第一篇：檢察改革與刑事訴訟制度的完善

檢察改革與刑事訴訟制度的完善

最高人民檢察院檢察理論研究所 所長 張智輝

? 2013-03-10 21:30:17

來源：《國家檢察官學院學報》2012 年第 5 期

關鍵詞: 檢察改革/刑事訴訟法再修改/法律監督/職能調整/模式轉變

內容提要: 檢察機關參與刑事訴訟的全過程，其工作與刑事訴訟法的修改完善具有極為密切的聯系。近年來，檢察機關進行的檢察體制和工作機制改革為刑事訴訟法的修改提供了豐富的素材，奠定了堅實的實踐基礎；刑事訴訟制度的改革完善，特別是刑事訴訟法賦予檢察機關新的職責，必將引起檢察工作機制的變革和檢察改革的進一步深化。

全國人大常委會副委員長王兆國 2012 年 3 月 8 日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上作《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法修正案（草案）〉的說明》時指出：這次刑事訴訟法修改，“堅持社會主義法治理念，貫徹寬嚴相濟刑事政策，落實中央深化司法體制和工作機制改革的要求，適應新形勢下懲罰犯罪和保護人民的需要，著力解決當前司法實踐中迫切需要解決的問題，符合我國國情和實際。”這些話，充分反映了這次刑事訴訟法修改與近年來進行的司法體制和工作機制改革之間的內在聯系。檢察改革作為國家司法體制和工作機制改革的一個重要組成部分，亦與刑事訴訟法的修改具有密切的聯系。回顧檢察改革的推進歷程和基本內容，分析探討檢察改革與刑事訴訟法修改的關系，對于深化檢察改革，深刻理解和貫徹實施修改后的刑事訴訟法，都具有極為重要的意義。

一、檢察改革的簡要回顧

自 1997 年黨的十五大明確提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”以來，全國各級檢察機關圍繞檢察體制和工作機制中存在的問題，開始了檢察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民檢察院頒布了《三年檢察改革實施意見》，首次對檢察改革進行了全面規劃，從改革檢察業務工作機制、改革檢察機關的機構等組織體系、改革檢察官辦案機制、改革檢察機關干部人事制度、改革檢察機關內外部監督制約機制等五個方面提出了 35 項改革任務。

2002 年，黨的十六大報告進一步明確了司法改革的目標和任務，提出要“按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。”2003 年 4 月，中央政法委牽頭成立了中央司法體制改革領導小組。2004 年 12 月，中共中央轉發了《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，從十個方面規定了司法改革的內容。在中央司法體制改革領導小組的領導下，最高人民檢察院成立了最高人民檢察院司法體制和工作機制改革領導小組，并設立了辦公室，負責研究和協調檢察體制和工作機制改革中的相關問題，并于 2005 年 8 月頒布了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，明確了 2005 年至2008 年檢察改革的任務。該意見從重點解決當前制約檢察工作發展的體制性、機制性問題入手，提出了改革和完善對訴訟活動的法律監督制度、完善檢察機關接受監督和內部制約的制度、創新檢察工作機制、完善檢察機關組織體系、改革和完善檢察干部管理體制、改革和完善檢察機關經費保障體制等六個方面的 36 項改革任務，并提出了完成檢察改革任務的主要措施。

2007 年，黨的十七大報告再次提出要“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”按照黨的十七大報告的精神，中央政法委員會于 2008 年12 月發出了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，從優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障等四個方面提出了 60 項改革任務。根據這個意見，并結合現行檢察體制和工作機制在某些方面出現的與人民群眾的新要求、新期待以及檢察工作科學發展不相適應的問題，2009 年 2 月 19 日最高人民檢察院印發了《最高人民檢察院關于貫徹落實中央政法委員會關于深化司法體制改革若干意見的實施意見——關于深化檢察改革 2009—2012 年工作規劃》，提出今后一段時期深化檢察改革的總體目標，并把檢察改革的重點確定為強化人民檢察院的法律監督職能和加強對人民檢察院自身執法活動的監督制約。該規劃從優化檢察職權配置、改革和完善人民檢察院接受監督制約制度、完善檢察工作中貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的制度和措施、改革和完善人民檢察院組織體系和檢察干部管理制度、認真落實中央關于改革和完善政法經費保障體制的總體部署等五個方面提出了深化檢察改革的 40 項任務。按照中央關于司法體制和工作機制改革的要求以及檢察改革工作規劃，近年來，檢察改革穩步推進，各項改革措施相繼完成。

從改革的目標上看，檢察改革重點著眼于兩個方面：一是強化法律監督。法律監督是檢察機關的根本性質和基本職能，強化法律監督不僅是檢察工作的目標，也是檢察改革始終堅持的目標。檢察改革就是要通過檢察體制和工作機制改革，促進檢察機關更好更充分地履行法律監督職責，從制度上保障檢察機關職能作用的充分發揮。二是強化對自身執法活動的監督。為了保障檢察權的正確行使，加強對檢察機關執法辦案活動的內部制約和外部監督是十分必要的。因此，在強化對其他機關執法活動進行法律監督的同時，檢察機關對自身執法活動的監督也高度重視，反復強調要把對自身執法活動的監督放在與法律監督同等重要的位置。

從具體措施上看，有關強化法律監督的檢察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善對立案活動的監督機制。針對有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，最高人民檢察院與有關部門會簽了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，建立行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，明確檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督職責和程序；會同公安部聯合制定并下發了《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》，進一步加強了對刑事立案活動的法律監督。第二，改革和完善對偵查活動的監督機制。最高人民檢察院與公安部聯合制定并下發了《關于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規定》，通過增強審查逮捕程序的司法性，及時發現和糾正偵查活動中可能存在的違法行為；制定并下發《關于在審查逮捕和審查起訴工作中加強證據審查的若干意見》，完善檢察機關介入偵查、引導取證工作機制，力圖遏制刑訊逼供、暴力取證等違法行為。第三，改革和完善對審判活動的監督機制。最高人民檢察院通過與最高人民法院會簽《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》、《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見》、《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》以及《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》等文件，落實和完善檢察長和受委托的副檢察長列席人民法院審判委員會會議制度，規范列席會議的職責、范圍和程序，強化對審判活動的法律監督，探索對執行活動的法律監督；出臺《關于加強適用簡易程序公訴案件訴訟監督工作的通知》，完善對適用簡易程序的公訴案件實行法律監督的工作機制；出臺《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（試行）》，與最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯合制定《關于規范量刑程序若干問題的意見（試行）》，配合人民法院規范量刑程序的相關改革，規范檢察機關量刑建議活動；出臺《關于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規定》，改革檢察機關辦理刑事申訴案件的工作機制，加強對生效裁判的法律監督。第四，改革和完善對羈押場所執法活動的監督機制。最高人民檢察院制定下發了《關于減刑、假釋法律監督工作的程序規定》、《關于加強對監外執行罪犯脫管、漏管檢察監督的意見》，進一步規范和加強了對減刑、假釋、監外執行活動的法律監督。針對近年來出現的“躲貓貓”等事件，最高人民檢察院與公安部聯合制定并印發了《關于人民檢察院對看守所實施法律監督若干問題的意見》，與公安部、司法部聯合制定并印發了《關于建立和完善人民檢察院派出機構與監獄、看守所、勞教所工作聯系制度的意見》等規范性文件，建立刑罰變更執行同步監督機制，推行與看守所監管活動的信息聯網，強化對看守所執法活動的動態監督，建立健全糾正和防止超期羈押的長效工作機制，維護被羈押人的合法權益。第五，改革和完善對司法工作人員瀆職行為的法律監督機制。最高人民檢察院會同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部會簽并下發了《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》，明確了檢察機關對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為可以采取調查核實、建議更換辦案人等方式進行監督，調查核實可以詢問當事人、知情人，查閱、復制、摘抄、調取有關材料等，進一步豐富了檢察機關法律監督的手段。

