第一篇：西部大開發背景下生態補償法治機制構建

西部大開發背景下生態補償法治機制構建

【內容摘要】西部大開發中建立生態補償機制是有效保護生態環境，實現西部地區可持續發展的內在要求。在依法治國的時代背景下，構建生態補償法治機制應是建立生態補償機制的首善之區。政府法制機構作為政府立法和全面推進依法行政的主管部門，應在立法、執法和執法監督層面為生態補償法治機制的構建出好謀，劃好策，把好關，行好政。

【關 鍵 詞】西部開發 生態補償 法治機制

西部地區居長江、黃河、珠江等流域上游，是國家生態屏障所在。西部大開發10年來，西部地區發展快、城鄉面貌變化大、人民群眾受惠多、生態環境保護和建設也得到顯著加強，特別是作為我國構建生態補償機制試點的“退耕還林”、“退牧還草”政策取得了良好的生態效益、社會效益和一定的經濟效益。但是西部地區既是我國資源豐富地區，也是我國生態脆弱地區，生態環境的保護絕非一日之功，特別在目前全球氣候異常，自然災害頻發的情況下，西部地區的生態環境持續保護就顯得尤為重要。在深入實施西部大開發的背景下，隨著西部礦產資源的“大開挖”、生態功能區重建、流域和水源地保護、西氣東輸、西電東送等項目的實施，西部生態在為全國生態環境提供保障的同時，受經濟實力提升、民生發展等壓力迫切需要得到補償。而生態補償是建立在環境資源價值理論、環境經濟學與循環經濟理論、生態學理論基礎上的一種合理的機制，在經濟發展相對落后的西部地區不失為解決生態環境保護問題的有效舉措之一。

西部大開發10年，也是我國生態補償政策試點的10年。10年來西部地區以基礎設施、生態建設為主，成效顯著。盡管有生態補償試點政策的支撐，但是經濟發展明顯滯后。在無法可依的情況下，西部各地相繼探索、出臺的生態補償政策，如退耕還林、退牧還草，礦產資源開發環境治理與生態恢復保證金以及礦山生態補償基金、水流域環境保護專項資金等政策由于資金來源無保障，實施程序無保障、實施標準無保障，長久實施無保障，在實踐中隨意性大大，已經走形變樣，有些政策已經與建立生態補償機制的初衷相悖，亟待規范。筆者以為，在中央大力推進依法治國，依法行政的時代背景下，在生態補償機制構建過程中，無論采取行政的、經濟的、技術的還是法律的手段，最終都必須以法治作保障，首先構建生態環境補償法治機制。

一、環境法治是西部大開發的內在需求

西部大開發之初，時任中共中央總書記江澤民同志在陜西視察時，就提出了“再造一個山川秀美的大西北”的偉大號召。在西部大開發過程中，黨中央、國務院始終要求要注重生態環境保護，著力建設美好家園和國家生態安全屏障，要以生態建設和環境保護為基礎，堅持開發和保護相互促進，全面增強可持續發展能力，在西部加快實施有利于保護環境的生態補償政策，逐步提高國家級公益林生態效益補償標準，增加對上游地區重點生態功能區的均衡性轉移支付等。這些戰略要求已經明確生態環境保護就是西部大開發的應有之義，是大開發的內在需求。在西部大開發中保護生態環境，更需要政治、法律、經濟等各方面的綜合促進和完善，尤其要不斷加強西部的環境法治，用強有力的法治手段約束掠奪性破壞性的開發模式和粗放型經濟發展方式，在保護和改善西部生態環境的過程中，為大開發和西部地區可持續發展提供生態安全保障。生態補償機制作為西部大開發中才開始踐行的生態環境保護的重要政策，要在保障大開發的實踐中取得應有的成效，法治化是必然要求，也是必然的選擇。

二、西部地區目前生態補償法治機制的現狀

西部大開發中，為探索建立生態補償法治機制，在法律法規尚未出臺的情況下，一些地區研究制定了一些地方政策并著手實施，取得了一定成效。如陜西省征收渭河地表水生態環境補償金，并于今年首次根據檢測結果對西安、寶雞和咸陽進行征收。但是，生態補償涉及利益關系復雜，目前對生態補償法律原理性探討比較多，針對具體地區的實踐探索較少，尤其是缺乏經過實踐檢驗的生態補償法治機制的構建。

（一）可持續發展理念在立法中的缺失，導致生態環境補償機制在環境立法中的不當缺失，西部地區地方立法面臨依據不足的窘境

傳統的憲法和環境法都是在“非可持續發展”的理念指導下建立起來的，這種理念反映在環境法學理論上，就是作為環境要素的資源能源屬于公共財產，國家所有，可以按照先占的原則任意加以使用，向自然界索取和向空中排放一樣都是合法的。在這樣一種發展理念下，我國的生態補償機制的法治化就缺乏了有力的法理支撐，存在價值取向的誤區。同時作為生態環境保護的基本法《環境保護法》和相關單行法對生態補償相關規定明顯滯后于生態環境保護的現實需要，難以適應西部大開發背景下大力實施生態補償政策的需要，極大地挫傷了西部地區民眾生態環境保護積極性與后勁力。

也由于多年來西部地區經濟社會發展的滯后，在以經濟實力博弈論成敗的背景下，導致在國家環境立法中話語權缺失，在以資源優勢為其他地區發展做出貢獻的同時，沒能夠成功運用法律手段去爭取犧牲地區環境應該得到的利益補償。在國家生態補償法律法規缺位的情況下，地方立法也就面臨了于法無據的窘境。

（二）立法速度遠遠落后于生態環境保護發展速度，許多新領域、新類型補償政策得不到法律的支持

相比較其他地區而言，由于歷史的原因，西部地區開發相對較晚，經發展相滯后，但是地域寬廣，煤炭、石油、天然氣、礦產等能源資源豐富。多年來，為國家其他地區的發展提供了大量的供給。大開發之初，為了防止出現不顧生態后果和效益的“大開挖”，除國家對西部地區給予了財政轉移支付和生態林效益補償金等支持外，西部地區也根據實際出臺了一些生態補償政策，實踐證明也是行之有效的。如陜西省開征了煤炭、石油和天然氣資源開采水土流失補償費，四川省花萼山國家級自然保護區生態補償試點等。國家和西部地區的生態補償政策的出臺雖然取得了一定的成效，但是由于法律的缺位，特別是在國家立法滯后的情況下，又加上西部地區生態環境補償本土立法的虛偽位以待，導致補償基金的來源，支付或征收程序、標準操作性不強、隨意性大，在執行中視利益群體的博弈力量大打折扣，弱勢群體老百姓的利益在生態補償政策中難以保障，影響了補償政策的權威性，降低了公信力，使政策實施之初就處于難以為繼的尷尬境地，使補償政策在實施之初就面臨“破產”的危險。

