第一篇：貴州省人民政府關于進一步完善省直接管理縣財政改革的通知

貴州省人民政府關于進一步完善省直接

管理縣財政改革的通知

黔府發〔2012〕35號

各市、自治州人民政府，各縣(市、區、特區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

我省自2009年開始實施的省直管縣財政改革，對提高財政資金使用效率和財政管理水平起到了積極的促進作用。我省正處于加速發展、加快轉型、推動跨越的關鍵時期，進一步完善省直管縣財政改革，有利于擴大縣級經濟管理權限，強化縣級政府責任，增強縣域經濟發展活力，促進縣域經濟加快發展;有利于減少管理層級，節約行政成本，提高財政資金使用效率;有利于進一步規范政府間財政分配關系，完善公共財政體系，增強省級財政調控能力;有利于“三化”同步，加快推進城鄉和區域協調發展。為此，現就有關事項通知如下：

一、進一步完善改革的基本原則

(一)保持既得利益不變。保障各級財政現行體制和政策規定范圍內的既得財力不受影響，促進市(州)、縣(市、區、特區)財政平穩運行。

(二)共同支持縣域經濟發展。妥善處理省、市(州)、縣(市、區、特區)三級政府間的利益分配關系，在充分調動縣(市、區、特區)發展經濟積極性的同時，省、市(州)財政繼續加大對縣(市、區、特區)財政的指導和支持力度。

(三)堅持權責統一。省直管縣財政改革后，省、市(州)、縣(市、區、特區)財政要承擔相應的管理責任。省、市(州)財政要加大對縣(市、區、特區)財政的支持力度，幫助縣(市、區、特區)財政逐步解決困難;市(州)財政要繼續履行對縣(市、區、特區)財政的業務指導和監督管理;縣(市、區、特區)財政要加強自我約束，規范管理，努力加快發展。

二、進一步完善改革的主要內容

(一)改革范圍。原則上市轄區、自治州州府所在市不納入省直管縣財政改革范圍，市轄其余縣(市、特區)、自愿納入財政直管縣范圍并經自治州政府同意的所轄縣(市)納入首批改革范圍。通過一至兩年的實施，逐步將市轄區和自治州州府所在市以外的縣(市)全部納入省直管縣財政改革范圍。

(二)改革內容。

1.核定體制基數。以2011年為基期年，對改革前市(州)與省直管縣(市、特區)的各類收入劃分、補助(上解)、稅收返還等基數，經市(州)縣(市、特區)雙方共同確認后，由省財政統一辦理劃轉。改革后市(州)與所轄省直管縣(市、特區)在財政管理體制上相互獨立，市(州)不得集中所轄省直管縣(市、特區)的收入和財力。

2.轉移支付。一般性轉移支付由省財政廳或省財政廳會同省級相關主管部門直接分配下達到市(州)、縣(市、特區);專項轉移支付由省財政廳會同省級各主管部門直接分配下達到市(州)、縣(市、特區)。

3.專項配套。以2011年為基期年，以前中央和省文件已明確由市(州)本級安排給直管縣(市、特區)的各項配套資金，以市(州)縣(市、特區)兩級共同確認的基期年應配套數為基數，以后通過省財政實行財力劃轉。2012年新增專項配套按中央和省的規定執行。2013年及以后年度新增的配套資金，除法律法規和中央政策有規定外，原則上不再要求市(州)新增對縣(市、特區)級的民生項目配套資金，新增部分由省與直管縣(市、特區)共同承擔。

4.其他業務事項。資金調度、稅收征管、債務管理、收入計劃和財政結算等內容，在完善省對下財政體制文件中統一規范。

三、進一步完善改革的配套政策

(一)健全縣鄉基本財力保障機制和增收獎勵機制。繼續強化對各地“保工資、保運轉、保民生”(以下簡稱“三保”)支出的激勵約束，對市縣“三保”最低標準支出的財力缺口按照一定比例補助。整合現行“兩保一掛”、“財政收入上臺階”等激勵政策，建立全省統一的財政收入增收獎勵機制。在進一步調動縣域發展經濟積極性同時，加強對地方財政收入質量等工作的考核。

(二)完善一般性轉移支付制度，加大對縣(市、特區)扶持力度。進一步完善省對下均衡性轉移支付辦法，加大對縣(市、特區)補助力度。修改完善民族地區轉移支付辦法，進一步向民族自治州、自治縣傾斜，促進民族地區同步發展。根據各市(州)、縣(市、特區)財力情況逐步建立分類分檔激勵獎勵政策，促進9個市(州)加速發展，推動縣域經濟實現跨越。

(三)切實加強專項資金管理。清理、整合省直部門現有專項資金，嚴格審批新設專項，按照《省人民政府辦公廳關于印發貴州省省級財政專項資金管理辦法和貴州省省級財政資金審批管理辦法(暫行)的通知》(黔府辦發〔2012〕34號)等相關規定，原則上專項轉移支付由省財政廳會同省級相關主管部門按照因素法(包括通用因素和專用因素)直接分配到縣(市、特區)。

四、進一步完善改革的工作要求

(一)統一認識，加強對改革的組織領導。各市(州)、縣(市、特區)人民政府和省直各有關部門要統一思想，按照改革要求，加強調查研究，抓好各項工作的銜接和落實，密切關注改革的進展情況，不斷完善改革措施，及時解決改革過程中出現的問題。

(二)加強協作，確保改革順利實施。省財政廳、省國稅局、省地稅局、中國人民銀行貴陽中心支行等有關部門，要統籌謀劃，周密安排，盡快制定改革的配套辦法，確保改革平穩推進。省直各部門要轉變工作思路和方法，按省直管縣財政改革的要求做好相關工作。

(三)明確職責，充分發揮市級作用。實施財政省直管縣財政改革后，市(州)仍負責履行對省直管縣財政業務指導、工作銜接和監督管理等職能。省級財政部門可以根據工作需要委托或授權市(州)財政部門代行部分職能。市(州)財稅部門要切實履行職責，加強對所屬縣(市、特區)的業務指導和監督管理。省直部門分配相關資金時，要充分考慮市(州)對財政直管縣(市、特區)監督管理、業務指導和績效考核的意見。

(四)加快發展，逐步緩解縣鄉財政困難。各縣(市、特區)必須按照科學發展的要求，認真做好產業規劃，因地制宜、大力培育后續財源，穩步增加財政收入。同時，要強化預算約束，規范財政收支管理，努力提高財政資金使用效益。在中央和省的幫助下，不斷增強縣鄉財政保障能力，建立健全緩解縣鄉財政困難激勵約束機制，促進縣鄉財政的良性循環。本通知自2013年1月1日起執行，原省直管縣財政改革有關文件與本通知規定不一致的，按本通知執行。省直管縣財政改革的配套實施辦法由省財政廳會同有關部門另行制定。

附件：2013年實施省直管縣財政改革縣(市、特區)名單

貴州省人民政府

2012年9月26日

2013年實施省直管縣財政改革縣(市、特區)名單

六枝特區 盤縣

水城縣 遵義縣 桐梓縣 綏陽縣

湄潭縣

鳳岡縣 余慶縣 仁懷市習水縣 正安縣

道真縣

務川縣 赤水市平壩縣 普定縣 鎮寧縣

大方縣

黔西縣 金沙縣 織金縣 納雍縣 威寧縣

赫章縣

松桃縣 石阡縣 印江縣 思南縣 德江縣

江口縣

玉屏縣 沿河縣 紫云縣 關嶺縣 開陽縣

修文縣

息烽縣 清鎮市 三都縣平塘縣 雷山縣

說明：省直管縣名單是在目前開展省直管縣改革試點的31個縣(市)基礎上，加上赤水市、江口縣、玉屏縣、沿河縣、紫云縣、關嶺縣、開陽縣、修文縣、息烽縣、清鎮市10個縣(市)和自愿納入首批改革范圍并經自治州政府同意的三都縣、平塘縣、雷山縣，剔除了轉為區的七星關區和萬山區，共42個。

第二篇：省直接管理縣財政改革

必看省直接管理縣財政改革

財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（簡稱《意見》），明確提出

了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。《意見》中明確，資金往來方面，省與市、縣之間建立財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。

我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的，這一模式在過去近30年中，一定程度上發揮了城鄉合治、以市帶縣的功能，但隨著縣域經濟的發展，其對縣域經濟發展的制約作用也日益顯現，我國基層財政尤其是縣鄉財政困難問題進一步凸顯。進入21世紀以后，一些地區逐步推行“省直管縣”財政改革試點。

本刊記者專訪了財政部財政科學研究所所長賈康、中共中央黨校研究室副主任周天勇，請兩位專家就“省直管縣”財政改革闡述觀點。

政府財政層級“簡五成三”

大地：財政部近日提出，到2012年底前將在全國大部分地區推進“省直管縣”財

政改革。這項改革的核心內容是什么？

賈康：我國現行政府財政層級有五級，相應形成了中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉四對財政關系。雖然《預算法》規定“一級政府、一級預算”，各級政府是獨立的利益主體，但現實中這四對財政關系是由行政隸屬關系決定的，上級政府對下級政府的行政權力體現為具備決定下級的收入分配和支出責任的經濟權力，于是下級就不可避免地扮演著上級的“代理人”角色。

我國是世界上政府層級最多的國家，有五級政府層級。從國際經驗來看，政府層級越多，則要求有更多的稅種與之匹配，這樣有利于收入分配。我國現有22個稅種，與其他國家相比并不算多，將22個稅種在五級政府之間分配則更加困難。另外，從稅收的屬性和各稅種的不同特點來看，將稅源在三級政府間劃分相對容易，而在五級政府間劃分則較難。有鑒于此，政府財政層級改革顯得越來越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架，并適時輔之以“鄉財縣管”體制，逐步將政府財政層級從五級簡化為三級。

大地：減少政府層級是一個必然趨勢？

周天勇：對。從我們的行政框架上講，最終要把政府層級改革為三級，也就是中央、省和縣市。為什么要壓縮成三級政府呢？首先，現在的通信、交通、網絡等等手段，已經從技術等各方面為減少政府層級創造了條件。具體來說，現在不像過去交通不便，信息不暢，管理起來幅度很大。過去從一個縣到省里，可能得要七八個小時，現在有高速公路以后兩小時就到了；還有通信，過去電話都不通，現在每人都帶個手機。

