第一篇：浙江省人民政府關于進一步完善新型社會救助體系的通知

浙江省人民政府關于進一步完善新型社會救助體系的通知

來源：浙江省民政廳 時間：2007-12-03 14:4

5浙政發〔2005〕65號

各市、縣（市、區）人民政府，省政府直屬各單位：

2003年9月，省政府提出了加快構建以最低生活保障為基礎，以養老、醫療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，逐步形成城鄉一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化、與經濟社會發展水平相適應的覆蓋城鄉的新型社會救助體系的工作目標和總體要求。兩年多來，各地和各有關部門積極采取措施，加強組織領導，加大工作力度，完善政策體系，社會救助的覆蓋面不斷擴大，新型社會救助體系的基本框架已經初步建立，有效保障了城鄉困難群眾的基本生活。為深入實施“八八戰略”，建設“平安浙江”，各地各部門要從貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和履行政府職能出發，按照“保基本、全覆蓋，多層次、相協調，高效率、可持續”的工作要求，鞏固成果，深化改革，完善政策，進一步加快推進新型社會救助體系建設，認真做好對困難群眾的救助工作。現就完善新型社會救助體系建設有關問題通知如下：

一、健全最低生活保障標準調整機制

根據中央提出的逐步提高最低生活保障標準的要求，各地要按照《浙江省最低生活保障辦法》的有關規定，建立健全與經濟發展和物價上漲水平相適應的正常增長機制，在應保盡保的前提下，適時調整城鄉居民最低生活保障標準：城鎮居民最低生活保障標準一般按當地最低工資標準的40%確定，2006年最低生活保障標準可按2005年的最低工資標準為基數調整；農村居民最低生活保障標準原則上按城鎮居民最低生活保障標準的60%確定。今后，城鄉居民最低生活保障標準由當地政府根據經濟社會發展和最低工資調整情況定期調整。同時，要健全價格上漲動態補貼制度，根據低收入群體居民消費價格指數，在物價上漲較快年份，按照《浙江省人民政府關于對困難群眾實行基本生活消費品價格上漲動態補貼的意見》（浙政發〔2004〕52號）的規定，對最低生活保障救助對象實行一次性基本生活物價補貼。

要加強最低生活保障的動態管理，合理核定保障對象家庭成員收入，糾正和查處以虛報、隱瞞、偽造等手段騙取享受最低生活保障金的行為，同時要研究改進核查、核算辦法，提高核查的透明度。凡符合最低生活保障條件的，要全部納入保障的范圍，并按其家庭人均收入低于當地最低生活保障標準之間的差額分檔發放保障金。為讓困難群眾得到切實的實惠，按差額發放的保障金一般不少于月人均30元，其中農村五保對象和城鎮“三無”對象以及生活不能自理的重度殘疾救助對象，按保障標準全額享受保障金。家庭收入發生變化的，要按程序及時減發或增發保障金；要健全最低生活保障退出機制，對家庭人均收入高于最低生活保障標準的救助對象，要按規定辦理退保手續，并做好政策宣傳和思想教育工作，鼓勵引導其通過勞動自食其力、脫貧致富。

二、建立完善分層分類救助制度

分層分類救助制度是針對各類社會困難群眾的困難程度和救助需求,在分層、分類的基礎上,給予困難群眾最低生活保障或其他專項救助的制度。這既是深化最低生活保障制度的重要措施,也是完善社會救助體系的重要內容。要堅持應保盡保、公平公正、區別對待、因地制宜的原則,整合各類社會救助資源,發揮好最低生活保障以及養老、醫療、教育、住房等救助的功能和作用,進一步提高社會救助水平。

合理確定救助層次。在確定最低生活保障標準的基礎上，按一定的比例劃分若干救助層次，并分別確定各層次的救助標準。家庭收入在最低生活保障標準以下的，享受最低生活保障及相應的各項社會救助政策；收入在最低生活保障標準以上的困難家庭，區分若干個層次，實行不同的標準，給予相應的專項救助（救濟、幫扶）。救助層次和標準由各地根據經濟社會發展水平和保障能力確定。