（三）生態環境補償政策政出多門，執行中各自為政，層層盤剝，擠占挪用，影響補償政策功能的正常發揮，給生態補償法治機制的構建埋下了“執法不力”的隱患

西部大開發之初，國務院出臺了如生態林環境效益補償、西電東送補償、生態功能區建設補償等多項生態補償政策。但是具體實施程序、實施標準、實施范圍和財政轉移支付職權卻下放到不同的部委行使，由于政出多門，不同時段，執行標準和程序不盡相同。從部委到村委的支付程序，也導致補償資金雁過拔毛，層層盤剝，使得補償政策的功能發揮大打折扣；還有的征收政策厚此薄彼，專款不能專用。這些“非法”執行現象的發生，已經嚴重影響了政策的公平、公開和公開，使西部地區民眾對生態補償機制的構建失去了信心和熱情，也給今后構建的生態環境補償法治機制的“執法難以有力”埋下了隱患。

（四）監督機制不健全，生態補償政策實施中資金支付和征收等環節監督不夠，導致補償金使用和征收效率不高

由于目前西部開發中生態補償在政策層面徘徊，未納入法制的軌道，理論和實踐中對補償政策的執行行為未能進行有效規范核監督。由于缺少上位法，對抽象政策開展規范性文件監督管理于法無據；由于執行行為欠缺“執法行為”的相關要件，在實踐中未能納入行政復議和司法監督的渠道。在財政監督渠道內，多年來審計監督對該領域財政基金的使用和征收發揮了重要作用，但是囿于內部監督和審計機構人、財、物的局限，作用越來越有限，從媒體的報道來看，補償金時有“出軌”現象，游離于樓堂館所、高級交通工具、高檔住宅之間，影響了財政補償資金的使用和征收效率。

三、西部地區生態補償法治機制的構建

建立生態補償機制是西部大開發中保護生態環境的內在要求，而構建生態補償法治機制更是建立生態補償機制的首善之區。全面貫徹落實依法治國和依法行政的基本方略，也要求環境法治，按照生態安全原則、生態風險預防原則、開發者保護受益者補償原則及直接補償和間接補償相結合等原則構建我國西部地區生態補償法治機制是當前西部地區生態環境整治、維護人與自然和諧共處制度建設的重要舉措。政府法制機構作為政府立法和全面推進依法行政的主管部門，在構建生態補償機制中，從立法、執法和執法監督層面應該有所作為。

（一）努力確立生態補償機制在憲法和環境基本法中的地位 現行憲法第九條、第十條和第十三條對生態補償作出了提示性的設計，未能從機制層面作出明確的確立。環境保護法對生態補償連原則性的規定都很難發現，導致生態補償機制在基本法層面的地位缺失。為保證西部大開發中生態補償政策的正當性，也為下位立法提供上位依據，西部地區的立法機構，包括行政立法機構和政策執行機構要積極作為，大膽實踐，不斷向中央立法機構建言獻策，爭取在憲法和環境保護基本法修改時確立生態補償機制的法律地位。

（二）不斷加強生態環補償單行立法工作

進行生態補償單行立法勢在必行，國務院已經組成專家組，開始《生態補償條例》立法前期調研工作。但是在地區利益博弈失衡的背景下，條例的出臺注定將是一個長期的過程。西部地區應該擯棄“等、靠”的思想，積極主動去要，特別是立法機構要為條例的早日出臺多調研，多收集、多提供素材。根據《立法法》的規定，地方立法的條件是：“根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”西部地區具有豐富的環境本土實踐理念、風俗習慣、宗教信仰等本土資源，在正確處理地方環境立法和上位法關系的基礎上，要注重突出西部地方特色，注重生態習慣法資源與村規民約的整理與制度現代性價值的發掘，吸納其合理成份，增強地方環境立法生命力與適應性，將環境法治意識真正內化到西部地區民眾的感情與行動中去。因而可考慮設置《西部地區生態補償實施條例》，充分關照西部地區生態環境的戰略價值，站在維護國家安全的高度，在條例中對西部生態補償的原則、對象、范圍、形式、標準及法律責任等作詳細的地方通約性規定，在法的創制層面上做到國家法與西部地區習慣法的良性互動與對接。

（三）高起點規劃生態補償執法工作，加強執法監督

生態補償是行政機關行使行政權力，對國家所有公共財產的再分配，在立法完善的情況下，高起點規劃生態補償執法工作將是構建生態補償法治機制的重要環節。政府法制機構作為各級政府規范部門和下級政府執法工作的主要機構，要從理論研究著手，開展全方位的監督。組織政府法制系統精兵強將對與生態補償相關的征收、給付等行為進行研究，明析行為的性質，盡可能納入行政行為的范疇，從程序、標準、范圍、條件、文書等方面進行規范，在該領域開展規范自由裁量權工作，將自由裁量權約束到最佳程度。同時將生態補償中的相關行政行為納入行政復議和行政執法監督范圍，開展內部層級監督。生態補償執行情況納入上級機關對下級機關依法行政考核范圍，對違反規定實施補償，導致國家和公共財產流失的，依法追究違法行政的責任。

環境法治是一項系統工程，生態補償法治機制的建立也絕不是行政立法和行政執法一個方面的事情，在市場經濟的背景下，還需要更多市場主體的參與，也還需要司法的介入，總之，必須在法治的框架內進行。西部大開發必須實行環境法治，用法治約束生態補償，為西部的發展節約資源，為西部的可持續發展創造良好的生態環境。西部的發展不能再走犧牲環境求發展的老路，要在科學發展觀的指導下，走資源節約型、環境友好型的發展新路。