有關強化對自身執法活動監督的檢察改革主要包括以下方面：第一，推行職務犯罪審查逮捕程序改革。為了解決職務犯罪案件的偵查和逮捕在同一檢察院內部運行，制約效果不明顯的問題，最高人民檢察院出臺了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）》和《〈關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）〉的補充規定》，從 2009 年 9 月起在省級以下（不含省級）人民檢察院有步驟地推行逮捕職務犯罪嫌疑人報請上一級人民檢察院審查決定的制度，進一步規范職務犯罪偵查中強制措施的適用，以切實保障犯罪嫌疑人的合法權益。第二，實行偵查職權與抗訴職權相分離。為切實強化檢察機關執法辦案環節中不同性質權能之間的有效制衡，最高人民檢察院頒布了《關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》，決定各級人民檢察院的抗訴職權與職務犯罪偵查職權由不同業務部門行使，并規范了抗訴工作與職務犯罪偵查工作的內部職責分工與協作配合，防止因同一部門權力過于集中導致權力被濫用，增強了檢察機關執法的公信力。第三，健全和規范檢察委員會制度。最高人民檢察院頒布了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》、《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規定》，通過優化檢察委員會委員的人員和知識結構，規范檢察委員會的議事規則，加強檢察委員會辦事機構建設，以保證檢察委員會作為檢察機關最高業務決策機構對重大案件和檢察業務工作重大問題的科學決策和民主決策。第四，完善對執法活動的內部監督制度。最高人民檢察院頒布《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》、《關于強化上級人民檢察院對下級人民檢察院執法辦案活動監督的若干意見》，不斷加強對檢察機關執法辦案活動的監督制約；出臺《人民檢察院訊問犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規定（試行）》，建立和推行訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，規范職務犯罪偵查行為；出臺《關于進一步加強和改進舉報線索管理工作的意見》，加強和改進檢察機關對舉報線索的辦理機制；出臺《人民檢察院扣押、凍結涉案款物工作規定》，建立規范扣押、凍結、保管、處理涉案款物的長效機制；出臺《關于進一步建立健全檢察機關執法辦案考評機制的指導意見》，改革和完善檢察機關的執法辦案考評機制；成立專門的案件管理機構，加強對人民檢察院辦案工作全過程的規范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受監督制約制度。最高人民檢察院制定并下發了《關于進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關問題的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士聯絡工作辦法》、《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》、《關于實行人民監督員制度的規定》等規范性文件，使檢察機關接受人民群眾包括人大代表、政協委員監督的工作更加規范。檢察機關還開通了全國人大代表、政協委員聯絡專網和專線電話，完善了檢察新聞發布制度，舉辦“檢察開放日”活動，推行不起訴案件、申訴案件聽證會制度和檢察法律文書釋法說理制度，不斷深化和拓展檢務公開，加強了對檢察活動的社會監督。這些改革措施不僅加強了對檢察機關執法辦案活動的監督制約，而且進一步規范了檢察機關的執法行為，增強了檢察機關執法的公信力。

此外，檢察改革還圍繞著制約檢察工作發展的體制性、機制性問題展開，取得了明顯成效。例如，鐵路檢察院管理體制改革取得了突破性進展，徹底改變了企業管檢察院的體制；檢察機關干部人事管理體制改革積極推進，檢察人員工資待遇和職業保障制度逐步完善；檢察機關經費保障體制進一步科學化，經費保障水平明顯提高，基層基礎設施明顯改善。

二、檢察改革對刑事訴訟制度完善的實踐意義

從對檢察改革的簡要回顧中不難看出，檢察改革的內容，無論是為了強化法律監督，還是為了強化對自身執法活動的監督，多數都與刑事訴訟制度有著密切的聯系，甚至有的本身就是刑事訴訟制度修改完善的組成部分。可以說，近年來的檢察改革在許多方面都為刑事訴訟法的修改提供了實踐基礎。

例如，為有效防止和糾正檢察工作中存在的超期羈押現象，從 2003 年 5 月開始，最高人民檢察院在全國范圍內單獨或聯合其他機關共同開展清理超期羈押活動，并制定了《關于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規定》，建立了羈押期限告知、期限屆滿提示、檢查通報、超期投訴和責任追究等八項制度。2010 年 10 月，高檢院又會同公安部制發了《關于人民檢察院對看守所實施法律監督若干問題的意見》，進一步強化了看守所法律監督工作。這些改革舉措，為羈押制度的修改完善奠定了實踐基礎。修改后的刑事訴訟法不僅明確規定，犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕后，應當立即送看守所羈押，犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員應當在看守所內進行訊問，而且明確規定“犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規定的偵查羈押、審查起訴、一審、二審期限內辦結的，對犯罪嫌疑人、被告人應當予以釋放”，“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人對于人民法院、人民檢察院或者公安機關采取強制措施法定期限屆滿的，有權要求解除強制措施”，“人民法院、人民檢察院和公安機關收到申請后，應當在三日以內作出決定；不同意變更強制措施的，應當告知申請人，并說明不同意的理由”。刑事訴訟法還規定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院”。這些規定對于完善刑事羈押制度，充分保障被羈押人的權利，無疑具有重要的意義。而它們之所以被寫入刑事訴訟法，應該說，與近年來檢察機關在改革過程中同有關國家機關密切配合，積極防止和糾正超期羈押，加強對看守所的法律監督，有著密切的聯系。

又如，按照 1996 年刑事訴訟法的規定，檢察機關審查逮捕，主要是對公安機關移送的案卷材料和證據進行審查并作出決定。這意味著檢察機關在審查批準逮捕的時候，往往單方面地依據公安機關的意見。為了保證逮捕適用的公正性和準確性，最高人民檢察院從 2005 年起就要求實行審查逮捕時訊問犯罪嫌疑人的制度。2010 年，最高人民檢察院會同公安部聯合制定并印發了《關于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規定》，明確檢察機關在審查逮捕中認為證據存有疑問的，可以復核有關證據、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人；在以下四類案件中應當訊問犯罪嫌疑人：（1）犯罪嫌疑人是否有犯罪事實、是否有逮捕必要等關鍵問題有疑點的；（2）案情重大、疑難、復雜的；（3）犯罪嫌疑人系未成年人的；（4）有線索或者證據表明偵查活動可能存在刑訊逼供、暴力取證等違法犯罪行為的。在刑事訴訟法修改過程中，立法機關吸收了這項改革的成功經驗，明確規定：“人民檢察院審查批準逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應當訊問犯罪嫌疑人：

（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；

（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當面陳述的；

（三）偵查活動可能有重大違法行為的。人民檢察院審查批準逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護律師的意見；辯護律師提出要求的，應當聽取辯護律師的意見”。顯然，在檢察改革基礎上形成的這些規定進一步完善了審查批準逮捕程序。

再如，訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像是檢察機關推進司法民主的一項重大舉措，其改革成果也為本次刑訴法修改所采納。2005 年 11 月，高檢院制定并下發了《訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規定（試行）》，并明確了相關的技術規范，建立了訊問職務犯罪嫌疑人全程錄音錄像制度。隨著該項工作的全面推開和不斷深化，檢察機關職務犯罪偵查水平不斷提高，對訊問活動的監督和犯罪嫌疑人的人權保障得到進一步強化。刑事訴訟法修正案吸收了這一成功做法，第 121 條明確規定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。錄音或者錄像應當全程進行，保持完整性”。這個規定，既是對檢察機關率先推行全程同步錄音錄像改革舉措的充分肯定，也是在吸取檢察機關多年實踐經驗的基礎上形成的。

此外，2010 年 6 月“兩高三部”聯合制發了《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》和《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》（以下簡稱“兩個證據規定”）。為了落實兩個證據規定，高檢院于 2010 年 12 月制發了關于適用兩個證據規定的指導意見，對非法證據排除的范圍、檢察機關對非法證據的處理、庭審中證據合法性的證明責任、證據合法性的證明、證據的調查核實及偵查人員出庭作證等問題作了進一步明確和規范。全國檢察機關據此切實排除非法證據，為刑事證據制度的修改完善積累經驗。在刑事訴訟法修改過程中，立法機關肯定了檢察機關在排除非法證據中的重要地位，也重點吸收了相關檢察改革的成果。

正如王兆國副委員長所指出的：“深化司法體制和工作機制改革，是中央從發展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的高度，作出的重要戰略部署。進一步規范司法行為，推進建設公正高效權威的社會主義司法制度，需要加快完善刑事訴訟制度。刑事訴訟法的修改，是貫徹落實中央深化司法體制和工作機制改革要求的具體舉措。”因此，以檢察改革為代表的司法體制和工作機制改革中的有益探索和成功經驗，被立法機關吸收或者借鑒而上升為法律規范，亦在情理之中。

三、刑事訴訟法修改對檢察改革提出的新課題

刑事訴訟法的修改，既吸收了檢察改革乃至整個司法體制和工作機制改革的成果，也為檢察改革提出了新的課題。刑事訴訟法對原有刑事訴訟制度的修改，需要檢察機關調整和改變原有的執法觀念和辦案模式，進行工作機制創新；刑事訴訟法新設立的制度，需要檢察機關對內部機構的職責分工作出新的規定，或者調整原有的工作機制以滿足貫徹實施新的刑事訴訟法的要求。

第一，新增職能的分工問題。這次刑事訴訟法修改進一步擴大了檢察機關的訴訟職責，如何切實履行這些新增職責，是檢察機關必須思考的問題。例如，刑事訴訟法第 93 條規定，人民檢察院應當對羈押的必要性進行審查。這是此次刑事訴訟法修改賦予檢察機關的一項新的職責。這個職責應當由哪個部門具體行使，是一個需要研究解決的問題。有的人認為，審查批準逮捕和決定逮捕以及延長羈押期限的審查批準，都是由偵查監督部門負責的，羈押必要性審查也應當由偵查監督部門負責。有的人認為，監所檢察部門對羈押的情況最了解，是否有必要繼續羈押，應當由監所檢察部門負責審查，并且監所檢察部門對羈押必要性進行審查，也符合決定權與執行權相分離的原則。究竟羈押必要性審查的職責由哪個內設機構來履行更為合適，就涉及到一個檢察權內部的優化配置問題，需要通過檢察體制和工作機制改革來完成。

第二，職務犯罪偵查模式的轉變問題。這次刑事訴訟法修改進一步強化了對被告人權利的保護，對偵查程序的規制也愈加嚴格，如明確規定犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人。辯護律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監聽。犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員對其進行訊問，應當在看守所內進行。偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。這些規定，對檢察機關直接受理案件的偵查工作提出了新的挑戰，原來訊問犯罪嫌疑人的空間阻隔、信息封閉的辦案優勢被打破，這就必然要引起職務犯罪偵查模式的轉變和偵查工作機制的創新，否則難以適應刑事訴訟法修改的需要。

