第一篇：云南省規范性文件備案過錯責任追究規定

規范性文件制定程序概覽

一、政府規范性文件制定程序

1、規范性文件的起草。由政府組織起草或部門具體負責起草，重要規范性文件可以由政府法制機構直接負責起草。

2、聽取意見。規范性文件內容直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益，或者對本地區、本行業建設發展有重要影響的事項，起草機關要向社會公布，組織召開座談會、論證會、咨詢會、聽證會等，充分聽取有關機關、組織、個人和專家的意見。

3、協商一致。規范性文件涉及其他部門職權的，起草機關要與有關部門協商一致；協商不能取得一致意見的，起草機關要在上報規范性文件草案送審稿時如實說明情況和理由。

4、規范性文件送審稿及其說明的報送。規范性文件形成送審稿要由起草機關主要負責人簽署意見；兩個以上部門共同起草的，規范性文件要由各起草機關主要負責人共同簽署意見。

規范性文件送審稿的說明要包括制定規范性文件的必要性、制定的主要措施、有關方面的意見等內容。報送規范性文件送審稿和說明，還要同時報送有關材料，包括匯總的意見、聽證會筆錄、調研報告和其他有關資料。

5、對規范性文件送審稿的審查。規范性文件的送審稿由政府法制機構負責統一審查，并提出審查意見。

6、形成規范性文件草案和說明。經審查和修改，對成熟的規范性文件，要形成規范性文件草案和說明，一并提請政府會議作出決定。

7、規范性文件的決定。規范性文件要經政府常務會議或者全體會議決定；涉及面小、各方面意見比較統一的，可以由主要負責人簽批。

8、形成草案修改稿，報請政府主要負責人簽署公告。經會議討論修改和完善后，形成草案修改稿，報請政府主要負責人簽署上報登記。

9、規范性文件的報送登記。下級政府要在規范性文件上報登記公告簽署之日起5日內，報送上級政府法制機構登記。報送規范性文件登記要提交登記報告、制定規范性文件說明和規范性文件文本各一份。

10、規范性文件的公告。收到上級政府法制機構登記回執后，下級政府要將規范性文件及時予以公告。

11、規范性文件的實施。規范性文件自簽署公布之日起30日后實施，涉及突發事件和緊急狀態事項的規范性文件除外。

12、規范性文件的備案。規范性文件經登記后，自刊登之日起15日內報上級政府法制機構備案。報送規范性文件備案要提交備案報告、規范性文件正式文本和說明，并裝訂成冊，一式三份。

二、部門規范性文件制定程序

1、規范性文件的起草。部門規范性文件由部門組織起草或者內設機構、下屬機構負責起草，重要規范性文件可以由其法制機構直接負責起草。

2、聽取意見。規范性文件內容直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益，或者對本地區、本行業建設發展有重要影響的事項，起草機關應當向社會公布，組織召開座談會、論證會、咨詢會、聽證會等，充分聽取有關機關、組織、個人和專家的意見。

3、協商一致。規范性文件涉及其他部門職權的，起草機構應當與有關部門協商一致；協商不能取得一致意見的，起草機構應當在報送規范性文件草案送審稿時如實說明情況和理由。

4、規范性文件送審稿及其說明的報送。規范性文件送審稿要由起草機構負責人簽署意見；兩個以上起草單位共同起草的，應當由各起草機關主要負責人共同簽署。

規范性文件送審稿的說明要包括制定規范性文件的必要性、制定的主要措施、有關方面的意見等內容。報送規范性文件送審稿和說明，還要同時報送有關材料，包括匯總的意見、聽證會筆錄、調研報告和其他有關資料。

5、對規范性文件送審稿的審查。規范性文件的送審稿，由部門法制機構負責統一審查，并提出審查意見。

6、形成規范性文件草案和說明。經審查和修改，對成熟的規范性文件，要形成規范性文件草案和說明，一并提請委、辦、局務會議作出決定。

7、規范性文件的決定。規范性文件要經委、辦、局務會議或者全體會議決定；涉及面小、各方面意見比較統一的，可以由部門主要負責人簽批。

8、形成草案修改稿，報請部門主要負責人簽署公告。經會議討論修改和完善后，形成草案修改稿，報請部門主要負責人簽署上報登記。

9、規范性文件的報送登記。規范性文件的公告自簽署之日起5日內，報送本級政府法制機構登記。報送規范性文件登記要提交登記報告、制定規范性文件說明和規范性文件文本各一份。

10、規范性文件公告。收到政府法制機構登記回執后，部門要將規范性文件及時予以公告。

11、規范性文件的實施。規范性文件自簽署公布之日起30日后實施，涉及突發事件和緊急狀態事項的規范性文件除外。

12、規范性文件的備案。規范性文件經登記后，自刊登之日起15日內報本級政府法制機構備案（垂直管理部門報上級主管部門備案）。報送規范性文件備案應當提交備案報告、規范性文件正式文本和說明，并裝訂成冊，一式三份。

注：涉及突發事件和緊急狀態事項的規范性文件，起草單位可以根據實際需要，直接送法制機構審查后，報請主要負責人簽署公布后立即施行。其規范性文件應當自簽署公告之日起15日內，由制定機關補報登記并進行備案。

第二篇：規范性文件備案

規范性文件備案

今年年底，我國要宣布中國特色社會主義法律體系的建成。在這個法律體系當中，囊括了憲法、法律、法規、規章和規范性文件，也就是說，規范性文件在這個體系中是不可或缺的一部分。

關于到底什么規范性文件的問題，其實從廣義角度來說的話，我們國家有關權力機關或行政機關制定的法律、法規、規章、司法解釋、以及作為行政管理依據的文件都可以被稱作規范性文件，因為它們有一個共同的特征，也就是“規范性”，都是用來規范管理相對人行為的，其實同時，它對我們有關機關本身的行為也同樣起著規范的作用。

平時我們所說的規范性文件，也就是今天我們所說的規范性文件，是從狹義的角度來說的，也就是說，它是由行政機關發布的作為行政管理依據的文件。雖然說，我們這里所說的規范性文件不在立法范疇，但它是一種準立法行為。制定規范性文件，是憲法賦予行政機關的一項工作職責。在實踐中，各級政府、各部門出臺的規范性文件數量也相當多，內容涉及行政管理的方方面面，在各行政機關的日常管理中被大量的使用。所以，它在我們的日常管理中也算是扮演著非常重要的角色。