參考文獻：

【1】王素芬.完善我國西部生態補償機制的法律思考【J】.中國環境法網,2009.3 【2】陳泉生，張梓太.憲法和行政法的生態化【M】.法律出版社，2001 【2】李華.生態文明背景下流域生態補償法律機制的構建【J】.北大法律信息網，2008

第二篇：新型生態補償機制構建的思考

新型生態補償機制構建的思考

改革開放以來，中國經濟高速持續增長，生態環境問題日益突出，已經成為影響經濟發展和社會穩定的重要因素。2003年，黨中央提出了科學發展觀，強調經濟社會的全面、協調和可持續發展，對生態環境問題更加重視。在2010年7月召開的西部大開發工作會議上，中央明確將生態補償政策作為西部大開發的一項重要政策內容；10月舉行的黨的十七屆五中全會審議通過的關于國民經濟和社會發展的“十二五”規劃建議，也強調進一步加快建立生態補償機制；國務院審議通過的《全國主體功能區規劃》，又為建立生態補償機制確立了空間布局框架。在這一宏觀大背景下，構建和選擇一個什么樣的生態補償機制，不僅關乎到能否找到解決嚴峻生態環境問題的有效手段，而且也關系到經濟發展方式能否順利轉變、生態文明建設以及和諧社會構建。

一、現行生態補償機制及其問題

長期以來，中國的生態補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。

(一)縱向補償為主，缺少橫向轉移

目前在中國生態補償的財政轉移支付中，中央對地方的縱向轉移 支付占主導地位。財政轉移支付為生態補償的實施提供了重要的資金支持，對生態保護地區因保護生態環境所犧牲的經濟利益給予了相應的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態環境屏障區，是生態環境的多數供給者，而中東部則是生態環境的受益者，生態環境的供給者和受益者在空間上的不對應導致西部生態環境供給者無法得到有效補償，生態系統服務利益相關者之間缺少橫向轉移支付方式。

(二)補償方式以項目工程為主，缺乏穩定性

目前中國以政府為主體的生態補償多以項目工程方式進行。例如在生態補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內的5～8年中，當地農戶能夠得到相應的補償金額，從而他們會保護生態環境，限制自己的生產和開發行為。同時，當地農戶需要調整生產和生活方式，不再過分依附土地進行生產活動。但目前農戶能夠成功實現轉型的比較少，大多數還是依附土地進行生產活動。由此，如果農戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發展需要，他們就不會限制自己的生產活動，可能會引發新一輪的生態環境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來較大的變數和風險。

(三)補償標準偏低，難以激勵生態補償行為

生態補償標準關系到生態補償行為的實施效果。過低的補償標準導致生態補償項目的實施難以達到預期效果。例如，在生態公益林補償項目中，一些地區的補償標準低于其所產生的經濟效益和生態效益，無法滿足農戶的基本生活需要，難以激勵生態補償行為。

二、多中心視角下生態補償機制的要素分析

以“單中心”政府為主體的生態補償機制所存在的問題在很大程度上忽視了市場機制和社會民眾為主體的自主機制導致的，市場和社會民眾是參與生態補償的重要補充，構建多中心的生態補償機制可以對政府“單中心”的生態補償機制的缺陷進行修復。

(一)多元的補償主體

生態補償主體是生態補償行為的參與者和實施者。在組織形式上，除了強調政府責任外，更要根據生態補償利益相關者，打破傳統的“單中心”政府主體模式，使補償主體既有官方的政府組織，也有非官方的私營部門和民間組織，形成政府、私營部門和公民社會共同參與的多元主體組織形式。

(二)多維的權力向度

生態補償中的權力向度在生態補償行為中發揮著穿針引線的作用。在多元補償主體作用下，生態補償應打破自上而下的權力向度，依靠彼此間合作和交叉的、多維的、分散的、上下互動的權力向度，通過合作、協調、談判、契約、伙伴合作等確定集體行動目標方式，實施生態補償行為。這種多維的權力向度的實質是建立在市場原則、公共利益和認同基礎之上的相互合作。

(三)多中心的治理機制

多元的補償主體和多維的權力向度共同構成了多中心的治理機制。埃莉諾·奧斯特羅姆的公共事務自主治理理論把多中心秩序與社 群利益關聯起來，在政府機制與市場機制之外進一步拓展了自主治理機制，為公共事務治理的實踐提供了處理問題的新思路。因此面對不同類型的生態補償問題，可以選擇用政府機制、市場機制和自主機制的多中心的治理機制共同治理。

三、多中心視角下的生態補償機制的實現形式

改革開放三十多年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善、市場化改革不斷深化，構建一種多中心的生態補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設計，針對生態環境的具體屬性相關利益主體所面臨的激勵因素以及業已存在的正式的、非正式的制度實踐，選擇適當的生態補償機制可以成為構建中國生態補償機制的一種理性選擇。

(一)政府機制

生態環境具有非排他性和非競爭性，是應由政府提供的公共產品。在建立生態補償機制中，強調的是政府主體責任，一方面政府要承擔起生態環境公共物品的供給責任，另一方面要引導社會中的其他成員參與到生態環境的治理中并提供相應的制度保障。政府在生態補償的主體作用主要是由政府的強制性和權威性所決定的。這種強制性和權威性為生態環境公共物品的供給提供了一種制度環境和秩序。同時政府代表了公共利益，具有“公仆人”的行為動機。

政府在生態補償機制中的作用可以表述為：政府擁有公共資源和公共財政的支配權，在公共利益和“公仆人”動機下，在賦有公共責 任和履行公共監督后，提供公共物品和公共福利。生態環境作為一種公共物品，是由政府提供的。政府供給公共物品的目的，是為了維持一種公共秩序。政府供給公共物品的動力，來自維護公共利益“公仆人”的行為動機，即在一系列制度框架下，由政府代表民眾實現公共利益。因此，政府作為公共利益的代表，在公共物品供給中發揮著重要作用。政府經由民眾權力讓渡后會擁有公共權力。由此政府可以動用公共資源實現公共物品的供給和社會福利的最大化，使政府在公共物品供給中須承擔公共責任，接受公共監督。