第三，公訴模式的轉變問題。刑事訴訟法關于“適用簡易程序審理公訴案件，人民檢察院應當派員出席法庭”的規定（第 210 條第 2 款）、關于“人民檢察院提出抗訴的案件或者第二審人民法院開庭審理的公訴案件，同級人民檢察院都應當派員出席法庭”的規定（第 224 條）、關于“人民法院開庭審理的再審案件，同級人民檢察院應當派員出席法庭”的規定（第 245 條第 2 款），關于庭前會議的規定，關于非法證據排除的規定，關于“法庭審理過程中，對與定罪、量刑有關的事實、證據都應當進行調查、辯論”的規定（第 193 條），尤其是關于四個特別程序的規定，都給檢察機關的公訴活動帶來重大影響。這些規定，一方面大大增加了公訴部門的工作量，進一步加劇了公訴部門案多人少的矛盾；另一方面也賦予了公訴活動一些新的職能，必將引起公訴模式的改變。這都對檢察改革提出了新的課題，需要在以后的改革進程中加以解決。

第四，刑罰執行監督的機制改革問題。對刑罰執行活動實行法律監督，是檢察機關的一項重要職責。但過去，這種監督一直是一種事后監督，檢察機關提出的監督意見往往因為有關的決定或者裁判已經執行而難以發揮作用。為此，檢察機關在有關機關的配合下，積極推進刑罰執行監督程序的改革。在這次刑事訴訟法修改過程中，立法機關總結了近年來檢察改革的實踐，對刑罰執行監督作了重大改革。刑事訴訟法第255、256 條規定：“監獄、看守所提出暫予監外執行的書面意見的，應當將書面意見的副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準機關提出書面意見”；“決定或者批準暫予監外執行的機關應當將暫予監外執行決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交決定或者批準暫予監外執行的機關，決定或者批準暫予監外執行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新核查”。第 262、263 條規定：“被判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的罪犯，在執行期間確有悔改或者立功表現，應當依法予以減刑、假釋的時候，由執行機關提出建議書，報請人民法院審核裁定，并將建議書副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向人民法院提出書面意見”；“人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后二十日以內，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應當在收到糾正意見后一個月以內重新組成合議庭進行審理，作出最終裁定”。這些規定改變了過去那種事后監督的模式，使檢察機關有可能在決定機關變更刑罰執行方式的同時，有針對性地提出監督意見，實現對刑罰執行活動的同步監督。而這些規定的貫徹執行，同樣需要改革檢察機關監所檢察工作機制。

總之，由于檢察機關參與刑事訴訟的整個過程，刑事訴訟法的修改完善，必然引起檢察體制和工作機制的改革。檢察機關應當根據刑事訴訟法的修改情況，調整內部職責分工，更新工作機制，保證新的刑事訴訟法在檢察工作中得到全面貫徹和切實遵守。

第二篇：論我國刑事訴訟庭前會議制度不足與完善

刑事訴訟庭前會議制度研究

二、我國刑事訴訟庭前會議制度面臨的問題

從上面的論述中可知我國的刑事訴訟庭前會議制度在制度設計上過于單薄，與國外的相關制度對比，在制度設計上和實踐中仍然存在問題。

（一）庭前會議的發起方式和發起條件

首先，庭前會議應該由哪一方發起在理論探討中存在較大的爭議。刑事訴訟法規定應當由審判人員召集控辯雙方召開，但反對者認為這將使審判人員陷入先入為主的判斷，損害法官心證的獨立性。有觀點認為應當由檢察官發起，但如此一來會造成檢察官既當主持人又是參加者的雙重地位，辯護人的權利難以得到有效保障。且在法官未參與的情況下，一部分事項并非檢察官的權限，也非控辯雙方合意能夠解決，如是否同意重新鑒定，是否同意通知新的證人到庭，如何申請法官回避等。還有觀點認為可以將庭前會議制度固定化成為我國的刑事訴訟預審制度，設立預審法官主持庭前會議。但這也會帶來新的問題，首先，實行普遍的預審制度對于適用刑事訴訟簡易程序的案件是一種負擔，會降低訴訟效率；再次，設立預審法官需要法院配備足夠數量符合要求的司法官，這對于司法資源較為緊張的我國來說是一個“奢侈”的目標。

其次，在什么條件下發起庭前會議也值得思考。如前所述，對于適用刑事訴訟簡易程序的案件，庭前會議無疑是一種負擔，會導致訴訟效率的降低。但庭前會議召開的起點是否就是除了適用簡易程序外的所有公訴案件？抑或是重大復雜案件，如何確定一個量化標準。如果全交由審判人員決定庭前會議的召開，是否有損于控辯雙方尤其是辯方的訴訟權利？如果一個問題在庭前會議中控辯雙方難以達成一致，是否需要召開多次庭前會議？如果需要，如何保證庭前會議制度提高訴訟效率的初衷？

（二）庭前會議結果的效力

在審判人員的主持下控辯雙方在庭前會議上就案件有關問題達成的共識或協議如非法證據排除，回避等事項的效力如何？例如，庭前會議中出現的非法證據的排除問題，若由庭前會議主持人排除，其效力能否延續到庭審程序，即主持庭前會議的法官的決定是否對庭審法官審理案件產生效力，如果產生效力，是否屬于事前審判，如果不產生效力，庭前會議的作用又是什么。如果控方或辯方在庭審中不理會在庭前會議中達成的共識如爭議焦點的確定，庭審法官能否以庭前會議已達成共識為由予以駁回或制止，理由又是什么？

（三）庭前會議濫用對人權保障的損害

刑事訴訟法規定在庭前會議上審判人員對于回避，出庭證人名單，非法證據排除等問題了解情況，聽取意見。如果在庭審中，辯方提出以上要求，庭審法官 1

能否以庭前會議上沒有提出而予以駁回？當沒有辯護人參與訴訟的情形下，犯罪嫌疑人能否獨立參加庭前會議，如何保障其在沒有專業法律意見的幫助下的訴訟權利？在其得到幫助后，能否推翻其在庭前會議中的決定？

盡管庭前會議制度的設計在實踐中可能遭遇種種問題，但其積極意義仍然無法忽視，尤其當我國在修改刑事訴訟法的過程中，已經構建了庭前會議的基本框架，打破了以往刑事審判程序由起訴到審判的直接過渡。這一中間程序的介入，值得進一步深入探索，以期來日在我國刑事訴訟程序中發揮其效用。

三、我國庭前會議制度完善的展望

（二）我國刑事訴訟庭前會議制度的完善構想

刑事訴訟法關于庭前會議制度的條文僅規定了回避、出庭證人名單、非法證據排除等幾項基本的庭前證據開示內容，這顯然無法涵蓋庭前會議程序的豐富內涵，使得其制度價值略顯單薄。結合目前我國的司法實踐來看，庭前會議程序的細化完善應涵蓋以下幾個方面：

1、庭前程序的適用范圍

首先，鑒于庭前會議的進行需要控辯雙方的密切配合，一般的被告人往往因為法律知識的欠缺及對庭前會議程序的理解不足，而難以充分掌握對證據不表示異議后，法庭不對證據進行詳細調查質證將導致的程序及實體后果，現階段庭前程序的適用范圍可限定為有辯護人參與的案件。但如果被告人主動提出啟動庭前會議的申請，則可以考慮允許其直接參與庭前會議。

其次，適用簡易程序審理的案件應當排除庭前會議的適用。實踐中，簡易程序的案件在提起公訴時就已經具備了快速集中審理的要件，案件事實清楚，證據確實充分，當事人認罪，此時庭前會議程序的加入無異于增加訴累，因此排除其適用有利于提高訴訟效率。

2、庭前會議程序的啟動條件

根據新刑事訴訟法的規定，庭前會議的啟動者為審判人員，但法條中并未明確主持庭前會議的審判人員是否等同于庭審程序的法官。為維護法官心證的獨立性，避免法官在庭審時對案件形成先入為主的判斷，庭前會議的主持者應當為非庭審法官的法院審判人員。雖然在我國現有的實踐中設立預審法官為時尚早，但如若在立案庭中專門設立審前程序法官則不啻于一種有益嘗試。法院的立案庭受理刑事案件后，由專門的審前程序法官對立案后的刑事案件進行甄別，根據案件的情況由審前程序法官決定是否召開庭前會議，同時，為保障控辯雙方的訴訟權利，公訴方和辯護方有權申請召開庭前會議，并在法院不召開庭前會議時，要求法院進行解釋和復議。將會議場所設立于法院，法院發起庭前會議前需提前告知控辯雙方，給予雙方一定的準備時間。

3、庭前會議程序的審查內容

進入庭前會議的案件往往是具有一定爭議甚至較為疑難復雜的普通刑事案件，法官在召集訴訟各方參與庭前會議后，在會議中可圍繞以下幾個方面開展：

（1）控辯雙方證據開示

首先由提起公訴的一方將所掌握的證據種類及名稱進行說明，之后由辯方開示其所調取的證據，雙方可對證據的舉證順序提出意見，但不得涉及證據所證明的內容。雙方在充分證據開示的前提下，明確沒有異議的事實和證據，并由法官整理出雙方爭議的焦點，可當庭由法官制作“無爭議證據及事實清單”。庭審時針對清單上羅列的事實和證據進行簡單質證，如舉證方只需宣讀證據名稱等。庭審中圍繞庭前會議所整理的案件爭議焦點進行法庭調查及辯論，以利于控辯雙方在開庭前對案件爭議焦點進行充分準備，并在庭審中予以充分闡述，以利于進一步查明事實。