由于規范性文件它是一個抽象的行政行為，它跟我們平時的行政執法這樣的具體行政行為不一樣，執法行為針對的是具體的人，具體的事，是一次性行為，它的影響面相對比較小;而規范性文件，它針對的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范圍、一定時期內可以反復適用，相比之下，它的影響面要大很多。可以說，一件好的規范性文件，可以造福一方，一件不好的規范性文件，可能會禍害一片，因此，我們在制定規范性文件過程中把好質量關實在是非常的重要。

一、市政府規范性文件的制定程序以及其中需要注意的有關問題

市政府在1996年制定了《規范性文件制定程序暫行規定》，這是我市建市以來制定的第一部成型的，專門規范規范性文件制定程序的文件。2007年，市政府對這個《規定》進行了修訂，并作了重新發布，重新發布后的這個文件，從規范性文件的制定原則、立項、起草、審查、決定、公布、備案等方面對文件的制定程序作了比較明確的規定。政府法制機構，在政府規范性文件制定程序當中，承擔著政府規范性文件審查和備案的職責，在我們平時審查和備案過程中，發現了很多問題，值得研究，也值得注意。

（一）規范性文件制定原則

規范性文件制定的原則是，在規范性文件中，不得違反法律、法規和規章規定，作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的規定。也就是說，我們制定的規范性文件的內容，不得違反“上位法”規定，影響管理相對人權利義務。具體來講，主要有以下幾個事項不得設定：1行政處罰，2行政許可,3行政收費，4行政強制,5其他應當由法律、法規和規章設定的事項。

（二）立項

按照市政府《規范性文件制定程序規定》第二章的規定，市政府各部門或各縣（市、區）政府認為需要由市政府制定規范性文件的 , 須在每年的11月底前，提出下一的規范性文件制定計劃，按程序向市政府法制機構申請立項。市政府法制機構對各單位制定規范性文件的立項申請進行匯總和研究論證，并擬訂下一規范性文件制定計劃，報市政府審定。未列入制定計劃的項目，原則上不予制定，有關單位認為急需制定的，須向市政府法制機構提出申請，經市政府法制機構組織論證后，報市政府審定。

也就是說，各部門、各縣（市、區）政府在下一，有以市政府名義制定規范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制辦提出制定計劃，經法制辦審核，報市政府審定后執行，沒報計劃的，下一原則上市政府不予考慮，除非有充分的理由能夠證明急需制定。

（三）起草

市政府的規范性文件，一般是由市政府工作部門負責起草的，極個別的，內容涉及幾個工作部門職能的重要的規范性文件，由市政府法制機構或主要部門牽頭，組成專門小組來負責起草，但一般都是由市政府工作部門負責起草的。在起草過程中應該注意以下幾點：

第一，要做好調研論證。一個制度制定后要使用比較長的時間，這個文件是不是必要，是不是切合實際，中間的制度怎么設計，對于重點、難點、敏感性問題的處理是否適當，文件主要內容是否能經得起實踐的檢驗，等等，都需要進行深入的調查研究。在起草一個文件之前是不是經過深入的調查研究了，是不是聽取各方意見了，它不光是程序問題，有時候還是態度問題，尤其是涉及重大問題的文件的時候。

第二，規范性文件的內容應該具體、明確、具有可操作性。凡國家法律、法規和規章以及上級規范性文件明確規定的內容，原則上不作重復規定。規范性文件的內容里面一般要對制定目的、制定依據、基本原則、調整對象、具體規范等做出明確規定。

第三，起草規范性文件，應對內容相近的現行規范性文件進行清理。意思是說，原來就有一個文件，現在起草的這個文件是對原來那個文件的替換，那應該在新起草的這個文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文號發布的某某某文件同時廢止”。

第四，關于規范性文件名稱的問題。規范性文件的名稱一般可以稱辦法、規定、決定、意見、通知等，但不能稱“條例”。國務院制定的行政法規、省級人大制定的地方性法規可以叫“條例”，但規范性文件不行。

第五，起草規范性文件的同時，應撰寫起草說明（重要）。起草說明的內容應包括：該文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法規依據、想要明確和解決的主要問題、起草經過、調研和征求意見情況、對有爭議問題的協調情況、主要條款的解釋和其他需要說明的問題等。規范性文件的起草說明，就像一個產品的使用說明書一樣，可以幫助有關人員及時了解文件起草背景和制定目的，理解主要內容，發現問題和不足，便于提出好的意見和建議，或者推動有關方面及時作出決策。因此，規范性文件的起草說明對于提高規范性文件通過的效率，提高規范性文件的質量，具有十分重要的意義。

（四）審查

《河南省規章規范性文件備案辦法》明確提出規范性文件在發布之前必須要經法制機構審查，未經審查或審查未通過的，不得發布施行。審查文件，主要是從這么幾個方面：

第一，合法性。規范性文件的制定，主要就是為了使國家的法律、法規、規章和政策在本地得到具體執行和實施，所以它不僅不能同國家的有關法律政策相抵觸，而且還必須與它們相統一。需要說明的是，要求規范性文件與法律、法規、規章和政策相統一，并不是要求和上級規定一一對應，照搬照抄。也不能片面站在部門角度，對法律、法規、規章各取所需、斷章取義，形成加工國家法律的不正常現象。我們在法律、法規、規章規定的范圍內從具體辦事程序等方面作一些適當的細化和明確還是可以的。

制定的規范性文件必須合法，這是基礎，關于它的合法性，我們需要把握好這么幾點：

一是不得違法設定行政處罰。按照《行政處罰法》的規定，法律、法規、規章可以設定行政處罰，而規范性文件不得設定，這里所說的不得“設定”，它不但包括不能自己“創設”新的行政處罰，也包括不能“改變”法律、法規、規章確定的行政處罰的“種類和標準”，這一點我們一定要把握好。在平時制定的規范性文件當中，違法設定行政處罰的例子很多，比如說，我國《兵役法》罰則中有一條，大概意思是對退役士兵不安臵的，由縣級人民政府責令改正，并可以處以罰款。這里問題就來了，兵役法規定只是說到“可以罰款”，對按什么來罰，罰的幅度是多少沒有規定，實際上這個規定是沒有可操作性的，但假如我們在規范性文件中將它變得可操作，那是違反行政處罰法的，是不可以的。