(二)市場機制

市場參與生態補償源于“經濟人”的動機以及消費者對于生態公共物品的超額需求。市場參與生態補償的前提是能夠在增進社會福利的同時也能夠帶來自身效益最大化。消費者對于生態公共物品的超額需求和“經濟人”動機的有機結合是市場機制參與生態補償的前提。為了激勵市場參與生態補償行為，政府在相關政策方面要有一定的誘導性，包括優惠政策、稅金減免等。市場參與生態補償有效作用的制約條件是明晰生態環境資源的產權。對物品產權的界定通常是在政府指導下做出的。對于生態環境資源來說，需要政府明確產權界定的規則和提供產權交易的市場。只有這樣才能實現市場有效參與生態補償。同時，市場經濟條件下所需法律制度的構建也需要政府保障。因此，市場參與生態補償的運行更需要理性政府的保障。

(三)自主機制

生態補償的自主機制可以表現為以下兩種形式。

1.自主補償的組織及其制度安排。在小規模的生態補償實施中，可以通過彼此信任和有效地溝通實現自主治理。這是因為在這種條件下，利益相關者掌握大多數生態環境資源屬性的信息，通過其建立的長期低溝通成本的網絡，利益相關者能夠自主實現生態環境資源的永續利用，而不過分依賴政府和市場的制度安排。在這種情況下形成的組織形式和制度安排可以成為生態補償的自主機制。埃莉諾·奧斯特羅姆等學者實證研究了森林資源、近海漁場、農業灌溉系統等生態環境資源可持續發展和利用的自主治理制度，并指出了這些自主治理制度運行的內在規律。她認為，在政府機制與市場機制這兩種主要的公共事務治理機制之外，還應該注意由社區自主形成的機制。自主補償機制不是唯一和萬能的，但在一定的條件下，它卻是一種高效率的制度安排。

2.非政府組織。這類組織與政府和企業不同，它們追求生態效益的最大化。在生態補償行為中，非政府組織往往發揮著獨特作用。在不同的生態補償領域，這些組織和機構往往擁有豐富和充分的專門知識或具體信息，有些甚至是其他部門或組織所不具有的，大大提高了生態補償活動的績效。因此，有學者將這類生態環境保護組織稱為政府和企業之外的“第三部門”。通過志愿的形式為人們提供公益性服務的“第三部門”迅猛發展的根本原因在于生態補償中不可避免地存在著政府失靈和市場失靈，而“第三部門”這一組織能在一定程度上有效地解決了上述問題，從而成為政府部門和市場的有效補充。

四、主要結論和政策建議

針對生態環境的利益相關者所面臨的激勵因素，通過構建多元補償主體和多維權力向度，構建一種多中心的生態補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設計，可以成為解決生態補償問題的新思路。

(一)進一步完善政府補償機制

進一步加大財政對生態補償的支持力度，加大對自然保護區和生態功能脆弱區的保護和投入力度，增強各種資源稅(費)的生態補償功能，進一步區分中央與地方在生態補償實施中的控制范圍，積極探索區域間生態補償模式。

(二)積極探索市場補償機制

積極探索資源使用權、排污權交易等的市場化生態補償模式。逐步實現區(流)域內污染物排放指標的有償調配機制，逐步建立政府監管下的排污權交易模式及機制。引導鼓勵生態環境保護者和受益者通過自愿協商實現合理的生態補償。

(三)逐步建立自主補償機制

政府要加大宣傳生態補償的重要意義，逐步提高民眾生態環境的保護意識和法律意識，鼓勵民眾積極參與生態環境保護活動。鼓勵建立非政府類環保組織，多渠道籌集社會閑散資金投入到生態補償項目中。逐步轉變政府在生態補償中的角色，構建一個對個人參與者開放的制度環境和市場，促進社會自治組織發展，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態補償。

第三篇：生態補償機制建立的理論思考

生態補償機制建立的理論思考

西北政法大學經濟法學院環境與資源保護法專業2009級

張征

【摘要】 本文介紹了生態補償的概念及其理論來源，建立生態補償機制面臨的基本問題，重點探討建立生態補償機制的途徑和方法，最后分析了生態補償機制在中國的現狀。

【關鍵詞】 生態補償 生態補償機制

一 生態補償的定義和必要性

（一）生態補償的定義

生態補償是目前比較熱門的一個話題。德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策，美國1986 年開始實施的濕地保護No-net-loss 政策等都體現了生態補償原則，對促進生態環境的保護起到了良好的作用，這些可以看成是生態補償的起源。

國內外對生態補償有不少定義，但由于側重點不同及生態補償本身的復雜性，到目前為止還沒有一個統一的定義。如Cuperus 等將生態補償定義為:“對在發展中對生態功能和質量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區的環境質量或者用于創建新的具有相似生態功能和環境質量的區域。”毛顯強等將生態補償定義為:“通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償）,提高該行為的成本（或收益）, 從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的。”“總的來說，在上世紀 90 年代前期的文獻中,生態補償通常是生態環境加害者付出賠償的代名詞;而 90 年代后期以來，生態補償則更多地指對生態環境保護、建設者的一種利益驅動機制、激勵機制和協調機制。到今天，生態補償已經不是單純意義上對環境負面影響的一種補償，它也包括對環境正面效益的補償，涉及的范圍也不是單純的項目建設，它包括到政策、規劃、生態保護等多個方面。盡管生態補償的定義沒有統一，但其基本理論來源是一致的，即環境外部成本內部化原理，其目的就是為了解決資源與環境保護領域的外部性問題，使資源和環境被適度、持續地開發、利用和建設,從而達到經濟發展與保護生態平衡協調，促進可持續發展的最終目標。

（二）建立生態補償機制的必要性

改革開放30 多年來，我國經濟持續高速發展，年均GDP 增長接近10%。但是，這種快速發展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環境代價基礎之上的。目前，我國生態安全居國際倒數18 位。我國沙化土地面積高達174 萬平方公里，占國土總面積的18.1%，影響著4 億多人民的生產和生活。我國2009 年的森林覆蓋率為20.36%，低于世界平均水平。我國水土流失嚴重，每年流失土

壤50 多億噸，其中2009 年水土流失面積356.92 萬平方公里，占國土總面積的37.2%。水土失加劇了山體滑坡、泥石流、洪澇、沙塵暴等自然災害的頻繁發生。這不僅帶來巨大的直接經濟損失，而且還導致生態系統服務功能下降，并直接危及著國家生態安全。

