第一篇：政府職能(順德與英國地方政府的比較)

順德經驗：政府的作用是“掌舵”而不是“劃槳”

順德市經濟發達，改革開放以來一直位于全國“百強縣”之前列。作為廣東省綜合改革的先行點，順德在產權制度改革、政府職能轉變和行政體制改革方面在國內處于領先地位。

一、改制的背景

順德一直是以其集體經濟發達著稱。據1993年的統計，順德工業企業注冊資本中，公有經濟占74％，外資占24.7％，民間資本僅占1.24%。在北旺鎮，鎮辦企業占了80%，公有企業占90％，公有經濟占絕對優勢。順德人推崇的是“以集體經濟為主，鄉鎮企業為主，骨干企業為主”，當然“三個為主”也取得了相當大的成功，創造出了一系列國內名牌產品，如美的空調、容聲冰箱、萬家樂熱水器等。與此同時也出現了政企不分的現象，企業變成了政府的附屬物，政府主導經濟運作方式。企業上新項目要由政府作擔保向銀行貸款。企業經營者不承擔直接的經濟責任。盲目投資，廣鋪攤子，重視經濟的外延擴大，忽視經濟的內涵式發展。企業領導制度不健全，企業領導權力過大，“廠長經理負責制”成了“廠長經理所有制”。結果是廠外有廠，賬外有賬，集體資產流失嚴重，一些企業的廠長、經理把利益轉移到協作廠，通過交易，將一部分截留給私人，個人的腰包一天天膨脹起來。于是，出現“個人負盈、企業負虧、政府負債”的現象。市長馮潤勝說：“當年靠政府擔保，高投入、高負債起家，九成以上的企業是政府全資，現在有限的公有資本再難以支撐如此龐大的公有經濟；政府有限的利益再難以承擔無限的風險，難以適應市場經濟體制，無法良性循環，再不變一變，改革開放的成果就沒有了！”鄉鎮企業的規模越來越大，逐漸成為“二國營”，弄虛作假現象嚴重。一家長期戴著“先進企業”桂冠的工廠，每年上報盈利6000多萬元，實際上卻負債5000萬元。公款消費惡性膨脹，有的企業領導用公款購買小汽車，請家送禮，任意揮霍。這些現象造成國有資產流失，企業經濟效益低下，到1993年全市197家市屬企業中，資產負債率高達80％。

順德市領導層看到，“政企不分是一切問題的總根源”。一位老鎮委書記說：“從眼下來看，傳統公有制模式，比那些以個體經濟為主的市鎮有更多的優越性，有更強的實力；但隨著改革的深入，深層次的矛盾和問題必將日益顯現，前景不容樂觀。”順德人開始認識到，在市場經濟條件下，要使經濟高質量、高效益地運轉，必須實行政企分開，從政府包辦轉為由企業自主經營；從靠投資拉動轉為以效益牽動，讓市場、效益成為企業賴以生存和發展的基礎，即轉換企業經營機制，轉變政府職能。于是，以產權制度改革為突破口、以轉變政府職能為關鍵的改革在順德拉開了序幕。

二、理順產權 企業轉制

順德人認識到，盡管集體經濟力量雄厚，但要有經濟發展的后勁，必須對傳統產權結構進行改造，觸動“產權”這個尚未有人敢碰的“禁地”，建立適應市場經濟的經營、分配機制。1993年9月，市委、市政府下發了《關于轉換企業機制，發展混合型經濟試行辦法》（下稱“28條”或“35條”），明確提出要通過企業產權制度改革，“促進以股份制為主要形式的多種經濟成分并存的混合型經濟的迅速發展，建立適應市場機制的公有資產管理運營體制”。這個辦法最初為28條，到1995年完善補充到35條，是順德企業與政府改革的綱領性文件。

根據“28條”，改制的第一步是對全市公有制企業進行全面清產核資，委托中介機構進行資產評估，然后界定產權。原國營企業和國家直接投資形成的資產為國有產權；各級政府的投資及其他行政部門擔保投資興辦的企業所形成的資產，為地方政府產權；企業獎勵金和福利金，可作為職工產權。產權理清以后，按照現代企業制度的要求，通過對國有和鄉鎮集體所有企業實行多種形式的改造，實現政企分開。一是對關系全市國計民生、帶有專營性質、基礎設施、高新技術的骨干企業進行公司制改造，改組為政府全資或控股的股份有限公司，或者有限責任公司；二是通過出讓部分股權或擴股的辦法，吸引外商注資，從而組建中外合資合作有限公司，調整產權結構；三是把企業全部資產作價轉讓給原企業全體或大部分員工，組建新的股份合作制企業；四是把企業的設備和流動資產轉讓給員工，把土地使用權和廠房租賃給員工，實行租賃經營；五是對微利、虧損的小企業公開拍賣，轉為合伙制或私營企業。經過3年扎實穩妥的推進，到1995年底，順德市、鎮兩級1001戶企業全部轉制完畢，由政府獨資、控股、參股企業163家，企業職工持股企業566家，企業經營者持股和拍賣、兼并企業272家，租賃經營331家，停產21家，市、鎮兩級企業中，公有資產的比重由90％下降為62.4％，市、鎮兩級的國有資產重點轉向基礎產業和高新技術產業，質量和創利能力大大提高。

這樣，順德“抓住一批，放開一批，發展一批”，將基礎產業和高新技術產業改組為政府全資或控股企業，交由公有資產管理委員會下轄的投資公司經營；大多數企業則通過合作、轉讓、租賃、承包、拍賣等形式放開經營。如大良鎮的德勝電機廠，前身是國有老廠，轉制時資產評估為6000多萬元。全廠900多職工集資買下該廠，成為工廠股東，投資150萬元的最大股東做了董事長。該廠轉制后，工廠員工既是工廠職工又是工廠股東，實現了“勞動者的勞動聯合和資本聯合”，原來“人人有一份，人人都沒有”的產權虛置的狀況改變了，他們信奉“搞得好起樓，搞不好跳樓”的哲學，企業職工的主人翁意識普遍增強。成了企業的股東后，職工們說，“我們是企業的真正主人”，因此，比以往更加關心工廠，生產積極性大大提高了。同時，企業的內部約束機制也逐漸形成：企業盲目貸款、盲目上新項目的現象少了；公款消費膨脹得到遏制，企業領導大手大腳、鋪張浪費的不良風氣有所扭轉。總之，良性循環已經開始出現。1993年，順德市固定資產投入達58億元，1994年下降到41億元，降幅達29.4％；1995年再降到31億元，降幅達29％。3年間，固定資產投資規模逐年大幅度下降，說明盲目投資風得到了有效控制。

三、政府管什么

在傳統的產權制度條件下，政府的行為事實上是企業行為；政府官員是在“經商”而不是行政，終日勞心費神的工作大多是企業的產、供、銷問題；政府是整個公有經濟的大管家，政府是個大企業。而在企業產權不明、企業還是政府附屬物時，所謂的轉變政府職能事實上只能是一句空話。如果在條件尚未完全成熟時硬是將職能轉移出去，“做夾生飯”，那也無疑會造成混亂的后果。道理很簡單，就是在轉移出去的職能尚未有新的載體時，必然造成管理的真空地段，導致市場的無序狀態。現在順德通過產權改革，可以說是很好地解決了這個問題。政府在一定程度上解放了出來，真正干起了政府的事，政府行為不再完全是去管“不該管、管不了、管不好”的事。從順德的經驗看，在產權制度改革后，在市場經濟條件下，要充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。但正如政府不是萬能的那樣，市場同樣不是萬能的。按照與市場分工的原則，順德市政府主要承擔下列職能：