其次，減少政府層級的目的就是要提高效率、降低政府的運營成本。從現在五級政府來看，經濟管理的審批、監督等周期太長，環節太多，影響經濟的發展。而且五級政府需要很多很多的人員、車輛、辦公設備、辦公大樓等等，這在財政上是個巨大的負擔。所以我們推進這樣一項改革，就是提高效率和減少成本。

“省直管縣”財政改革的主要目的是強縣，通過發展縣域經濟吸收農業剩余勞動力，把縣一級作為區域經濟發展的增長點。“市管縣”掣肘縣域經濟發展

大地：新中國成立后，中國一直是中央、省、縣三級行政機構，但從上世紀80年代逐漸演變成為中央、省、市、縣、鄉（鎮）五級。“市管縣”發揮了怎樣的作用？

賈康：這里面有一個時代背景。改革開放以后，隨著中心城市作用的增強，一些發

達地區率先試行撤地設市，探索“市管縣”體制。1982年2月，黨中央、國務院專門頒發文件，提出要積極試行地、市合并，逐步實行市領導縣的體制。這一體制的確立，打破了市縣之間的行政壁壘，改變了原先城鄉分割、工農分離的格局，有利于發揮中心城市的輻射功能，帶動所轄縣（市）的發展。大地：“市管縣”將退出歷史舞臺，原因何在？

賈康：近年來，我國市場化、城市化、工業化進程加快，“市管縣”體制的弊端逐步顯現：一是“市管縣”體制從行政、財政等方面確立了市一級的領導與中心地位，各種管理權限集中于市級，削弱了縣級的自主權；二是縣級的資金和資源由市級政府集中管理和配置，在一些地方出現了資源和資金向城市聚集的傾向，相應減少了對農村基礎設施和農村社會事業的投入，嚴重制約了縣域經濟社會的發展；三是在當時撤地設市的過程中，一些地級市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而實際上，這些地級市的經濟實力與所轄縣（市）相差不大甚至還弱，不僅不能對縣域經濟起到輻射、帶動作用，往往還會限制和掣肘所轄縣（市）的發展，這就不可避免地產生一些問題和矛盾。大地：“首先實行財政“省直管縣”，最后達到行政“省直管縣”。”許多學者都持有這種觀點。財政“省直管縣”與行政“省直管縣”是什么樣的關系？賈康：可以這樣說，“省直管縣”財政改革雖然僅僅限于財政體制，但它是“省直管縣”改革邁出的重要一步，為行政上的“省直管縣”體制奠定了基礎、創造了條件。隨著經濟和社會的發展，在有條件的地方，“省直管縣”將依法向減少行政層級的行政體制改革深化。進入21世紀以后，一些地區逐步推行“省直管縣”財政改革試點。浙江省率先出臺了政策，擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等縣（市）部分經濟管理權限，江西、吉林、山東、安徽、河南等省也陸續推出了省直接管理縣（市）的財政體制改革試點，進一步擴大縣級政府經濟管理與社會管理的權限，以加快縣域經濟的發展。

大地：這些陸續推出的“省直管縣”財政改革試點，效果如何？周天勇：比較明顯。從效果來看，第一個好處是避免“市刮縣”，有的市財政集中縣里的財政，把縣里的錢集中起來到市所在地搞建設，提高工資等等。而中央和省的一些專項轉移支付，比如說對農業、水利等等，可以不通過地級市這一級，直接轉移到縣和縣級市。這樣就避免了地級市在中間扒一層皮的不合理情況發生。另外，縣級財政相對獨立、省直管縣財政也提高了縣一級發展經濟的積極性。這對于壯大縣域經濟，把縣級市或者縣城所在鎮發展為經濟增長點，也有非常積極的意義。

必須看到的是，縣財政省直管以后，減少了財政運轉的層次，提高了財政運轉的效率。“省直管縣”財政體制實現了一級政府、一級財政、一級稅收，有利于建立合理的財政稅收體制。

“劃小省級區域”紓解壓力大地：“省直管縣”會導致省級政府的壓力驟增，您有什么建議？

周天勇：從現在我們省級政府管理的幅度來看，有一些人口大省，區域大省和經濟大省管理的幅度太大。美國3億人口有50個州級單位，中國13億人口只有30多個省級單位。顯然是管理幅度太大。從現在的“省直管縣”改革來看，像海南管理縣的數量就比較少，重慶管理的區縣數量也比較合理。從它們改革的經驗和成效來看，提高了辦事效率，節約了行政費用。下一步有必要結合“省直管縣”，劃小省級區域的改革聯動。從省一級區域的數量來看，我認為可能全國65個左右比較合適。

大地：有人指出，現在要將縣從市中剝離開來，相當于對地級市“斷筋取肋”。將來是

否會取消地市一級？

周天勇：不是取消地市一級，也不是降低它的行政級別，而是縮小它的管理范圍。也就是說，它不再管理縣和縣級市的事務、收入、支出、轉移支付、組織人事等等，它只管它的幾個區。實現三級政府改革以后，縣一級政府的行政級別可能要升半格，比如說副廳級。從遠期來看，基層政府就是地級市、縣，其它的區和鄉鎮都要改革為市縣政府的派出機構。大地：有一種現象值得關注，“省直管縣”前一些地級市加快運作“縣變區”。

周天勇：一些地級市怕三級政府以后有一些縣脫離它們的管理，這樣就把縣改成區，以后永遠是自己管轄了。出于這么一個目的，全國許多地方的地級市掀起了縣改區的舉動。但這也要分兩種情況來看：一種情況，地級市與縣在空間、交通、經濟上，聯系都非常密切,比如有的地級市很小，這個縣把地級市包圍了，地級市一點發展空間都沒有，像這樣的縣改為地級市的區，我認為還是有一定道理的；另一種情況，一些縣與地級市在空間上離得很遠，經濟上聯系不大，這樣的縣改為地級市的區，我認為比較牽強，不合理。

縣改區這種區劃調整，在三級政府改革過程中，在“省直管縣”財政體制改革過程中，應當先暫停下來。

“省直管縣”改革可分三步走大地：“省直管縣” 財政改革面臨的阻力在哪里？賈康：“省直管縣”財政改革在試點過程中已經暴露出一些矛盾和問題，尤以管理體制問題突出。“省直管縣”財政體制實行后，試點縣在財政上實行省直接管理，市、縣財政平行對省級財政，但其它權限仍實行省管市、市管縣體制，致使人權、財權、事權配置不一致，產生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。其次，工作程序還沒有理順。“省直管縣”財政體制實行后，省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規章制度等還不能完全適應新的管理體制，一些市直部門認為試點縣應由省直管，有時不愿再為縣里服務，有的權限雖下放到縣里，資金分配等卻仍按原程序運作。再者，對“窮市”的影響很大。在現行中央和省里的財政轉移支付中，有的項目資金只對縣，致使經濟實力弱的“窮市”就得不到優惠政策，自身發展受到影響。同時，上級安排給縣里的項目需要市里配套資金，而“窮市”因自身財力有限，配套資金根本無法到位。大地：“省直管縣”財政改革采取的步驟，您有什么好辦法？賈康：“省直管縣”改革應分步實施。我們認為，我國的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位；第二步是市和縣分治，相互不再是上下級關系，統一由省直管，重新定位市和縣的功能；第三步是市改革，擴大市轄區范圍，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市(級別可保留，人員逐漸調整)，市縣分置，省直管縣。大地：在您看來，“省直管縣”改革能否“一刀切”？賈康：我國地域遼闊，地區間差異較大，“省直管縣”改革不宜采取同一模式，而應因地制宜，區別對待。

具體模式選擇如下：一是在形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地

區，如北京、上海、天津、重慶4個直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等計劃單列市，可加大推進“撤縣建區”的力度；特別發達和比較發達的地級市也可擴大管轄范圍，改近郊部分鄉鎮或縣為市轄區，為市的發展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發達地區，如青海、新疆、西藏、內蒙古等省區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力。三是在上述兩種情況外的大部分區域，特別是經濟比較發達的區域，積極探索“省直管縣”改革，條件成熟時盡快全面實施

一直傳言山東省要實行省管縣，但傳揚了好長時間后一直沒見實際行動。假設哪一

天實行省管縣了，現在的山東省17個地級市可搜刮到的油水將大幅下降，市壓縣、市刮縣的現象將不復存在，尤其是對濰坊、棗莊、煙臺、威海、濟寧、濱州這樣的向來以吸血力度大、小馬拉大車、輻射力不強而招致所管轄的縣市不服的地級市的影響最大。這樣的地級市為確保在實行省管縣之后能最大化的搜刮油水，在省管縣之前正在醞釀將一部分縣(縣級市)撤縣設區。

今年起，山東開始實行省直接管理縣(市)財政體制改革試點。省政府發布《關于實行省直接管理縣(市)財政體制改革試點的通知》，今年納入省直接管理縣(市)財政體制改革試點范圍的20個縣(市)正式確定。

2009年納入省直接管理縣(市)財政體制改革試點范圍的20個縣(市)為：商河縣、高青縣、萊陽市、安丘市、金鄉縣、泗水縣、郯城縣、平邑縣、寧陽縣、莘縣、冠縣、曹縣、鄄城縣、夏津縣、慶云縣、惠民縣、陽信縣、利津縣、榮成市、莒縣。

財政收入劃分是“省管縣”財政體制改革的主要內容之一。據介紹，按照收入屬地劃分原則，現行體制規定的中央和省級收入分享范圍和比例不變，設區市不再參與分享直管縣(市)的稅收收入和各項非稅收入，包括設區市在直管縣(市)境內保留企業的收入。對跨地區生產經營企業繳納稅收，暫維持現行體制不變。對設區市因承擔部分工作職能而應分享的非稅收入，年終經設區市和直管縣(市)財政局共同確認后，報省財政廳統一辦理結算。