積極實施分類救助。根據困難群眾致貧、致困的不同情況，實施分類救助：因下崗失業或就業不充分造成家庭生活困難的，在給予必要的生活保障外，要通過免費提供就業技能培訓、職業介紹或提供就業崗位，幫助其實現就業；因病因殘導致家庭生活困難的，要給予必要的醫療救助，對喪失勞動能力或造成家庭失去收入來源，符合條件的，可申請最低生活保障；將生活貧困的殘疾家庭納入最低生活保障范圍，其中生活不能自理的重度殘疾保障對象家庭，除享受最低生活保障外，當地政府應提供專門的困難補助；因自然災害造成家庭困難的，要及時啟動應急救助，安排好災民生活，確保有飯吃、有衣穿、有房住；子女就學、住房困難的家庭，通過提供教育、住房等救助，幫助其解決家庭困難問題。

三、進一步鞏固農村五保和城鎮“三無”對象集中供養，做好孤兒救助工作

要認真總結農村五保和城鎮“三無”對象集中供養工作經驗，鞏固工作成果，進一步加強敬老院建設，建立和完善長效供養機制，全省農村五保對象集中供養率鞏固在80%以上，城鎮“三無”對象集中供養率保持在90%以上。要按照市、縣（市、區）和鄉鎮、村分級負擔的原則，多渠道籌措供養經費，其中應由政府負擔的部分列入年度財政部門預算。省政府繼續安排專項補助經費，重點對欠發達地區及海島縣進行適當補助。

要認真研究和多渠道解決供養對象的醫療問題。一是多方籌集醫療經費，除供養經費一部分用于醫療支出外，各地在敬老院建設任務完成后，原安排用于敬老院建設的資金，仍要保留一部分資金，重點用于醫療支出。二是敬老院與鄉鎮衛生院等醫療機構實行定點掛鉤，有條件的可設立醫務室，為救助對象提供及時、便利和優惠的醫療服務。三是加強醫療經費管理，推行建立敬老院醫療互助資金、實行經費統籌與個人包干相結合等辦法，管好、用好

醫療經費。要重視敬老院文化、娛樂、健身等設施建設，積極開展適合老年人的文娛、游覽活動，使老年人老有所學、老有所樂、老有所為，安享晚年。要創造條件，讓尚有一定勞動能力和勞動愿望的人員從事必要的生產勞動，給予必要的報酬，改善其生活。

要加強和規范敬老院的管理，健全各項管理規章制度。敬老院規范化建設和管理辦法，由省民政廳另行制定。為有利于敬老院等集中供養機構的運行，新辦敬老院可統一登記為民辦非企業單位，其原產權和管理人員身份保持不變。要利用和發揮敬老院等社會福利機構資源，在滿足集中供養需要的前提下，向社會其他老年人開放，并按物價部門批準的標準收取費用。對農村“三老”（老黨員、老交通員、老游擊隊員）人員、在鄉重點優撫對象和其他困難家庭老年人，本人和家屬有要求的，要優先安排，并在收費上給予優惠。在供養對象管理上，對因土地征用、房屋拆遷獲得補償等原因重新獲得生活來源的，其提出要求退出供養的，在簽訂協議、落實好日常照料的情況下，應按規定辦理退保手續，也可以在敬老院實行自費寄養。

孤兒是社會上最弱小、最困難的群體。要高度重視和做好孤兒的救助工作，大力開展“關愛孤兒行動”，為孤兒提供全面救助。要研究改進集中養育、領養、代養、寄養辦法，創造有利于孤兒健康成長的環境。要加強規劃和資金投入，在全省建設一批設施比較齊全、管理規范的兒童福利機構。要落實福利機構和困難家庭作為監護人的孤兒供養經費，其供養標準按保證其健康成長為前提由各地研究確定。同時，要繼續做好流浪乞討人員的救助和管理工作，特別要做好對未成年流浪乞討人員的保護。

四、進一步完善被征地農民基本生活保障制度

要加強被征地農民基本生活保障與就業、社會保險政策的銜接，在做好應保盡保、即征即保的基礎上，對勞動年齡段的被征地農民，比照城鎮下崗失業人員，免費提供就業培訓和職業介紹，就業困難的人員優先安排政府提供的就業崗位。被征地農民在企業就業后，勞動保障部門要及時為其轉辦社會保險，銜接好基本生活保障與養老保險的關系。

要按照制度設計的要求,加強對保障資金籌集、運行的管理,確保資金到位和基金有效運行。今后，凡為被征地農民辦理基本生活保障，資金必須足額到位；對目前已辦理參保手續但資金仍未到位的，地方政府要通過增加支出及時予以償還,以減少基金風險,確保基金支付。要根據經濟發展水平,逐步調整提高被征地農民基本生活保障的標準,調整幅度原則上不低于當地城鎮居民最低生活保障標準的調整水平。