一是提供公共物品。公共物品是私人不愿生產或無法生產的由政府提供的產品或勞務，包括城市環境、氣象預報、郵政通訊、基礎教育和公共衛生，以及理應由政府負責的其他事務，如社會治安、審計稽查、環境保護等。順德在產權制度改革、政企分開以后，政府官員再不用為企業上哪個項目操心，也不用為產品找市場、搞推銷憂愁，而是在交通、通信、能源等基礎設施建設方面，超前加以發展，改善投資環境。市政府組織引入外資共同經營“四路八橋”，其中投資30多億元建成準高速公路102公里。1994年，順德市公路總里程達1027公里，密度為每百平方公里128.43公里，成為全國公路密度最高的縣市。全市的電話裝機容量達25萬門，電話用戶12萬戶，移動電話逾2萬戶。自發電廠能力也達64.5萬千瓦，電力自給有余。自來水普及率達98％。政府還根據社會和群眾需要，舉辦了大批公益事業。僅1994年就興建公園8個，公廁44座，垃圾中轉站27個，興建改建中小學55所，新增派出所13個。

二是管理國有資產，確保國有資產的保值增值。按照現代企業制度的要求對公有制企業實現多種形式的改組以后，政府的一大經濟職能是設立專門的機構、專門的制度來管理國有資產。當然，這種管理既不同于傳統上政企不分條件下對企業的直接、微觀管理，也不同于政府的宏觀經濟管理行為，而是嚴格按照市場機制運行的一般要求，保證政府的國有資產管理行為相對獨立。這里，政府要管的僅僅局限于政府全資、控股或參股的企業。順德市按照“抓住一批，放活一批，發展一批”、“抓住大的，放活小的”的原則，對大量一般性行業，則讓經營者責權共享，風險與利益共擔，自主經營。到1995年底，由市鎮兩級政府獨資、控股、參股企業163家，公有股所占比例為62.4％。

三是建立社會保障機制，保障全社會的人道發展。在發展經濟的同時，一方面要讓全社會享受到經濟發展的成果，另一方面市場競爭追求的是高效率，企業要根據資本的要求實現效益的最大化，而不是像傳統上那樣，承擔過多的社會責任。這是符合市場經濟的基本規律和資本運作的本質要求的，是無可厚非的，尤其是在我國生產力水平落后的情況下，很大程度上要優先照顧效率的提高。而這樣發展的結果，企業必然會把冗員推向社會，也會引發社會問題，甚至危及社會穩定。因而，政府必須大力發展社會保障事業。順德市的社會保障制度與產權制度的改革同步進行，這就保證了改革得以穩定、順利進行。在順德企業轉制的綱領性文件“35條”中，有10條20多款專門詳述如何建立和完善社會保障體系。首先是剝離改制企業的離退休人員。企業必須為已離退休的人員投養老和住院保險。離退休人員由企業保障真正過渡到了社會保險。對在職職工，全市強制推行養老保險和住院醫療保險。到1997年中，全市100來萬人口中有80萬參加醫療保險；35萬人參加工傷保險；30萬人參加養老保險。與此同時，政府還啟動一系列“民心工程”，保證了轉制期間政情民情的穩定。這樣就保證了“老有所養、殘有所助、失業有靠、處處無凍餓、生病有治療”。

案例分析提示

地方政府的職能究竟如何界定，各地情況不同，我們不能一概而論。但從順德市政府的職能配置，我們可以從中得到什么啟示？他們有沒有做不該做的事？還有什么該做的事沒做？

英國地方政府的職能

所有地方政府的職能都要有法律授權，否則地方政府的行為便是無效或非法的。地方政府的權力基本上來自正式的法律條文，如《1936年公共衛生法》，以及地方產法。

教 育

職能的基礎 在英格蘭和威爾士，教育經費是迄今為止地方政府單筆費用最高的項目，其總數達到了90億英鎊。在政府撥款的中小學校，學生總數達到了700萬。然而，直到19世紀中期以前教育是自愿行為。第一筆政府撥款僅僅2萬英鎊——1833年撥給國民協會和英國和外國學校協會。1870年教育法在教育欠發達的地區建立教育基金會，提高撥款比例。也規定了5歲到13歲的適齡兒童的義務教育制度。1902年教育法建立了郡和郡學區的教育行政機構。

后來的發展 1918年教育法加強了地方教育行政機構，把撥款提高到50％，廢除了學費制，擴大了許可服務的范圍，把離校年齡提高到14歲。該法責成郡和郡學區負責“建立起國民教育體系”。

1944年教育法 該法建立起了現代教育制度。第一章規定建立教育部作為中央的行政管理機構，負責“提升英格蘭和威爾士的教育水平以及促進致力于這個目的的機構的發展??并確保提供各種各樣的、綜合的教育服務”。教育大臣被授予廣泛的指導和監督的權力。

委員會 每一個地方教育行政機構必須任命一個由現會員選舉產生的有專業知識和技能的人士所組成的委員會，與教育行政長官一道工作。

分類 地方政府管理的學校分為以下幾類： 1.初級——11歲以下； 2.中級——11歲至16歲；

3.高級——包括郡學院、文科和商科學院、夜大學、成人教育和面對年輕人的服務。

職責 地方教育行政機構的職責是確保在其轄區擁有足夠數量的學校以及保證幼兒及特殊教育得到經費的保障。初級和中級學校的管理權，在教育行政機構和校董之間分配。長期教育則在教育行政機構的控制之下，除了接受社會捐款的中級學校外。教會學校必須得到有地方宗教機構代表參加的、由地方教育行政機構主持的委員會的批準。

繼續教育 每一個地方教育行政機構擁有的職能都是保證為繼續教育提供滿意的設施。這意味著為超過入學適齡人士提供全日制和兼讀制教育。

輔助功能 除了舉辦學校和任命教師外，地方教育行政機構還承擔一些與教育相關的重要職責：

1.年輕人就業服務； 2.身體檢查； 3.服飾、牛奶和膳食； 4.娛樂、社會和身體鍛煉； 5.兒童和年輕人的雇用問題； 6.規定交通條件； 7.教師培訓。住 房

住宅局 盡管某些保留權力被授予郡委員會，但地區委員會是住宅局。在倫敦市，公有住房委員會是該管理機構，在大倫敦，主要的住房管理機構是有限職能的倫敦各區，如過剩人口的住房保留給大倫敦市委員會。主要負責的大臣是由中央住房咨詢委員會協助的環境事務大臣。

住房的規定 住宅局的職能是對該地區的住房需求進行定期的檢查，很多地方住房行政機構通過下列方法提供住房：

1.購買；

2.在地方公共土地上修建住房；

3.轉換、改造、擴大、維修或改善由住宅局購買的住房。

為了實現這些權力，住宅局被授權提供商場購物、娛樂設施和其他環境服務。注：在農村地區，郡委員會被要求對住房狀況進行連續性的檢查。管理 住宅局有權對其所屬的住房“管理和控制”。1.它可以做作為一般意義上的房產主人所做的事情； 2.假定合理并經常被評估，它可以確定房屋的租金；

3.在挑選租戶時，住宅局必須依照給予某些階層人群優惠的《住宅法》辦事。1957年《住宅法》規定的職能 其職能包括獨立住宅和住宅群。獨立住宅

1.危房 按照法律條文的界定（1957年《住宅法》），當一所房子被確定為“不宜居住”時，住宅局得依法要么把該房產作為一個單元處理或者作為某住宅群的一部分來處理。在前者，按照該房產是否能夠按合理的成本修復，它的權力被進一步分割。

2.可以合理費用修復的獨立房地產 這些可以下列方式處理：（1）按照發出的維修通知；（2）沒有維修通知時做執行性的工作；從業主處獲取維修費用。3.不能以修理費用維修的房產。住宅局可以：（1）接受業主的修復請求；