（2）非法證據排除

辯方可要求公訴方提供任一份證據的合法來源，公訴方必須提供，當公訴方無法提供證據的合法來源，或在討論過程中可明確證據來源非法的情形下，該份證據將被拒絕進入庭審程序，并由法官登記在案。控辯雙方均需保證所提供證據取證程序合法，任一方均可提出對取證程序瑕疵的質疑，但必須提供質疑的根據，經雙方磋商后由法官決定是否排除該份證據的適用，在此階段檢察機關可根據最終確定的證據清單修正其起訴意見。

（3）提出回避、重新鑒定、申請通知新的證人到庭，調取新的證據

控辯雙方可在庭前會議中對這幾方面可能中斷庭審活動的事由提出申請，一經受理后就應當等待重新鑒定結果做出，或確定新的證人出庭、補充調取新的證據后，方能進入庭審，以節約庭審時間，達到集中開庭的效果。

（4）提出偵查人員、鑒定人員、專家證人到庭

根據新修改的刑事訴訟法，將來在刑事訴訟中將可能逐步出現偵查人員、鑒定人員、專家證人出庭的情形，將此項內容的申請提前到庭前會議中，可由控辯雙方共同討論需要出庭的偵查人員、鑒定人員、專家證人名單，對一方擬通知到庭的鑒定人員及專家證人資質先行審核，以利于在庭審前作好通知及聘請準備。

4、庭前會議程序終結后的處理及效力

雖然在此次修改刑事訴訟法過程中，庭前會議程序并非設置為刑事審理的必經程序，但唯有賦予庭前會議程序充分的法律效力，使控辯雙方均承擔庭前會議終結后的法律效果，方能使其真正發揮效用。在庭前會議終結以前，法官應將控辯雙方意見、庭前會議所作決定等記載在案，由控辯雙方簽字確認，之后再由主持庭前會議的法官針對以下不同情況對案件進行分流。

在庭前會議結束后，由于作為定案依據的關鍵證據被排除而存在重大證據瑕疵導致無法定案的，或經庭前會議的討論發現起訴認定事實有誤的，建議檢察機關變更起訴或撤回起訴。

其余案件進入主審理程序，在庭前程序中所排除的非法證據將不得進入庭審程序。庭審過程中對無爭議的事實和證據只做簡單質證，庭審法官根據庭前會議所歸納的爭議焦點，組織控辯雙方主要圍繞有爭議的事實和證據進行法庭調查及辯論。并且，如果在庭審過程中，公訴方或辯論方不理會庭前會議所達成的共識或爭議焦點，除有特殊情況，如發現新的證據，案件情況出現重大變化等，庭審法官應當予以提醒，必要時進行制止。

庭前程序中決定的回避、重新鑒定、精神病鑒定、申請通知新的證人到庭，調取新的證據，申請偵查人員、鑒定人員、專家證人出庭等事由應在第一次庭審前完成。庭審過程中除非發生新的證據變化，否則應集中開庭，避免重復開庭。應當補充規定，庭前會議上有條件提出以上可能導致審理中斷的事由而未提出的一方，在庭審提出時必須提供合理的事由，否則法庭應駁回其請求。

賦予庭前會議的討論結果以法律效力是我國庭前會議制度設計的初衷，即提高刑事訴訟庭審的效率，促進庭審結果的公正性的需要。并且庭前會議結果對庭審產生影響并不違反禁止庭前審判的刑事訴訟原則。首先，庭前會議的主要功能是對庭審的程序性事項，如回避，出庭證人名單等了解情況，進行討論，并不涉及庭審審理的案件實體情況。其次，賦予庭前會議中所達成的共識，明確的爭議焦點以法律效力，也是為了防止公訴方或辯護方在庭審中“突擊”辯論而導致對方準備不足而損害實體公正。最后，非法證據的排除雖然是實體事項，應該在庭審中排除，但是非法證據是整個刑事訴訟程序中都必須禁止的，更不能出現在法庭審判中，在庭前會議中進行排除，是對于公權力機關在偵查階段合法搜集證據的一種價值導向和監督，也是對于犯罪嫌疑人和被告人在刑事訴訟中人權保障的必要措施。

我國的庭前會議制度目前仍處于嘗試探索階段，制度的逐步健全完善尚需要再實踐檢驗中實現。但無論此項制度今后的命運如何，我們始終應當堅持對公正和效率兩項基本價值的追求，堅持對社會主義法治建設完善的不懈追求，如此方能真正推動我國刑事訴訟制度的良性發展，促進社會主義和諧社會的發展完善。

結 論

本文從我國刑事訴訟庭前會議制度設計和完善的角度出發，論述了我國庭前

會議制度在刑事訴訟中的地位，承擔的訴訟職能，目前在司法實踐中存在的問題以及庭前會議制度完善的理論構想，最終期望能夠對庭前會議在刑事司法實踐中發揮作用有所幫助。通過上文對庭前會議制度的探討，確立了其在刑事訴訟法律理論層面和實際運行層面的重要作用，為庭前會議制度的發展提供有益借鑒。

主要參考文獻：

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第三篇：論改革完善民事行政檢察監督

論改革完善民事行政檢察監督

隨著我國經濟高速增長，社會主義市場經濟的建立，進入了一個整合時期，市場經濟主體之間的利益關系、矛盾，需要得到法津規范的調整。這個時期的民事，經濟審判工作中司法不公的問題比較突出，法院及法官的一些違法審判行為游離于檢察監督之外，群眾呼聲較大；當審判公正出現問題時，人們對監督者的作用寄

予了更高的期望。所以強化民事行政檢察工作是順應社會的需要。

一、民行檢察工作的現狀

民行檢察開展工作的主要法律依據是：《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”第一百八十五條至一百八十八條對檢察機關的監督方式做了具體的規定。《行政訴訟法》第十條“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第六十四條對檢察機關的監督方式做了規定。目前民行檢察主要業務：抗訴、再審檢察建議、支持或監督起訴；其中只有抗訴有明確的法律依據。抗訴必然引起再審程序的發生，有一定的強制效力；但其對審判工作僅僅是程序上的影響，在實體的判決結果上發揮不了監督作用，任憑你抗訴理由千千條，再審時完全可以置于一邊。實踐中，各級法院更是對檢察監督采取或明或暗的抵制，對檢察機關抗訴的案件責難多于理性的分析和思考，甚至于心存抵觸知錯不改或者對檢察機關抗訴的案件久拖不決，當事人被拖得精疲力竭，欲罷不能。這直接影響了檢察監督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的現象：“你抗你的，我判我的”，早已向社會揭示了再審抗訴程序設計不科學所致的不良后果，不論抗訴再審若干，最終決定權也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院實質上執掌的是可以不受任何監督制約的完整權力，在一定程度上使辦案以“法律為準繩”異化為“以法院為準繩”。至于檢察建議，法院更是愛理就理，不理便如同廢紙。支持起訴工作由于沒有法律依據，不僅要取得企業的配合，還要懇求法院的支持協助，其中不僅體會不到絲毫監督者的凜然，反而覺得為完成工作任務得到別人的幫助而欠了別人的情；這應該是監督者的悲哀。

二、完善民行檢察監督制度、消除立法缺陷

檢察機關,民事行政檢察監督權是由中國的政治體制所決定的，也是國家權利配置的結果,同時更具有其現實存在的合理性。但在立法上的先天不足，規定的過于原則籠統，沒有程序上的系統性；造成在實踐中難以發揮其應有的效能。要強化民行檢察監督，使民行檢察制度真正體現其價值，就必須從立法上完善法律監督程序，使民行檢察監督有法可依，使操作程序系統、規范并趨于科學合理；為達到監督效果可否在立法上著重明確以下幾點：

1、啟動重大民事、行政案件公訴制度。對于某些損害國家利益或公民重大權益的民事行政行為，如果還沒有啟動訴訟程序，檢察機關就無法對其合法性進行監督，這無疑是檢察監督的“盲區”；公訴權是檢察權的一項重要職能，而我國卻無人代表公共利益提起訴訟，對此，我國立法應當考慮賦予檢察機關提起民事行政公訴的權力。我國《憲法》中規定：檢察機關是法律監督機關。《刑事訴訟法》第七十七條第二款規定：如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以附帶提起民事訴訟。據此推論，檢察機關應當具有民行公訴權。檢察機關的民事行政公訴權理論在國外由來已久，并被許多國家所采用；在我國的《澳門民事訴訟法典》中，就規定檢察官有權提起民事訴訟。基于涉及侵犯國家和社會公共利益的民事行政違法行為時有發生；因此，啟動民事行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應明確規定，檢察機關在國家利益和公共利益，因民事行政行為受到損害或可能受到損害，且無其他途徑可救濟的條件下，應代表國家提起訴訟。包括：侵害國家利益和社會公益的案件，諸如：資源保護、環境污染、重大責任事故等；損壞社會公共設施的案件；沒有起訴主體或受侵害對象為群體的重大民事案件；涉及違反公序良俗的民事、行政案件；均可由檢察機關代表國家提起公訴。

