刑的程度，且違法行為人涉嫌群體，而非一個人所為，而且行政執法人員對行為人違法占地的面積是明知的，自始至終就沒有將案件移送的意思表示等等，這些4

足以說明情節的嚴重性。

綜合以上分析，職務犯罪的成因不外乎管理制度和個人因素兩方面。我們的用人機制不完善，還沒有行之有效的錄用、考核、任免等制度，現行的制度徒有虛名，還不能突破關系網、金錢網的束縛，加之行政執法法出多門，職權交叉、爭案源、爭管轄屢見不鮮，自由裁量有立法無監督，執法活動不透明，一人執法較為普遍，以權謀私、權錢交易已不是什么秘密，?交錢了事?在一些領域中成為一種潛規則，久而久之縱容了執法的隨意性，放任了違法行為人，以至于在部分執法人員身上吃、拿、卡、要、違法、違紀等問題經常出現。另一方面，受社會上貪圖享樂、攀比等不良思潮影響，加之個人品行、修養的不夠，對于權力行使無拘無束，放縱個人私欲，一些執法人員被拉下水，成為了違法犯罪嫌疑人的保護傘。

三、以罰代刑成因

（一）、立法與制度缺陷

立法滯后現實是成文法體系所不可避免的。不可否認，我國立法機關在改革開放以來的長足發展和進步，但我們也應當清醒的意識到，一些本因以立法解決的問題，由于部門利益群體之間利益之爭，遲遲不能立法，導致了管理的真空地帶，使不法行為游走于法律的邊緣。另一方面，我國現行的行政執法運行體系也是導致以罰代刑重要原因，我們不難發現，行政執法人員樂于對違法行為主體課以罰款處罰，往往是自身經濟利益息息相關的，罰沒款雖然形式上繳入專戶，但最終要和行政執法人員罰款數額直接掛鉤，這也就不難解釋為何現在交警為何對于罰款敬職敬業，反而冷落了維護交通秩序這一根本的法定職責。根本原因在于，你罰款越多，自己獲取的利益越多，行政執法在某種意義上成為了行政執法人員謀取私利的合法工

具和外衣。

（二）、執法人員素質因素

司法實踐中，行政執法機關在遴選、培訓執法人員過程中缺乏制度保障，一些執法人員對于崗位法律規范還沒有來得及完整的學習一遍，更談不上領會立法宗旨，就已被指派到了一線執法崗位，加之其手中的處罰權不受約束，人人手里拿著罰款單，動輒就對相對人施以罰款，無形中助長了執法人員無法無天的潛意識，助長了行政權力的無限擴張。

（三）、監督制約機制的空缺，是以罰代刑總要因素。行政執法的現實狀況表明，對執法人員在執法過程中的活動進行監督制約機制基本是空白。執法人員手中的罰款單隨意就開出，沒有什么部門可以對其行為進行監督，而對于被處罰主體提出的申訴也僅僅停留于表面，加之法律意識的淡漠，訴諸司法救濟者寥寥無幾，這些都助長了行政執法人員我行我素的優越性意識。另一方面，行政處罰缺乏第三方介入監督，容易形成暗箱操作，雖然也有處罰前的告知和聽證程序規定，但欠缺了第三方的監督，你聽你的證，我罰我的款，聽證流于形式，有的連形式都沒有，加之處罰并不向社會公開，社會監督、輿論監督的缺位也是以罰代刑盛行的原因之一。

（四）、人情案作怪。

現實社會中，人際關系像網絡一樣錯綜復雜，行政執法人員來自于社會，必然和社會有著千絲萬縷的聯系，在執法過程中，要面臨社會方方面面的壓力。包括權勢的壓力和人情的壓力。一些領導干部對執法人員的指手畫腳，以及壓案、銷案行為，難怪社會上會出現違法行為人對執法者不屑一顧，動輒就把某某領導掛在嘴邊，而我們的一些執法機關的領導也時不時地給執法人員以暗示，稱某某領導關注此案等等，使得執法人6

員進退兩難。另一方面，一些執法人員礙于關系，對于有親屬、朋友找上門來的說情風，無免疫力，往往網開一面，對違法行為人以寬恕方式處理，該罰的不罰，多罰的少罰，該移送司法機關的也就以罰代刑?私了?。