（2）發布拆除命令，要求拆除該建筑并清理現場；（3）發布關閉命令，禁止人們入住該房屋或其組成部分。住宅群 這些可以下列方式來處理，一般稱之為“清理貧民窟”： 1.清理范圍 當某地區的房子不適宜居住，或者因安排不合理而對健康機構威脅，惟一的解決辦法是徹底拆除時，住宅局可以決定宣布某地區為清理區，倘若：

（1）資源足夠。

（2）具備可供選擇的合適的住宅。

如果行動得到環境部的確認，住宅局可以依照清除命令或強制采購令（住宅局有做出選擇的自由裁量權），強制企業主清理現場。

2.再開發地區 住宅局可以在過分擁擠、不適宜居住的工人階級住宅區采取措施。住宅局，可以決定某地區為再開發地區的方式，或以從環境部得到確認的方式，以協議或強制采購的方式獲得該土地。這樣這里就成為再開發地區。（注：這個程序被1962年的《城鎮規劃法》所取代）

3.過分擁擠 住宅局的職能是負責檢查該地區是否存在過分擁擠現象，并向環境部提交清理報告。他們也可以在某地區臨時確定過分擁擠。

1964年和1969年《住宅法》 該法案確認了當前改善現有住宅的政策，排除了拆除和再開發的昂貴的政策。1964年法案引入了住宅強制改造程序。這個程序被規定總體改造地區的1969年法案所替代。該法案的根本原因是，解決250萬“曙光”住宅特別是租住房屋的問題的自愿改造撥款計劃的失敗。1969年法案的規定，使得住宅局能夠在總體改造地區處理住宅改善和環境改善的問題。

住宅改善撥款 1958年《住宅（財政條款）法》和1959年《住宅法》引入了撥款制度。前者規定，建立自由撥款制度，而后者則規定建立必須撥款制度。1958年法授權，撥款要承擔轉換住宅所發生的費用，以提供更多的住宅；而1959年法則強制地方住宅局制定標準撥款，以承擔安裝某些標準設施，如浴池或淋浴，廁所，自來水等等。為了得到這筆撥款，一套住宅只得安裝提高居住質量的標準設施。

住房 按照1961年《住宅法》，租住區的住宅管理權被授予地方住宅局。大臣規定了地方住宅局適用于這些房地產的“管理行為規范”，這些規范包括排水、供水等等。住宅局可以要求這些住宅實施某些裝修，做出關于防火逃生的規定，居住人數的限制，以及這些房產登記的計劃。1969年《住宅法》擴大了住宅局的權力，它們有權制定緊急情況下的控制命令，這樣住宅局就擁有了對這些住宅的直接控制權，使它們能夠安置那些失去住所的住戶并按照管理命令的要求實施一些工程。

其他職能

1.房屋購買 地方住宅局被授權提供用于購買住房之目的的抵押貸款（但這項便利條件在全國性的緊縮時期被縮減了）。

2.住房協會 地方住宅局被授權通過貸款、建議和獲得土地來協助地方住房協會提供住房。在中央層次，同樣的住房協會受按照1964《住宅法》建立的“住宅法人機構”協助。

3.1965年《房租法》 在租賃管理、受政府控制的住房的房租登記等方面，地方住宅局被授予了重要的管理職能。（作者注：本資料譯自《地方政府》，即參考書目之十第152頁至159頁，由于篇幅所限，本書只摘譯其“教育、住房”等前兩項內容供參考，原書中“城市規劃、公路、衛生和福利、公安消防”從略。）

案例分析提示

英國是老牌的資本主義國家，其市場經濟體制高度成熟。因此，分析英國地方政府的職能對剛剛啟運社會主義市場經濟的中國來說，有一定的借鑒意義。請把本案例與前面關于順德市政府的職能轉變的案例進行對比分析。

第二篇：政府職能：管理與服務

撫寧五中高一年級政治學案班級：姓名：組長簽字： 《政治生活》第二單元、第三課、第一課時《政府職能：管理與服務》

基礎理論：

1、政府的職能指的是：

政府履行社會管理過程中所應該擔付的職責和功能。政府的職能是通過提供管理和服務體現出來的，通俗的講就是政府都應該做好哪些事情 2我國政府的性質？與我國國家性質的關系?

3、我國政府的基本職能有哪些？試舉例說明 一．政治職能： 內容;(6)

事例分析

二．經濟建設職能： 內容;(4)

目的： 事例分析：

三．文化建設職能： 內容;(2)

事例分析：

四．社會公共服務職能： 內容;(6)

事例分析：

4.我國政府的作用是什么?

5.公民應該如何對待我們的政府？

基礎知識：

1近年來，我國開展了聲勢浩大的嚴打斗爭，集中打擊暴力犯罪，涉毒犯罪，帶有黑社會性質的團伙犯罪和流氓惡勢力。這表明我國在行使（）

A、保障人民民主和維護國家長治久安的職能 B、組織社會主義經濟建設職能C、組織社會主義文化建設職能D、提供社會公共服務職能

2、為加快中西部地區發展，國家對中西部地區實行了投資傾斜和其他政策措施，這一事實表明我國政府具有

①組織和領導經濟建設的職能②協調人民內部利益關系的職能 ③調整地區經濟發展的職能④制定法律和政策的職能 A。①②④B。①②③C。②③④D。①③④

3、政府承擔重要的職能，這些職能的實施所達到的效果，就是政府的作用，我們在生活中主要通過哪些方面來體驗政府的作用。

A。政府的管理與服務B。政府的職責和功能

C。政府所做事情的多少D。政府是否為人民服務

4、青藏鐵路開通后，國家大力提倡青藏鐵路精神，表明政府

A。維護國家長治久安的職能B。組織經濟建設的職能

C。組織社會主義文化建設職能 D。社會公共服務的職能

5.辨析：政府在我們生活中發揮著重要的作用，因此，管得越多的政府就是好政府

6.堅持統籌城鄉經濟社會發展，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩步地推進社會主義新農村建設。“生產發展”——推進現代農業建設，強化社會主義新農村建設的產業支撐；“生活寬裕”——促進農民持續增收，夯實社會主義新農村建設的經濟基礎；“鄉風文明”——加快發展農村義務教育，繁榮農村文化事業等；“村容整潔”——加快農村能源建設步伐，加強村莊規劃和人居環境治理等；“管理民主”——加強農村基層組織的建設，完善村務公開和民主議事制度等。結合材料中新農村建設的 “要求”，請你談談政府在新農村建設中應履行哪些職能？

第三篇：轉變政府職能與[最終版]

轉變政府職能與

行政審批制度改革

轉變政府職能與行政審批制度改革 轉變政府職能與行政審批制度的改革 ●

政府職能轉變的意義和新一屆政府

主要采取的做法

●

如何在深化行政審批制度改革的基

礎上，依法全面正確履行政府職能。

●

全力協同推進簡單政放權，放管結

合和優化服務的問題。

轉變政府職能與行政審批制度的改革

一、政府職能轉變的意義和新一屆

政府主要采取的做法

內容為：

1、了解政府職能轉變的意義及轉變的政府采取的主要做法。

2、如何在轉變政府職能的基礎上，做到依法全面正確履行政府職

能。

3、在新的形式下，如何進一步簡

單放權，放管結合，優化服務。

（一）理清政府及其部門間的職責界限

我們在梳理清單的過程中會遇到很多問題，會有很多職責邊界不清的地方。

建立權力清單制度，我們就要理清中央政府與地方各級政府及其各部門間的職責邊界的問。

（一）理清政府及其部門間的職責界限

所以我們指的權利清單不僅僅是“

一張寫著政府部門權力和責任的紙

”，而是要通過對權力邊界的界定，解決好權力配置問題。

政府與部門的職權關系

有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系，如《環境保護法》規定了各級政府及其環保主管部門、政府其他有關部門在環保工作中的職權或責任，以及縣級以上環保主管部門責令采取限制生產、停產整治等措施或經政府批準責令停業、關閉等處罰權。中央政府與地方政府的職權關系