關于財政支出責任界定，通知要求，省級要將財力性轉移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣(市)，進一步加大幫扶力度。對改革后設區市分享的直管縣(市)非稅收入，設區市按照承擔的事權責任相應承擔直管縣(市)的支出。同時，直管縣(市)也要完善“鄉財縣管”體制，加快縣鄉政府職能轉變。

政府債權債務管理，也是“省管縣”財政體制改革的重要方面。對改革前設區市舉借的國際金融組織貸款等債務，未到期的貸款協議、貸款擔保等，不再重新辦理手續。對上述債務，設區市、直管縣(市)財政部門按照債權債務隸屬關系，經雙方共同確認簽章后，上報省財政廳作為還款依據，分別按規定歸還省財政。到期不按時歸還的，由省財政直接對有關設區市、直管縣(市)進行結算收回。對未核對清楚的債務，作為設區市債務處理。

針對具體管理方式，通知提出，省財政直接核定直管縣(市)的財政體制，設區市不得調整。省財政直接對直管縣(市)辦理財政結算。直管縣(市)直接向省級申報財政資金項目，省級財政資金直接測算、分配、下達到直管縣(市)。省財政直接核定直管縣(市)的稅收留用比例，直接對直管縣(市)調度和撥付資金。涉及非稅收入等各類省財政政策性審批事項，直接審批到直管縣(市)。省財政召開的重要會議、發布的重要文件和信息，直接下達到直管縣(市)。按照現行行政管理體制，直管縣(市)的財政預算、決算仍作為所屬設區市財政總預算和決算的組成部分，匯總納入設區市總預算和決算，報同級人民代表大會或其常委會審議通過，并報省級備案。另外，目前實行市級統籌的各項政策，如企業職工基本養老保險和失業保險等，繼續按照現行政策規定執行。

江蘇是中國推行“市管縣”體制的最早受益者，也是試行“省管縣”體制變革的先

行者。有專家認為，由于江蘇的蘇南、蘇中、蘇北經濟發展水平的巨大差異，三個地區需要的條件不一樣，試驗出來的效果也會截然不同，因此，江蘇“省管縣”試驗，可以成為中國“省管縣”體制改革的藍本。

2005年臨近歲末，作為江蘇省“十一五規劃”中負責農村經濟規劃的專家，江蘇省社科院研究員葉克林一直處于興奮狀態。11月21日，中共江蘇省委發布了《中共江蘇省委關于制定江蘇省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確提出：“加快縣域城市化進程，有條件的縣城向中等城市發展。賦予縣級政府更大更多的經濟、行政管理權限，實行省直接對縣的財政管理體制。”

與中國其他省份相比，在江蘇推行“省管縣”體制，意味更為深遠。

1982年，中共中央發布51號文件，提出地市合一，城市帶動農村發展、實行“市

管縣”體制，江蘇和遼寧一并成為這場改革的先行者。二十多年過去，江蘇成為此次改革的最初受益者，也成為改革推進后“制度變形”詬病的承受者。農業發展滯后，城鄉摩擦頻繁，地級市和縣之間的離心力加大，成為江蘇省決策層無法忽略的現實。與此同時，縣域經濟高度發達、在中國經濟十強縣中包攬6席的江蘇，如何通過行政體制改革，進一步提升縣域經濟的活力，則成為社會關注的焦點。

葉克林在接受《鳳凰周刊》訪問時表示，時下倡導的“強縣擴權”，人們總認為改

革的指向是財政管理體制，事實上，其指向不僅僅是經濟層面，必須涉及到行政管理體制。

葉說：“江蘇省委的‘建議’比我預期的涉及面更廣，態度更堅決。” 市管縣的“變形”

葉克林還清楚地記得，在農村調研時，一些縣的領導曾對他說：“行政管理體制不能不改，你不知道，執政黨在農村的地位有多脆弱。”

1980年代初，為了更好發揮城市的經濟中心功能，帶動農村經濟發展，中國采取市

管縣的行政管理體制，將省級政府派出管理機構——地區行署和市級建制合并，成立地級市，縣交予地級市管轄。江蘇省率先展開試點，全省13個地級市相繼成立。地級市作為一級行政機構，自主制訂本地發展政策的職權明顯要大于省政府派出機構的地區行署。在當時的制度安排下，江蘇的工業經濟得以迅速向農村輻射，為“蘇南模式”的形成提供了制度保障。

但實踐中，這場改革也開始出現“變形”，“一些城市利用‘市管縣’體制下的強

勢，把很多本應配置給農村的資源都集中到了城市，造成了新的城鄉分離，大部分地方城鄉矛盾突出。”葉克林說。

常州市與其轄下的武進縣（現常州市武進區）是一個典型例子。武進縣政府機關及其家屬生活區均設在常州市區，常州市區又在武進縣轄區內。據相關人士透露，常州市歷來認為，武進縣享受城市的公共設施，但從來沒有向城區投入一分錢。于是在一些綜合項目的分配上，武進縣很難從常州市手中獲得好處。而常州市區地域狹小，城市發展需要征地，武進縣則不配合。

“1980年代，C擔任常州市長，水平、能力都很不錯。后來常州市搞換屆選舉，C卻意外落選了。”葉克林認為，“這和武進縣一些人大代表給常州市施壓不無關系。”市縣沖突不僅表現在人事任免上，在經濟和社會建設的許多方面都有所體現。《南風窗》撰文指出，江陰對無錫市區的不服氣，張家港、常熟對蘇州的離心，都是這種情況的反映。葉克林表示，行政區劃管理體制如果不能適應經濟社會發展的需要，就必須適時調整與改革。

和中國其他省市一樣，江蘇省此番行政區劃改革，選擇了“自下而上”地進行。2000年伊始，江蘇省在深化農村稅費改革的同時，同步推進鄉鎮行政區劃調整、行政村合并和鄉鎮機構改革等農村綜合配套改革。據統計，截至2004年，江蘇省撤并了773個鄉鎮、1.5萬個村，分別精簡39.2%和44.2%；減少村組干部21萬人，減幅近50%。

2005年8月，江蘇省召開了一次全省性的“強縣擴權”會議。據知情人士透露：各

市縣的主要領導都參加了這次會議。同以往此類會議一樣，組織者對相關內情選擇了“不公開報道”。2005年9月，江蘇省財政系統召開會議，商議各縣財政如何與省財政進行對接。與會人士向《鳳凰周刊》證實：在這次會議上，各地級市雖然沒有提出反對意見，但都不太高興，尤其是實力較強的地級市，如蘇州。據統計，江蘇省13個地級市中，蘇州所轄的6個縣市實力是最強的，其中5個縣市進入最新揭曉的中國百強縣前十名，實行“省管縣”等于削弱其權限。

葉克林認為：“改革必然是一場博弈，必然影響到一批官員的利益。這是改革最

大的困難所在。

江蘇省顯示出了巨大的魄力。2005年10月17日，“強縣擴權與縣域經濟發展”論壇在江蘇省委黨校舉行。江蘇省委書記李源潮提出，要加快建立促進縣域經濟發展的內生機制，推動全省縣域經濟更快更好地發展。在此次會議上，江蘇省出乎意料地表現出高姿態，與會人員包括江蘇省諸多高層人士。據透露，江蘇省委還專門指定《揚子晚報》對會議進行了報道。

事實上，在江蘇省此次高調談論“強縣擴權”之前，有關部門已經組織專家對“強

縣擴權”進行了專項規劃，其草案已經完成。在葉克林看來，江蘇省此次高調談論“省管縣”，其主要目的是試探民意和實施輿論、政策動員。

三塊“試驗田”，三種模式

據《鳳凰周刊》了解，目前，江蘇“省管縣”改革方案已定。據一位參與籌劃的專家透露，“省管縣”改革，極有可能在蘇北的沭陽、蘇中的靖江、蘇南的昆山先行試驗。由于江蘇的蘇南、蘇中、蘇北經濟發展水平的巨大差異，三個地區需要的條件不一樣，試驗出來的效果也會截然不同。葉克林認為，從這個意義上來說，江蘇可以成為中國“省管縣”試驗的藍本。

《鳳凰周刊》就江蘇“省管縣”問題進行采訪時，江蘇省政府相關部門都顯得頗為低調，均表示“不足為外人道也”。第一塊試驗田――蘇北沭陽

據了解，2004年，蘇北五市（徐州、淮安、鹽城、連云港、宿遷）人均GDP約1208美元，總體上處于工業化初級階段。而宿遷市僅為780美元，是江蘇省經濟發展的“凹地”。選擇宿遷下屬的沭陽縣進行試點，主要有以下考慮：一是人口較多，計入外來人口，高達180多萬，堪稱中國第一人口大縣；二是經濟基礎較薄弱，2004年，沭陽縣人均GDP約696美元，是江蘇省經濟最弱的縣份之一；三是后發優勢顯現，近些年來，沭陽縣經濟社會發展速度加快，成為蘇北欠發達地區尋求工業化“突破”的一個新亮點。

葉克林認為：“在沭陽縣的試點，可以反映中國如何推進欠發達地區的改革，代表中國經濟落后縣域行政區劃改革的方向。”第二塊試驗田――蘇中靖江1996年8月，江蘇省最年輕的地級市泰州市成立。長期以來，蘇中地區一直是江蘇經濟發展的“軟肋”。而泰州市轄下的靖江市，地處溝通蘇南與蘇北的戰略要沖，江陰大橋的建成與運營，使得靖江的戰略地位和作用更為突出。

近年來，江蘇省關于組建地級市“三江市”（江陰市、張家港市、靖江市）的政策建議一直不絕于耳。江陰、張家港和靖江都是各自地級市的“財神”，在現行行政區劃體制下，誰都不言舍棄。

2003年8月，靖江與江陰終于實現“暗流互涌”，跨江融合誕生了“中國第一個行政混血兒”——江陰經濟開發區靖江園區。江陰因此謀求到更多的土地和發展空間，靖江的產業 形成和就業率提升則因此被帶動。

江蘇推行“省管縣”，無疑更有利于靖江沖破行政藩籬，謀求長足發展。葉克林認為，選擇泰州市下轄的靖江市進行試點，意義在于：一是沿江發展是江蘇省的既定戰略規劃，在靖江市試點可為實施“沿江發展戰略”、“推動蘇中快速崛起”，尋求一個強有力的支撐點；二是在靖江市試點，可以為探索江蘇省十一五規劃建議中提出的“有條件的縣城向中等城市發展”創造條件。