我們自己不能設立行政處罰，對不該罰或者沒有權力罰的，我們罰了，那是違法的。但是，同時，對該罰的，我們不去處罰，那也是違反行政處罰法有關規定的。有時候,有很多法律規定說違反什么什么行為的，“可以”處以多少多少錢罰款，我們在引用這樣的條款的時候不能把“可以”這兩個字取了，有“可以”這兩個字和沒有這兩個字是不同的概念，一個是視情況可以罰，也可以不罰，一個是沒有選擇的余地，必須要罰。另外，我們還得注意的是，我們制定的文件中也不能出現“從重處罰”、“依法予以上限處罰”“依法予以下限處罰”這樣的實體性規定。行政處罰里面規定一個罰款的幅度，那是法律對行政執法機關賦予的自由裁量權，我們不能以一紙文件讓它變了味。

曾經我們在審查文件過程中有單位提出過，說在行政管理過程中經常發現被管理人的某些行為是違法的，不合適的，國家法律雖然沒有規定本單位可以處罰，但該單位不管沒人管，不處罰又制止不了，不能聽之任之。在這里我們需要明確一點，我國對行政機關的職責有一個基本的原則，也就是職權法定，法無明文規定不可為，既然國家沒有規定你可以罰，那你就不能罰，你罰了，你就違法了，以違法行為制止違法行為顯然是不合適的。

另外，從規范性文件制定技術方面來講，我們建議文件中盡量不要規定罰則，因為我們沒有設定行政處罰的權力。即使在文件中規定了，也只能是引用法律、法規、規章的原話，沒多大必要。再說了，我們就是去執法的時候，下行政處罰決定書，其中引用的處罰依據也肯定都是法律、法規、規章，而不會是規范性文件。

二是不得違法設定行政許可。行政許可通俗的講，就是允許某人做某事，我們以前都叫行政審批，基本就是這個意思，不過行政許可和行政審批在范圍上還是有些區別的。規范性文件不得設定行政許可，這是《行政許可法》的規定。這里的不得設定行政許可和不得設定行政處罰類似，也就是說，規范性文件不但不能“創設”新的行政許可“項目”，也不能“增加”行政許可的“條件或環節”。能設定行政許可的只有法律和法規,規章都基本沒有，只有省政府規章可以設定為期一年的臨時性的行政許可，可見，國家對可以設定行政許可的要求是相當嚴格的。也就是說，這個事項國家法律、法規讓你批，那你就可以批，沒說讓你批的，你就不能批，同時，經你批準需要什么條件這也都是法定的，是不能隨便更改的。

三是不得違法設定行政收費。我們國家現在還沒有一部規范行政收費的法律，《行政收費法》已經醞釀了好多年了，到目前還沒有出臺。但是雖然沒有法律來規范行政收費行為，但國務院有規定。根據國務院《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》第三條，可以規定行政事業性收費的最低層級的機關為省政府文件、省級財政和物價部門聯合下發的文件。地市級政府及其以下是沒有權力設定行政收費的。這里面，我們不但不能“設定”行政收費“項目”、也不能“增設”收費“范圍”，或者擅自“增加”收費“標準”。

四是不得違法設定行政強制。在規范性文件中隨意設定行政強制的現象比起行政處罰、行政許可、行政收費要少一些。行政強制的措施比如有行政強制戒嚴、強制戒毒、強制查封、扣押、凍結、強制銷毀、強制劃撥、強制扣繳等等，這些在規范性文件中也是不能自己創設性地設立的。我國的《行政強制法》可能很快就頒布了，這又將是一部規范行政行為的法律規范。

在合法性方面除以上幾點需要把握外，我們在平時的規范性文件審查過程中還存在著其他一些問題，需要注意，主要有：

1、如政府越權規定減免所得稅和土地出讓金等，這在招商引資文件中很普遍，但這是不可以的。

2、違反國家有關政策。比如曾經有個地方出臺的一個政府規范性文件要求外來務工人員必須接受當地有關部門的培訓，領取培訓合格證后方能在當地務工，否則，對當事人和用人單位實施處罰。這與中央和國務院關于減輕外來務工人員的負擔的相關精神是相違背的。

3、違反市場經濟原則。比如含有“掛牌保護”內容和地方保護、行業保護以及超國民待遇的內容，妨礙了市場的公平競爭。咱們國家2008年施行的《反壟斷法》專章對“濫用行政權力排除、限制競爭”作了明確規定。

4、關于“解釋權”的問題。政府制定的文件規定“由部門負責解釋”，部門制定的文件規定“由科室負責解釋”，這和“誰制定、誰解釋”的法律精神是相違背的。關于解釋權的問題，《規章制定程序條例》第三十三和三十六條有比較明確的規定，這個規定對規范性文件也是適用的。

第二，必要性和可行性

上面說的是我們制定文件時要把握合法性，在把握合法性的同時，還得把握必要性和可行性。

發布文件就是為了落實的，這個文件是不是有必要發，是不是切實可行，它的發布能不能因地制宜地得到實施，解決實際問題，都是值得考慮的，因此，必要性和可行性也顯得很重要。一個脫離了實際情況的規范性文件，是沒有可操作性的，因此，在制定文件的過程中在考慮合法因素的同時，還得考慮是否具有必要性和可操作性。

第三，把好技術關和語言關

這就要求我們制定的文件要主題明確、結構嚴謹、邏輯合理、語言規范、表述準確，我們起草文件時要注意盡量使用“法言法語”，這就對起草人員的業務素質、法律素質、文字功底和責任心都有一定的要求。需要強調的是，在規范性文件的審查程序中，有時候有些單位今天把文件送到法制辦了，明天就想要，上午送來了，下午就想要，對于有些比較簡單的文件，涉及法律問題不多的，沒問題，我們很快就能出意見，甚至當時就能出意見。但是對于有些直接涉及公民、法人或者其他組織利益的，我們在審查過程中還必須要按國務院有關規定向社會和有關單位征求意見，其中涉及重大事項的，還要召開聽證會、論證會，或者上報市政府協調等，中間會需要一些時間，這個需要有些部門的理解和配合。

另外，我們平時在文件制定過程中發現還有一些問題很值得關注，比如“公共權力部門化”、“部門權力利益化”等“權力尋租”的情況還是經常出現，還有，利用規范性文件解決機構問題的情況也時有發生，這些問題都非常值得深思。

（五）決定、公布

在文件審查完后，報到市政府，市政府經有關會議審議、有關領導簽署，就可以發布了。發布之后會按規定向社會公布。現在市政府公布規范性文件的方式一般是政府門戶網站和政府公報。

在平時審查文件過程中，我們都比較嚴格，法制機構本身就是為政府提供法律服務的，我們必須得保證經我們審查的政府發出去的文件是合法的、可行的，是嚴肅的、規范的。有些時候有些同志不理解，說你們搞得也太嚴了，你們說這也不行，那也不行，那我們還干不干了，我們說這不是“我們”說不行，是“法律”說不行，我們必須要為政府負責，其實同時也是為各有關單位負責，我們的工作性質也決定了我們必須嚴格把關任何一件規范性文件。