地方政府管理本行政區域內行政工作，但關系國民經濟命脈的事項，包括：外匯、金融、國家稅收等等，由中央政府管理。另外，跨行政區域的，包括：海洋、流域管理，外交國防等等，由中央政府管理。

中央政府與地方政府的職權關系

我們說的能夠下放的權利，都是指中央專屬權力之外的共同事項，包括教育、科技、文化、行政的分級管理等等。垂直管理機構也要放到地方政府清單里，屬于另外一個系列，一定要區分開。

省級政府與市縣政府的職權關系

例如：行政審批、行政處罰（行政

處罰法規定，縣級以上行政機關都

可以行使行政處罰權。）

地方政府要做好上一級政府下放權

力的承接工作。另外，省一級政府

可以具體劃分地方各級政府的管理

權限。

省級政府與市縣政府的職權關系

市場監管原則上由市縣政府負責；對于涉及本地區重大規劃布局、重要資源開發配置的項目，應充分發揮省級部門在政策把握、技術力量等方面的優勢；要將基層政府承接能力作為重要考慮因素，不宜簡單地“一放到底”

省級政府與市縣政府的職權關系

省級政府要制定本地區推行權力清單制度工作方案，省市縣政府要明確本級保留包括直接行使、委托下級行使、授權下級行使、共同職權以及由上級決定等事項另外，上級政府要加強對下級政府的指導和督促檢查。

◆ 除了要理清部門和部門之間、部門和政府之間、上級和下級之間、不同級之間的關系之外，還要把握好幾個問題。

繼承創新

我們現在所做的工作，都是在原來基礎上創新的。2005年國辦要求建立行政執法責任制，更早的是邯鄲政府制定的市長責任權力清單，這些都是我們建立權力清單的探索過程和基礎。

繼承創新

推行政府權力清單制度，無先例可循，要大力推進改革創新，堅持攻堅克難，善于科學實施。

行政執法責任制和權利清單的區別

根據《國務院法制辦就推行行政執法責任制工作相關問題答疑》，主要執法職責分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等部分。行政執法責任制和權利清單的區別

清單實際上范圍應更廣，不 限于行政執法，而主要是行政職 權行使主體對外行使的影響相對 人權利義務的活動或權力。

行政執法責任制和權利清單的區別

理論上大致分為行政執法、行政管理、指導服務和其他，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政裁決、行政確認、行政命令、行政補償、行政執行、行政征用、行政征收、行政救助、行政獎勵、行政規劃、行政監督等。

動靜平衡

建立權力清單和運行流程 動態調整機制，及時調整 行政權力事項、優化權力 運行流程，根據機構改 革和調整的情況，相應調 整權力清單，及時在政府 網站等載體向社會公布，建立權力清單動態調整和 長效管理機制

點面配合

要在完善行政審批權力清單制度基礎上推行政府及部門權力清單制度，梳理各級政府及部門的行政權，科學界定行政審批與其他行政職權，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領域社會反映強烈的突出問題

點面配合指導服務和其他行政職權的范圍和分類，規范行政裁量權，公開和優化權力運行流程

條塊結合

條塊關系：國務院各部門跟省 級政府的關系

塊塊關系：各地方不同層級政 府之間的相互關系

塊條關系：地方政府和垂直管 理機構的關系

條條關系：地方政府工作部門 和國務院主管部門的關系（有 業務領導關系、業務指導關系）

條塊結合目前國務院部門主要是推 行行政審批權力清單 地方政府主要是推行部門 權力清單

少數地方已推行政府權力 清單制度

◆按清單行權、履職與依法行政的關系

權力清單是政府職能轉變的體制創新也是依法行政的形式要求，但不能簡單將依法行政等同于依清單行政

上下聯動

推行政府及部門權力清單制度，是政府的自我革命，改革內生動力不足，而且各地的分類、范圍和標準等不統一。地方政府要按照中央的要求，確定省級政府權力清單的分類標準，而且省級政府要加強對市縣級的指導。

◆要及時出臺中央關于推行地方政府及其工作部門權力清單制度的工作手冊，加強頂層設計、整體規劃和分類指導

◆地方特別是省級在推行權力清單制度方面有一定的自主，可以加強對縣區工作的指導，明確本系統政府及部門權力事項的名稱、分類、依據、實施主體等口徑和標準，形成上下對應、相互銜接的職權體系。事前控制與事后監管關系 事前控制就是行政許可

一單兩表:首先確定，政府有哪 些權利；再確定政府有哪些職 責；再確立不依法行使權力，不依法履行職責，應當被問責 和追責的情形。三個內容：

1、權利；

2、職責；

3、不依法履行職責，應當被問責和追責的情形。

例：行政許可既是權利又是責任，受理----審查----決定—--送達。通過核查材料、抽檢、實地檢查或定期檢驗以及撤銷審批等法定方式和告知承諾、舉報獎勵等，履行監管責任。

◆加強事后監管，不能弱化作 為事前控制方式的行政許可

◆創新監管機制：實行綜合監 管和執法，健全監管制度

權力清單和責任清單的關系

按照權責一致，有權必 有責的要求，建立權力清單，同時要建立責任清單。已 經制定權力清單的，要盡快 制定責任清單；沒有建立權 利清單的，在建立權利清單 的同時，也要建立責任清單，盡量做到一單兩表。

浙江省成為全國最早公布省級部門責任清單（浙江模式）

四個方面：

一、部門的職責

二、相關部門的職責邊界

三、事中事后監管

四、公共服務

安徽省公布省級部門責 任清單（安徽模式）

兩個方面：1.職責 2.追責情形

責任、內涵、包括應盡

職責、追責、問責情形

的層面

責任的范圍：包括應盡職責 和追責情形兩個層面，逐一 厘清與行政職權相對應的責 任事項，明確責任主體和責 任范圍（如部門主要職責、對不依法行使權力和不依法 履行職責者的問責或追責情 形），建立責任清單，明確 責任主體

權力清單與負面清單

權力清單與負面清單

負面清單由國務院來制訂，地方政府需要調整，應由省政府報國務院批準，不得擅自增減市場錄入負面清單的條目。具體事務由國家商務部來操作

三定規定與清單關系

“三定”規定是中央機構委會編制辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務院所屬各部門的主要職責、內設機構和人員編制等所作規定的簡稱

三定規定與清單關系 “三定”規定六個方面：

一、主要職責

二、職責調整

三、人員編制

四、內設機構

五、其他事項

六、附則

三定規定與清單關系

三定規定是具有法定效力和規范體式的政策法規性文件。三定規定經過國務院常委會通過，其效力相當于行政法規。地級市以上的地方政府的三定規定，其效力相當于規章。

三定規定

縣區以上的地方政府的三定規定，其效力相當于規范性文件。2005年7月，國務院辦公廳《推行行政執法責任制若干意見 》里指出，三定規定也是依法行政的依據之一。◆

按照原商務部的文件，開發區管委會以及高新技 術產業開發區管委會等都 應是政府的派出機構。◆根據現有的國務院等部門 文件，開發區管委會是本 級政府的派出機構。

開發區管委會的三種模式：

一、法律法規授權，又同時具有行政職權的準政府的管委會體制

二、是開發區與行政區管理合一的管理體制

三、以企業為主體的開發體制

第四篇：論政府職能轉變與機構改革（精選）

論政府職能轉變與機構改革

邢文璟

摘要：隨著我國社會的不斷的發展，為了進一步適應時代發展的要求以及我國市場經濟體制改革，我國社會迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進政府職能轉變并相應地進行政府機構的配套改革，這也是我國政府自我革命的重要手段。而這一進程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，機構間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對改革開放以來的歷次重大機構改革回顧的基礎之上，本文對中國共產黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區加以簡單論述。