從更高層面上說，此一試點，可以代表中國中等程度城市行政區劃改革的方向，反映中國未來將如何推進新興地區的改革。第三塊試驗田――蘇南昆山

在蘇南，昆山市歷來是眾所矚目。

2005年10月22日，中國國家統計局發布“2005全國百強縣（市）”名單，其中昆山市名列榜首。昆山比鄰上海，自詡為“上海的后花園”。坊間傳言，上海歷來有將昆山劃歸己有的想法。據統計，截至2004年底，昆山市GDP達570億人民幣。按常住人口計算，昆山人均GDP達到6000美元以上，超過了上海市的人均GDP（5500美元）；按照固定人口計算，昆山市人均GDP已經突破11000美元。

葉克林表示：“在昆山，‘省管縣’的范圍可以更大一些，試點內容可以是綜合性的、全面性的，包括經濟、行政、財政等多方面，因為昆山有這個承受能力。昆山的實驗成功與否，代表著中國東部經濟發達地區‘省管縣’的前景。”

江蘇省政協的一項調研披露，丹陽市2004年實現財政收入20億元，實際可用財力不到8億元；上繳的財政收入中，省轄市抽走的統籌款以及其它名目的款項比例相當可觀。經濟實力較為虛弱的蘇北地區縣（市），同樣要承受省轄市壓下來的各種上繳義務，使其本級財政雪上加霜。

省轄市對縣（市）的“抽水機”作用在江蘇乃至全國都普遍存在，只不過上繳的比例各有差異。國家社科基金管理項目《擴權強縣與市管縣體制改革研究》的承擔者、江蘇“省管縣”改革課題組的牽頭人孫學玉向記者透露，他對中國統計年鑒和中國鄉鎮年鑒的整理統計顯示，“國家對縣鄉財政的轉移支付”與“縣鄉上繳財政收入”之間的差已從1980年的“160億”變為1999年的“-1600億”，始于1982年的“市管縣”體制與此有著直接的關系，其弊端之一就是“上級對縣轉移支付的截留和市對縣財政收入的抽頭”。2005年下半年，江蘇省委、省府兩套班子的研究室會同省發改委、省財政廳搞過一次聯合調研，并在2006年春節前向省里提交了一份調研報告，提出把幾十大類共400多項行政權力下放，其中包括項目審批權等一些關鍵權限，以及批準地方上建立文化設施等常規行政管理權。

2006年提出的這一改革方案，重點直指事權和人事權的下放，為此江蘇省還啟動了相應的人事編制調整。但據知情人士透露，由于來自省轄市一級的壓力，該方案一再修改之后仍然沒有公布實施，江蘇的省管縣改革最終演變為財政對接的“單邊突破”。江蘇省財政廳的人士告訴記者，其實財政省管縣已經講了好幾年，但一直難于付諸實施。今年省里下決心全面推開這項工作，以減少財政管理層次，加大省對縣財政的指導和支持力度。同時明晰省、市、縣之間財權事權劃分，調整規范完善省、市、縣財政分配關系，擴大縣級管理權限，“保證縣的既得利益”。孫學玉指出，各地推進省管縣改革的方式都不一樣，有的是人事和經濟管理權限的下放，有的是財政上的省縣連接，還有的是全面推進。他認為，政策的發布實施要統籌兼顧，目前江蘇的問題在于發展不平衡，蘇南、蘇中和蘇北的階梯性差異，使得各地對改革的要求也不盡相同，有些地方對于強縣的沖動就不那么迫切。

從另一方面說，改革也有時機選擇和戰略研究的問題。孫學玉認為，江蘇近年來經濟運行平穩、社會發展穩定，從財政權入手進行省管縣改革，是比較穩妥的選擇，此后可以逐步推進利益的再調整。事權下放需跟進

事實上，發達縣（市）對省管縣的要求，早已超越了財政對接的層次。

“如果我們能夠突破縣級市的行政級別，昆山的發展還會更加迅猛。”昆山市的一位主要領導曾經直言不諱對記者表示。

去年，昆山市遞交了建立知識產權保護試驗區的申請，同時爭取讓全國首個專門的知識產權審判機構落戶昆山，目前正在等待國家的批復。但是，“我們不可能每件事情都這么特事特辦”。上述昆山市官員說。

江蘇“十一五”農經規劃專家、省社科院研究員葉克林指出，江蘇“省管縣”是一個內容廣泛、不斷深化的綜合性政區體改進程，如果在財政和行政上實行“省管縣”，而沒有人事和其他方面的改革與之相協調、相配套，那么，必然導致體制內部運轉的不協調，甚至會產生矛盾和沖突。葉克林認為，這一輪的“省管縣”改革大致可以劃分三個主要階段。首先是經濟性分權。從理順省級以下財政管理體制入手，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，在財政上實行“省管縣”。

其次是行政性分權。如同中央與地方分權一樣，在財政上實行“省管縣”，就必然要求合理劃分省級政府與縣級政府之間的事權。最后是政治性分權。“強縣擴權”異議

中國社科院研究員、中國城市經濟學會副會長劉維新卻對此提出了不同看法。劉維新在接受《鳳凰周刊》訪問時表示，昆山根本不需“強縣擴權”，因為蘇州市對周邊的縣支持力度很強，市縣互補也很強，正因為如此，才推動了該區域經濟的發展。如果實行“省管縣”，削弱了蘇州的利益，該區域便缺乏中心城市的帶動，就會出現新的城鄉分割，制約區域經濟的發展。

劉認為，江蘇推行“省管縣”，本身就和市場經濟“小政府大市場”的原則相違背，人為的用行政區劃將市場進行了分割。值得一提的是，12年前，正是劉維新帶領社科院的專家對昆山的城市發展作了詳盡的規劃，提出了發展外向型經濟、城鄉一體化的思路。事實證明，昆山幾乎是按照劉維新的規劃在發展。

江蘇省政府研究室一位前官員也表達了自己的憂慮，他用浙江和江蘇作比較：浙江省向來是民間經濟力量強大，政府多無為而治，實行省管縣并無太大障礙。江蘇省的情況則不同，政府在經濟的發展中扮演著相當強勢的角色，由“市管縣”向“省管縣”過渡并不容易。

有關專家指出，推行省管縣作為國家“十一五”規劃的目標，隨著逼近2010年，探索省直接管理縣(市)體制正加速進入中國改革的快車道。而作為我國的沿海經濟發達地區，廣東推進省直管縣改革的時機已經成熟。“早在2004年，‘省管縣’改革即已在我省全面鋪開，目前全省67個縣，廣東已經基本在財政上實現‘省管縣’。”省政府發展研究中心宏觀經濟處研究員、處長譚炳才說。

國家行政學院經濟學部教授張占斌提出省管縣改革，可分三步走。

第一個步驟是目前各省的強縣擴權的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，直管主要干部，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟是市和

縣分治，相互不再是上下級關系，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，擴大市轄區范圍，臨近鎮鄉或縣可改為市轄區，合理調整精簡機構和人員。總的方向應當是，撤銷傳統意義上管縣的地級市，市縣分置，省直管縣。

廣東省委、省政府近日正式批復佛山市委、市政府，同意佛山市順德區繼續開展以落實科學發展觀為核心的綜合改革試驗工作。批復同意在維持順德區目前建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院系統及需要全市統一協調管理的事務外，其他所有經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德區行使地級市管理權限。努力爭當“五個區”

另外，批復還同意順德區深化行政管理體制改革，先行先試，實行大部門體制；理順與鎮(街)財權事權，增強鎮(街)活力。

省委、省政府強調，順德區在新形勢下推進綜合改革試驗工作，要堅決突破制約科學發展的思維定勢和體制機制障礙，積極探索率先建立與社會主義市場經濟體制相適應的科學發展模式，不斷增強產業競爭力、城市創新力、人文吸引力和區域影響力，努力爭當科學發展的示范區、體制改革的試驗區、自主創新的領先區、新型區域合作的模范區、城鄉發展一體的先行區，為珠三角地區“三促進一保持”、“兩轉型一再造”，為全省深化縣(市、區)體制改革、推進科學發展、建設服務型政府探索經驗和提供示范。全面深化三大方面改革

省委、省政府要求，順德區委、區政府要切實加強對綜合改革試驗工作的組織領導，以綜合改革試驗為動力，加快推進整體發展戰略轉型；以全面深化行政管理體制、經濟體制和社會領域改革為重點，大膽進行改革試驗，著力完善自主創新、區域合作、節能環保、城鄉統籌的體制機制，統籌規劃、配套推進，形成機制、總結經驗，逐步規范、不斷完善；盡快制訂《綜合改革試驗總體方案》及具體的實施方案和專項改革方案，采取積極有效措施，落實《方案》提出的各項任務；對推進綜合改革試驗中出現的新情況、新問題，要及時研究，妥善提出對策。

改革措施優先在順德先行先試

省委、省政府還要求，佛山市委、市政府和省發展改革委要加強對順德區開展綜合改革試驗工作的指導協調和整體規劃，及時協調批復《綜合改革試驗總體方案》和專項改革方案，并組織開展對綜合改革試驗總體方案實施的督促檢查和評估，確保各項改革工作落到實處。省有關部門要按照職責分工，積極支持順德區開展綜合改革試驗工作，在制定出臺有關改革措施時，對順德區具備相應基礎和條件的，要優先考慮放在順德區先行先試。順德改革目標

科學發展的示范區體制改革的試驗區自主創新的領先區新型區域合作的模范區城鄉發展一體的先行區盤點順德

從百強之首到連遭趕超

順德一直承擔著廣東省體制改革的多項重要任務。

1992年和1999年順德先后被確定為全省綜合改革試驗縣、率先基本實現現代化試點市。從1992年起，順德就全國率先進行了以轉變政府職能為目標的機構改革以及對企業進行產權改革，行政管理從構建適應市場經濟的政府架構向建設服務型政府轉變。