鑒于國內資源與生態環境面臨的嚴峻形勢，我國再也不能延續以犧牲資源環境和危及國家生態安全為代價來片面追求經濟增長的發展方式。當然，在目前的社會主義初級階段，我們既不能以停止發展的方式來保護生態安全，也不能以“生產第一主義”為借口放縱污染。經濟發展是關系人類生活水平高低的問題，而環境則是事關能否生存的問題。面對這種局面，在經濟發展中我們必須在確保經濟平穩發展的同時，采取綜合而有效的環境控制措施，特別是采取具有激勵機制的經濟措施，即建立生態補償機制，以確保經濟與環境的協同發展。

二 我國現行生態補償機制及其缺陷

（一）我國現行生態補償機制

長期以來，中國的生態補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。

（1）縱向補償為主，缺少橫向轉移

目前在中國生態補償的財政轉移支付中，中央對地方的縱向轉移支付占主導地位。財政轉移支付為生態補償的實施提供了重要的資金支持，對生態保護地區因保護生態環境所犧牲的經濟利益給予了相應的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態環境屏障區，是生態環境的多數供給者，而中東部則是生態環境的受益者，生態環境的供給者和受益者在空間上的不對應導致西部生態環境供給者無法得到有效補償，生態系統服務利益相關者之間缺少橫向轉移支付方式。

（2）補償方式以項目工程為主，缺乏穩定性

目前中國以政府為主體的生態補償多以項目工程方式進行。例如在生態補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內的5~8 年中，當地農戶能夠得到相應的補償金額，從而他們會保護生態環境，限制自己的生產和開發行為。同時，當地農戶需要調整生產和生活方式，不再過分依附土地進行生產活動。但目前農戶能夠成功實現轉型的比較少，大多數還是依附土地進行生產活動。由此，如果農戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發展需要，他們就不會限制自己的生產活動，可能會引發新一輪的生態環境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來較大的變數和風險。

（3）補償標準偏低，難以激勵生態補償行為生態補償標準關系到生態補償行為的實施效果。過低的補償標準導致生態補償項目的實施難以達到預期效果。例如，在生態公益林補償項目中，一些地區的補償標準低于其所產生的經濟效益和生態效益，無法滿足農戶的基本生活需要，難以激勵生態補償行為。

（二）我國現行生態補償機制建立的難題

生態補償的意義可以很清楚地被理解，但生態補償機制的建立是相當困難的，它是一項復雜的系統工程。建立生態補償機制需要解決的三個基本問題是:誰補償誰，補償多少，如何籌集資金補償。這三個問題看似簡單，但到目前為止尚未得到很好的解決。

第一個基本問題就是確定補償者和補償接受者問題。在解決這個問題時必

然會涉及到生態環境產權界定的問題，產權的界定是生態環境補償的前提，只有生態環境的產權明晰了才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環境領域，產權界定是一個很復雜的問題，許多生態環境的產權往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同國家或同一國家的不同地區，環境和資源的產權的內涵也不一致，這樣在實踐中往往使生態環境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。

第二個基本問題就是補償強度問題。要建立科學、合理的生態環境補償機制必須對生態環境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。一般來說，對生態環境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態環境恢復到正常或預期的狀況所需支付的費用。但是由于生態環境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區及社會發展的不同階段，人們對生態環境的評價值和需求是不同的，對生態環境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償的強度。

建立生態補償機制面臨的第三個基本問題是資金籌集問題。資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態補償機制的建設也就無從談起。

除此之外，建立生態補償機制還必須考慮到生態系統的自然特征;補償手段實施的具體環境，包括經濟狀況、制度狀況、政治狀況等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。

三 建立生態補償機制的途徑

針對如何建立生態補償機制，有一些學者對此進行了探討，但很少見有系統論述的文章。一般來說，生態補償機制的建立應該從解決三個基本問題入手，綜合考慮其他因素進行。

（一）環境資源產權界定

環境產權界定應該是對環境歸屬、環境質量及環境侵權程度，從質和量、近期和長期、局部和整體上的，權威性、可操作性的行為規定和使用約束。環境產權的界定可嘗試通過以下途徑進行: 第一，強化社會經濟主體的環境產權意識，把環境資源視為環境資源資產，逐步將其劃入資產領域進行有效管理，將環境產權界定和資產的管理逐步納入法制化軌道。如對于礦產、土地、水體、森林等可明確界定產權的自然資源,給予其法律依據，明確產權責任主體，而對于諸如空氣、水質等難以界定產權的生存質量資源，必須通過強有力的措施和機構使其利用得到有效的監督管理，做到利用透明化、公開化、規范化。

第二，通過政府的示范作用，推進環境產權的明晰化和規范化。如在重大工業污染的控制和治理、自然資源的開發和利用項目中，政府可以確定自己的主導地位，通過自己的監測、治理系統把環境資源納入國民經濟核算體系，通過政府的示范作用，逐步在全社會推廣。

第三，建立相應的經濟激勵機制，完善資源稅制，建立環境資源代價共擔機制。通過經濟激勵機制，使環境產權所有者在擔當風險的同時能夠得到有效的回報，從而促進環境產權制度的建立和完善;通過對不同資源、不同稅種稅率的科

學測定，制定切實可行的、便于監督與操作的資源稅種稅率及環境污染測定指標，迫使資源破壞者在自身利益和所付代價中進行權衡，以有力度的懲處措施遏制破壞生態、危害環境產權主體利益的行為。

第四，通過市場機制建立環境產權的作用和流轉機制。目前資源和環境保護的較大缺陷是管理機制和壓力機制過多而利益驅動機制和動力機制缺乏，市場機制作用缺乏。如可以在環境立法中確定環境產權的中心地位，通過市場機制使環境產權的流轉及環境財富的生產和“負生產”、交換、分配及使用各有自己的利益機制自動地加以調節，從而走上良性循環的軌道。

第五，加強國際合作，建立跨國、跨省、跨地區的環境資源保護組織，形成網絡化、國際化的環境管理體系，建立協調機制解決涉及到不同國家或地區間的環境利益和損害糾紛問題。

（二）生態補償中資源環境價值的評估

目前對資源環境價值評估的方法論述比較多，比較常見的方法有以下幾種:（1）效果評價法

這種方法主要是根據環境資源提供的環境效果, 計算出效果的定量值。如森林資源的環境價值，可以通過森林資源每年涵養水源的噸數、每年制造氧氣的噸數等，再根據市場貨物代替非市場貨物法，求出森林環境效益的“影子價格”。（2）收益損失法