關鍵詞：政府職能轉變 機構改革 公共服務職能

隨著我國改革開放的不斷的開展與深化，我國社會得以迅速發展，人民生活水平不斷提升；與此同時，我國政府當前面臨的行政環境較之前發生了重大變化。因此，面對我國社會的新形勢、新挑戰，我國政府要不斷地適時進行政府職能轉變及相應地進行機構改革，進而適應我國社會主義市場經濟社會的發展需要，最終實現我國的社會主義現代化建設。

一、我國政府進行職能轉變與機構改革的必要性

哲學知識讓我們明白了一切事物隨時間、地點、條件的不同而不同。政府應該具有的職能與機構設置也不會例外，因而政府有必要進行職能轉變與機構改革。

（一）政府適應時代發展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國家行政管理機構在一定時期內為實現國家利益和 推進社會發展而負有的職責和功能。由于社會歷史條件處于不斷的變化之中，因而政府應履行的職能也是不斷變化的。而當前政府正在履行的職能未必是政府應該履行的職能，所以政府要適時不斷調整自身職能，以適應不斷變化的行政環境與社會需要。而政府機構是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責以及權力的統一體。政府的任何職能都必須由一定的機構來履行，這樣政府的職能才能夠得以實現。與此同時，機構改革對政府職能也有一定的依賴，即政府機構設置是以政府職能為依據的。

上述社會歷史條件包括兩個方面的內容：國內環境與國際環境。就新中國成立以來我國的國內環境而言，建國初期主要體現為政治職能，即鞏固并發展社會主義政權；一段時期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對應的應該是逐漸增強經濟管理職能；就目前來說，應當是增強社會管理和公共服務職能。同樣，建國以來我國的國際環境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營的對立、逐漸開始并加強聯系；進而發展到目前世界各國都無法置身世外，走上全球化、國際化道路。

（二）我國經濟體制改革的迫切要求

當我國的社會主義政權得以鞏固之后，我國政府逐漸增強經濟職能。特別是1978年十一屆三中全會把我國的工作重心重新轉移到經濟建設之后，我國逐漸加大經濟方面的改革力度。在1993年我國提出建立社會主義市場經濟的目標之后，經濟體制改革的進程，尤其是初期國企改革的深化，使得我國政府的經濟職能較以前發生重大轉變。新時期，我國又致力于完善社會主義市場經濟；在此過程之中，我國由傳統的高度集中的計劃經濟體制逐漸向社會主義市場經濟轉變。不論在哪個時期，某些政府職能已不復存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強化或產生了新的職能；總歸都是為了適應和推進經濟體制改革及社會發展需要。

當前，我國的社會主義市場經濟體制還不完善，不斷出現新問題、面臨新形勢，有待于進一步健全。因此，我國政府進行大刀闊斧的機構改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對于那行已不復存在、弱化了的政府職能，政府應當將與之相應的機構加以撤銷或調整；而對于需要強化、新產生的職能，政府應當將于之相應的的機構加以擴充和進行組建。只有這樣，政府職能機構的設置才能夠與我國逐步建立起的社會主義市場經濟體制相匹配、相適應。

（三）我國政府自我革命的重要手段

社會主義制度在我國的確立，為探索建立新型的政府管理體制創造了條件。同時也決定了“我國的國家機關是屬于人民群眾的、是為人民服務的，因此它同舊中國的壓迫人民的國家機關在本質上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認真辦事的、艱苦奮斗的、聯系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國社會發展現狀來看，我國某些行政權力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運作，有的權力運作甚至發生了嚴重扭曲。這些都說明我國政府管理體制還不夠完善，因而要進一步推進我國政府的自我革命。而轉變政府職能以及進行政府機構改革是解決上述問題和保障上述國家機關性質、作用得以實現的主要手段。

當前，我國對內改革的不斷開展以及對外開放格局的不斷擴大和深化，我國社會結構與利益格局不斷得以調整。在此進程之中，將一些問題加以解決的同時也產生了新的問題。因而要求加快政府職能轉變的步伐，并相應地改革與調整政府機構，才能促使我國政府自我革命的已成功。

二、我國政府職能轉變與機構改革需要解決的問題

要想進一步深化我國行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進程之中政府應當解決些什么問題。目前，我國政府在職能轉變與機構改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，職能在機構間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當前，我國政府的社會管理和公共服務職能依然相當薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢相當嚴峻。社會管理問題主要表現為：安居工程、就業問題、醫療體制問題、教育問題以及食品安全等等。現階段我國社會表現出的這些問題相當突出，這些我們從近年來頻繁發生的各種事件就可以得到佐證。當然，這些問題是各國社會發展到一定階段自然會突出以及需要解決的社會發展中的常態問題，但也是需要各國政府及時進行解決的關鍵問題。對于社會服務職能方面：首先是社會發展中人們的基本設施建設和社會保障建設相對比較滯后；其次 《中華人民共和國政府機構五十年》，黨建讀物出版社、國家行政學院出版社2000年版，第35頁。①是一些涉及幾個部門交叉辦理的事務沒有良好的受理程序，是一些簡單事務不能得到及時解決。

面臨這些問題，我國政府要加快機構改革對政府職能轉變的配套，及時依據社會需要新設或強化相應的社會管理、公共服務機構，從而真正地做到為人民辦好事、服好務。

（二）政府職能越位、錯位

當前，我國政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預微觀經濟活動的現象，特別是行政審批和審批事項仍然過多。如：政府對于車輛駕駛的管理是應當采取的必要措施；但政府應當只是設定考核標準及對其進行考核，而對于個人的這項能力習得不應該多做限制。而目前生活中有關部門卻作出相關限制規定。這些規定可以說是不合理、不正當的，同時也造成了一些本可以規避的行政權力不良運作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權力運作目的的現象也是屢禁不止，不僅對我國政府形象造成負面影響，更重要的是危機政府在民眾當中的公信力。不論中央下發多么完善的規范性文件，最終有些政策的執行力度到了地方總是趨于弱化。針對政府職能越位、錯位的現狀，一些越位、錯位行使的政府職能應當做出轉變和調整，相應的政府機構也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機構間的配置不合理

目前，我國政府職能在機構間的配置不夠科學。首先是綜合管理職能與行業管理職能配置不科學。總體來看，我國綜合管理部門的權力過于集中，進而造成了行業管理部門統籌協調困難。其次是決策、執行和監督功能在部門內或部門間配置不科學。許多部門集決策和執行于一身，致使監督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規劃，又具體執行；進而容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現象。解決這些問題重在于重新科學地進行政府職能配置，以致于國家對立法權、司法權和行政權的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現象

當前，我國政府機構設置未能完全解決過多過細的狀態，我國政府對于有些事務呈現多頭管理而產生職能交叉、政出多門現象；以致一些日常 事務不能夠及時解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國政府職能轉變與機構配套改革的重點和難點。就目前來說，我國呈現出的這一行政體制特點還不能得以消除。因而我國政府應以為民服務為出發點，設立一些綜合行政服務中心來處理那些日常事務，進而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現了一些令人匪夷所思的社會現象。一些部門一部門利益為行政立足點，當有利可圖時就互相爭利；相反，當主要是一些責任時各部門間就互相推諉、扯皮，出現了“拍皮球”現象。所以社會中就出現了兩個部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來我國政府歷次機構改革回顧及現狀

建國以來我國政府主要進行過十多次的機構改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來，我國政府開展的幾次大刀闊斧的機構改革不斷取得成就，推動著我國行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點及經驗

1982年政府機構改革主要是為了提高政府效率，實現干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國領導干部任職終身制；二是精簡了中央及地方各級領導班子；三是加快了我國干部隊伍年輕化建設步伐。但此次改革并沒有觸動我國固有的高度集中的計劃經濟體制，政府職能未能適時得以轉變。