現在關于文件的監督機制也越來越嚴格了，國務院和省政府都明確要求市政府制定的文件在規定期限內要報送省政府備案，接受監督審查。國家從2007年7月1日施行的《監督法》，其中專章規定人大對政府規范性文件的審查監督，這還是一個法定監督。所以，市政府的規范性文件并不是一發布就完了，還必須要報送省政府和市人大接受備案審查，審查沒通過的，是不能使用的。

二、規范性文件的備案及其應該注意的有關事項

按照規定，不光市政府的文件要報省政府和市人大備案。各縣（市、區）政府、鄉鎮政府的文件也要報送上級政府備案、市縣政府各部門的文件也得報送本級政府備案，接受審查監督。市政府的文件給省政府和市人大備案，各縣（市、區）政府和市政府部門向市政府報備的文件的具體審查工作在市政府法制辦。

我們在備案審查中審查的主要內容包括（和規范性文件發布前的審查基本相通）：1是否超越法定權限；2是否違反國家有關法律、法規、規章或者國家政策規定；3規范性文件之間對同一事項的規定是否一致；4文件是否適當；5是否違反法定程序。

關于報備的程序方面，《河南省規章規范性文件備案辦法》對報備的范圍、報備的時間、需要報備的材料等方面都有比較明確的要求。關于報備的范圍：凡是直接或間接涉及行政管理相對人權利義務，作為行政管理依據的文件都視為規范性文件，都要報送。不需要報備的有：

1、原文轉發的上級部門規范性文件的文件。但在轉發的同時又作出具體規定的除外；

2、單位內部文件；

3、平行文，比如向沒有隸屬關系的機關發布的函；

4、具體行政行為，比如就特定的人、特定的事發布的通報、通知、批復、公告、或者作出的行政許可、行政處罰或其他行政執法決定、行政復議決定等；

5、上行文，也就是對上級機關的請示報告；

6、會議通知；

7、領導講話和不作為行政管理依據的會議紀要；

8、人事任免決定。

關于報備的時間。國務院2008年發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》要求自文件發布之日起15日內報送。《河南省規章規范性文件備案辦法》中也有明確規定。由于省里的備案辦法比國務院的決定發布的早一年，在時間要求上不太一致，我們盡量按國務院的要求來報，也就是按15日來報。

需要報備的材料：

1、備案報告1份（格式市政府以前發過，各單位都有）；

2、正式文件一式3份；

3、起草說明一式1份；

4、法律法規政策依據一式1份；

5、電子文本。

關于備案文件的合法率、報備率、按時率都屬于市政府依法行政目標考核的范圍，應引起各單位重視。

第三篇：規范性文件備案審查

規范性文件備案審查的理論、實踐與思考

對規范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級人大及其常委會法律監督的一項重要職權，是監督法規定的縣級以上各級人大常委會經常性監督工作的一項重要內容。本文試從規范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標準及程序等幾個方面對此項工作進行探討。

一、概念和意義

規范性文件是指由國家機關制訂的，涉及公民、法人或其他組織權利和義務，并在其管轄范圍內具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。二是上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規范性文件在生效之后，按法定期限報法定的機關備案，由接受備案的機關進行分類、存檔，在規范性文件的有效期間，依法對其監督審查的活動。

做好規范性文件備案審查工作，能充分體現社會主義民主政治制度的價值標準，規范國家和公民之間的關系，在最大范圍內反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會對規范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表人民參與管理本行政區域內的具體事務，使權力的行使不致于脫離民主與科學的準則，防止權力濫用，保障人民的權力真正用來為人民 謀利益。

對規范性文件進行備案監督，是保障憲法和法律正確實施的有效手段，是維護社會公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動依法行政的重要措施。對人民群眾來說也是保障合法權益的救濟手段，公民、法人和其他組織為了維護公共利益和自身合法權益，都可以通過這一途徑來主張和維護權利。通過有效的審查監督，還可以發現規范性文件制定過程中存在的帶有傾向性的問題，從而督促整改、促進工作，更好的服務社會，保障法律法規在本行政區域內得到正確實施。

二、備案審查的范圍

根據立法法和監督法的規定，(一)行政法規報全國人大常委會備案；(二)省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(四)部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人大常委會和人民政府備案；(五)根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。

具體到市級人大常委會應當備案審查的規范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區）人民代表大會及其常務委員會的決議、決定； ③其他規范性文件。

但在實際工作中，經常會遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發布但具備規范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區）人大在人代會期間作出的決議是不是規范性文件，黨政聯合制發的規范性公文能否開展審查等。我們認為，可以按照下面的思路來考慮：

1、對于市政府制定的沒有以決定、命令等文體發布、但符合規范性文件特征的文件，不應當以文體作為判別標準，應當根據內容將其作為規范性文件納入備案審查范圍；

2、對于縣（區）人大常委會在人代會期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內容少，但有些決議是對相關報告的評價，同時內容大都符合規范性文件的條件，也應當納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會2011年6月28日通過的關于《臨沂市見義勇為人員獎勵和保護辦法》的決定，以及2012年4月27日通過的關于《臨沂市學雷鋒志愿服務管理辦法（試行）》的決定等。

3、對于黨政機關聯合制發的、文件內容以政府工作為主且具備規范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會黨組向市委匯報，經市委同意后進行備案審查。

三、備案審查的標準

（一）合法性審查

根據立法法、監督法的有關規定，常委會對報送備案的規范性文件主要進行合法性審查。對合法性審查的內容，立法法第八十七條和監督法第三十條已作出了明確規定。合法性審查包括內容的合法和程序的合法兩方面，內容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指備案 審查的文件，是否根據法定程序制定、是否在法定時間內公布和報送備案等。

（二）適當性審查

監督法對于規范性文件中哪些屬于“不適當”的情形，作出了實體性的規定，并規定對這些不適當的文件或者文件中的不適當內容，有關人大常委會可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權益，或者增加公民、法人和組織義務的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規范性文件應予撤銷，是理所當然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規規定的權利和利益，它包括廣泛的內容，如政治權利、財產權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據，不經法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。依照監督法的規定，如果下級人大或同級政府的規范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權益的規定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規的規定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加群眾的負擔。前些年在某些基層政府中一度發生的亂收費、亂攤派等現象，就是這方面的突出表現。這類規范性文件，當然也在撤銷之列。