2、賦予檢察機關可以參與民事訴訟全過程的權力。其目的在于：監督審判人員的審判行為，防止審判違反法定程序，有利于今后對已生效且有法定抗訴事由的案件提起抗訴，或為查辦法官瀆職犯罪案件獲取相關證據。檢察機關派員出席法庭除對明顯的程序違法行為可以提出糾正意見外，在法庭上既不對法庭調查發表意見，也不參與辯論，同時也不能干預法官對審判活動的組織、指揮；即不能妨礙審判獨立。檢察機關享有參加民事訴訟的權力，建立了對審判活動進行監督的開放性體系，可以排除審判人員違法裁判的僥幸心理；達到對民事訴訟中審判人員的違法行為進行制約的目的。

3、強化檢察機關的抗訴職能。抗訴是我國現行民事行政訴訟法確立的檢察機關對民事訴訟進行監督的法定唯一方式。由于立法規定的過于原則和籠統，造成了實際操作的種種困難。所以，應明確規定：抗訴案件的審限，審限規定是及

時維護當事人的合法權益的基本保證。還應規定：檢察人員出席再審法庭的地位、任務及權限。最起碼要明確規定：再審判決必須對檢察機關的抗訴理由做出明確合理的回答，以避免法院再審時脫離抗訴對其的制約關系。

4、授予檢察機關監督執行的權利。執行活動是審判活動的延伸。民事訴訟法第十四條規定：“人民檢察院對民事審判活動實行法律監督。”這

里的“審判活動”不僅包括法院解決糾紛的訴訟活動，還包括執行；因為人民法院在執行過程中可以行使一些實體上的裁判權，執行的作為與不作為，同樣可能出現違法行為；因此，不應將檢察監督從執行程序中剝離。

5、賦予基層檢察院民事行政再審抗訴權。現行民訴法設定的監督方式是，最高人民檢察院對各級法院生效裁判、上級檢察院對下級法院生效裁判，發現有法定情形的，按審判監督程序提出抗訴。按此規定，唯有上級檢察院對下級法院的生效裁判才具有抗訴權，但上級檢察院要直接、迅速發現下級法院的生效裁判錯誤缺乏有效途徑，必須依賴于下級院的提請，這樣費時費力，增加訴訟成本。實際上，上級檢察院抗訴的案件，法院也多采取指令下級法院再審的作法。所以，應規定民事、行政審判監督程序的抗訴，應由同一級檢察院向同一級法院提出。這樣規定也必將促使法院對檢察建議的重視。

6、發揮人大常委會的監督作用。應明確規定若檢察院的抗訴法院再審后不予糾正，檢察院仍認為法院裁判錯誤的，在當事人堅持申訴的情況下，可由檢察院提請人大常委會通過論證、審議決定，對人大常委會的決定，兩院必須執行。

三、加強民行檢察自身建設

我們在分析民行檢察工作監督不力的外因時，也要對自身存在的問題深刻反思。檢察機關自身存在的問題同樣會削弱民行檢察監督工作的效果。目前民行檢察普遍存在以下問題：

1、檢察機關對民行檢察重視程度不夠力量配置不足。檢察機關內部重反貪重起訴，精兵強將多安排在其中，對民行部門往往是湊個人數，以短期整合的民行隊伍監督應對長期從事民行審判工作的法官，民行檢察官隊伍的政治素質、能力素質和業務素質需要提高。民行檢察工作需要既精通民商、行政法，還要擅長偵查的復合型人才，所以在人力資源上一定要實行高配置。

2、民行檢察的工作重點定位不準。檢察機關的民行檢察監督包括兩個方面：一是對違反法律的判決、裁定的抗訴，二是對民事行政審判法官貪污受賄、徇私舞弊枉法裁判行為依法偵查、追究刑事責任。民行檢察工作形式上的一手硬一手軟，導至最終結果是被動地受制于人；在此局面下我們應當把工作重點放在查處上；對徇私舞弊、枉法裁判者的懲處便是最好的監督。目前全國各檢察機關民行部門人員配備少，且大量精力放在尋找抗訴案源、抗訴、再審檢察建議、支持監督起訴等工作上，以完成上級院下達的崗位目標評比任務，致使在查處法官職務犯罪工作上沒有力度；后果是抗訴案件數量上升，改判卻很少，檢察建議發出不少，往往與廢紙無異；社會各界對監督的效果卻并不認同，難以達到社會所需要的監督效果。

3、民行檢察的工作方式不當。一是充當一方當事人代理人的角色，絞盡腦汁替當事人找理由、尋證據，淡化監督理念。二是將刑事檢察理念及工作方法帶入民行檢察，習慣于采用調查取證的方式去查明案件真實情況，刻意追尋案件的客觀真實，忽略案件的法律事實，違背舉證責任原則的理念。

針對上述問題，應在思想上提高對民行檢察制度的認識，樹立監督理念，不斷的總結民行檢察工作的規律；從法律上保障民行檢察監督的有效性，用制度規范民行檢察工作的健康發展；培養造就一支民行檢察專業隊伍，靠素質和質量樹立民行檢察工作的權威。

民行檢察工作是檢察業務發展的新方向，隨著社會的發展將更顯民行檢察的重要性；所以，改革和完善民行檢察監督是我國社會發展的實際需要，是民行檢察工作的實際需要。培根在《論司法》中形象地論述：“一次不公平的判決比多次不公平的舉動為禍猶烈，因為這些不公平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”民行檢察的職責便是守護“水源”，確保“水源”的清凈。我們作為基層檢察院的民行檢察官深感任重而道遠，為維護司法的公平正義，構建和諧社會，確保國家的長治久安，確實需要我們不懈的努力和探索。

第四篇：中國刑事訴訟制度的進一步完善

中國刑事訴訟制度的進一步完善陳光中陳海光1996年3月17日，全國人大通過了關于修改刑事訴訟法的決定。對于此次修改，國外媒體評論其是中國法制民主化和現代化的重大舉措；而國內司法界則一致認為其是在保持懲罰犯罪力度的前提下，側重了對人權的保護，是一部符合中國國情的法律。因此，可以說此次修改是成功的。然而在刑事訴訟法修訂后3年多的時間里，我國的法制建設和社會思想又發生了較大變化。盡管我們要保持法律的穩定性，但這并不妨礙法律界醞釀進一步改革刑事訴訟制度。事實上，目前中國是存在著進一步改革司法制度包括刑事訴訟制度的契機的。首先，江澤民總書記在中國共產黨第十五次代表大會的報告中，從繼續推進政治體制改革的高度，第一次把“依法治國”作為我國的治國方略提出，并要求“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立、公正地行使審判權和檢察權”。因此，進一步修改刑事訴訟法，保證刑事審判的公正和獨立，正是落實江總書記講話精神的體現。其次，中國政府已經簽署加入聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》，現正待全國人大常委會批準。在上述兩個公約中，規定了法官獨立、被告人的沉默權、一事不再理等內容，它們與中國刑事訴訟法的規定是不盡一致的。故此，修改現行刑事訴訟法的某些規定，使之與國際條約相符合，是善意履行國際法的必然要求。另外，隨著中美入關準入談判的結束，中國加入世界貿易組織的進程將大大加快，屆時，世界貿易組織對我國的影響當然主要是在國際貿易上，但將不可避免地涉及到社會文化、法律等各個方面。從刑事訴訟制度方面來講，調整我國相關訴訟制度，使之符合國際社會保護被告人人權，提倡公平訴訟的潮流，是確立我國負責任的大國形象的重要舉措之一。最后，在新刑事訴訟法的實施過程中，由于存在制度不配套，法制觀念淡薄等原因，出現了一些亟待解決的問題，如管轄問題，強制措施問題，證人出庭的問題以及辯護律師閱卷問題等。為徹底解決上述問題，就必須深層次地進行刑事司法改革。具體而言，刑事訴訟制度的完善應著重考慮以下五個方面：