1988年政府機構改革是在推動政治體制改革、深化經濟體制改革的大背景之下進行的。在此次改革中，我國首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。國務院在此次機構改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國務院組成部門。

1993年，我國首次提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在此次改革中，我國政府將機構改革的重點放在適應建設社會主義市場經濟體制的需要上。建立社會主義市場經濟的一個重要改革任務就是充分發揮市場在資源配置中的主導作用，將我國政府由全能政府逐漸轉變為有限政府、服務型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對于微觀經濟活動的主導作用。1998年機構改革是建國以來中央政府實施的涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革。改革中提出推進社會主義市場經濟發展是目的，盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制是目標。在此次改革中，中央撤銷了原有計劃經濟體制下設立的工業專業經濟部門，從而真正地讓政府放開了對于微觀經濟活動的控制，使得市場配置作用得到更大發揮。

2003年政府機構改革是在我國加入世貿組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務；從而進一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標是：逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。這次機構改革抓住了社會經濟發展階段中的突出問題，進一步轉變了政府職能。

（二）我國政府機構改革的現狀

在學習西方發達國家大部制改革下政府職能整合的經驗與模式的基礎上，我國逐步探索出一條具有中國特色社會主義的政府大部制改革道路。在2008年我國開展的大部制機構改革之后，我國政府組成部門減少到27個。經過歷次機構改革，我國政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國社會的不斷發展，特別是社會主義市場經濟的不斷完善，我國社會形勢逐漸要求政府不斷增強社會管理與公共服務職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續改革完善中央政府組織機構；另一方面還得加大地方政府職能轉變與機構改革力度，不斷提升地方政府的執行力和政策的落實。

四、關于政府職能轉變與機構改革的一些思考

在推進我國的政府職能轉變與機構改革的過程之中，我國政府要在認清自身存在的影響因素的同時也不能忽視一些其他影響因素。此外，對于部分群體來說，一定要走出關于政府職能轉變與機構改革的一些誤區。

（一）中國共產黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用 中國共產黨是我國的執政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國共產黨是我國建設社會主義事業的領導核心；在日常政治生活中，中國共產 黨的執政理念和行為直接決定著行政意識和行政方向。“政府的組建、官員的任命、政策的制定，都是由中國共產黨這個唯一的執政黨其直接或間接的作用。”因而，中國共產黨的領導始終貫穿和滲透于我國政治生活和社會生活的全部過程和全部領域。

中國共產黨堅持全心全意為人民服務的宗旨以及立黨為公、執政為民的執政理念；這也就決定了我國政府的職能運行必須是以人民的利益作為根本出發點，不斷轉變政府職能以及相應地進行機構改革來努力構建服務型政府。

（二）走出對于政府職能轉變與機構改革的幾點誤區

誤區之一：轉變政府職能就是轉變政府經濟職能

改革開放以來，我國一直致力于經濟發展，政府職能在經濟方面的轉變較為突出。因而，如果沒有對于政府職能轉變有一定的科學理論知識學習，一些人可能會認為政府職能轉變就是轉變政府的經濟職能。其實不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國推向經濟崩潰邊緣的社會現實，才使得我國政府不得不盡快走上推動經濟社會發展的道路。一些地區、一部分人先富起來的政策使得我國經濟社會得以迅速發展、國內生產總值持續攀升。但與此同時也造成了我國區域、城鄉間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國社會的基礎設施建設相對滯后、社會保障體系亟待建立健全。這些都表明當前我國政府應當盡快逐步增強社會管理以及公共服務職能。因而，在不同歷史時期政府面臨的職能轉變的側重點不盡相同。

誤區之二：先轉變政府職能，后進行機構改革

我國在1988年中央政府機構改革中抓住職能轉變這一關鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國各級政府在歷次機構改革中也確實把握住了這一核心。但是，在實際理解和執行中，一些政府人員、特別是一些領導人員在一定時期內沒有正確把握政府職能轉變與機構改革之間的關系，錯誤地將“先轉變職能，后進行機構改革”作為具體操作程序來遵循。

其實，正如前文所述，政府機構是政府職能的載體。政府機構若不存在，政府職能就無法運作；同樣，一個機構若不存在明確具體的職能，也 劉明，《從服務型政黨到服務型政府—中國政府職能轉變的關鍵因素》②②就失去了存在的意義。因而，轉變職能與機構改革是相統一的整體；政府職能轉變后就應有相應的機構設置，而機構設置要以政府職能為依據。所以政府的重點、難點任務是首先要在理念上認清其在所處社會階段應當具備的職能，然后根據職能相應地進行機構改革。否則，不論是分解、轉移還是合并，都難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

誤區之三：轉變政府職能就是要削減政府權力和精簡機構

政府職能是政府行使權力的過程和效能，政府職能的強弱取決于行政權力的大小。因而政府職能的變化必然導致行政權力的變化。但是我們不能據此認為轉變職能就是要削減權力。而且，隨著社會的不斷發展，行政權力具有不斷擴張的趨勢。比如說：隨著網絡技術的不斷發展，社會對于網絡及其相關產業的管理需求就不斷顯現出來；這必然就會賦予政府新的行政權力，相應地也必須要設立新的管理機構。

此外，削減政府權力和精簡機構作為一種政府職能轉變的手段，可以說只適用于那些政府職能越位、錯位的問題。而各個時期政府職能轉變問題不單單表現為政府職能越位、錯位的問題。面對那些政府職能缺位、不到位以及機構間配置不合理等問題，反而需要對政府相關行政權力予以加強或調整，相應地對相關機構加以擴充和調整改變。所以，政府職能轉變所帶來的權力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區之四：機構改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權力的行使與職能的履行就必然會有所花費，而政府的財政支出主要由稅費來提供。拿西方人的觀點來說，花費納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權力和履行職能時要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數量上的減少，還得具體分析行政開支的事項。

一方面，政府自身存在與活動所需要的直接開支是應當削減和節制的。如果我國能夠改變文山會海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費現象，就可以有效地減輕我國人民的負擔、減少政府的財政支出。可以說，這應當也是政府進行機構改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會公共基礎設施建設和社會福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會公眾 利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實施的問題。就目前我國社會形勢來看，隨著我國政府自身公共服務職能的不斷增強，我國政府用于公共設施建設以及社會保障體系建立健全方面的開支必然會逐漸增加。

新時期，要推進行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉變與機構改革的關系，推進政府職能轉變與政府機構的配套改革。在此進程中，不僅要堅持全面、統一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權回歸社會之后不能形成無管理的“真空地帶”。其次，我國要積極運用歷次政府職能轉變與機構改革改革的寶貴經驗。之后的政府機構改革，以科學發展觀為價值導向，逐漸增強社會管理與公共服務職能；以建設服務型政府為目的，進而全面促進經濟建設、政治建設、文化建設、社會主義現代化建設。

參考文獻

[1]劉明.從服務型政黨到服務型政府——中國政府職能轉變的關鍵因素[M].上海黨史與黨建.2010,8.[2]李軍鵬.新時期推進政府職能轉變與機構改革的新思路[N].行政論壇.2007.[3]吳奕新.市場經濟與地方職能轉變[A].南方論叢.2005,6.22(2).[4]張繼政.試論政府機構改革與職能轉變[M].理論學習與探索.2005,5.[5]夏海.政府的自我革命——中國政府機構改革研究[M].中國法制出版社，2004.[6]高榮，陳紅琴.論市場經濟體制下政府職能的轉變[M].江海縱橫.2004,4.[7]楊學淵.對政府職能轉變與機構改革關系的認識[J].中共浙江省委黨校學報.2000,6.[8]“政府職能轉變與機構改革問題”學術研討會綜述.中國特色社會主義研究[M].1998,5.[9]星星.改革政府——20世紀末的政治旋風[M].經濟管理出版社.1998.[10]章原.重塑政府’98政府機構改革焦點大透視[M].中華工商聯合出版社.1998.[11]孫學玉，耿弘.走出政府職能轉變與機構改革的誤區.行政論壇[J].1996.[12] 改革開放以來五次重要的政府機構改革[N].人民日報.