省級有關部門要在總結、借鑒各地經驗的基礎上，加快被征地農民基本生活保障的立法工作，進一步規范操作，依法保護被征地農民的合法權益。

五、加快推進新型農村合作醫療制度和醫療救助制度

要著力于解決群眾特別是困難群眾“看得起病，看得上病，加強預防少生病”的問題，加快實施新型農村合作醫療制度和醫療救助制度。規范完善新型農村合作醫療制度，在現有醫療服務的基礎上，為參保農民提供2年一次的免費健康體檢；建立與經濟社會同步增長的動態籌資機制，控制年度基金結余率，提高參保人員大病住院實際補償水平。要參照新型農村合作醫療的模式，研究制定針對城鎮未參加職工基本醫療保險制度人員的醫療保障政策，2006年要啟動試點工作，并加快推進。

擴大醫療救助覆蓋范圍，在著力解決最低生活保障對象、農村五保和城鎮“三無”對象醫療困難的同時，針對其他困難群眾、低收入家庭抗患病風險能力弱的問題，按照分層分類救助的要求，將患病后確需救助的困難群眾納入救助的對象，其中農村“三老”（老黨員、老交通員、老游擊隊員）人員、重點優撫對象等要優先救助。要逐步降低醫療救助門檻，充分考慮救助對象支付醫療費用的實際困難，逐步調低起補標準，有條件的地區，在經新型農村合作醫療或城鎮基本醫療保險報銷后，實行即時救助。探索和推行定額包干門診助醫卡、慈善助醫卡，為特殊困難對象解決日常醫療和起補線以下部分的醫療支出。按照量入為出、收支平衡的原則確定救助標準，當年醫療救助專項資金結余率一般要控制在20%以內。

按照政府主導、社會參與的方針，積極籌措救助資金。當地財政要按一般不低于人均3元的標準安排醫療救助專項資金。同時，要開展社會捐贈活動,充實醫療救助專項資金,福利彩票公益金、殘疾人保障金也可安排用于醫療救助。要加大對職工互助保障活動的支持，積極發揮其在社會救助中的補充作用。要大力推進慈善機構建設，將慈善助醫行動作為各級慈善機構的重要內容。要加強對定點醫療機構的管理,規范醫療服務行為,提高服務質量,控制醫療費用。要鼓勵多方籌資興辦“惠民醫院”、“慈善醫院”等醫院,對醫療救助對象予以優惠。

六、加大對經濟困難家庭子女救助力度

從2006學年（秋季）開始，全省義務教育階段學生免收雜費。繼續實施“農村中小學家庭困難學生資助擴面工程”，對低保家庭子女、福利機構監護的未成年人、革命烈士子女、五保供養的未成年人以及殘疾學生，免收義務教育階段的課本費、作業本費、住宿費、借讀費和高中階段教育的學費、代管費；加大對農村居民年人均純收入1500元以下和城鎮居民年人均可支配收入3000元以下家庭的子女的扶持，其免費項目和標準由各地根據財力狀況決定；因受災、疾病等原因造成家庭經濟困難的學生，可根據家庭困難情況，緩交、減交或免交有關費用。推行“教育券”制度，由教育部門直接發放到救助的學生，確保困難家庭學生上學。關心學生營養健康，全面實施“農村中小學愛心營養餐工程”；加快實施“農村中小學食宿改造工程”，努力改善農村學校辦學條件。

進一步完善以“設立獎助學金、推行國家助學貸款、開展勤工助學、實施特殊困難補助、采取學費減免”為主要內容的高等教育資助體系，對家庭困難學生學費采取“減、免、緩”。進一步發揮高校資助貧困學生的主體作用，公辦高校要按學費收入的10%提取建立助學基金，用于貧困學生勤工助學、困難補助和助學貸款風險準備金。

七、多渠道解決城鄉困難家庭住房困難問題

加快建立以住房公積金、經濟適用住房和廉租住房為主要內容的住房供應和保障體系，著力解決低收入和困難家庭住房困難問題。各地要根據《浙江省城鎮廉租住房保障辦法》的要求，抓緊制定出臺具體實施辦法，2006年全面實施廉租住房制度，對人均住房建筑面積在12平方米以下的困難家庭予以住房救助。要建立以財政資金為主、多種形式籌集的廉租住房專項資金，采取租金補貼、租金減免和實物配租相結合的方式，改善救助家庭的住房條件。鼓勵各地通過盤活現有公房、收購二手房等措施解決廉租住房的房源。