2、有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。并不是所有不適當都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度，應當予以撤銷的，才給予撤銷。比方說，這些規范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區分城市和農村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規定外地啤酒、香煙等產品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農產在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當、應當予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規范性文件的報送

根據相關法律規定，市人民政府、各縣（區）人大及其常委會制定的規范性文件，應當由其制定機關在公布之日起30日內，向市人大常委會報備。報送的規范性文件備案材料應當包括以下內容。①備案報告。應為規范性文件報備機關的正式文件，使用統一制式的文件格式，報告中應當寫清備案的規范性文件名稱、制定機關通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內容。②公布該規范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規范性文件特征、制定機關認為需要進行備案的，應當報送文件原件及相關附件。③規范性文件正式文本。應當包括規范性文件的紙質文本和電子文本，縣（區）人大在人代會期間作出的決議應當同時報送相關報告。④規范性文件制定說明。應當包括規范性文件制定的必要性、法律依據、規范的主要內容，文件制定過程中重大分歧意見的協調和處理情況，公民、法人或者其他組織對規范性文件的意見和建議等。⑤其他應該報送的材料。主要包括制定該規范性文件所依據的相關法律、法規、規章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應當同時報送論證報告、聽證報告等。

規范性文件報備時提交的備案報告、規范性文件文本和制定說明等有關文件，應按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區）人大常委會應當在每年的1月底之前，將上一制定的規范性文件目錄報送審查。

（二）規范性文件的備案

市人大常委會對報備的規范性文件，可以按以下四個環節來處理。①接收。由市人大常委會確定的規范性文件備案審查接收登記機構（一般為法工委，以下簡稱接收登記機構），統一接收報備機關報備的規范性文件。②登記。由接收登記機構進行統一登記，登記時應當對報送的材料格式、內容、數量等逐項進行審核，符合規范性文件備案要求的文件進行備案登記，不符合要求的應當要求報備機關補充報送，按要求補充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機構對報送的規范性文件登記后，應當根據文件內容和常委會各工作機構職責范圍提出擬辦意見，報經秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規范性文件分送給常委會有關工作機構；規范性文件內容涉及兩個或者兩個以上工作機構職責范圍的，應當同時分送有關工作機構。④存檔。接收登記機構對登記、分送后的規范性文件及相關材料，應當按照紙質文本、電子文本 進行分類存放，以便在規范性文件有效期內對其執行情況進行監督。

（三）規范性文件的審查

根據有關法律規定，規范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。屬于被動審查的，可以按以下環節進行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機關、社會團體、企事業單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機構負責接收，并對要求或建議的相關事項進行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機構應當對收到的審查要求或審查建議進行審核，看是否寫明要求審查的規范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內容不全面、訴求不清的，應當要求其重新提出并進行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，在對文件內容進行分析的基礎上，提出分送有關工作機構審查的建議，只涉及一個常委會工作機構的，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管領導同意后，確定具體審查機構；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機構的，由接收登記機構提出具體審查機構建議名單，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機構。對提出審查建議的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，認為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應當向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機構收到送達的規范性文件后，應當及時進行審查，在60日內提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點對規范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權利、義務的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規和地方性法規及上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關的程序。審查過程中，可以要求規范性文件制定機關說明情況，也可以根據需要邀請有關專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機構對審查情況進行整理，認為規范性文件存在不適當情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構的，由接收登記機構匯總后報常委會主任會議研究。

對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規范性文件，市人大常委會工作機構發現存在明顯不適當情形的，可以通過主動審查的方式進行審查。

（四）備案審查結果處理

具體審查結束后，可以分三個環節對審查意見進行處理。①審查意見的形成。由接收登記機構對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規范性文件有不適當情形，需要提出書面審查意見的，應當經主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規范性文件制定機關提出修改或者廢止該規范性文件的書面審查意 見，由接收登記機構送達；對沒有不適當情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結，并由接收登記機構向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規定的不適當情形的規范性文件，在接收登記機構向制定機關反饋審查意見后，具體審查機關應當及時與制定機關進行溝通協調，詳細說明存在的不適當情況及理由，幫助和支持制定機關在30日內主動對規范性文件進行修改或廢止，修改后的規范性文件應當重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機關在收到審查意見書后，認為規范性文件無需修改或廢止的，應當在30日內書面向市人大常委會說明理由。具體審查機構認為制定機關提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應當向常委會主任會議提出撤銷該規范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇

監督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》，同年12月份，召開規范性文件備案審查工作會議，進行部署。我市在2010年12月召開全市規范性文件備案審查工作會議，制定下發了《臨沂市人大常委會辦公室關于做好規范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機構，并在經費非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區也明確了常委會備案審查工作機構，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規范性文件36件，各縣 區人大常委會共接收備案規范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規范性文件23件，各縣區人大常委會共接收備案規范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規范性文件11件，都按規定分送有關委室進行了審查。備案審查的數量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強規范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當前各級人大常委會機關法律人才少的現象較突出，在一定程度上影響了規范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強對現有工作人員的法律培訓或從法學領域招考工作人員，還要善于借助社會專業力量，使審查環節更加嚴格，從源頭上解決好規范性文件存在的違法或者有失公允的現象。

一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業知識和法律從業經驗的人員擔任法律顧問，不僅能解決人大常委會機關法律力量薄弱的問題，還有利于從實踐的角度、更深層次地對規范性文件進行審查。這樣做，不僅能保障規范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規范性文件備案審查，還能為人大常委會開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會更好地履行法律監督職能。

三是充分發揮各級人大機關專門人員的作用。通過各級人大機關通力合作，可以有效克服專業力量薄弱的問題。以地級市人 大常委會為例，在對規范性文件進行備案審查時，不僅可以邀請上一級人大常委會負責備案審查人員參與，也可以邀請下一級及平級人大常委會負責備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯動機制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進規范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發揮他們在規范性文件備案審查工作中的作用。根據地方組織法和代表法規定，一定數量的人大代表或常委會組成人員聯名，可以向本級人民代表大會或人大常委會提出屬于職權范圍內的議案。如果聯名提出關于備案審查的建議，應作為被動審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來自各行各業、各個階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規范性文件存在應撤銷情形的話，人大代表和常委會組成人員聯名提出的可行性應該會更強。

第四篇：法律知識規定湖北省規范性文件備案審查

湖北省規范性文件備案審查規定

第一條 為了維護社會主義法制統一，加強對規范性文件的監督和管理，根據《法規規章備案條例》，制定本規定。

第二條 本規定所稱規范性文件是指本省各級人民政府及其所屬部門按照法定權限和程序，制定、公開發布的具有普遍約束力的、反復適用的涉及行政管理相對人權利義務的行政文件。