1992年-2002年，順德經濟發展一直是中國縣域排頭兵，但其并入佛山后，經濟發展后勁不足表現越來越明顯。2003年，并入佛山后，順德GDP依然高速增長，2006年達到1058億，成為中國首個產值超千億的縣級經濟體，但與同是廣東四小虎之一的東莞相比，上升勢頭明顯放緩。2002年，兩地GDP之比為0.69：1，但差距逐年拉大，到2006年變為0.40：1。順德還丟掉一項桂冠———國家統計局公布的全國縣域經濟百強之首。2000年至2003年，它曾連續四年稱雄，2004年被江蘇昆山甩在后面。雖然從2003年開始，順德經濟發展速度高于全國，但是比起江浙的縣區經濟實體，其優勢不再。從2005年開始，在全國百強排名中，曾經是冠軍的順德被江蘇昆山趕超。其GDP等經濟指標，也被昆山等江浙縣區域經濟實體趕超。

“作為我國推進地方政府機構改革和深化財稅體制改革的重要組成部分，‘省直管

縣’財政改革的全面推進對于提高政府運行效率、減少政府行政層級以及減輕政府財政負擔具有重要意義。”中共中央黨校研究室副主任周天勇9日在接受記者采訪時說。“省直管縣”財政改革是我國加快地方政府機構改革、擴大縣域發展自主權和提高縣鄉財政保障能力的一項重要舉措。根據財政部發布的改革意見，推進省直接管理縣財政改革，重在理順省以下政府間財政分配關系，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務，促進經濟社會全面協調可持續發展。

改革意見提出了“省直管縣”財政改革的主要內容，即在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。

記者從正在推行“省直管縣”財政改革試點的江西省財政廳了解到，在保障各級既得利益不變的前提下，該省確定了試點縣市的收入計劃、轉移支付、財政結算、資金調度等八方面工作由省一級財政直接下達，同時要求市一級對縣的原有支持不變，從而加大了對縣市的財政支持力度，提高了縣市財政保障能力。

據悉，為加快推進“省直管縣”財政改革，今年江西省將改革試點縣擴大到80個，至此全省所有縣(市)全部納入改革試點范圍。

江西省財政廳有關負責人說，通過近幾年試點“省直管縣”財政改革，有效保證了縣級財政資金的及時足額供給，增強了縣級財政的保障能力，進一步激發了縣城經濟發展的內在活力和動力。此外，改革也使設區市財政輕裝上陣，騰出更多精力和財力來發展經濟，壯大財政，更好發揮區域中心城市的輻射作用，帶動其他縣市加快發展。

財政部財科所所長賈康說，在加快轉變經濟發展方式、強調科學發展的大背景下，我國加快推進“省直管縣”財政改革，旨在深化財稅體制改革，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題，包括備受爭議的中央和地方事權與財力劃分問題、轉移支付制度的完善、省以下體制以及加大對基層的公共服務領域投入等。

我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的，這一模式在過去近30年中，一定程度上發揮了城鄉合治、以市帶縣的功能，但隨著縣域經濟的發展，其對縣域經濟發展的制約作用也日益顯現。由于各財政層級間“事權重心下移、財權重心上移”，我國基層財政尤其是縣鄉財政困難問題進一步凸顯。周天勇指出，導致我國基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現有財政分級為“中央－省－市－縣－鄉”五級，而國際經驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

對此，賈康也指出，當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉財縣管”在內的財政體制改革，正是體現了政府簡化財政層級的意圖。從長遠看，塑造符合市場經濟規律的“中央

－省－市縣”三級分稅分級財政體制和中央、省兩級自上而下的轉移支付，是促使我國各級政府事權清晰合理、使基層財政真正解困、完善現行政府間財政分配關系的治本之路。對于下一步我國推行“省直管縣”改革的建議，周天勇指出，由于我國“省直管縣”改革還處在探索階段，一方面政府要堅定改革目標不動搖，長期目標是實現三級財政和三級政府管理體制；另一方面，要看到改革的艱巨性，分步實施、逐步推進改革。此外，要積極穩妥解決“省直管縣”和“鄉財縣管”改革中可能出現的問題，如鄉一級和縣一級的財政債務問題，從而確保改革順利推進。

江西實行“省管縣” 80縣市全部財政直管。江西省財政廳介紹，今年江西“省直管縣”的財政體制改革新增21個試點縣（市）。

至此，江西全省所有的縣（市）均已實行“省直管縣”的財政體制。

據了解，在“市管縣”的財政體制下，地級市的工作重心一般都放在城區而不是農

村，市級財政側重于市區的發展，在經濟利益上可能出現“市縣爭利”。“省直管縣”的財政體制賦予縣級政府行使地級市的經濟社會管理權限，以優化組織結構、減少行政層級、增強縣域經濟實力。

必看收入分配資料

2009經濟會議相關內容

“完善社會主義市場經濟體系”和“轉變政府職能”是我國“十二五”期間乃至更長時期內，調整收入分配格局的兩個根本性方向。

隨著國民收入分配中勞動者報酬占比不斷下降和居民收入分配差距不斷擴大的趨勢，近年來我國居民消費傾向下降，消費率持續走低，最終消費中居民消費占GDP比重和消費對經濟增長的貢獻率不斷下降。我國居民消費率和政府消費率都低于世界平均水平，而且與同等收入水平國家相比也有很大差距，投資與消費不平衡問題更加突出。可以說，國民收入分配格局不合理已成為影響我國居民消費增長、經濟穩定發展的重要原因。“十二五”期間如何優化調整收入分配格局，成為推進經濟體制改革和發展方式轉變的重要環節。開辟新的途徑改變目前分配格局不合理現狀，正在成為“十二五”規劃編制的重點內容之一。

九種途徑三大重點

收入分配調整往往牽一發而動全身，既是推動改革和利益調整的關節點，也是改革和調整的難點。“十二五”期間我國經濟社會發展將進入新的階段，特別是在國際金融危機沖擊后，世界經濟格局將發生明顯的調整和變化，要保持我國經濟在更長時期內的平穩較快增長，必須推動我國收入分配結構調整，讓最廣大的人民群眾公平分享改革和經濟發展的成果，使其更有利于內需驅動型的平衡增長。從國民收入分配的全流程看，調整收入分配可以從三個層面（環節）著手，即初次分配、二次分配和政府支出結構調整。要改善勞動者分配狀況，切實縮小收入差距，在這三個環節中主要包含了九種可選擇的途徑：

第一層面的途徑，減少企業營業盈余，相應增加勞動者報酬；減少政府生產稅凈額，相應增加勞動報酬；增加居民財產性收入；調整不同部門和不同產業間不合理的勞動報酬。第二層面的途徑，擴展社會保障范圍，適當提高企業，特別是政府負擔的水平；減少政府向國有企業的資本轉移，增加向居民的經常轉移；調整非生產稅稅制，例如所得稅、消費稅、財產稅等，調節收入分配；增加對居民的直接貨幣性補貼。

第三層面的途徑，政府支出調整環節的途徑，主要是增加政府消費中的實物轉移，增加公共服務供給。

要處理好我國的收入分配關系，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。但收入分配優化調整并不是簡單地重新切割“蛋糕”，例如要提高勞動者報酬占比，簡單地通過不斷提高最低工資標準顯然達不到預期目的。在實際調整中究竟選擇以上哪些途徑最切實際、最有效和經濟上最可行，必須結合我國的發展階段、現實情況及突出矛盾作出權衡。

從初次分配調整看，關鍵是深化市場體制改革。初次分配是市場機制配置資源的基本渠道和激勵機制，重視市場在資源配置中的基礎地位，就必須盡可能地通過完善市場體系來改善初次分配格局。當前我國初次分配表現出來的問題，確有政府管理不完善、勞動市場不規范問題，但關鍵問題不是政府干預不足，而是市場體系和機制不健全、不完善。集中表現為：要素價格體系改革滯后，使得要素市場不能真實反映市場供求和資源稀缺程度，由此導致的低成本擴張阻礙了產業和經濟結構升級，一定程度上阻礙了勞動力價格的提升。

壟斷行業改革和公平準入改革滯后，行業間收入分配不公并非競爭力和人力資本差異的體現，而主要是壟斷行業獲取了高于其他行業的壟斷收益。壟斷格局不打破，公平準入不解決，這種收入分配的格局必然會存在。

由此，初次分配調整的重點不是強化對勞動市場的干預，更要防止將政府的責任部分推向企業的傾向，真正的關鍵在于深化市場體制改革。

從二次分配調整看，重點在于健全和規范收入分配調節制度。二次分配的要義是彌補市場失靈，維護社會的公平正義，增加經濟社會發展的凝聚力。我國當前收入分配差距過大，很大程度上是收入分配調節的制度建設滯后，使得二次分配沒有發揮應有的作用。

比較突出地表現在以下三方面：基本保障體系不健全、覆蓋面窄，碎片化、不可流轉和不可接續等問題突出；稅收制度不完善，收入調節功能不健全；城市化質量低，雖然大量農民工進了城，成為統計意義上的城鎮人口，但并沒有真正擁有城市居民身份，不能享受相應的基本保障和公共服務，其預算約束和消費行為特征與城市居民完全不同，搖擺在城鄉之間，影響了經濟的發展和城鄉差距縮小的進程。從政府支出結構優化看，關鍵在于加快轉變政府職能。基本公共服務能為最廣大的居民，特別是低收入人群提供最基本的保障，它是政府通過實物轉移方式調節收入分配最有效的手段，具有明顯的再分配作用。我國政府消費占GDP的比重，從國際比較看與我國所處發展階段基本相當，但政府消費中公共服務消費的占比明顯偏低，問題的癥結正是政府職能轉變滯后。

政府特別是基層政府更多的是“經濟建設型政府”，在唯GDP論的考核制度下，各級領導忙于抓項目、抓招商引資，“服務型政府”建設相對滯后。政府資源向國有企業、向投資傾斜，公共服務供給嚴重不足且十分不均衡。隨著分工和交易日益復雜，公共領域空間也在不斷擴展，需要政府切實將主要精力轉移到向全體公民提供公共服務上來。