要高度重視農村困難家庭的住房保障問題，區別不同情況，按照政府補一塊、集體助一塊、個人出一塊的籌資模式，采取新建、改造、修繕、置換、配租等方式，實施對農村符合救助條件的困難家庭的住房救助。通過集中供養解決農村五保戶的居住問題；加快實施“助殘安居工程”，到2006年底前全面完成3年1萬戶殘疾人家庭危房改造任務；繼續實施下山移民脫貧工作，認真做好農村地質災害調查，通過搬遷有計劃、分步驟地改善下山移民和受地質災害影響的困難群眾住房條件。要充分利用農村現有的閑置房，通過村組織租用、置換等方式，為農村困難家庭解決住房困難問題。省建設、民政部門要會同有關部門研究制定具體辦法，開展試點工作。

八、加大法律援助工作力度

要認真貫徹落實國務院《法律援助條例》和《浙江省法律援助條例》，為低保對象、農村五保和城鎮“三無”對象、殘疾人等經濟困難群眾提供法律咨詢、代理、訴訟和非訴訟法律事務、公證和刑事辯護等無償法律援助。各級政府要落實法律援助專項經費，將其列入年度財政預算，為法律援助的實施提供財政支持。要加快法律援助機構建設，健全各級法律援助中心，并配備一定的有律師資格或法律職業資格的專職法律援助工作人員。法律援助機構要與民政等有關部門加強配合，法律援助與勞動仲裁要加強銜接；政府部門和社會組織要及時為法律援助機構提供有關情況和案件，減免法律援助機構在辦理案件過程中的相關費用，共同降低法律援助成本。要積極鼓勵事業單位、社會團體等社會組織和法律工作者為困難群眾提供法律援助，維護困難群眾的權益。

九、進一步做好慈善、捐贈等其他救助、幫扶工作

大力發展慈善事業，建立健全各級慈善機構。根據我省經濟社會發展條件，到2006年

底前，各市、縣（市、區）都要成立慈善機構，充分發揮慈善機構在組織開展慈善活動和扶貧、救災、濟困等方面的積極作用。要廣泛開展各種類型的慈善、捐贈活動，落實各項稅收減免政策,支持、鼓勵企業和公民參與慈善活動,保護公眾慈善捐贈的積極性。大力發展志愿服務組織，建立志愿者（義工）制度，創新和豐富志愿服務方式和內容，為老年人、未成年人、殘疾人等社會困難群眾提供服務。要研究制定扶持政策，鼓勵和支持社會力量興辦慈善福利機構,建立和推廣“慈善超市”，為困難群眾提供優質、便捷的服務。

要動員和支持各級工會、共青團、婦聯及其他團體和組織開展多種形式的群眾性互助活動。鼓勵和發動社會力量參與社會救助活動，對政府主辦的供水、供電、供氣（燃料）、有線電視、公交、環衛等經營服務性項目，有關部門和單位要落實對困難群眾的扶持政策，減免相關的收費。通過全社會的共同努力，形成政府主導、社會參與、與構建社會主義和諧社會相適應的新型社會救助體系。

十、進一步健全社會救助組織體系和網絡

加強社會救助工作，深化完善新型社會救助體系，是政府履行社會管理和公共服務的重要職能。各級政府要切實加強領導，按照省政府提出的目標要求，健全各級社會困難群眾救助工作組織體系，充分發揮各級民政、勞動保障、教育、建設、衛生等部門以及工會、共青團、婦聯、殘聯等組織的作用。要加強基層機構建設，建立健全鄉鎮、街道、社區勞動保障和社會救助綜合管理服務機構，并在基層機構、職能調整中，充實和加強社會保險、社會救助和公共服務等方面的力量，做到機構、人員、場地、經費、制度和工作的到位，健全社會救助服務網絡。各級社會困難群眾救助工作領導小組辦公室要加強督促檢查，抓好調查研究和工作協調。要加大對社會救助的資金投入，確保各項救助政策的落實。要加強規劃，整合資源，加快社會救助信息化建設，努力提高社會救助工作的水平。