本省各級人民政府及其所屬部門制定的內部工作制度、人事任免決定、對具體事項的行政處理決定等文件不適用本規定。

第三條 規范性文件不得與法律、法規、規章相抵觸。規范性文件不得設定行政處罰、行政許可、行政收費和行政強制措施。

縣級以上人民政府為完成某個專項任務而設立的臨時機構、歸口縣級以上人民政府職能部門管理的辦事機構、政府工作部門的內設機構，均不得以本機構的名義對外發布規范性文件。

第四條 規范性文件備案審查工作實行有件必備、有備必審、有錯必糾和分級管理、上下貫通的原則。

第五條 規范性文件的報備機關是規范性文件制定機關，具體承辦報備工作的機構是制定機關的法制工作機構或被指定的機構。

第六條 縣級以上人民政府應當依法履行規范性文件備案審查職責，加強對規范性文件備案審查工作的組織領導。

縣級以上政府法制工作機構具體負責規范性文件的備案登記和審查工作。報各級政府備案審查的規范性文件，徑送該級政府法制工作機構辦理。

第七條 規范性文件自發布之日起15日內按以下規定報送備案審查：

(一)省政府所屬部門和市、州、直管市、林區政府制定的規范性文件，報省政府備案審查;

(二)市、州、林區政府所屬部門和所轄縣級政府制定的規范性文件，報市、州政府備案審查;

(三)縣級政府所屬部門和所轄鄉(鎮)政府制定的規范性文件，報縣級政府備案審查;

(四)兩個或兩個以上部門聯合制定的規范性文件，由主辦部門報共同的上一級政府備案審查;

(五)省以下垂直管理部門制定的規范性文件，報其上一級主管部門備案審查，同時抄送同級政府備案。

第八條 報送規范性文件備案審查，應當提交備案審查報告、規范性文件正式文本和起草說明，并按規定的格式裝訂成冊，一式兩份。具備條件的，應當同時報送規范性文件的電子文本。

起草說明的內容應包括：(一)制定的目的;(二)法律、法規、規章和上級規范性文件依據或事實依據;(三)其它說明材料。

第九條 報送備案審查的規范性文件，符合本規定第二條和第六條、第七條規定的，政府法制工作機構予以備案審查登記;不符合第二條規定的，退回制定機關;符合第二條規定但不符合第六條或第七條規定的，暫緩辦理備案審查登記。暫緩辦理備案審查登記的，由政府法制工作機構通知制定機關補充報送備案審查材料或者重新報送備案審查;補充報送備案審查或者重新報送備案審查符合規定的，予以登記備案審查。

各地各部門報備的規范性文件目錄，由政府法制工作機構逐月公布。

第十條 國家機關、公民、法人或者其他組織認為規范性文件與法律、法規、規章和上級規范性文件相抵觸，或者認為規范性文件之間相互矛盾的，可以向負責該規范性文件備案審查工作的政府法制工作機構提出審查建議。政府法制工作機構按照規定程序處理。

第十一條 政府法制工作機構對報送備案的規范性文件，就下列事項進行審查：

(一)是否違反法律、法規、規章、上級規范性文件的規定;

(二)兩個或兩個以上部門對同一事項都有規定或者規定不一致，是否應當改變或者撤銷一方或雙方的規定;

(三)規范性文件的規定是否適當;

(四)是否符合法定程序及公文規范化要求。

第十二條 政府法制工作機構審查規范性文件，可以采取征求意見、調查、請制定機關說明情況等方式。審查過程中認為需要征求本級政府相關部門、下級政府意見的，被征求意見的行政機關應當在規定的期限內回復;認為需要制定機

關進一步提供相關材料，或者說明有關情況的，制定機關應當在規定的期限內報送材料或說明情況。

第十三條 規范性文件經審查后發現問題的，分別按下列規定處理：

(一)規范性文件與法律、法規、規章，上級規范性文件相抵觸或者規定不適當的，先由政府法制工作機構提出處理意見，責令規范性文件的制定機關或機構自行撤銷、變更或者改正;制定機關不自行撤銷、變更或者改正的，由政府法制工作機構提請本級人民政府予以撤銷、變更或者責令改正。

(二)兩個或者兩個以上部門的規范性文件對同一事項都有規定或者規定不一致的，由政府法制工作機構進行協調，經協調不能取得一致意見的，由政府法制工作機構提出處理意見，報本級人民政府決定。

(三)制定規范性文件不符合法定程序及公文規范化要求的，由政府法制工作機構提出處理意見，通知制定機關糾正。

第十四條 規范性文件的制定機關應當在接到有關處理決定或者意見的15日內，將處理結果報相應的政府法制工作機構。

規范性文件一般應在15日內審查完畢，有特殊情況的，不得超過30日。第十五條 規范性文件的制定機關應當于每年1月底以前，將上一制定的規范性文件目錄報負責規范性文件備案審查工作的政府法制工作機構。

政府法制工作機構應當于每年第一季度內，將上一的規范性文件備案審查情況匯總，向本級人民政府報告。

第十六條 經備案審查確認合法的規范性文件目錄，由政府法制工作機構定期在本級人民政府公告上公布。

第十七條 不報或者不按時報送規范性文件備案審查的，由政府法制工作機構通知制定機關限期報送;逾期仍不報送的，由政府法制工作機構提請本級人民政府給予通報批評、責令限期報送并追究主要負責人和直接責任人員的行政責任。

第十八條 經省政府批準，縣級以上人民政府可以建立規范性文件事前審查制度。

第十九條 本規定自2004年5月1日起施行，1990年5月18日省政府下發的《關于規范性文件備案工作的通知》同時廢止。

發布部門：湖北省政府 發布日期：2004年03月31日 實施日期：2004年05月01日

第五篇：上海市行政規范性文件制定和備案規定

上海市行政規范性文件制定和備案規定

上海市人民政府令第18號

《上海市行政規范性文件制定和備案規定》已經2003年12月22日市政府第26次常務會議通過，現予發布，自2004年5月1日起施行。

市長 韓正

二○○三年十二月二十八日

上海市行政規范性文件制定和備案規定

（2003年12月28日上海市人民政府令第18號發布）

第一章 總

則

第一條（目的和依據）

為了規范本市行政規范性文件的制定和備案，加強對行政規范性文件的監督，維護社會主義法制的統一，促進依法行政，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《規章制定程序條例》和《法規規章備案條例》等法律、法規，制定本規定。