四、遏制以罰代刑

從根本上根治土地違法案件的蔓延，是一項長期的、多部門共同協調方能完成的系統工程。

（一）、提高執法人員的認識，強化責任意識和法律意識，把治理土地違法案件上升到是否是依法行政和是否是瀆職行為的高度去認識。要認識到?以罰代刑?從法律層面上的實質就是濫用職權和玩忽職守的形態。在面對土地違法案件已達到法律規定的追訴標準時，是從部門經濟利益角度考慮，處以罰款加恢復原狀了事，還是嚴格執行法律規范，以涉嫌刑事犯罪移送公安機關，不同的處臵方法性質截然不同。前者由于客觀上造成沒有移送，無論是對涉嫌犯罪的立案標準缺乏準確了解而錯誤地界定進而以為不必移送立案只需行政處罰，還是由于對行政執法活動中發現涉嫌犯罪案件缺乏刑罰意識而疏忽大意沒有移送，均不影響該行為的性質，即可以歸咎于執法素質和業務水平低下，屬于失職行為，但情節嚴重的則構成瀆職犯罪。

（二）、應當建立土地違法巡察制度。土地是國家的命脈，是人類生存的基礎，管理和利用好土地，是國家的基本國策。如果僅僅從處罰環節上防止?以罰代刑?，并不能有效遏制土地違法案件。從移送到法院的土地違法案件的情況看，并不是在違法行為人實施土地違法行為的伊始被查處的，而是土地被破壞到相當程度后才被查處，且這一過程并不是一個短的時間過程，有的長達多年。因此，有必要建立土地違法巡察制度，實施包片負責，責任到人，不定期和定期巡察相結合，及時發現，及時查處。

（三）、建立土地違法究責制。一是以轄區為單位，轄區行政首長為第一領導責任人，土地所在地基層組織負責人為直接責任人。在任職同時簽署土地責任書，強化領導責任，把土地管理和利用基本國策變為土地轄區行政長官的具體職責，發現土地違法案件，先問責，并有其負責全程監督處臵，處臵不良的究責免官。二是相關司法機關同土地管理行政機關建立案件移送與監督究責制。行政管理機關對于符合刑事立案條件的案件及時移送公安機關，同時向檢察機關備案。對于該立不立、立而不訴等問題，由政法、人大監督機關進行督察，實行瀆職究責。

（四）、改革行政執法理念，實行以事立案。土地違法案件有時不能及時確定行為人，因而行政機關，往往以此為由不予立案也導致違法行為不能及時查處。面對土地違法案件的特點，要轉變觀念，對于發現的土地違法事實，或者對于報案、控告、舉報和自首的材料，經過審查認為符合法律規范的追訴標準，需要追究刑事責任，但犯罪嫌疑人不能確定的案件，依法作出的立案決定，并做證據保留，依法定程序移送公安機關。

（五）、加強行政執法內部監督。對于影響較大或有代表性的土地違法案件，實施公開聽證程序，并對行政處罰的具體違法事實及處罰結果進行分類公開，以便于行政相對人進行橫向比較。行政處罰的程序和結果公開不僅有利于接受監督，對于排除對行政執法活動的各種干擾也具有現實的意義，可以由內至外地克服以罰代刑。

（六）、實行行政處罰公示制度。將行政處罰所認定的違法行為事實、處罰理由和依據，處罰內容等事項，在固定欄目予以公示，接受輿論和公眾的監督，同時也是一種對社會公眾的8

普法教育方式。

（七）、規范案件審批報告制度。按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的規范要求，制定出詳細的自查、部門復查和上報回訪制度，案件承辦人員無論是簡易程序合適普通程序處罰的案件，首先由承辦人寫出自查報告，報部門復查，然后定期書面報告上報主管機關的法制部門，由法制部門按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的規范進行審核，定期回訪，追究直接責任人和相關負責人的法律責任，使執法人員不愿也不敢以罰代刑。

（八）、以典型案例教育執法人員。

可以參考黨員干部警示教育的方式，遴選出典型案例，組織行政執法人員開展教育活動，采取以案釋法的形式，揭露以罰代刑的社會危害性和其種種表現方式，并通過正面宣揚先進的方法，在執法人員中倡導公正執法、弘揚正氣，并及時總結本部門的檢驗教訓，一案一評，將規范辦案的法律規范印成小冊子，人手一冊，弘揚嚴格執法、公正執法的正氣。

（九）、司法提前介入，防范于未然。

司法機關提前介入行政執法機關，并不是依據法律規定行使司法監督權，而是以司法機關司法實踐中常見的違法案件為典型，進行提前介入打預防針，防患于未然，通過專題授課、案例分析、法律規范輔導、典型案件的現場觀摩以及答疑解難的方式，將規范的行政執法授之于執法人員，促進依法行政制度化、規范化。