浙江省人民政府

二○○五年十二月十八日

第二篇：淺析新型社會救助體系探索

淺析新型社會救助體系探索

論文關鍵詞:新型社會救助 制度安排體系 管理運行體系 制度保障體系

論文摘要:社會救助是社會保障體系中最基礎的制度安排，它是社會成員生存保障的最后一道防線，若這一制度存在缺漏，將使部分社會成員在遭遇生活困難時陷入絕境。在新的國際國內環境下，原有的社會救助凸顯出了諸多不適，完善社會救助體系，建立一個牢固的社會安全網，已成為了市場經濟轉型的迫切需求。將新型社會救助制度分為制度安排體系、管理運行體系和制度保障體系等三大部分進行探索，對新型社會救助的保障項目重新進行了設想，在其運行和監督方面提出了相關政策建議，最后提出了大力發展非政府救助的主張。

根據民政部 2008年第三季度統計季報，我國享受城市最低生活保障人數 2 272．8萬人，農村享受最低生活保障人數 3 857．7萬人，五保供養 144．8萬人傳統救濟 58．1萬人次，臨時救濟 753．1萬人次，總計達到7 086．5萬救助對象，龐大的困難群體呼喚完善的社會救助體系。當前我國社會救助的內容主要有城鄉最低生活保障制度、農村五保戶制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助、農村扶貧以及災害救濟等，許多專項救助制度還未完全展開，現有的社會救助覆蓋面較窄，救助水平低，管理和運行上也有諸多不暢，完善社會救助體系的工作迫在眉睫。從當前我國構建和諧社會的要求以及社會保障體系內在的發展趨勢看，新型的社會救助制度的目標應從單一的生活救助向綜合社會救助轉變，從生存性社會救助向改善生活、提供就業援助的發展型社會救助轉變，從二元分割的制度安排向城鄉統籌的社會救助轉變。

一、新型社會救助的制度安排體系

黨的十七大提出了完善城鄉社會救助體系的偉大目標，將我 國社會救助 的發展推 向了一個新的臺階。目前我國對新型的社會救助體系內容逐漸定型，并在有序展開。其總體目標是：到 2010年，即國家“十一五”規劃末，在全國建立以最低生活保障和災民救助制度為基礎，以醫療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以優惠政策相配套，以社會互助為補充，政府責任明確，社會廣泛參與，運轉協調，資金落實，管理規范，網絡健全，與經濟社會發展水平相適應的、覆蓋城鄉的社會救助體系，切實保障困難群眾的基本生活，促進社會穩定和經濟社會和諧發展。其制度內容主要有：首先是針對城鄉貧困人口的基本生活救助，以及當前我國針對農村 “三無”人員的五保供養。其次是各項專項救助，包括醫療救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是臨時、應急救助，包括城市流浪乞討人員救助、自然災害救助以及臨時救助。此外還有補充社會救助的內容，由于其救助主體的特殊性，文章將在文末專門論述。

具體來說，在城鄉居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障條例》和《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》確實實現動態管理下的應保盡保，逐步提高保障水平，要根據當地的物品價格和人民生活水平的改善進行適當的調整，規范低保的申請、評議、審批程序，實行社會化的發放方式，做到公平、公正、公開。在農村五保和農村孤兒的救助方面，要依據《農村五保供養工作條例》和民政部等發布的《關于孤兒救助工作的意見》加大養老院、孤兒院等基礎設施建設，加大政府的資金支持力度，完善管理制度，切實保障老年人的衣、食、住、醫、葬，以及孤殘兒童的生活、教育、醫療、就業等方面權益。

在醫療救助方面，要進一步拓寬醫療救助試點，擴大醫療救助的范圍，進一步完善手續，規范操作，加大資金投人，提高救助水平。在教育救助方面，要進一步貫徹落實“兩免一補”政策，積極發揮“希望工程”、“春蕾計劃”等專項活動的作用，對家庭經濟困難的學生要完善救助對策，在高等教育中繼續完善“獎貸助補減”福利體系，確保不使一名學生因家庭經濟困難而輟學。在住房救助方面要完善廉租房制度，構建多層次的住房保障體系，多渠道籌集資金，同時加強對廉租房制度落實情況的監督、檢查。在司法援助方面應按照《法律援助條例》，建立法律援助經費保障機制，組織法律援助隊伍，對符合法律援助條件的城鄉困難群眾無償提供法律服務。