第五篇：論政府職能轉變與機構改革課件

論政府職能轉變與機構改革

摘要：隨著我國社會的不斷的發展，為了進一步適應時代發展的要求以及我國市場經濟體制改革，我國社會迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進政府職能轉變并相應地進行政府機構的配套改革，這也是我國政府自我革命的重要手段。而這一進程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，機構間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對改革開放以來的歷次重大機構改革回顧的基礎之上，本文對中國共產黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區加以簡單論述。

關鍵詞：政府職能轉變 機構改革 公共服務職能

隨著我國改革開放的不斷的開展與深化，我國社會得以迅速發展，人民生活水平不斷提升；與此同時，我國政府當前面臨的行政環境較之前發生了重大變化。因此，面對我國社會的新形勢、新挑戰，我國政府要不斷地適時進行政府職能轉變及相應地進行機構改革，進而適應我國社會主義市場經濟社會的發展需要，最終實現我國的社會主義現代化建設。

一、我國政府進行職能轉變與機構改革的必要性

哲學知識讓我們明白了一切事物隨時間、地點、條件的不同而不同。政府應該具有的職能與機構設置也不會例外，因而政府有必要進行職能轉變與機構改革。

（一）政府適應時代發展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國家行政管理機構在一定時期內為實現國家利益和推進社會發展而負有的職責和功能。由于社會歷史條件處于不斷的變化之 中，因而政府應履行的職能也是不斷變化的。而當前政府正在履行的職能未必是政府應該履行的職能，所以政府要適時不斷調整自身職能，以適應不斷變化的行政環境與社會需要。而政府機構是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責以及權力的統一體。政府的任何職能都必須由一定的機構來履行，這樣政府的職能才能夠得以實現。與此同時，機構改革對政府職能也有一定的依賴，即政府機構設置是以政府職能為依據的。

上述社會歷史條件包括兩個方面的內容：國內環境與國際環境。就新中國成立以來我國的國內環境而言，建國初期主要體現為政治職能，即鞏固并發展社會主義政權；一段時期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對應的應該是逐漸增強經濟管理職能；就目前來說，應當是增強社會管理和公共服務職能。同樣，建國以來我國的國際環境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營的對立、逐漸開始并加強聯系；進而發展到目前世界各國都無法置身世外，走上全球化、國際化道路。

（二）我國經濟體制改革的迫切要求

當我國的社會主義政權得以鞏固之后，我國政府逐漸增強經濟職能。特別是1978年十一屆三中全會把我國的工作重心重新轉移到經濟建設之后，我國逐漸加大經濟方面的改革力度。在1993年我國提出建立社會主義市場經濟的目標之后，經濟體制改革的進程，尤其是初期國企改革的深化，使得我國政府的經濟職能較以前發生重大轉變。新時期，我國又致力于完善社會主義市場經濟；在此過程之中，我國由傳統的高度集中的計劃經濟體制逐漸向社會主義市場經濟轉變。不論在哪個時期，某些政府職能已不復存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強化或產生了新的職能；總歸都是為了適應和推進經濟體制改革及社會發展需要。

當前，我國的社會主義市場經濟體制還不完善，不斷出現新問題、面臨新形勢，有待于進一步健全。因此，我國政府進行大刀闊斧的機構改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對于那行已不復存在、弱化了的政府職能，政府應當將與之相應的機構加以撤銷或調整；而對于需要強化、新產生的職能，政府應當將于之相應的的機構加以擴充和進行組建。只有這樣，政府職能機構的設置才能夠與我國逐步建立起的社會主義市場經濟體制相匹配、相適應。

（三）我國政府自我革命的重要手段 社會主義制度在我國的確立，為探索建立新型的政府管理體制創造了條件。同時也決定了“我國的國家機關是屬于人民群眾的、是為人民服務的，因此它同舊中國的壓迫人民的國家機關在本質上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認真辦事的、艱苦奮斗的、聯系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國社會發展現狀來看，我國某些行政權力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運作，有的權力運作甚至發生了嚴重扭曲。這些都說明我國政府管理體制還不夠完善，因而要進一步推進我國政府的自我革命。而轉變政府職能以及進行政府機構改革是解決上述問題和保障上述國家機關性質、作用得以實現的主要手段。

當前，我國對內改革的不斷開展以及對外開放格局的不斷擴大和深化，我國社會結構與利益格局不斷得以調整。在此進程之中，將一些問題加以解決的同時也產生了新的問題。因而要求加快政府職能轉變的步伐，并相應地改革與調整政府機構，才能促使我國政府自我革命的已成功。

二、我國政府職能轉變與機構改革需要解決的問題

要想進一步深化我國行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進程之中政府應當解決些什么問題。目前，我國政府在職能轉變與機構改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，職能在機構間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當前，我國政府的社會管理和公共服務職能依然相當薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢相當嚴峻。社會管理問題主要表現為：安居工程、就業問題、醫療體制問題、教育問題以及食品安全等等。現階段我國社會表現出的這些問題相當突出，這些我們從近年來頻繁發生的各種事件就可以得到佐證。當然，這些問題是各國社會發展到一定階段自然會突出以及需要解決的社會發展中的常態問題，但也是需要各國政府及時進行解決的關鍵問題。對于社會服務職能方面：首先是社會發展中人們的基本設施建設和社會保障建設相對比較滯后；其次是一些涉及幾個部門交叉辦理的事務沒有良好的受理程序，是一些簡單事 ① 《中華人民共和國政府機構五十年》，黨建讀物出版社、國家行政學院出版社2000年版，第35頁。務不能得到及時解決。

面臨這些問題，我國政府要加快機構改革對政府職能轉變的配套，及時依據社會需要新設或強化相應的社會管理、公共服務機構，從而真正地做到為人民辦好事、服好務。

（二）政府職能越位、錯位

當前，我國政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預微觀經濟活動的現象，特別是行政審批和審批事項仍然過多。如：政府對于車輛駕駛的管理是應當采取的必要措施；但政府應當只是設定考核標準及對其進行考核，而對于個人的這項能力習得不應該多做限制。而目前生活中有關部門卻作出相關限制規定。這些規定可以說是不合理、不正當的，同時也造成了一些本可以規避的行政權力不良運作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權力運作目的的現象也是屢禁不止，不僅對我國政府形象造成負面影響，更重要的是危機政府在民眾當中的公信力。不論中央下發多么完善的規范性文件，最終有些政策的執行力度到了地方總是趨于弱化。針對政府職能越位、錯位的現狀，一些越位、錯位行使的政府職能應當做出轉變和調整，相應的政府機構也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機構間的配置不合理

目前，我國政府職能在機構間的配置不夠科學。首先是綜合管理職能與行業管理職能配置不科學。總體來看，我國綜合管理部門的權力過于集中，進而造成了行業管理部門統籌協調困難。其次是決策、執行和監督功能在部門內或部門間配置不科學。許多部門集決策和執行于一身，致使監督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規劃，又具體執行；進而容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現象。解決這些問題重在于重新科學地進行政府職能配置，以致于國家對立法權、司法權和行政權的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現象