一、加強司法獨立的保障制度司法獨立是由司法活動的特殊性所決定的。嚴格執法與公正審判需要法院和法官保持獨立性，它意味著法律至高無上，司法機關獨立行使職權，只對法律負責，不受任何單位和個人的干涉。因此，我國的依法治國方略能否實現，司法獨立是關鍵因素之一。對我國而言，司法獨立是指人民法院依法獨立行使審判權和人民檢察院依法獨立行使檢察權。保障司法獨立應采取以下措施：(一)理順法院審判與黨的領導、人大監督的關系，并使之制度化、規范化，防止某些領導人以言代法，破壞法制的統一。中國共產黨作為執政黨，是國家政權的領導核心，它的領導主要是政治思想和組織領導，通過制定路線、方針、政策，把代表人民愿望的黨的主張，通過法定程序轉變為國家意志，實現黨的領導。而國家的立法權、司法權、行政權只能分別由國家機關行使，黨不能越俎代皰，包攬一切國家事務。正如黨章中指出的：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”因此，任何一個黨的組織和黨員，都不能以權壓法，以黨代法。所以，正確的黨與法院審判的關系應為：嚴格實行黨司分開，黨的領導應由事務性領導職能轉變為政治性領導。因為人民法院是由國家權力機關產生的，依法行使審判職能的國家機關，從國家體制上看，它與黨委沒有隸屬關系。黨對審判工作的領導，只有通過黨的組織系統，在憲法和法律固定的范圍內，由司法機關內部的黨組織采取貫徹黨的路線、方針和政策，教育黨員發揮模范作用的方式，來保證人民法院正確獨立執行法律，幫助其總結審判經驗，改進審判作風，而不是以黨的名義實際直接參與審判業務活動，甚至進而代替法院辦案。至于人大的監督問題，根據我國憲法，人民法院和人民檢察院都是由各級人民代表大會產生，受其監督，因此，人民法院與各級人大之間確實存在監督與被監督的關系。只不過由于過去黨政不分，國家權力機關的監督未發揮真正作用而已。隨著近年來社會主義法制建設的加強，政治體制改革的不斷深入，人大對法院審判工作的監督問題才被提到日程上來。這一變化無疑是我國法制健全的重要標志。但這并不意味著國家權力機關的監督可以任意干涉人民法院職權范圍內的審判事務。須知，人大的監督必須遵守兩項原則，一是不能代替人民法院行使職權，也就是案件的最終決定權仍在人民法院，人大監督只能起到咨詢、督促的作用；二是必須以集體行為的形式出現，即人大的監督至少要以各級人大常委會的名義提出，而不能是人大代表的個人行為。(二)合議庭要擁有法定的獨立判決權，理順合議庭與庭長、審判委員會的關系。目前，中國的刑事審判模式具有強烈的行政管理色彩，在這種審判模式之下，法官個人的作用，個人對法律的理解已被集體行為所全面抵消。可以認為，法院內部已經出現了法律規定之外的其他審判組織和形式，如庭長、院長審批案件制度，它們的存在極大地制約了訴訟效率的提高并導致案件的大量積壓和久拖不決。因此，在將來的刑事訴訟法修訂過程中，一定要強調合議庭的獨立和重要性，給予其對案件的審理權和判決權，讓法官真正承擔起應盡的責任來，并規定只有合議庭認為對那些案件重大，不能作出判決的，才可以提交審判委員會討論，取消院長、庭長審批案件的制度。關于審判委員會的存廢問題，理論界是存在爭議的。一種觀點認為應維持審判委員會討論案件的制度。因為審判委員會是《人民法院組織法》和《刑事訴訟法》明文規定的審判組織，同時，這種制度也是人民法院獨立行使審判權，實行集體決策的優越性的體現。而認為應該廢除審判委員會制度的觀點則認為：審判委員會討論案件首先未能起到為案件把關的作用。這一方面是由其組成人員水平不一造成的；另一方面原因是討論案件時間有限造成的。其次是審判委員會成了某些審判人員推卸責任的工具，即把本應由自己承擔的責任推給審判委員會，然后在利用匯報的機會去影響判決。另外，審判委員會討論案件還要造成訴訟的拖延，不利于訴訟經濟原則的發揮。我們認為，隨著中國法制建設的不斷完善，審判委員會將會完成其歷史使命。但在現階段，則仍應在改革審判委員會討論案件程序的前提下，保留審判委員會制度。理由有二，一是我國當前的法官素質各地不平衡，一些地區法官素質不高，不能勝獨立審判的重任；二是在社會風氣不正的環境下，審判委員會是保證司法公正的重要工具。至于具體的改革措施，至少有以下幾點：1審判委員討論案件的時間應在合議庭評議案件之后，以防止庭審走過場；2審判委員會的成員應吸收資深審判人員加入；3審判委員會成員對案件的處理意見應在少數服從多數的前提下，尊重多數人的意見，并在裁判文書中對雙方的意見均予體現。(三)理順上級法院與下級法院的關系。一方面要防止上級法院以各種方式提前介入，非法干涉下級法院的獨立審判。為實現這一目的，必須取消目前存在的案件請示匯報制度。即一個案件在沒有審結之前，本院的辦案人員不能向上級法院進行案件處理情況、內容等方面的匯報，以免使上級法院的法官們產生預斷。因為我國實行二審終審制度。刑事訴訟當事人(被害人除外)若對一審判決或裁定不服，在法定期間內可以提出上訴，而公訴人則可以提出抗訴。若二審法院已事先了解案情并對如何處理進行了指導，那么二審終審制將流于形式，失去其應有的監督作用。因此，為保證二審終審制度的全面落實，一定要防止上級法院各種方式的提前介入以及取消下級法院的請示匯報制度。另一方面又要由上級法院管理下級法院的人事、財政事務，以免造成地方保護主義，破壞法制的統一。法院系統內的地方保護主義的形成是存在多種社會因素的，但人民法院的財產權及人事任免權統屬于同級地方機關，則無疑是其中重要的因素。有的法院為了獲得足夠的財政撥款，有的法官為了顧及自己的發展前途，都不得不迫于地方機關的壓力，作出取悅于地方當局的裁判。為改變這種現象，必須改革法院的人事和財政管理制度。在人事管理上，要擴大上級法院在下級法院人事任免上的發言權；在財政上，由全國人大決定司法撥款的數額，并由國家財政統一撥給最高人民法院，由其負責分配給下級法院，以消除人民法院對地方財政的依賴。(四)改革法官、檢察官任免制度，使法官、檢察官具備應有和業務水平和職業素質，能夠不畏權勢，秉公執法。以法官選任制度為例，基層法院的法官必須要具有法學大專以上的學歷，并要通過統一的司法職業考試。所謂統一司法職業考試，是指參照法國、德國的做法，將法官資格考試、律師資格考試和檢察官資格考試合為一體的考試制度。通過此項考試的人有權選擇以法官、檢察官或律師為職業。在英美法系國家，成為法官的先決條件是從業多年的律師，這對法官任職資格的要求無疑更高。中級以上各級法院的法官應有大學本科學歷，并且原則上要從下級法院中擇優選用，并以聘任教授、學者和律師加入法官隊伍為輔助措施，這樣可以保證法官的素質與其所負職責成正比，從而保證上一級法院的權威性。同時提高法官的任命規格，即規定高級法官以上的法官應由最高人民法院院長提名，由全國人大全體會議任命，并規定非經正式法定程序，法官不受罷免。由于法官社會地位的提高以及職位的穩固，其公正執法，抵御外部壓力的能力也必將大大增強。

二、賦予犯罪嫌疑人、被告人以沉默權所謂沉默權，是指犯罪嫌疑人、被告人不能被強迫作不利于他自己的證言或強迫承認犯罪。為了保障這項權利，只有自愿作出的供述才能作為證據采納，以暴力、威脅、利誘、欺騙和違法羈押等手段獲取的供述不能作為定案的根據。沉默權在理論上是有偵查階段的沉默權與審判階段的沉默權之分的。在美國，警察在逮捕犯罪嫌疑人時，必須告知其沉默權；而英國將對被告在法庭上行使沉默權的能力進行了近期的限制。中國刑訴法沒有賦予被告人以沉默權，相反，規定了犯罪嫌疑人如實供述的義務，即刑事訴訟法第93條的規定：“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應當如實回答。”這是與中國加入的《聯合國少年司法最低限度標準規則》的有關規定不一致的。該規則第14條第2項提出少年刑事被告享有“保持沉默的權利”。應當看到，確立沉默權不僅是善意履行國際條約的需要，更是促進取證行為正當化、文明化、科學化的需要。因為沉默權的規定符合無罪推定的實質要求和舉證責任制度的原理，并且有助于遏制刑訊逼供等違法現象。當然，賦予犯罪嫌疑人、被告人以沉默權，并不意味著在這一前提下不能作出某些例外的規定。中國刑事訴訟法應在規定沉默權的同時，采取鼓勵、支持犯罪嫌疑人、被告人陳述的措施，從而有利于查明案件的客觀事實。但不能將其沉默或拒絕供述作為從嚴處罰的依據。也就是說我國應采用相對沉默權的辦法，即在原則賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權的同時，應規定特殊的例外情況，并鼓勵犯罪嫌疑人、被告人爭取坦白從寬。需要指出的是，作為沉默權發源地的英國，于1994年在《刑事審判和公共秩序法》中對沉默權的適用進行了限制，即被告人在下列情況下行使沉默權，將可能獲得對其不利的法律推論。這些情況包括：1被告人沒有提供的事實是他所賴以進行辯護的任何事實，而期望這種事實由他提供是合理的；2被告人在審判中無正當理由拒絕回答問題；3警方在他的身邊、衣物、住處或被捕地發現任何與犯罪有關的物品、材料和痕跡，而被告人拒絕對此進行解釋；4被告人拒絕解釋他出現于犯罪前后特定地方的原因。這些規定表明在英國存在著是否規定沉默權是否予以保留的爭議。同樣，在我國也存在著是否規定沉默權的爭論。我們認為應當設立沉默權，是因為規定犯罪嫌疑人、被告人如實陳述的義務，并不比其具有優越性。這具體表現在：第一，規定被告人如實陳述的義務，并不能提高破案率。對于犯罪嫌疑人、被告人來說，其對待供述的態度不外乎有兩種，一為自愿陳述，即不論法律規定沉默權或是如實陳述，他都愿如實陳述，兩者效果一致。二為不作供述。在此情況下即使法律規定了如實陳述的義務，若非法律規定的特殊情形也不能因其不供述而認定有罪；反之賦予其沉默權也不妨礙在特定情況下對其作出不利的推定。因此，如實陳述義務的規定在提高破案率方面并不比規定沉默權的程序更占優越性。第二，要求被告人如實陳述的規定不具有科學性，而是具有強烈的主觀色彩。根據我國法律的規定，一方面犯罪嫌疑人對偵查人員的提問要如實陳述，但如何評判犯罪嫌疑人的陳述是否真實?其標準是什么?法律未作明確規定，導致偵查人員的主觀標準占據了主導地位。在這種取證條件下，犯罪嫌疑人陳述的客觀真實性令人產生懷疑。另一方面，對于與本案無關的問題，犯罪嫌疑人有拒絕回答的權利。但哪些提問與案件有關，哪些問題與案件無關，并不以犯罪嫌疑人的判斷為標準，而仍是以偵查人員的主觀意志為轉移。如果犯罪嫌疑人不回答或不按其愿望回答，偵查人員就會認為其認罪態度不好，不老實，從而作出種種對其不利的推測。第三，如實陳述的規定易于導致口供至上的觀念的形成，進而導致刑訊逼供等違法取證現象的產生。由于法律要求犯罪嫌疑人必須如實回答偵查人員的提問，易使偵查人員將詢問犯罪嫌疑人、被告人作為搜集證據的主要手段，使其偏重口供而忽視采用其他先進技術或方法去收集證據，這必將導致為獲取口供而對犯罪嫌疑人、被告人使用刑訊、折磨、變相肉刑等非法方法逼取口供的方法產生。刑訊逼供是野蠻落后的訴訟制度，是與現代文明訴訟格格不入的，我們要徹底清除這一歷史流毒，那么取消如實陳述的有關規定，設立沉默權原則當是其中的重要一環。