在臨時救助方面，要建立健全自然災害應急救助預案，建立抗災救災協調機構，提高災情監測、預警和災后重建能力。對城市生活無著的流浪乞討人員要協調民政、衛生、交通、公安、城管等部門共同做好救助工作。在社會成員突發意外災害時要做好臨時救濟工作，同時發揮工會、婦聯以及社會慈善力量給予家庭出現意外困難者臨時救助。詳細情況見表 1。

二、新型社會救助的管理和運行體系

一項社會政策要取得良好的社會效果，僅有完善的制度設計還只是萬里長征走完了第一步，如何設計一套政令暢通、管理可行、高效快捷的管理和運行體系是社會政策得以實現初衷的關鍵，對于社會救助制度亦是如此。

首先，要建立“政府主導，民政主管，部門協作，社會參與”的部門管理體制。當前我國的社會救助系統呈現出“多龍治水”的局面，財政部門負責社會救助資金的預算安排、使用監督，衛生部門、建設部門、教育部門、司法部門分別負責各專項社會救助，公安、交通、城管、衛生、民政等部門共同負責城市生活無著的流浪乞討人員，各級工會、共青團、婦聯、殘聯、慈善總會、紅十字協會也在社會救助中發揮著重要作用，多頭的管理體制浪費了現有資源，造成重復救助或救助資源分配不均等現象，不僅不利于各部門的協調配合，同時也降低了行政管理的效率，使社會救助的功能發揮大打折扣。因此，確立“政府主導，民政主管，部門協作，社會參與”的管理原則，組建部門協調委員會，將建設部門、衛生部門、教育部門、司法部門等有機的統一到一起，必將使社會救助發揮出最大效益。

其次，合理分擔中央與地方政府的社會救助財政責任。從國際經驗來看，社會救助經費的分擔通常有三種方式，即中央財政全部負擔、地方政府編制預算中央政府予以補貼、全部由地方政府負擔。考慮到我國是一個區域發展不平衡的大國，實行中央政府主導下的地方分責制應當是比較合理的。中央政府承擔過大的份額，會直接影響重大國家項目的實施；而地方政府負擔過重，又不利于地方政府積極性的發揮。所以，可以采取先中央后地方的分擔原則，在全國范圍內，實行中央財政統一管轄，分區撥付資金的體制；而“老、少、邊、窮”地區則由地方政府負擔中央財政之外的次要責任；特殊情況下，再由中央政府承擔補充性責任。這樣，就可以應對目前被救助對象的貧困普遍存在與各地區間經濟發展嚴重失衡的兩難選擇。

最后，要加快社會救助信息管理系統建設。信息系統的搭建似乎是社會救助系統中一個微不足道部分，其實不然，社會救助是一項復雜細致、量大面寬的工作，靠傳統的人工操作已經不能適應需要，使用網絡化管理效率高，質量好，還可以減少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有關信息，提供及時準確的查詢服務，也有利于社會監督，減少腐敗和差錯。因此，逐步建立社會救助信息管理和服務網絡，不斷改善社會救助工作手段，及時、準確、動態地掌握社會救助信息，提高社會救助工作效率，實現社會救助管理服務的規范化、現代化、信息化應該是構建高效社會救助體系不錯的選擇。

三、新型社會救助的保障體系

許多躬身一線的理論工作者們，往往會驚詫于一項制度或政策理論與現實的巨大差別，尋根溯源，他們總能深深感觸到一項制度只有在設計、實施和監督各部分環環相扣的情況下才會向著預期方向發展，否則將會事倍功半。建構一套嚴密的社會救助實施保障機制，將會對社會救助起到糾錯糾偏、后備支援的重要作用，是社會救助制度建設不可缺少的環節。

第一，要加快社會救助立法，實現社會救助的規范化、法制化。從發達國家經驗看，社會救助體系是維護社會穩定，促進社會發展 的必備體系，而完善的社會救助法律體系在社會救助中起著先導性的作用，要充分發揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須盡快推動《社會救助法》以及相關法律的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監督、責任、義務等方面進行規范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助做到公開、公平、公正，更好地發揮社會救助工作的社會效益。

在立法中要強調建立救助制度的實施機制，如受助人員登記辦法，社會救助資金發放辦法等，同時也要對社會救助實施過程的監督機制進行規范，包括對社會救助機構及其從業人員的監督，對救助資金與實物管理的監督，對社會救助的公正度進行監督，對社會救助的效益進行監督等等。只有在制度設計、實施管理和監督上做好立法銜接，社會救助制度的實施才會順利進行。