這種方法主要是從環境資源效益的損失角度評價環境資源的效益。如森林保護土壤的效益評價,可根據因土壤退化而放棄使用的機會成本來計算森林在減少土壤侵蝕方面的價值。（3）旅行費用法

這種方法主要是建立旅行費用—游憩需求模式將某一旅游地的旅游者所支付的旅行費用作為內涵價格，其主要適用于具體旅游地的評估，它是目前世界上尤其是發達國家中應用最廣泛的一種游憩價值間接評價方法。（4）隨機評估法

通過訪問或發放調查問卷直接詢問消費者對環境商品的最大愿意支付量，以獲得環境商品的個人價值，進而推出環境商品的經濟價值。在生態補償機制的實踐中，往往要綜合幾種方法來確定環境資源的價值，從而確定出科學的補償金額及補償形式。

（三）生態補償資金的來源

生態補償資金可以從以下途徑進行籌集:（1）生態補償費與生態補償稅

政府可以征收生態補償費和生態補償稅，建立生態補償基金，作為生態補償資金的一個重要和穩定的來源。

（2）生態補償保證金制度

如1977年,美國國會通過的《露天礦礦區土地管理及復墾條例》規定:任何一個企業進行露天礦的開采,都必須得到有關機構頒發的許可證;礦區開采實行復墾抵押金制度,未能完成復墾計劃的其押金將被用于資助第三方進行復墾;采礦企業每采掘一噸煤，要繳納一定數量的廢棄老礦區的土地復墾基金，用于復墾實施前老礦區土地的恢復和復墾。英國1995 年出臺的環境保護法,德國的聯邦礦產法等也都作了類似的規定。這種形式的生態保證金制度可嘗試在其他行業和部門逐步推廣。

（3）各級財政生態專項補償

目前進行得較多的是國家財政專項補償，但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠，今后要逐步建立起起國家財政補償同區域內財政補償及部門補償相結合的補償機制。在補償方式上可以以間接的方式進行，如對于有利于資源保護的經濟行為可以通過減免稅費的方式補償，如對農民減免農業稅、特產稅、教育附加費等等,都可以起到鼓勵正確的環境行為方式的作用。

（4）優惠信貸

優惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態環境的行為和活動提供一定的啟動資金,解決資金缺乏問題，鼓勵當地人從事有利生態環境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款,提高行為的生態效率。

（5）其他途徑

建立市場機制促進補償，如建立排污權交易市場，促進企業之間的相互補貼;建立生態補償捐助機構，接受來自社會的各種捐贈;發行生態補償彩票等，多方位進行資金籌措。一般來說，生態補償規模越大,涉及的利益相關方就越多,協調他們共同行動的成本也就越高，開發和實施的難度和復雜性就越高。沒有任何一種策略對所有地區都有效,真正起作用的補償機制應該是因地制宜的,需要發揮多種補償機制的優勢綜合進行。

四、進一步建立健全我國生態補償的基本思路以及政策建議

（一）進一步建立健全我國生態補償的基本思路

1．生態補償的基本原則。一是讓保護者得到合理的補償。這是建立生態補償機制的核心。二是政府主導。無論是生態補償范圍和標準的確定，還是有關補償資金的籌集、分配和使用，都需要發揮各級政府的主導作用。三是以經濟補償為主。發揮生態作為資本的屬性，解決生態環境保護和建設資金短缺、重要生態地區基本公共服務水平嚴重落后、人民群眾生計困難等問題。四是要逐步實現生態領域的全覆蓋。要從目前的森林、流域、草原生態補償，逐步拓展到包括濕地生態補償等在內的所有生態領域，并逐步過渡到以區域生態補償為主體的生態補償體系。五是要分層次推進。實行國家、省區、流域和局部地區等多層次的生態補償。六是循序漸進。要從關系國家生態安全的重點地區，特別是國家確定的限制開發和禁止開發區域開始，逐步推進。

2．生態補償的基本框架。一是對禁止開發區域的生態補償，包括有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等重要生態功能區的補償等。二是對限制開發區域的生態補償，包括水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型生態功能區的補償等。三是對重點和優化開發區域的生態補償。重點開發區域和優化開發區域，是未來我國工業化、城鎮化的重點區域，但區域內的一些次區域要發揮生態功能，對這些次區域也應該建立以地方為主的生態補償機制。

3．生態補償的標準。一是對各類生態建設成本的補償。對以生態效益為主的林業和生態建設工程，所給予的補償應該能夠支付工程建設的所有支出；同時，還應該有合理的經濟回報。二是對生態環境保護成本的補償。主要是各類自然保護區、重要生態功能區等為保護生態所付出的補償。三是可能破壞生態環境、必須進行生態建設的補償。包括各類礦山開采、工程建設等可能對生態環境造成破壞的，要對破壞后恢復的成本進行合理核算，按照“誰破壞、誰賠償”的原則收

取破壞者的賠償費用。四是對生態環境提供者為保護生態而放棄發展的機會成本的補償。要作為計算財政轉移支付的重要因素加以考慮。

4．生態補償的資金籌措。一是向生態環境的受益者收費。生態環境的受益者應該向生態環境的提供者付費。對涉及國家生態安全的大江大河源頭地區、防風固沙區、國家級自然保護區等，受益范圍是整個國家乃至世界，國家應向服務提供者付費。對區域性受益的生態項目，應該由受益區域按照一定比例共同付費。二是向破壞生態環境者收費。對資源開發、工程建設等會造成植被破壞、水土流失、生物多樣性減少的，要對其行為可能對生態環境造成的損失進行合理評估，并按照重置成本由破壞者給予賠償。三是向生態環境的使用者收費。良好的生態環境，還具有休閑觀光、科學考察等多重功能，可以對這些使用者合理收費。四是向社會廣泛籌集資金。通過推行生態產品標識、設立生態補償基金等方式，鼓勵社會各界自愿為推進生態補償作出貢獻。