收入分配調整是一個系統工程，可以選擇的手段和途徑很多，具體政策更是十分龐雜。但歸結起來，“完善社會主義市場經濟體系”和“轉變政府職能”是我國“十二五”期間乃至更長時期內，調整收入分配格局的兩個根本性方向，只要把握好了這兩個方向，并采取切實政策措施，收入分配格局就將逐步得到改善。

為應對國際金融危機的沖擊，黨中央、國務院果斷決策，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。積極財政政策的主要內容包括五個方面：擴大政府公共投資，著力加強重點建設；推進稅費改革，實行結構性減稅；提高低收入群體收入，大力促進消費需求；進一步優化財政支出結構，保障和改善民生；大力支持科技創新和節能減排，推動經濟結構調整和發展方式轉變。回顧一年多來走過的路，積極的財政政策取得了明顯成效，對中國經濟企穩回升發揮了重要作用。

會議提出，明年經濟工作的主要任務之一是提高宏觀調控水平，保持經濟平穩較快發展。要處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期的關系，鞏固和增強經濟回升向好勢頭。要繼續實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，把握好政策實施的力度、節奏、重點。要突出財政政策實施重點，加大對民生領域和社會事業支持保障力度，增加對“三農”、科技、教育、衛生、文化、社會保障、保障性住房、節能環保等方面和中小企業、居民消費、欠發達地區支持力度，支持重點領域改革。要保持投資適度增長，重點用于完成在建項目，嚴格控制新上項目。要加強稅收征管和非稅收入管理，繼續從嚴控制一般性支出。貨幣政策要保持連續性和穩定性，增強針對性和靈活性。要密切跟蹤國內外經濟形勢變化，把握好貨幣信貸增長速度，加大信貸政策對經濟社會薄弱環節、就業、戰略性新興產業、產業轉移等方面的支持，有效緩解小企業融資難問題，保證重點建設項目貸款需要，嚴格控制對高耗能、高排放行業和產能過剩行業的貸款，著力提高信貸質量和效益。要積極擴大直接融資，引導和規范資本市場健康發展。

曾湘泉：我國勞動報酬占GDP比重十年來一直下降

人民網北京12月9日電（記者常紅、張海燕）剛剛落幕的中央經濟工作會議發布公

告：“要加大國民收入分配調整力度，增強居民特別是低收入群眾消費能力”，中國人民大學勞動人事學院院長、中國勞動學會副會長、中國勞動學會薪酬專業委員會副會長曾湘泉今天做客人民網“人民議事廳”時指出，從現在的統計看，居民收入占GDP的比重在降低，國民收入向政府和企業傾斜。盡管工資占GDP比重的下降是一個全球性的現象，但我國十年來，勞動報酬在GDP中占比一直在下降，表現尤為突出。發達國家都是根據經濟發展和物價的水平等，工資也要隨之調整。在我國，經濟發展和經濟增長是事實，但是，我國還沒有建立工資隨著經濟增長和發展而增長的一套工資增長機制，我們的工資增加機制首先應該制度化、規范化，定期調整。

曾湘泉指出，從這十年來看，我國的勞動報酬在GDP中的比重也在下降，國家信息中心課題組最新的一項研究表明，企業資本收入增加很大，勞動者報酬比重在下降。勞動收入份額在1995 —2006 年間從59 %逐年下降到47% ,相應地,資本收入份額則上升了11.79 個百分點。而在（經合組織）OECD的國家，勞動報酬在GDP中所占的比重，1978年到2008年，大部分國家基本上都在60%以上，高時達到90%，有的是70%多。

這并非危言聳聽，日前中國社科院針對252名青年經濟學者進行調查，結果顯示，88.4%的受調查的青年經濟學者認為：“收入分配是否公平，不僅引起各類社會問題，最終還將從根本上影響經濟的可持續發展。”

一直在關注收入分配不公問題的周天勇教授通過研究發現，目前我國的收入結構是呈倒丁字形，上部是高收入和中高收入的人群，底部是大量的低收入和中低收入者，調節收入分配改革最基本的還是要增加中低收入人群的收入，其中的關鍵就是要提高就業率。如果過剩的勞動力太多，真正失業的人也就會多，勞動的參與率就低，分配能力就下降。

“在國家、資本和勞動三個分配結構中，國家是用權力分配的，企業是用資本分配的，勞動者主要是用勞動力來分配的。如果勞動者失業了，就意味著國民收入的大部分可能是用權力和資本進行分配了，因此，必須提高就業率。而要提高就業率，就應該鼓勵更多的老百姓去創業投資，要有更多的小老板。”周天勇告訴《中國經濟周刊》，國家要對中小企業創業實施減稅、減費措施，讓大量的中小企業吸收勞動力。周天勇強調說，“要縮小貧富差距，還要從產業結構方面進行調整。目前，我國40%的勞動力還在農業，而我國服務業就業比例目前可能只有33%，與我國人均GDP相同水平國家一般在60%左右。所以，要擴大第三產業的比重，盡快把農業剩余勞動力吸收過來，加大勞動國際勞工組織最近完成的全球工資報告表明，工資占GDP比重的下降是一個全球性的現者參與國民經濟的分配。”象，其中的原因和勞動關系狀況有關。全球來講，強資本、弱勞動的問題很突出。經濟上漲 的時候，工資增加的速度比經濟上漲的速度要慢，經濟下降的時候，工資下降的速度要比經濟下降速度快。這是全球工資報告中講的非常有趣的結論。美國最典型，美國勞動報酬占GDP 在70年代、80年代的時候達到70%多，最近已下降到66%左右。盡管如此，但也沒有達到我們這么低的程度。

當然，“中國和發達國家不一樣，農業比重非常大。農民自營就業，不拿工資，很多勞動收入難以統計進去。這也可能影響到這個比例”。另外，曾湘泉認為，傳統的計劃經濟條件的時候，經濟發展了，國家就宣布給國有企業員工，包括政府和事業單位漲工資。現在隨著經濟體制的轉型，市場化經濟出現以后，存在著大量的中小民營企業，國家不可能宣布漲工資就漲工資。

在企業層面，工資高低決定因素很多，有八個內在要素，如工作付出、責任大小、技術高低等；外在要素有六個，如物價、勞動力供求等。如果這些要素有變化，企業就意味著要去調整，如外在要素，物價、企業效益、勞動力供求有變化就應當對工資進行調整。

“現在事業單位推行績效工資制度，一方面我們強調工資增長應當和組織績效、效率提升結合起來，另外，我們應當看到，工資也需要定期增長，水平也要提高。隨著經濟發展，工資調整和提高的問題，我國對此一直沒有解決好。”曾湘泉說。“資本所得偏多，勞動所得偏少”現狀將改變——收入分配改革再起步

收入分配關系到每一個人的錢包，向來都是一個敏感話題。從2006年公務員工資制度改革開始，中國新一輪收入分配改革在爭議中走走停停。如今，在國際金融危機背景下，這輪改革再次起步。

今年4月29日，國務院常務會議通過了《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，提出加快出臺《關于加強收入分配調節的指導意見及實施細則》(下稱《指導意見》)。據報道，10月21日，中國國際交流中心常務副理事長、原中共中央政策研究室副主任鄭新立表示，由國家發改委就業和收入分配司制定的收入分配調節方案已上報國務院待批。相關權威人士透露說，諸項改革可能于今年內陸續出臺。貧富懸殊仍在拉大

相關數據顯示，從1978到2006年，我國居民收入年均增長6.7%，這跟中國高達兩位數的經濟增速形成鮮明對比。而且，中國社會的貧富差距突破了合理的限度也已是不爭的事實。

根據聯合國開發計劃署的統計數字，中國目前占總人口20%的最貧困人口占收入或消費的份額只有4.7%，而占總人口20%的最富裕人口占收入或消費的份額高達50%。突出表現在收入份額差距和城鄉居民收入差距進一步拉大、東中西部地區居民收入差距過大、高低收入群體差距懸殊等方面。

說到貧富懸殊，不可避免地要提到一個概念——“基尼系數”。

基尼系數是在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系數是判斷收入分配公平程度的重要指標，這個指數在0和1之間，數值越低，表明財富在社會成員之間的分配越均勻。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。一般發達國家的基尼指數在0.24到0.36之間。

相關人士告訴記者，由于基尼系數的計算過程比較繁雜，計算方法也不統一，目前我國國家統計局并不統計基尼系數這一指標。

根據世界銀行的報告，1960年代，我國基尼系數大約為0.17~0.18，1980年代為0.21~0.27，從2000年開始，我國基尼系數已越過0.4的警戒線，并逐年上升，2006年已升至0.496，2007年達到0.48。

世界銀行報告同時顯示，最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，這兩個數字的比在中國是10.7倍，而美國是8.4倍，俄羅斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。

這也就意味著，改革開放以來，我國由世界上居民收入最平均的國家之一，變成世界上居民收入差距較大的國家之一，城鄉、區域、行業、群體之間的收入差距持續擴大。

“基尼系數過低和過高都不正常。過低意味著極度平均，過高意味著貧富差距過大。一般來說，基尼系數0.3為正常。我估計目前中國的基尼系數在0.5左右。”中央黨校政策研究室副主任周天勇教授向《中國經濟周刊》分析。

“收入分配問題，從淺層次看是經濟問題；但從深層次看，則主要是體制問題、政策問題。對收入分配問題，一定要從體制運行、發展戰略、政策調整和宏觀決策機制等方面來研究和解決才有成效。”人力資源和社會保障部勞動工資研究所所長蘇海南向《中國經濟周刊》分析。

《指導意見》重點考慮薪資

貧富差距過大已經引起黨中央、國務院的高度重視。

“將出的《指導意見》主要是理順國家、企業、老百姓三部分的分配結構關系，同時也包括二次分配中財政收支中拿出多少用于社保、教育等問題，甚至三次分配中的慈善事業也都涉及到了。”蘇海南表示，《指導意見》實際上是貫徹落實黨的十七大關于進一步完善收入分配制度大政方針原則的一個具體體現，是一個全局性的宏觀指導意見。“《指導意見》就是按照十七大提出的‘限高、促中、提低’的要求怎么做實，可以說跟每個人都息息相關。”《指導意見》在今年5月份上報國務院之前的征求意見稿，曾征求過國家發改委社會學所所長楊宜勇的意見。作為研究社會學的資深專家，楊宜勇感同身受。“調整收入分配結構關鍵看兩個比重：一是初次分配中勞動報酬的比重；二是國民收入分配中居民收入分配的比重。而初次分配政策是這次《指導意見》出臺的重點。《指導意見》將會提出要在初次分配中適當提高勞動報酬的比重，改變目前初次分配中資本所得偏多、勞動所得偏少的局面。”楊宜勇向《中國經濟周刊》表示，此次收入分配調整是雙方面的，高的要往低處調，低的往高處調，進一步縮小貧富差距。