第二，多渠道籌集社會救助資金。拓展資金渠道，確保資金來源，是社會救助體系建設的一項最重要、也是最困難的工作。做好這項工作，首先要穩定和豐富資金來源。在財政撥款方面，各地要切實發揮財政主渠道的作用，按照建立公共財政的要求，加大財政支出結構和力度，將社會救助所需資金列入同級財政預算，并根據經濟社會發展水平的提升逐年增加。同時要發揮社會捐助的輔助力量，要推進社會捐助經常化、制度化，引導、鼓勵和組織社會力量參與社會救助，充分發揮個人、企事業單位、民問組織等各方面作用，為社會救助提供必要的補充。其次要規范資金發放機制。盡量減少中間環節，堅持公開透明，確保救助資金足額、及時、順暢地發放到困難群眾手中。另外要嚴格資金管理過程。社會救助資金要堅持和健全專項預算、專戶管理、專款專用制度，以確保資金安全，杜絕貪污浪費。

第三，建立健全社會救助服務體系。社會救助的服務體系是社會救助工作的最終端，起著一線戰士的作用。要構建良好的社會救助服務體系，首先要 以各級鄉鎮政府，街道辦事處為依托，辦好救助站或救助所，形成廣覆蓋的社會救助組織網絡，另外要加強社會救助服務的人員隊伍建設，吸引專門的社會工作者，尤其是大中專院校的專業人才充實到社會救助工作中。另外還要形成統一領導，統一管理的行政管理體制避免多頭申報、多頭救助、遺漏等現象的發生，增強救助款物使用的科學性、針對性和有效性，實現救助效能最大化。

第四，完善社會救助體系監督機制。社會救助的監督機制是確保社會救助制度良好運行，杜絕不良現象發生的必備機制，只有做好監督工作，社會救助才會向著健康、可持續的方向發展。主要包括對受助人員的確認和社會救助資金的管理上。對于受助人員的確認來說，要堅持公開透明的原則，完善社會救助公示制度，開設反饋渠道，廣泛接受媒體、輿論等各界社會監督。在資金的管理上，要嚴格按照基金管理的相關規定來使用資金，在發放中要盡量減少中間環節，防止社會救助資金的截留，流出現象的發生，杜絕腐敗，完善執行部門的自我監督，如實記錄每一筆經費的運作，同時對其資金賬目實行全程審計，確保資金如實發放，使社會救助資金確實起到維護社會成員基本權益的作用。

四、大力發展慈善組織等類型的補充社會救助力量

救助工作的社會化已成為國際慣例，它代表著現代社會保障的發展方向。因此，政府應積極支持社會力量參與救助事業，創造條件開發社會救助資源，推進非政府組織和社會成員之間的社會互助，形成以政府為主導、以非政府組織為補充的、多層次立體式的社會救助體系。

一方面要大力提倡社會互幫互助。互幫互助是中華民族的優良傳統，在建設新型社會保障體系的過程中仍要繼續發揮這種傳統的巨大作用。具體到社會救助制度過程中，首先，政府要秉持社會保障公平、正義、共享的理念，進一步加大通過稅收等手段調節居民收入分配的力度，以縮小社會貧富差距，籌集社會救助資源，緩解救助壓力。其次，要發揮工會、共青團、婦聯、殘聯等群眾團體和組織在社會幫困工作中的作用，多方面、多途徑解決特殊群體的困難，有效整合社會救助資源，最終形成政府主導、社會互動的多層次的，有機統一的救助機制。

另一方面還要重視和發揮非政府組織在社會救助中的作用。這是政府救助資源的補充，也是當前社會救助體系建設的薄弱環節，然而其在社會救助中起到的巨大作用卻是絕不容我們忽視的，這一點已經在2008年的汶川大地震中向我們充分展示了其力量，所以要大力培育非政府社會公益組織、非營利組織、慈善機構、群眾組織、社區組織、自愿團體以及熱心公益事業的企業、家庭和個人在內的全社會力量，朝著國家主導的多元救助模式發展。政府要積極扶持社會公益組織的發展，要為它們的發展壯大提供良好的法律政策環境和社會文化環境。另外要大力發展社會志愿者隊伍，吸納大中專院校的專業人才，完善社區公共服務網絡，提倡開展社會互助，為困難群體提供更多的關懷和救助。這樣，不但可以減輕政府救助的負擔，還可以彌補政府救助在社會救助中的某些不足，實現優勢互補，使困難群體的生活狀況得以更好地改善。