第二條（定義）

本規定所稱的行政規范性文件（以下簡稱規范性文件），是指除政府規章外，本市各級行政機關依據法定職權制定的對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力、可以反復適用的文件。

第三條（適用范圍）

本市規范性文件的制定、備案及其監督管理，適用本規定。

第四條（適用排除）

行政機關的內部工作制度、人事任免決定以及對具體事項作出的行政處理決定等，不適用本規定。

市人民政府制定的規范性文件的備案，依據國家有關規定執行。

第五條（原則）

規范性文件的制定和備案，應當遵循下列原則：

（一）維護社會主義法制統一；

（二）依照法定職權和程序進行；

（三）保障公民、法人和其他組織合法權益；

（四）體現職權與職責一致性；

（五）堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。

第二章 規范性文件的制定

第六條（制定主體）

下列行政機關可以制定規范性文件：

（一）市和區（縣）人民政府；

（二）市和區（縣）人民政府工作部門；

（三）依據法律、法規、規章的授權進行行政管理的市人民政府派出機構；

（四）鄉鎮人民政府。

第七條（制定主體的限制）

下列機構不得制定規范性文件：

（一）臨時性行政機構；

（二）行政機關的內設機構；

（三）實行垂直領導的市人民政府工作部門的下屬機構；

（四）區（縣）人民政府的派出機構；

（五）依據法律、法規、規章的授權進行行政管理的組織，但法律、法規或者規章另有規定的除外。

第八條（名稱和體例）

規范性文件的名稱，一般稱“規定”、“辦法”、“細則”、“決定”、“通告”。凡內容為實施法律、法規、規章和上級行政機關規范性文件的，其名稱前一般冠以“實施”兩字。

規范性文件一般用條文形式表述。除內容復雜的外，一般不分章、節。

第九條（不得設定的內容）

規范性文件不得設定下列內容：

（一）行政許可事項；

（二）行政處罰事項；

（三）行政強制措施；

（四）行政收費事項；

（五）其他應當由法律、法規、規章或者上級行政機關規定的事項。

規范性文件對實施法律、法規、規章作出的具體規定，不得增設公民、法人或者其他組織的義務，不得限制公民、法人或者其他組織的權利。

第十條（組織起草）

規范性文件由行政機關組織起草。

市和區（縣）人民政府組織起草規范性文件時，可以確定由其一個或者幾個部門具體負責起草，也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。

規范性文件的內容涉及兩個或者兩個以上部門職權的，應當由兩個或者兩個以上部門聯合起草；聯合起草時，應當以一個部門為主，其他部門配合。

其他行政機關組織起草規范性文件，參照本條第二款、第三款的規定執行。

第十一條（調研起草）

起草規范性文件，應當對制定規范性文件的必要性和可行性進行研究，并對規范性文件所要解決的問題、擬確立的主要制度或者擬規定的主要措施等內容進行調研論證。

第十二條（聽取意見）

起草規范性文件，起草部門應當聽取相關機關、組織和管理相對人或者專家的意見。

起草部門聽取意見，可以采取書面征求意見或者召開座談會、論證會、聽證會等形式，并向規范性文件制定機關（以下簡稱制定機關）說明聽取、采納意見的情況。

第十三條（意見的處理和協調）

公民、法人或者其他組織對規范性文件草案內容提出意見和建議的，起草部門應當予以研究處理，并在起草說明中載明。

相關機關對規范性文件草案內容提出重大分歧意見的，起草部門應當進行協調；協調不成的，報請上級行政機關協調或者裁定。

對重大分歧意見的協調和處理情況，應當在起草說明中予以載明。

第十四條（報請審核的材料）

報請市或者區（縣）人民政府發布規范性文件，應當提供下列材料：

（一）報請審核的請示；

（二）規范性文件草案；

（三）規范性文件的起草說明；

（四）起草規范性文件所依據的法律、法規、規章和國家政策以及上級行政機關的命令、決定（以下簡稱制定依據）；

（五）征求意見的有關材料；

（六）其他有關資料。

其他行政機關發布規范性文件需要起草部門提供有關材料的，參照前款規定執行。

第十五條（法律審核）

制定機關的法制機構負責對報請審核的材料提出法律審核意見。

法律審核意見應當包括下列內容：

（一）是否具有制定的必要性和可行性；

（二）是否超越制定機關法定職權；

（三）內容是否與法律、法規、規章和國家政策相抵觸；

（四）具體規定是否適當；

（五）是否與相關的規范性文件協調、銜接；

（六）是否征求相關機關、組織和管理相對人的意見；

（七）是否對重大分歧意見進行協調；

（八）其他需要審核的內容。

第十六條（審核處理）

對報請審核的規范性文件草案，制定機關的法制機構可以進行修改、協調；對重大分歧意見協調不成的，報請制定機關決定。

規范性文件草案有下列情形之一的，制定機關或者其法制機構可以將其退回起草部門，或者要求起草部門修改、補充材料后再報請審核：

（一）不符合本規定第十四條、第十五條規定的；

（二）制定的基本條件尚不成熟的；

（三）有關機關對草案的內容有較大爭議且理由較為充分的。

第十七條（批準）

規范性文件草案經制定機關的法制機構審核，符合本規定第十四條、第十五條規定的，由法制機構提出提請制定機關有關會議審議的建議。

區（縣）人民政府制定的規范性文件，應當經區（縣）人民政府常務會議審議決定。市和區（縣）人民政府工作部門、市人民政府派出機構以及鄉鎮人民政府制定的規范性文件，應當經制定機關辦公會議審議決定。

第十八條（發布）

發布規范性文件，應當由制定機關的主要負責人簽署，并在規范性文件公文主題詞中使用專門的公文類屬詞。

第十九條（公布）

規范性文件應當由制定機關向社會公布。未向社會公布的，不得作為實施行政管理的依據。

規范性文件應當在制定機關指定的政府網站上公布。

市人民政府和區（縣）人民政府規范性文件應當在同級的政府公報上公布。

除在政府網站、政府公報上公布外，制定機關還可以通過報紙、雜志、廣播、電視等形式公布規范性文件。

第二十條（公眾查閱場所）

公眾有權查閱已經公布的規范性文件。

市和區（縣）檔案館是同級人民政府指定查閱規范性文件的場所。市檔案館應當提供市人民政府以及市人民政府工作部門發布的規范性文件，供公眾查閱。區（縣）檔案館應當提供本區（縣）人民政府、區（縣）人民政府工作部門和鄉鎮人民政府發布的規范性文件，供公眾查閱。