（二）加快建立生態補償機制的政策建議 1 完善生態補償的相關法律法規。加快完善法律法規, 使生態補償進入法制化、規范化軌道, 是建立健全生態補償機制的重要前提和基礎。目前, 我國開展的生態補償試點, 主要是依據有關行業法律法規中的有關條款, 而在執行這些條款時又缺乏統一的法律法規及細化的實施細則和操作辦法, 影響實際工作效果。要按照國家主體功能區規劃的戰略部署和基于主體功能區規劃的生態補償框架, 盡快制定綜合性的生態補償法律法規, 對我國生態補償的基本原則、補償對象、補償標準、資金籌措、工作分工及職責、監督評估等作出全面系統的規定。同時, 各地各部門要依據國家的綜合性法規, 研究出臺本地本部門的實施辦法和規章, 形成一整套分工明確又相互銜接的規章制度體系, 做到有法可依、有章可循、照章辦事。

發揮財稅政策在生態補償中的主導作用。要按照主體功能區規劃要求, 加大生態因素在均衡性轉移支付中的權重, 充分考慮成本差異, 不斷完善對重要生態功能區的轉移支付辦法, 加大各級財政對重要生態地區的轉移支付力度。對生態重要區域的轉移支付, 既要能夠彌補地方政府為保護生態環境所支付的費用, 還要考慮地方政府因限制經濟發展而付出的機會成本。要充分發揮稅收杠桿調節和政策導向的作用, 加大對生態環境有負面影響的經濟活動主體的稅收征收力度, 逐步建立有利于減輕生態環境損壞、促進生態環境改善的稅收制度。完善現有生態建設工程的投入政策。對以生態效益為主的生態公益項目建設, 投入資金應該全部由政府分擔;對于有一定經濟效益的生態建設項目, 要按照生態效益所占比例的大小, 合理確定政府投入比例。3 盡快建立生態效益指標和監測體系。這是建立生態補償機制的重要基礎性工作。國家有關部門要盡快開展生態效益測算的專項研究工作, 包括生態系統服務功能的物質量和價值量的核算方法, 資源開發和工程建設活動等的生態環境代價核算方法, 合理生態補償標準的確定等;與此同時, 還要加強對生態環境情況的動態監測, 建立科學的生態環境監測和生態效益指標評價體系, 為科學合理地開展生態補償提供理論支撐和科學依據。

加強對生態補償工作的組織管理。建立生態補償機制的目的是為了充分調動各有關方面開展生態環境建設和保護的積極性, 使我國生態環境狀況能夠得到明顯改善。目前, 我國生態建設中重建設輕管理、邊建設邊破壞等問題還相當突出, 部門分割、分業監管等體制矛盾依然存在。建議配合國家生態補償機制的

建立, 理順國家生態環境建設和保護的管理體制, 變多頭監管為統一管理, 為生態補償機制的實施提供強有力的組織保障。

五、主要結論和建議

針對生態環境的利益相關者所面臨的激勵因素，通過構建多元補償主體和多維權力向度，構建一種多中心的生態補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設計，可以成為解決生態補償問題的新思路。

（一）進一步完善政府補償機制

進一步加大財政對生態補償的支持力度，加大對自然保護區和生態功能脆弱區的保護和投入力度，增強各種資源稅（費）的生態補償功能，進一步區分中央與地方在生態補償實施中的控制范圍，積極探索區域間生態補償模式。

（二）積極探索市場補償機制積極探索資源使用權、排污權交易等的市場化生態補償模式。逐步實現區（流）域內污染物排放指標的有償調配機制，逐步建立政府監管下的排污權交易模式及機制。引導鼓勵生態環境保護者和受益者通過自愿協商實現合理的生態補償。

（三）逐步建立自主補償機制政府要加大宣傳生態補償的重要意義，逐步提高民眾生態環境的保護意識和法律意識，鼓勵民眾積極參與生態環境保護活動。鼓勵建立非政府類環保組織，多渠道籌集社會閑散資金投入到生態補償項目中。逐步轉變政府在生態補償中的角色，構建一個對個人參與者開放的制度環境和市場，促進社會自治組織發展，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態補償。

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第四篇：建立健全生態補償機制相關工作

國家發展改革委召開座談會，就建立健全生態補償機制相關工作聽取代表意見。

國家發展改革委結合辦理代表建議繼續推進生態補償機制法律文件起草工作瀏覽字號：小 中 大日期： 2013-02-20【打印本頁】【關閉窗口】

圖為國家發展改革委召開座談會，就建立健全生態補償機制相關工作聽取代表意見。

中國人大網訊 2012年，全國人大常委會辦公廳將十一屆全國人大三次會議期間代表提出關于建立健全生態補償機制的建議，交由國家發展改革委繼續牽頭追蹤辦理。

其中，關于建立健全生態補償機制問題，2011年3月，國家發展改革委組織召開起草工作小組會議，認真討論修改了《關于加快建立健全生態補償機制的若干意見》初稿。2011年3月，分別組織召開了西、中、東三個片區座談會，廣泛聽取各省（區、市）的意見和建議；2011年4月，組織召開咨詢專家座談會，征求了中國工程院院士等資深專家的意見；2011年5月后，多次書面征求國務院有關部門的意見。目前，《意見》已經委主任辦公會議審議，待進一步修改完善后上報國務院。

關于制定生態補償法律制度問題，國家發展改革委起草了《生態補償條例》基本框架和思路，并進行了認真研究討論。2010年10月，會同亞洲開發銀行在四川省雅安市召開生態補償立法與流域生態補償國際研討會，2011年11月，在江西省九江市組織召開生態補償立法與濕地生態補償國際研討會。針對《條例》起草過程中發現的突出問題，結合代表們在建議中提出的相關意見，又組織相關部門同志和專家學者分成九個調研組，分赴16個省（區、市）進行實地調研；根據調研掌握的實際情況，逐一解決相關問題。目前，《條例》草稿已經形成。

下一步，國家發展改革委將加大工作力度，全力推進相關工作，爭取《意見》和《條例》早日頒布實施，確保代表們提出的意見和建議真正落實到位。（簡儀初）

來源： 中國人大網 2013年2月20日責任編輯： 余晨相關文章中衛市二屆人大六次會議議案建議辦理情況良好襄陽市人大常委會審議議案建議辦理情況

第五篇：關于膠州灣填海造地的生態補償機制初探

膠州灣填海造地的生態補償機制初探

宋文娟 侯懷洲 蘭幸

（中國海洋大學經濟學院，山東 青島 266100）

摘要：膠州灣是青島市賴以生存和發展的重要條件。然而，過去的幾十年里，無度的圍填海工程使膠州灣面積急劇縮小，由此帶來了一系列經濟、社會問題。建立切實可行的填海造地的生態補償機制是解決這些問題的關鍵。明晰界定填海造地生態補償的內涵，確定補償的主體與對象，制定切實可行的標準和補償方式，探索并建立較為完善的填海造地生態補償機制。這樣，才能更快、更好的建設山東半島藍色經濟區，加快青島經濟騰飛。