三、在辯護制度方面，有兩項制度需要設定，其一為律師在偵查期間會見犯罪嫌疑人的保密制度在目前的司法實踐中，偵查機關經常會以種種借口不允許律師會見犯罪嫌疑人；即使同意會見，也往往安排偵查人員旁聽，有的甚至采用偷拍、竊聽等手段。此類做法無疑破壞了辯護制度賴以生存的基礎——當事人與律師間的信任關系，因此必須加以改正。產生這一問題的原因，主要是偵查人員仍對律師介入抱有戒心，認為律師是來幫助犯罪嫌疑人逃避罪責，對抗司法機關的。這種觀念無疑是錯誤的。誠然，被偵查機關采取了強制措施的大多數人都是被最終認定有罪的，但不可否認的事實卻是，仍有一部分人被錯誤地追究了刑事責任。這一數字對于刑事司法機關來說或許僅具有瑕不掩瑜的意義，但任何一個具體的錯案都可能影響某一無辜公民的生活、教育和一生的發展前途，并使其喪失對司法公正的信心。為防止這類錯案的發，律師的介入便具有了更重要的意義。他不僅幫助犯罪嫌疑人了解訴訟權利和法律知識，還能向偵查人員提出不同的意見和證據，從而有助于偵查人員查明案情。從這個意義上看，律師的介入是在幫助偵查人員查明案件真實情況。偵查人員應當認識到這一點，并采取措施積極配合律師行使會見權。其二為開庭前的證據展示制度。即在開庭審判之前，律師可以從檢察機關處得到起訴方將在法庭上使用的全部證據，而律師也應把自己掌握的證據出示給起訴方。但法官不能事先知曉證據展示的內容，以免其產生預斷。確立證據展示制度的目的，就是要使控辯雙方在訴訟地較早階段就作好對抗的準備，而且能夠縮短審判持續的時間，并防止被告人在審判的最后階段提出新的證據，從而導致法庭審判的無序性。同時這也是建立控辯平衡的訴訟模式的需要。根據我國刑事訴訟法的規定，律師的取證權是受到很大限制的。他的取證要經過審判機關、檢察機關的許可，甚至還要取得有關各方的同意才能進行。相比之下，偵查機關則能處于優勢地位，它們利用國家強制力和先進的偵查技術，可以獲取大數量和高質量的證據。由于所享有的證據資源的差異，必將導致控、辯雙方在審判中的力量的失衡，而審前證據展示制度的設立，可以使雙方平等地享有證據資源，從而增強了辯護方的辯護力量，有利于控辯平衡的實現。

四、建立法院審查逮捕的制度逮捕是在一定期間內暫時剝奪個人人身自由的最嚴厲的強制措施。人身自由是個人所享有的各種自由中的最基本自由，因此國家雖擁有為制止和追究犯罪而實施逮捕的權利，但逮捕必須依法進行，而且一旦發生錯捕，應及時補救。中國的刑事訴訟法規定了逮捕的條件、程序和決定、批準逮捕的機關。國家賠償法又規定了錯捕賠償制度，但與有關國際條約規定相比，中國的逮捕制度仍有待完善。《公民權利和政治權利國際公約》第9條第4項規定：“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有權向法庭提起訴訟，以使法庭能不拖延的決定拘禁他是否合法，以及如果拘禁不合法時，命令予以釋放”。鑒于人民檢察院是中國的法律監督機關，其批準逮捕的權力不宜取消，但刑事訴訟法可增加規定：被逮捕的人如果認為逮捕不合法或逮捕后超期關押，其有權向人民法院提出申請，法院應通過聽審程序審查逮捕是否合法，若申請成立作出立即釋放被捕人的決定。這樣既加強了法院對檢察機關的制約，又體現了憲法所規定的人身自由的法律保障。關于被拘留的人能否要求法律審查的問題，是一個有不同理解的問題。否定的觀點認為，考慮到拘留的適用條件，即拘留一般是在緊急情況下對現行犯適用的，它具有急迫性的特點，因此被拘留人不能要求法院予以審查。我們不同意這一觀點，理由有二：第一，拘留也是一種剝奪人身自由的訴訟行為，它仍屬于《公民權利和政治權利國際公約》的第9條規定的范圍，法院當然也在權對拘留是否合法進行審查；第二，中國的刑事拘留最長可達37天，屬于對人身自由限制時間較長的一種強制措施。人民法院對之行使審查權，可以保證其正確合理的適用，從而有利于訴訟的民主和公正。

五、為保證對抗式審判方式的實現，必須保證證人出庭證人出庭作證并接受詢問和質證，是實現對抗式審判方式的一項基本條件，也是查明案件實施的一項重要手段。但在中國證人不出庭的情況比較普遍，其原因是多方面的，主要有以下幾點：一是法律未規定證人不作證的處罰措施，導致證人出庭的隨意性；二是刑事訴訟法在第157條明文規定的允許在法庭宣讀未到庭的證人證言筆錄，且無任何限制條款，導致直接言辭原則貫徹不力；三是對證人的保護措施缺乏具體的執行依據，使實踐中對報復證人、打擊、陷害證人的情況懲處不及時，影響了證人出庭作證的積極性。為解決上述問題，有必要制定《證人出庭規則》，即要“以法治證”，在加強對證人進行思想教育工作的基礎上，還要通過立法來解決三個問題：第一，是樹立出庭作證是公民法定義務的觀念。刑事訴訟法第48條第1款規定，凡是知道案件情況的人，都有作證的義務。刑事訴訟是涉及到社會安定和每個公民切身利益的訴訟活動，每個了解案情的公民的作證行為，不僅是對案件審理活動的支持，更是對社會安全的貢獻，同時也是對自身安全的保衛。犯罪是整個社會面臨的問題，只有在更多的證人出庭作證情況下，才能最大限度的打擊犯罪，因此證人出庭是一項法定義務，而不是權利。第二，是證人的保護問題，即要保證證人的人身及其家庭的安全，包括其在審判前、審判中以及審判后的安全，都應受到司法機關的保護；又要給予證人以經濟上的補償，該補償應以國庫支付，但不宜過高，以免產生買證的嫌疑。第三，要規定對不出庭證人的處罰措施，一般可采用罰款、拘留和強制到庭等方法，對于那些采用暴力、威脅等手段拒不出庭作證，且情節惡劣的證人則可以妨害司法活動罪加以定罪處刑。綜上所述，刑事訴訟法是中國刑事審判制度中的基本法律，而刑事審判則是關系到人身權利的重要審判制度。相信隨著刑事訴訟法的不斷修改與完善，我們一定會迎來中華民族法制的春天。

第五篇：完善制度 推動改革

完善制度 推動改革

2008年，宜春市制定下發了《宜春市行政事業單位公務卡制度改革方案》，標志著該市公務卡改革正式啟動。目前，公務卡改革在我市已實施五年。五年來，這項改革開展得怎樣？改革成效如何？實際操作過程中還存在一些什么樣的問題和困難？帶著以上思考，筆者深入我市部分區縣，對基層公務卡改革情況進行了實地調研，有關調研情況如下：

一、宜春市公務卡改革的基本情況和成效

五年的實踐探索，宜春市公務卡消費從無到有、由點及面，改革取得了良好成效。具體表現在三個方面：一是改革面迅速擴大。從縣市看，除三區外，均啟動了此項改革，實現了縣市全覆蓋。從改革單位看，2013年，全市開展改革的預算單位共計1 661個，比上年新增958個，占預算單位總數的89.6%，基本實現了除鄉鎮以外單位的全覆蓋。二是發卡量和消費金額快速增長。2013年，全市累計發卡11 583張，比上年底增加8 094張，累計刷卡消費7 062萬元，比上年增加5 569萬元，增長近4倍。三是單位用卡意識逐步提高。目前，大多數預算單位從被動接受到主動使用，逐漸養成了勤于用卡且樂于用卡的好習慣。