除市和區（縣）人民政府外，制定機關應當在本機關辦公場所提供本機關發布的規范性文件，供公眾查閱。

第二十一條（施行時間）

規范性文件應當自發布之日起30日以后施行，但因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者發布后不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家政策執行的除外。

第二十二條（終止時間）

規范性文件規定的內容屬階段性工作的，制定機關應當在規范性文件中規定規范性文件的終止時間。

第二十三條（簡化制定程序）

因發生重大災害事件，保障國家安全、公共安全和重大公共利益，執行上級行政機關的緊急命令和決定等情況，需要立即制定規范性文件的，經制定機關主要負責人批準，可簡化制定程序。

第二十四條（規范性文件解釋）

規范性文件的解釋權，由制定機關行使。

第二十五條（清理和匯編）

制定機關應當定期對規范性文件進行清理。制定機關應當根據法律、法規、規章和國家政策的調整情況以及實際情況的變化，對已公布的規范性文件進行修訂或者廢止。

制定機關應當定期匯編本機關已公布和清理的規范性文件。

第三章 規范性文件的備案

第二十六條（備案審查工作機構）

市、區(縣)人民政府法制機構具體負責本行政區域的規范性文件 備案審查工作。

第二十七條（報備途徑）

制定機關應當自規范性文件發布之日起30日內，依照下列規定向上級行政機關（以下統稱備案監督機關）報送備案：

（一）區(縣)人民政府、市人民政府工作部門和市人民政府派出機構制定的規范性文件報市人民政府備案；

（二）鄉鎮人民政府、區(縣)人民政府工作部門制定的規范性文件報區(縣)人民政府備案。

兩個或者兩個以上行政機關聯合發布的規范性文件，由主辦的行政機關按照前款規定報送共同上一級行政機關備案；制定機關不隸屬于同一個行政機關的，由制定機關按照前款規定分別備案。

第二十八條（抄送）

市人民政府工作部門和市人民政府派出機構將規范性文件報送市人民政府備案時，應當同時抄送市檔案館。

區（縣）人民政府工作部門將規范性文件報送區（縣）人民政府備案時，應當同時抄送市人民政府有關業務行政主管部門以及區（縣）檔案館。

鄉鎮人民政府將規范性文件報送區（縣）人民政府備案時，應當同時抄送所在區域的區（縣）檔案館。

第二十九條（報備的材料）

報送市或區（縣）人民政府備案的規范性文件，直接送市或區（縣）人民政府法制機構。

規范性文件報送備案時，應當提交下列材料：

（一）規范性文件備案報告1份；

（二）規范性文件正式文本5份（附電子文本1份）；

（三）規范性文件的起草說明、制定依據各1份。

第三十條（備案受理登記）

報送規范性文件符合本規定第二條、第二十七條和第二十九條規定的，備案監督機關的法制機構予以備案登記；不符合規定的，備案 監督機關的法制機構退回或者通知補充材料。

第三十一條（審查內容）

備案監督機關應當對報送備案的規范性文件的下列事項進行審查：

（一）制定機關是否具有相應的法定職權；

（二）是否與法律、法規、規章和國家政策相抵觸；

（三）具體規定是否適當。

第三十二條（對違法或者不當規范性文件的處理）

備案監督機關發現報送備案的規范性文件超越行政機關職權，同法律、法規、規章和國家政策相抵觸，或者顯失公正的，按照下列規定分別予以處理：

（一）由備案監督機關法制機構提出要求制定機關自行撤銷或者改正的書面意見；制定機關拒不糾正的，由備案監督機關法制機構報請備案監督機關決定撤銷或者改變，必要時，由備案監督機關直接予以撤銷或者改變；

（二）繼續執行可能造成嚴重后果的，在制定機關改正之前，備案監督機關應當及時作出中止執行該規范性文件部分或者全部內容的決定。

第三十三條（備案審查時限）

備案監督機關的法制機構應當自收到報備材料之日起30日內，將對規范性文件審查的意見書面通知制定機關；對專業性比較強或者情況特殊的，經備案監督機關的法制機構負責人同意可以延長審查期限，延長的期限最長不得超過30日。延長審查期限的，應當通知制定機關。

備案監督機關認為規范性文件存在問題，并向制定機關發出書面審查意見的，應當將書面審查意見同時抄送制定機關的上級業務行政主管部門或者制定機關所轄區域的人民政府。

第三十四條（對有關建議的處理）

備案監督機關接到公民、法人或者其他組織對規范性文件提出的 書面建議應當予以核實。其中，規范性文件可能存在問題的，備案監督機關應當按本規定第三十一條、第三十二條處理。

制定機關接到公民、法人或者其他組織對規范性文件提出的書面建議應當予以核實。其中，規范性文件確有問題的，制定機關應當自行改正或者撤銷。

第三十五條（對決定或者審查意見的執行）

制定機關應當自收到備案監督機關及其法制機構的決定或意見之日起30日內或者在限期內自行改正，并書面報告辦理結果。

第三十六條（目錄公布和匯總）

備案監督機關應當定期公布經備案審查后的規范性文件的目錄。

制定機關應當在每年１月底之前，將本機關上一制定的規范性文件的目錄報送備案監督機關。

第四章 對制定機關和備案監督機關的監督。

第三十七條（對制定機關的監督）

制定機關不按照本規定將規范性文件報送備案或者抄送的，由備案監督機關的法制機構通知制定機關限期改正；情節嚴重的，由備案監督機關給予通報批評。

對規范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由備案監督機關給予通報批評；情節嚴重、造成不良后果的，由有關部門對制定機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第三十八條（對備案監督機關的監督）

備案監督機關收到規范性文件不予審查或者對審查發現的問題不予糾正的，由其上級行政機關責令限期改正或者通報批評；情節嚴重、造成不良后果的，由有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第五章 附

則

第三十九條（對現行規范性文件的處理）

在本規定施行前制定并且仍然有效的規范性文件，由制定機關進行清理。制定機關應當自本規定施行之日起6個月內，將清理后的規 范性文件目錄報送備案監督機關備案，并將清理后的規范性文件向社會公布。

第四十條（參照執行）

本規定第七條第（五）項所指的法律、法規或者規章另有規定的授權組織規范性文件的制定和備案，參照本規定執行。

行政機關修訂、廢止規范性文件，參照本規定執行。第四十一條（應用解釋）

本規定的具體應用問題，由市人民政府法制辦公室負責解釋。第四十二條（施行日期）

本規定自2004年5月1日起施行。2002年10月9日市人民政府發布的《上海市行政機關規范性文件制定程序規定》同時廢止。