楊宜勇還向《中國經濟周刊》透露，壟斷行業高收入、事業單位薪酬改革、離退休人員工資以及低保等方方面面在《指導意見》中都會得以體現。“在個人所得稅方面，《指導意見》提出了改革的方向，比如個人所得稅的征收模式是采用分類征收還是綜合征收等”。然而，《指導意見》提交國務院已近半年，之前有消息說今年有望出臺，到現在仍未有音訊，個中原因引發諸多猜測。

“中國的收入分配問題非常敏感，也非常復雜，涉及的方面非常廣，特別是在當前金融危機影響尚未消失的背景下，出臺會更為謹慎。”蘇海南向《中國經濟周刊》分析說。楊宜勇認為，實際上，已經有一些在研究過程中達成共識的方案陸續出臺了。

例如，9月2日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定在公共衛生與基層醫療衛生事業單位和其他事業單位分三步走實施績效工資改革，到2010年1月1日起，事業單位將全面實行績效工資制。

再如，9月16日，由人保部牽頭制定的規范央企負責人薪酬規范文件《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》發布。這意味著，一直以來備受矚目、飽受爭議的“央企高管薪酬問題”有望盡快得到進一步約束和規范。中低收入者將受益改革開放后，我國第一次收入分配改革始于1980年代。1985年國務院發文規定實行“企業工資總額與經濟效益掛鉤”的收入分配制度。業內人士據此認為，今年展開的收入分配改革將是改革開放以來第二次大的收入分配改革。此次收入分配改革能否成功，甚至影響到中國經濟能否可持續發展。

第三篇：財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見

財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見

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財預[2009]78號

各省、自治區、直轄市財政廳（局）：

根據《中共中央 國務院關于地方政府機構改革的意見》（中發[2008]12號）、《國務院關于編制2009年中央預算和地方預算的通知》（國發[2008]35號）以及《中共中央 國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發[2009]1號）中關于“推進‘省直管縣’財政管理方式改革，充實內容和形式，加強縣（市）財政管理”和“將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革范圍”的要求，現就進一步推進省直接管理縣財政改革提出如下意見。

一、總體思路

推進省直接管理縣財政改革，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照社會主義市場經濟和公共財政的內在要求，理順省以下政府間財政分配關系，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務，促進經濟社會全面協調可持續發展。

推進省直接管理縣財政改革，必須堅持因地制宜、分類指導，各地要根據經濟發展水平、基礎設施狀況等有關條件，確定改革模式、步驟和進度，不搞“一刀切”；必須堅持科學規范、合理有序，要按照分稅制財政體制的要求，進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系，增強基層政府提供公共服務的能力；必須堅持積極穩妥、循序漸進，保證市縣既得利益，尊重實際情況，妥善處理收支劃分、基數劃轉等問題，確保改革的平穩過渡和順利運行；必須堅持協調推進、共同發展，充分調動各方發展積極性，增強縣域發展活力，提高中心城市發展能力，強化省級調控功能，推動市縣共同發展。

改革的總體目標是，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革范圍。民族自治地區按照有關法律法規，加強對基層財政的扶持和指導，促進經濟社會發展。

二、主要內容

實行省直接管理縣財政改革，就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。

（一）收支劃分。在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出范圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權范圍內的支出責任。按照規范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

（二）轉移支付。轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。

（三）財政預決算。市、縣統一按照省級財政部門有關要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規定匯總市本級、所屬各區及有關縣預算，并報市人大常委會備案。

（四）資金往來。建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。

（五）財政結算。年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間如有結算事項，必須通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等，直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按規定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。

三、工作要求

為確保順利推進省直接管理縣財政改革，各地要認真開展相關工作，妥善處理好各方面的利益關系。省級財政要會同有關部門抓緊調整管理制度，積極創新管理機制，將有關工作延伸到縣；要逐步建立縣級基本財力保障機制，加大對財力薄弱縣的支持力度，實現“保工資、保運轉、保民生”的目標；要規范財政預算外資金管理，全面清理預算外分配事項，理順政府間預算外資金管理和分配關系；要加強財政管理信息化建設，構建省級與市、縣的財政信息化網絡，提高工作效率。市級財政要繼續關心和幫助縣級財政發展，加強對縣鄉財政工作的指導。縣級財政要積極、主動配合省、市級財政做好有關改革工作，增強自我發展、自我約束意識，認真落實財政改革各項措施，提高財政管理的科學化、精細化水平。

省直接管理縣財政改革涉及財政利益調整，政策性強，牽涉面廣，各級財政部門要樹立大局意識，加強組織領導，積極、主動、穩妥地推進改革，細化方案，精心實施。已經全面實行改革的地區，要密切跟蹤改革進展，進一步規范和完善。正在進行試點的地區，要總結經驗，加快推進。尚未開展試點的地區，除民族自治地區外，要盡快制定試點方案，積極推進改革。

以上意見，請遵照執行。

二OO九年六月二十二日

第四篇：西藏自治區人民政府關于改革和完善財政管理體制若干規定的通知

【法規名稱】 西藏自治區人民政府關于改革和完善財政管理體制若干規定的通知

【頒布部門】 西藏自治區人民政府

【發文字號】 藏政發[2004]14號

【頒布時間】 2004-02-12

【實施時間】 2004-02-12

西藏自治區人民政府關于改革和完善財政管理體制若干規定的通知

各行署、拉薩市人民政府，各縣（市、區）人民政府，自治區各委、辦、廳、局：

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，要“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任。進一步完善轉移支付制度”。從實現這一目標出發，加快建立我區公共財政管理體制的步伐，明確劃分自治區各級政府的收支范圍和責任，對于促進發展、壯大經濟，充分調動各級政府當家理財的積極性，完善我區社會主義市場經濟體制具有重要意義。

1994年以來，我區的縱向財政體制是“劃分稅種、核定收支、定額補助、分級包干”。這一體制較好地調動了各級政府的理財積極性，保證了各項事業的資金需要，為推動全區的經濟社會發展發揮了積極作用。但隨著改革的不斷深入，現行體制的弊端也逐步顯現。主要反映在兩個方面，一是層級政府財政收支范圍和責任不夠清晰，“缺位”與“越位”現象并存；二是同級政府部門之間支出邊界和支出責任不清。各級財政承擔了同級政府部門的支出風險和無限的支出責任，自治區財政同時承擔了地（市）、縣財政的支出風險和無限的支出責任。針對現行體制存在的弊端，我區改革和完善財政管理體制的重點是，依據現行的事權劃分，進一步明確各級政府的收支范圍和責任；劃清同級政府部門之間的支出邊界和支出責任。

財政管理體制包括兩個方面：一是層級政府之間財政收支管理的責任制度（即縱向財政體制）；二是同級政府部門之間財政收支管理的責任制度（即橫向財政體制）。

一、關于縱向財政管理體制

（一）改革和完善我區縱向財政管理體制的基本原則

根據建立社會主義市場經濟體制框架的基本要求及國務院批轉財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》（國發〔2002〕26號）精神，改革和完善我區縱向財政管理體制，遵循以下原則：

1．按照目前既定的事權格局，界定收支責任，合理配置財力，促進各級財政收支平衡。

2．重點保障機關事業單位人員工資的及時足額發放和各級政權的正常運轉。

3．規范轉移支付制度，加大轉移支付力度，逐步縮小由于地區間經濟社會發展不平衡而形成的財力差距，促進全區經濟社會持續、快速、健康、協調發展。

4．完善激勵約束機制，充分調動各級政府促進發展、壯大經濟、當家理財的積極性。

（二）完善我區縱向財政管理體制的基本內容

按照上述原則，將我區現行縱向財政管理體制“劃分稅種、核定收支、定額補助、分級包干”，調整為“劃分收支、專項扶持、財力補助、轉移支付”。

1．劃分收支

自治區與地（市）、縣（市、區）的收入劃分：

自治區固定收入包括中央體制補助、各種專項補助、中央財政轉移支付、除關稅和海關代征稅以外，在我區征收的其他中央稅和共享稅的中央部分；按現行體制屬于自治區級的各種稅收和收入。

自2004年起，自治區投資興辦的企業，其增值稅、營業稅和所得稅收入歸屬，由自治區人民政府確定。地（市）固定收入包括上級補助、上級轉移支付以及營業稅、增值稅〔地（市）留成部分〕、地（市）企業所得稅（分享部分）、國有企業虧損補貼、個人所得稅（留成部分）、城建稅、耕地占用稅、印花稅、地（市）級國有資產經營收益、納入預算管理的政府性收費、政府性基金（附加）、罰沒收入、專項收入、其他收入。縣（市、區）固定收入包括上級補助、上級轉移支付以及營業稅、增值稅〔縣（市）留成部分〕、企業所得稅（分享部分）、國有企業虧損補貼、個人所得稅（留成部分）、耕地占用稅、印花稅、縣（市、區）級國有資

產經營收益、納入預算管理的政府性收費、政府性基金（附加）、罰沒收入、專項收入、其他收入。

自治區與地（市）、縣（市、區）共享收入，主要包括資源稅、土地增值稅。按比例分成辦法，資源稅分成比例為自治區30％、地（市）30％、縣（市、區）40％；土地增值稅分成比例自治區60％，地（市）20％、縣（市、區）20％。按現行政策由中央返還我區的企業所得稅、個人所得稅和增值稅上繳中央部分，通過不同渠道返還各地（市）、縣（市、區）。其中，企業所得稅和個人所得稅全部返還地（市）、縣（市、區）；增值稅75％部分的70％返還