關鍵詞：膠州灣；填海造地；生態補償機制

1.研究背景

膠州灣被譽為青島的“母親灣”，是青島市賴以生存和發展的重要條件。然而，在短短75年的時間里，膠州灣的面積縮小了35%，1928年，膠州灣的海域面積為535平方公里，而目前，膠州灣的總海域面積僅為367平方公里。無度的圍填海工程是膠州灣面積縮小的主要原因。膠州灣海域面積的縮小，導致了水體對城市的凈化和調節溫度作用減弱，海域污染加劇，生態環境惡化等一系列嚴重的問題。這些問題嚴重制約著青島的經濟社會發展。要解決這些問題，關鍵在于建立切實可行的填海造地的生態補償機制，調整相關利益各方生態及經濟利益的分配關系，保證膠州灣的可持續發展。

2.填海造地生態補償的內涵

20世紀70 年代美國經濟學家塞尼卡和陶希格提出了從環境與發展關系方面考慮補償問題的補償發展論。他們認為，當生態環境成為“稀缺物品”時,在使用環境和資源時就必須付出越來越高的代價，作為對環境破壞和資源浪費的補償,并且提出應該立法收取污染稅解決環境問題。20世紀80年代 “可持續發展” 思想被提出來，基于可持續發展思想的生態補償理論和思想得到長足發展，西方發達國家在生態補償方面對補償主體的行為與選擇的問題,對補償的經濟原因、市場化的補償途徑、補償的具體機制等做了細致地研究。

目前，國內外尚無公認的生態補償的概念。本文認為，生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主，調節相關者利益關系的制度

安排。并將填海造地生態補償的內涵概括為：為了達到保護生態環境，實現區域可持續發展的目的，充分發揮政府和市場的功能，由填海造地活動的“受益者”支付相應的費用給 “受損者”,使填海造地的外部效應內部化。

3.補償主體與補償對象的確定

3.1補償主體的確定

關于生態補償主體的確定，目前比較公認的是“誰受益誰補償”和“誰損害誰補償”的原則。同時，考慮到生態補償過程中的效率以及交易成本問題，又把補償主體區分為責任主體和支付主體。責任主體即直接受益者或直接環境損害者；支付主體即政府。

具體運用到膠州灣填海造地的生態補償實踐中，責任主體確定為因填海造地而受益或因填海造地而直接對環境造成損害的單位，如填海造地修建碼頭的企業，填海造地進行房地產開發的企業等。考慮到實際運作過程中，由于補償主體眾多且復雜，實際支付以及監管必定是低效率且高成本的，而當地政府作為社會管理者，可以充分發揮其優勢，因此支付主體定為青島市政府及環膠州灣各區（市）級政府。

3.2補償對象的確定

填海造地生態補償對象的確定，應該遵循“誰受損補償誰”的原則。受損者又包括直接遭受損失者和間接遭受損失者。直接遭受損失者是指由于填海造地工程而遷居、喪失捕魚等經濟收入或遭受污染的單位和個體。間接損失者是指由于填海造地工程而引起間接經濟收入變化或居住環境惡化的單位或個體。

4.補償標準的制定

補償標準是生態補償的核心，關系到補償的效果和可行性。目前，國內并沒有統一的關于如何確定補償標準的觀點，尤其在填海造地生態補償標準的制定仍是空白。

本文認為，膠州灣填海造地的生態補償標準應該屬于恢復和保護價值型標準，即為了讓受補償者恢復到先前的狀態，而補償其受到的損失或為保護生態環境而付出的代價。

具體補償標準的合算應包括：（1）因遷居、失去收入來源等而帶來的直接經濟損失；（2）由于遷居、變換工作等放棄發展機會，帶來的機會成本；（3）海

洋生態系統服務功能的效益，例如海洋的調節氣候，凈化空氣等功能。但是在這方面的計算尚不成熟，計算方法應該在具體實踐中加以摸索。

此外，制定補償標準時還必須考慮到地區經濟發展水平，既不能過高也應該避免過低，因地制宜，給出恰當的標準。

5.生態補償的支付形式

5.1直接資金或實物補償

直接資金補償是最常見的形式，是指作為支付主體的政府直接支付補償金或補貼款給受補償者。實物補償是指政府對于填海造地受損失者給與相當于其損失的物質補償，如對于遷居者直接補償房屋等。

5.2 政策補償

指政府利用政策資源、制度資給予受補償者政策優惠。填海造地的受補償者在一定的期限和區域內，享有一系列的政策傾斜待遇，以補償其損失，同時促進該地區的生態經濟建設。

5.3智力補償

即技術補償，是指政府給予受補償者一定的技術支持。如政府對于因填海造地而失去經濟收入或工作者，給予適當的技能培訓，使其可以重新獲得工作技能。

5.4 建設項目補償

指政府將補償資金轉化為技術項目安排到受補償方,幫助受損害區建立替代產業,形成造血機能和自我發展機制,使外部補償轉化為自我積累能力和自我發展能力。

6.結論

2010年5月1日，青島將正式實施《青島市海洋環境保護規定》。《規定》對膠州灣的保護做出了專章規定，明確指出“嚴格保護膠州灣內的岸線，向填海造地說“不”，禁止一切破壞和擅自改變岸線的行為”。這充分體現了青島市嚴格限制填海造地項目，切實落實“環灣保護、擁灣發展”戰略的決心。

在這樣的大背景下，如何處理過去七十五年里膠州灣填海造地所帶來的一系列問題，仍是我們不得不面對的重要課題。生態補償機制就為此提供了一個很好的參考方法。明確補償的主體與對象，制定合理的補償標準，采用恰當的支付形式，最大程度的減輕填海造地對青島市經濟、生態建設的影響，更好地打造山

東半島藍色經濟區，加快青島經濟騰飛。

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