公務卡制度改革的實施，進一步深化了國庫集中收付制度改革，規范了財政財務行為，減少了現金支付結算，提高了公務支出的透明度，控制了行政事業單位的現金流量和現金風險。改革進程中，部分縣市結合本地實際摸索總結出一些行之有效的辦法：上高縣將公務卡改革工作列入政府重點督辦工作，由財政、紀檢等部門具體落實；萬載縣大力壓縮授權支付額度，嚴格控制預算單位使用現金消費；奉新縣根據年初部門預算安排公用經費情況，結合本縣實際，分單位下達公務卡消費參考目標，督促各單位落實；靖安縣嚴格對照強制結算目錄審核每一筆項目支出，違規支出一律不予報賬。四縣2013年公務卡消費金額分別為1 872.4萬元、1 276.7萬元、816.8萬元和621.9萬元，消費總額分別居我市10個縣（市、區）前四位，占全市的比重分別為26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公務卡改革進程中存在的問題及成因

盡管我市公務卡改革取得了一定的成績，但從全市整體情況來看，仍存在一些問題。一是總體進度偏慢；二是縣市間改革進度不均衡；三是鄉鎮改革明顯滯后。

具體分析起來，阻礙我市公務卡改革進程的原因主要有以下四點：

1.改革觸及不當利益，部分單位找各種借口延緩改革。公務卡具有“雁過留聲、消費留痕”的特點，將公務消費置于陽光之下，堵住了過去現金結算“無跡可查、無據可尋”的漏洞。因此，公務卡改革觸動了在財務工作中存在“渾水摸魚”情況單位的利益，導致部分單位視公務卡為“殺傷性武器”，從而找各種借口拖延改革。如有些單位認為公務卡姓“公”，屆時會導致單位承擔私人消費引致的所有責任，又認為參與改革后單位所有職工都必須辦理公務卡，反而不利于加強內部財務管理；有些單位表示對刷卡消費不習慣、嫌保管POS機小票麻煩、對公務卡消費信息的保密性不信任，即使發了卡也不想使用。有些單位認為公務卡報賬程序繁瑣，即使使用了公務卡消費，但仍按原程序報賬。理由五花八門，看法莫衷一是，導致一些單位采取觀望態度，能拖則拖。

2.刷卡條件有限，公務卡消費完整性大打折扣。因為公務卡消費主要通過POS機完成，所以公務卡的使用頻率和POS機的布設情況直接相關。調研過程中，我們發現以下幾種情況。一是商家安裝POS機積極性不高。由于刷卡手續費均要商戶承擔，且公款消費均要索取發票，導致商戶經營成本上升，部分商戶特別是中小商戶不愿安裝POS機。這種現象在小縣城、鄉鎮尤為突出。二是有POS機不用。有些商戶出于成本考慮，經常以網絡不通、設備故障或可以提供付現優惠等借口來誘使客戶支付現金。三是許多單位將公務接待轉移到刷卡環境較差的地方。為貫徹中央厲行節約的精神，一些單位在公務接待中，紛紛將餐飲招待由高檔次酒店轉移至鄉下、學校食堂、私人會所或普通小店，這些地方刷卡環境更差。因此，受以上因素影響，許多消費無法通過公務卡來進行，公務卡消費的完整性大打折扣。

3.公務卡結算體系不完善，制約改革進程。公務卡結算體系主要由銀行反饋消費信息――公務卡結算軟件讀取信息―按操作流程還款三個緊密相連的環節構成。公務卡還款是否方便快捷，主要取決于結算體系的完善度。從實際運行情況看，三個環節均有待完善。一是銀行消費信息反饋速度偏慢。受制于跨行網絡清算系統，不同代理銀行間的用卡信息傳遞至少需要三天，如果代理銀行經辦人員未能熟練掌握相關業務，信息傳遞時間可能更長。2012年，奉新縣某銀行就出現過由于崗位變動，公務卡業務銜接未能到位，一段時間內信息傳遞均超過十天的現象。二是銀行信息系統和公務卡結算軟件的契合度不強。有時銀行信息數據早已發送，但用友軟件顯示未接收到銀行信息，反復查詢后仍難以明確是在哪個環節出現的問題。奉新縣曾出現因系統不能讀取信息，最終持卡者逾期還款而在銀行卡征信系統中留下了“污點”的情況。三是公務卡結算軟件的成熟度不高。我市于2012年上線用友政務軟件大平臺，距今僅使用不到兩年，軟件的部分功能仍需完善。部分縣市反映，公務卡結算模塊存在著反應速度不夠快、報銷流程稍顯繁瑣、界面功能復雜等情況。公務卡結算體系的不完善，會讓持卡者覺得公務卡是“麻煩卡”，會采用各種方式抵觸使用公務卡。

4.相關問責機制落實不到位，對改革不力者威懾力

不強。現行公務卡管理制度雖然對使用公務卡做出了明確規定，但如何對未使用公務卡結算的單位和個人進行問責，各地還處于觀望階段。一是相關部門未能形成合力。公務卡改革“牽一發而動全身”，工作需要由財政、監察、審計、人行等部門分工協作，配合推進。但即使在改革進展情況較好的縣市，現階段也主要是由財政部門“單兵突進”，縣市反映，財政部門雖然可以利用會計核算和資金撥付等方式來規范單位的公務卡消費行為，但這僅僅是推進改革的一種技術手段，一旦遇到深層次的問題，財政部門就顯得力不從心。二是問責機制未有效執行。在公務卡改革制度設計中，明確了相應的責任追究機制，但在實際操作過程中彈性過大，由此造成對未參與改革或改革不力者網開一面，改得好理所當然，改得不好也安然無事，無人問津。在這種情況下，相關問責機制落實缺位，沒有對改革不力者起到應有的威懾力，同時也挫傷改革執行較好單位的積極性，更引起一些縣市對公務卡改革觀望情緒仍然濃厚，改革難以進一步深入。

三、推進我市公務卡改革的建議

公務卡制度改革作為國庫集中支付改革的延伸，在我市已開展5年之久，目前已到了從“量”到“質”的轉變關鍵期。如不繼續力推，改革將會半途而廢。針對調研中發現的問題，結合我市實際，提出以下四點完善建議。

1.加大公務卡的宣傳培訓工作，使改革深入人心。一是加大宣傳，有的放矢。各級政府和相關職能部門要利用報紙、網絡、電視等各種媒介，對公務卡改革進行進一步的全方位宣傳，大力介紹公務卡改革的相關知識等，使各預算單位尤其是單位領導，對公務卡改革形成正確的認識，引導其積極參與改革中來。二是加強培訓，提升技能。將公務卡業務培訓納入部門決算培訓范圍，邀請相關技術人員，針對公務卡還款的流程和操作要點進行仔細講解，以強化對各單位財務人員的培訓，同時也可以解決單位財務人員因新老更替出現的業務操作脫節問題。

2.優化公務卡的使用環境，不斷完善公務卡結算體系。一是加大對POS機的布設力度。鼓勵銀行抓住2012年底POS機刷卡手續費大幅度降低的契機，并將公務卡制度政策優勢積極融入POS機營銷理念，積極推廣移動POS機，財政部門可考慮將銀行的公務卡代理業務工作納入對銀行的工作考評，給予一定獎勵。二是提高公務卡的結算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省財政廳反映相關情況，尋求高位推動，縮短刷卡信息反饋時間，并同時要求銀行做好對本行公務卡業務經辦人員的業務培訓；針對公務卡結算模塊中的一些問題，根據實際情況要求用友公司做好軟件優化等服務工作，做好銀行信息系統和公務卡結算軟件“無縫對接”。

3.建立健全考核體系，客觀評價改革情況。目前，各地公務卡仍處于“散兵游勇，各自摸索”的階段，上級有關部門對該項工作的評判也沒有一個統一的標準。因此，很有必要建立一套標準的考核評價體系，用于指導評價各地改革開展。一是統一全市評價體系。將單位覆蓋面、發卡量、開卡量、刷卡消費額等量化數據整合起來。對照公務消費量、強制結算目錄情況，同時考慮縣市經濟發展程度、刷卡環境等因素，建立一套適合本地實際的公務卡改革綜合評價體系。二是將公務卡改革納入縣市工作范圍。可利用公務卡改革綜合評價體系加強對縣市改革工作的考評。對公務卡改革進展快、效果好的地區和單位，應給予通報表彰；對改革滯后的地區和單位，可以先予以口頭警示，限期整改，到期仍“按兵不動”的，將進行約談或進行全市通報，以達到激勵和鞭策的效果。

4.嚴格落實責任追究機制，嚴懲公務消費中違法違紀行為。一是高位推動，密切配合。將公務卡改革進程列入政府督導工作內容，由財政、審計、監察等部門組成核查小組，不定期對預算單位公務卡改革的情況進行抽查監管，對于未使用公務卡結算或不按規定使用公務卡結算的單位，可先進行提醒、警示，并限期整改，未及時完成整改的，暫停辦理該單位的現金支出業務、暫停審批該單位的授權支付計劃，達到震懾作用。二是落實制度，追究責任。完善公務卡強制結算目錄，逐漸建立起使用公務卡的剛性機制，對于故意不使用公務卡、違反財經紀律或存在其他違規違紀行為的，嚴格追究有關人員的責任，絕不姑息。

（作者單位：宜春市財政局）