地（市）、縣（市、區），30％由自治區通過調控轉移到地（市）、縣（市、區）。

自治區與地（市）、縣（市、區）支出劃分：

自治區主要承擔本級機構正常運轉、完成日常工作所需要的基本支出（包括人員經費、公用經費及對個人和家庭補助支出）；用于本級經濟和社會事業發展的專項支出（見附表2），專項調控支出（見附表2）；事權主要在地（市）、縣（市、區），自治區給予適當財力補助的支出（見附表3）。

地（市）主要承擔本級機構正常運轉、完成日常工作所需要的基本支出（包括人員經費、公用經費及對個人和家庭補助支出）；用于本級經濟和社會事業發展的專項支出（見附表2），專項調控支出（見附表2）；事權主要在縣（市、區），地（市）給予適當財力補助的支出（見附表3）。

縣（市、區）主要承擔本級機構正常動轉、完成日常工作所需要的基本支出（包括人員經費、公用經費及對個人和家庭補助支出）；用于本級經濟和社會事業發展的專項支出（見附表2）。

2．專項扶持

主要用于解決各地（市）、縣（市、區）的特殊事權支出。在全區統一的體制補助和轉移支付之外建立對各地（市）、縣（市、區）的專項扶持體制，重點補助各地（市）、縣（市、區）承擔的特殊事權，使各地（市）、縣（市、區）承擔的特殊支出責任與財力相匹配。

對各地（市）、縣（市、區）的專項扶持主要包括以下幾方面：為維持政府機關正常運轉和社會事業發展所必需的特殊事權支出；基本建設和國家出臺增資政策新增的工資性支出；專項轉移支付（包括橫向轉移支付）。

3．財力補助

財力補助是自治區對實現財政收支平衡、完成預算任務和財政收入增長的地（市）、縣（市、區）給予的獎勵性補助資金（見《關于完善財政激勵機制的意見》）。

4．轉移支付

轉移支付指一般性轉移支付。自治區根據地（市）、縣（市、區）人均財力、公共支出水平等因素，以一般性轉移支付的方式促進各地（市）、縣（市、區）社會公共服務水平的逐步提高和基本均等。在現行一般性轉移支付辦法的基礎上，通過改革和完善，使因素的取值更加科學，使結果更加合理、使轉移支付的數量逐步增加。

實行上述體制后，凡未完成預算收支任務和超預算支出造成財政赤字的，由同級政府負責。自治區將通過加大干部離任財政經濟責任審計和財政監督的力度，建立責任追究制度。

二、關于橫向財政管理體制

（一）按照現行公共財政體制的要求，財政部門在預算中安排部門預算支出有：人員經費、公用經費和專項經費。人員經費包括：部門支付的在職人員、離退休人員的各類報酬，以及按有關規定為上述人員繳納的各種社會保險費和對個人和家庭的補助性支出。

公用經費包括：反映部門購買商品和勞務支出，按人均公用經費標準核定。主要包括：辦公費、印刷費、水電費、郵電費、取暖費、交通費、差旅費、培訓費、福利費、招待費、勞務費、就業補助費、租賃費、物業管理費、小型修繕費、專用材料費、辦公設備購置費、圖書資料購置費、其他。

專項經費包括：行政事業單位為完成其特定的工作任務或事業發展目標，在人員和公用經費之外發生的支出。各部門要嚴格執行預算確定的資金用途和數額，做到專款專用。

（二）財政部門行使管理綜合財政預算收入的職能。凡已納入預算管理的政府性收費、政府性基金收入實行收支兩條線管理，收入均上交國庫，相應支出由財政部門按照有關規定核定。

（三）對基本建設和教育等支出，主管部門通過編制資金中長期計劃和計劃行使預算建議權，財政部門通過編制資金預算行使資金分配權。

（四）建立收入激勵機制和支出效績評價機制（見《關于完善財政激勵機制的意見》）。

三、明確財政正常支出的范圍，嚴肅預算管理

（一）按照現行基本建設財務制度的有關規定，建設項目征地及遷移補償費、項目可行性研究等前期費用、設計確定的裝修裝飾費、為項目功能發揮而發生的一次性設備購置費等均在基建項目總投資中安排。維修費（交通工具購置費、專用設備購置費）、零星設備購置費、日常運行費等由財政部門安排。

（二）預算執行部門職責范圍內的專項工作，其所需經費應列入年初預算，預算執行中除政策因素外，財政部門不予追加。

（三）自治區各部門在國家和自治區的政策規定之外，不得要求各地（市）、縣（市、區）安排項目配套資金。附件：1．按預算科目劃分事權（表一略）

2．自治區、地（市）、縣支出責任表（表二略）

3．地縣事權自治區補助項目表（表三略）

第五篇：關于改革和完善縣鄉財政管理體制意見的通知

江西省人民政府辦公廳轉發省財政廳

關于改革和完善縣鄉財政管理體制意見的通知

文號：贛府廳發(2002)28號

頒布日期：2002-06-18

實施日期：2002-06-18

各市、縣(區)人民政府，省政府各部門：

省財政廳?關于改革和完善縣鄉財政管理體制的意見?已經省政府同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

關于改革和完善縣鄉財政管理體制的意見(省財政廳二○○二年六月十日)

為適應農村稅費改革的新形勢，促進縣鄉經濟和社會事業的全面發展，鞏固和加強農村基層政權建設，根據?中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知?(中發〔２０００〕７號)和?財政部關于下發〖改革和完善農村稅費改革試點縣、鄉財政管理體制的指導性意見〗的通知?(財預〔２０００〕１３４號)精神，現就改革和完善縣、鄉財政管理體制提出如下意見：

一、改革和完善縣、鄉財政管理體制的原則

(一)財權與事權相結合。改革和完善縣、鄉財政管理體

制，應從有利于鄉鎮政權建設和經濟、社會事業發展出發，合理劃分縣與鄉的事權。在明確事權的基礎上，合理確定財權，將適合鄉鎮管理的收支下放鄉鎮管理，適合縣管理的收支上收縣市管理，做到責權結合。

(二)統籌兼顧，確保基層政權正常運轉。各地要根據農村稅費改革的新情況，改革和完善縣、鄉財政管理體制，最大限度地照顧鄉鎮財政的利益，使鄉鎮財力能夠保障基層政權正常運轉所需的必要支出。

(三)科學規范、合理公平。改革和完善縣、鄉財政管理體制要力求科學規范，做到公平合理，并逐步實行統一的分稅制財政管理體制。

二、合理劃分縣、鄉收支范圍

(一)明確劃分縣、鄉政府的財政支出責任，合理調整支出范圍。各地要根據農村稅費改革后的新情況，按照有利于提高效率和便于管理的原則，明確劃分縣、鄉政府的支出責任。原由鄉鎮統籌資金安排的鄉村兩級九年制義務教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、鄉級道路建設、農村衛生醫療事業補助等支出，原則上納入鄉鎮預算支出范圍，由鄉鎮政府統籌安排。要建立和完善農村義務教育經費保障機制，將農村中小學教師工資的管理上收到縣，按國家規定的標準及時足額發放。

(二)合理劃分縣、鄉收入范圍，明確收入歸屬。實行農村稅費改革后，縣、鄉財政收入要按稅種劃分，鄉鎮經常性收入原則上全部作為鄉鎮固定收入，保證鄉鎮有較為穩定的收入來源。取消鄉鎮統籌費后，由于調整農業稅政策新增加的農業稅收入，原則上全部留給鄉鎮，用于彌補鄉鎮因農村稅費改革出現的收支缺口。

(三)根據劃定的收支范圍，認真核定鄉鎮財政收入和支出基數。財政收入基數根據稅費改革后相關稅種的收入核定；財政支出基數根據壓縮后在編人員數量和相關支出標準確定。對收入大于支出的鄉鎮，要核定其上解基數；對收入小于支出的鄉鎮，要核定其補助基數。屬于縣、鄉范圍內增收，由縣、鄉財政支配；縣、鄉鎮范圍內減收，也由縣、鄉鎮財政負擔，并通過壓縮財政支出后自求平衡。

三、正確處理設區市、縣、鄉財政分配關系，保障基層政權運轉所必需支出改革和完善縣、鄉財政體制，要正確處理設區市與縣、縣與鄉的財政分配關系，設區市、縣本級集中財力要適度，并適當向鄉級財政傾斜，照顧鄉級財政的利益，保證鄉鎮政權的基本支出需求，確保農村稅費改革的順利進行。對縣、鄉的財政風險問題，上級財政部門要加強監控。

四、逐步建立規范的轉移支付制度對自身財力無法保證基本支出需要的財政困難和貧困地區的縣、鄉，各設區市要在省財政轉移支付的基礎上，通過建立規范的轉移支付制度，對其進行必要的調節，逐步縮小縣、鄉之間財力差異。在制定轉移支付辦法過程中，要結合農村稅費改革后的實際情況，綜合考慮縣、鄉特別是鄉鎮的社會事業發展水平、經濟狀況等因素，力求科學與規范。鄉鎮除了將上級對行政村的補貼、農業稅附加和農業特產稅附加落到實處外，對困難行政村還要給予必要的補助，使大的行政村正常經費每年不少于25萬元，小的行政村正常經費每年不少于2萬元，確保行政村的正常運轉。

五、完善鄉鎮國庫，強化資金管理

要按照?中華人民共和國預算法?和?國庫管理條例?的規定，加快鄉鎮國庫建設，有條件而尚未建立國庫的鄉鎮要盡快建立。要確保財政資金安全、有效運行。鄉鎮國庫資金除用于撥付預算安排的支出外，不得用于其它方面的開支。

六、精減機構、壓縮人員，減少不合理開支

各地要按照政府機構改革的統一部署，根據政企分開和精減、效能的原則，合理設置鄉鎮機構，嚴格核定人員編制。合理調整農村中小學布局，精簡和優化教師隊伍。要在逐步制定并實施清退計劃，妥善安置分流人員的同時，最大限度地減少財政供養人員，壓縮不合理支出。

七、建立、健全工資發放機制，確保行政事業單位職工工資正常發放

各地要全面推行工資資金專戶管理，工資資金實行封閉運行，專項用于工資發放。要認真做好行政事業單位由財政統發工資的工作。