當前，我國政府機構設置未能完全解決過多過細的狀態，我國政府對于有些事務呈現多頭管理而產生職能交叉、政出多門現象；以致一些日常事務不能夠及時解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國政府職能轉變 與機構配套改革的重點和難點。就目前來說，我國呈現出的這一行政體制特點還不能得以消除。因而我國政府應以為民服務為出發點，設立一些綜合行政服務中心來處理那些日常事務，進而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現了一些令人匪夷所思的社會現象。一些部門一部門利益為行政立足點，當有利可圖時就互相爭利；相反，當主要是一些責任時各部門間就互相推諉、扯皮，出現了“拍皮球”現象。所以社會中就出現了兩個部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來我國政府歷次機構改革回顧及現狀

建國以來我國政府主要進行過十多次的機構改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來，我國政府開展的幾次大刀闊斧的機構改革不斷取得成就，推動著我國行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點及經驗

1982年政府機構改革主要是為了提高政府效率，實現干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國領導干部任職終身制；二是精簡了中央及地方各級領導班子；三是加快了我國干部隊伍年輕化建設步伐。但此次改革并沒有觸動我國固有的高度集中的計劃經濟體制，政府職能未能適時得以轉變。

1988年政府機構改革是在推動政治體制改革、深化經濟體制改革的大背景之下進行的。在此次改革中，我國首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。國務院在此次機構改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國務院組成部門。

1993年，我國首次提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在此次改革中，我國政府將機構改革的重點放在適應建設社會主義市場經濟體制的需要上。建立社會主義市場經濟的一個重要改革任務就是充分發揮市場在資源配置中的主導作用，將我國政府由全能政府逐漸轉變為有限政府、服務型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對于微觀經濟活動的主導作用。

1998年機構改革是建國以來中央政府實施的涉及面最廣、改革力度最 大的一次政府機構改革。改革中提出推進社會主義市場經濟發展是目的，盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制是目標。在此次改革中，中央撤銷了原有計劃經濟體制下設立的工業專業經濟部門，從而真正地讓政府放開了對于微觀經濟活動的控制，使得市場配置作用得到更大發揮。

2003年政府機構改革是在我國加入世貿組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務；從而進一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標是：逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。這次機構改革抓住了社會經濟發展階段中的突出問題，進一步轉變了政府職能。

（二）我國政府機構改革的現狀

在學習西方發達國家大部制改革下政府職能整合的經驗與模式的基礎上，我國逐步探索出一條具有中國特色社會主義的政府大部制改革道路。在2008年我國開展的大部制機構改革之后，我國政府組成部門減少到27個。經過歷次機構改革，我國政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國社會的不斷發展，特別是社會主義市場經濟的不斷完善，我國社會形勢逐漸要求政府不斷增強社會管理與公共服務職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續改革完善中央政府組織機構；另一方面還得加大地方政府職能轉變與機構改革力度，不斷提升地方政府的執行力和政策的落實。

四、關于政府職能轉變與機構改革的一些思考

在推進我國的政府職能轉變與機構改革的過程之中，我國政府要在認清自身存在的影響因素的同時也不能忽視一些其他影響因素。此外，對于部分群體來說，一定要走出關于政府職能轉變與機構改革的一些誤區。

（一）中國共產黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用 中國共產黨是我國的執政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國共產黨是我國建設社會主義事業的領導核心；在日常政治生活中，中國共產黨的執政理念和行為直接決定著行政意識和行政方向。“政府的組建、官員 的任命、政策的制定，都是由中國共產黨這個唯一的執政黨其直接或間接的作用。”②因而，中國共產黨的領導始終貫穿和滲透于我國政治生活和社會生活的全部過程和全部領域。

中國共產黨堅持全心全意為人民服務的宗旨以及立黨為公、執政為民的執政理念；這也就決定了我國政府的職能運行必須是以人民的利益作為根本出發點，不斷轉變政府職能以及相應地進行機構改革來努力構建服務型政府。

（二）走出對于政府職能轉變與機構改革的幾點誤區

誤區之一：轉變政府職能就是轉變政府經濟職能

改革開放以來，我國一直致力于經濟發展，政府職能在經濟方面的轉變較為突出。因而，如果沒有對于政府職能轉變有一定的科學理論知識學習，一些人可能會認為政府職能轉變就是轉變政府的經濟職能。其實不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國推向經濟崩潰邊緣的社會現實，才使得我國政府不得不盡快走上推動經濟社會發展的道路。一些地區、一部分人先富起來的政策使得我國經濟社會得以迅速發展、國內生產總值持續攀升。但與此同時也造成了我國區域、城鄉間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國社會的基礎設施建設相對滯后、社會保障體系亟待建立健全。這些都表明當前我國政府應當盡快逐步增強社會管理以及公共服務職能。因而，在不同歷史時期政府面臨的職能轉變的側重點不盡相同。

誤區之二：先轉變政府職能，后進行機構改革

我國在1988年中央政府機構改革中抓住職能轉變這一關鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國各級政府在歷次機構改革中也確實把握住了這一核心。但是，在實際理解和執行中，一些政府人員、特別是一些領導人員在一定時期內沒有正確把握政府職能轉變與機構改革之間的關系，錯誤地將“先轉變職能，后進行機構改革”作為具體操作程序來遵循。

其實，正如前文所述，政府機構是政府職能的載體。政府機構若不存在，政府職能就無法運作；同樣，一個機構若不存在明確具體的職能，也就失去了存在的意義。因而，轉變職能與機構改革是相統一的整體；政府 ② 劉明，《從服務型政黨到服務型政府—中國政府職能轉變的關鍵因素》職能轉變后就應有相應的機構設置，而機構設置要以政府職能為依據。所以政府的重點、難點任務是首先要在理念上認清其在所處社會階段應當具備的職能，然后根據職能相應地進行機構改革。否則，不論是分解、轉移還是合并，都難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

誤區之三：轉變政府職能就是要削減政府權力和精簡機構

政府職能是政府行使權力的過程和效能，政府職能的強弱取決于行政權力的大小。因而政府職能的變化必然導致行政權力的變化。但是我們不能據此認為轉變職能就是要削減權力。而且，隨著社會的不斷發展，行政權力具有不斷擴張的趨勢。比如說：隨著網絡技術的不斷發展，社會對于網絡及其相關產業的管理需求就不斷顯現出來；這必然就會賦予政府新的行政權力，相應地也必須要設立新的管理機構。

此外，削減政府權力和精簡機構作為一種政府職能轉變的手段，可以說只適用于那些政府職能越位、錯位的問題。而各個時期政府職能轉變問題不單單表現為政府職能越位、錯位的問題。面對那些政府職能缺位、不到位以及機構間配置不合理等問題，反而需要對政府相關行政權力予以加強或調整，相應地對相關機構加以擴充和調整改變。所以，政府職能轉變所帶來的權力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區之四：機構改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權力的行使與職能的履行就必然會有所花費，而政府的財政支出主要由稅費來提供。拿西方人的觀點來說，花費納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權力和履行職能時要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數量上的減少，還得具體分析行政開支的事項。

一方面，政府自身存在與活動所需要的直接開支是應當削減和節制的。如果我國能夠改變文山會海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費現象，就可以有效地減輕我國人民的負擔、減少政府的財政支出。可以說，這應當也是政府進行機構改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會公共基礎設施建設和社會福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會公眾利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實施的問題。就目前 我國社會形勢來看，隨著我國政府自身公共服務職能的不斷增強，我國政府用于公共設施建設以及社會保障體系建立健全方面的開支必然會逐漸增加。

新時期，要推進行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉變與機構改革的關系，推進政府職能轉變與政府機構的配套改革。在此進程中，不僅要堅持全面、統一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權回歸社會之后不能形成無管理的“真空地帶”。其次，我國要積極運用歷次政府職能轉變與機構改革改革的寶貴經驗。之后的政府機構改革，以科學發展觀為價值導向，逐漸增強社會管理與公共服務職能；以建設服務型政府為目的，進而全面促進經濟建設、政治建設、文化建設、社會主義現代化建設。