（十）、檢察機關派駐要害、敏感部門。

檢察機關對法律的實施依法行使監督檢查職權，有權對行政機關行政執法活動進行法律監督。法律監督是保障國家法律實施的重要手段，也是防止行政機關濫用職權的有效措施。可

以借鑒檢察機關派駐看守所的方式，定期向敏感、要害部門的行政機關派駐檢查員，并實行檢查員輪換制度，以此強化行政執法人員的法制意識和自我約束意識。

（十一）、開門接受監督。

行政執法需要全方位的監督，這種監督包括人大的法律監督、媒體輿論的監督和公眾的監督。

人大監督，應建立重點案件、典型案件報告制度，通過案件報告制度建立起規范的監督體系。

輿論監督要發揮客觀、公正、及時的特點，開辟專欄，以案說法。同時還可以通過專題討論，專家點評等方式，對熱點問題進行輿論監督。

公眾監督在現行體制下是一個薄弱環節，由于公眾缺乏闡述觀點、發表見解的途徑，因此，不妨主動創造條件，在固定地點開辟專欄，定期或不定期的將案件公之于眾，提供反饋意見的途徑，并及時對反饋意見進行公開答復，還監督權于民眾。總之，只有遏制以罰代刑，才能有效的預防職務犯罪，同時，只有通過分析以罰代刑產生的內外因，制定切實可行的防范措施，才能有效的控制和解決職務犯罪。

第五篇：預防職務犯罪

近年來，我局認真貫徹落實區預防職務犯罪的指示精神，圍繞“堵源頭，抓建制，求實效”的工作要求，堅持“以制度建設為基礎，以法制教育為手段，增強全局干部隊伍防范意識”的預防工作思路，充分發揮紀檢監察機構的職能作用，使我局的預防工作取得了一定的成效。

一、加強組織領導，深入貫徹《條例》

做好預防職務犯罪有利于從根本

上改善黨群、干群關系，密切黨和人民群眾的血肉聯系，增強黨的凝聚力、影響力和號召力，不斷鞏固黨的執政地位，切實維護廣大人民群眾的根本利益。為做好本部門的職務犯罪預防工作，局黨委高度重視，成立以黨委書記陳祖芳為組長，紀委書記王國棟為副組長，部門負責人為成員的預防職務犯罪領導小組。按照《武漢市預防職務犯罪工作條例》把單位目標與職務犯罪預防工作緊密結合起來，把個人權利職責與工作人員的年終考評結合起來，規范本單位的依法行政行為。

二、以預防為主，狠抓思想教育

做好預防職務犯罪工作必須從源頭上遏制腐敗現象的滋生，從思想教育上抓起，做到警鐘長鳴。一是根據水務行業特點，我局仔細研究分析可能引發工作人員職務犯罪的領域和環節，重點關注水務工程建設。制定相應的預防措施和方案，建立完善的制約機制。二是加強工作人員的理想信念教育，樹立正確的世界觀、人生觀和權力觀，構筑思想政治防線。深入開展“三個代表”的學習教育活動，結合保持共產黨員先進性教育，強化黨員干部對黨的宗旨意識，堅定理想信念。三是加強職業道德教育，強化工作人員的自律意識，樹立良好的職業道德，勿以善小而不為，勿以惡小而為之。利用每周開展的政治學習時機，組織領導干部和機關全體工作人員學習《武漢市預防職務犯罪工作條例》、《公務員法》、《行政許可法》等與工作實際相關的法律、法規知識。在公務活動中，正確使用自己手中的權力，不越權不失職，樹立愛民意識，全心全意為服務對象服務，做依法行政的楷模。四是開展警示教育，做到警鐘長鳴。在思想上敲警鐘，在行動上行規范。組織觀看《盛世警鐘》、《公仆本色》等反腐倡廉錄像片，在觀看中邀請局主要領導干部配偶及職工家屬共同參與。通過典型的案例剖析，加深干部職工對手中權利和肩負職責的認識，在思想上牢固樹立公仆意識。領導干部配偶及職工家屬積極爭做“廉內助”，不利用親情、友情做人情交易。五是開展思想交流，批評與自我批評。組織大家撰寫學習教育心得體會，開辟學習專欄和以會議的方式交流學習體會。局黨委班子之間，黨委班子與工作人員之間，工作人員與工作人員之間，廣泛開展交心談心活動，展開批評和自我批評，坦誠交換意見和看法，解決工作和思想上的矛盾，增進大家相互之間的了解。通過教育使大家對“預防職務犯罪”重要性有了充分的認識，增強了法紀意識、責任意識和防范意識。

三、抓好措施落實，建立自律機制

認真落實黨員領導干部廉潔自律的各項規定，做到廉潔不貪占，勤政不失職。一是認真開好民主生活會，對重大問題實行集體決策，堅持實事求是，民主集中的原則。敢于說真話講實話，以事論事，有根據地提出個人的看法和意見，使領導在大事上能廣泛聽取各方面的意見，進行科學決策，促進各項文秘家園工作正確實施。二是建立領導干部約束機制，嚴格執行“五不許”規定，堅持領導干部個人重大事項報告制度和責任