完善的理論綱領是實踐工作取得良好效果的先導，面對各種政策環境，我們要掌握區別對待、分類指導，整體規劃、分步推進的建制方法，充分整合和利用現有的各種社會救助資源，做好部門協調、理順行政管理體制的工作，相信，城鄉一體化、組織網絡化、保障制度化、救助多元化的新型社會救助體系必將早日實現。

參考文獻：

[1]楊衍銀．大力推進城鄉社會救助體系建設，切實保障困難群眾基本生活[J]．社會福利，2004(9)．

[2]長子中．建立健全覆蓋城鄉的社會救助體系[J]．北方經濟，2008(11)．

[3]李學舉．關于社會救助體系建設工作[J]．社會福利2004(9)

第三篇：完善社會救助體系(宣恩縣)

完善社會救助體系 提高社會救助水平

宣恩縣財政局

【內容提要】社會救助是社會保障的重要內容，養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險是社會保障的基礎，而社會救助體系是建立在這個基礎上的補充，主要包括城鄉低保制度、城鄉醫療救助制度、臨時救濟制度、社會互助共濟制度等內容。加快城鄉社會救助體系建設，是落實科學發展觀，統籌城鄉協調發展，構建社會主義和諧社會的根本要求。

【關鍵詞】社會救助體系 現狀 問題 原因 對策

一、基本情況

宣恩縣總面積2740平方公里，轄6鄉3鎮（其中有2個侗族鄉）、279個行政村，總人口35.35萬人，其中：農業人口31.47萬人，人口自然增長率千分之7.74。境內居民除漢族外，還有土家、苗、侗等23個少數民族，少數民族占總人口的70%，其中侗族居民列全省之首。境內山大人稀、溝壑縱橫、土地貧瘠、自然生存條件惡劣，2009年全縣農民人均純收入2804元、城鎮居民人均可支配收入9952元，低于全州平均水平，是一個典型的老少邊山窮國家級扶貧攻堅縣。

從現行的社會救助政策實施來看，宣恩縣城鄉困難人群可以分為城鎮低保戶（含其他困難戶和“三無”人員）、農村低保戶、農村五保戶、農村散居孤兒、農村受災困難戶、各類突發性事件事故造成的臨時困難群體六大類。目前，宣恩縣總體社會救助水平有如下特點：

（一）分布不均，城鎮相對集中，農村相對分散，農村地方之間差距較大，偏遠鄉鎮的農村人數相對較多。

（二）救助水平低，截止2010年底，城鎮低保戶的“三無”人員最高為280元，農村低保戶救助分三檔，最高為75元/人月、最低為35元/人月；農村五保戶中集中供養的為1800元/人年、分散供養的為1300元/人年；農村散居孤兒為1500元/人年。其他如受災臨時困難群體和邊緣人群，其救助是不固定的和低水平的，其救助的資金來源主要靠上級財政補助。

（三）救助內容單一，我縣目前的城鄉救助僅僅只限定在勉強的保障基本生活，對于困難對象的就醫、住房、入學有心無力。

（四）城鄉困難群體致困的原因不一樣，但其根本原因就是我縣經濟欠發達，農業占主導地位、沒有什么工業，城鄉困難群眾缺乏致富的門路。城鎮困難群眾成困的主要原因是下崗失業、農村致困的原因主要是交通地理條件、受教育程度低、自然災害、突發變故等。

（五）救助主體單一，我縣目前實施城鄉困難群眾社會救助的主體主要是政府部門，民間慈善組織和社會力量相當薄弱，社會互幫互助的氣候氣氛還遠未形成。

從目前我縣城鄉困難群體構成的數量來看，有以下特點

（一）農村五保戶。截止2010年底，我縣農村五保戶人數共為1033人，其中：集中供養840人、分散供養193人，集中供養率達到81.31%，平均每個鄉鎮115人，每個村近4人。這個數據在5年內幾乎沒有什么變化，其財政補助標準從800元左右/年增加到近2000元/年，雖然標準提高了很多，但近幾年物價飛漲、糧油供應很難落實，其增加因素幾乎被抵消，農村五保戶生活還是較為困難，還存在有很多應該納入五保戶管理的，因地方財力問題而無力納入。另外五保戶的就醫還沒有形成一個長期有效保障措施。

（二）農村低保戶。根據上級要求，我縣近兩年通過幾次大規模擴面，到目前為止，我縣的農村低保戶已經達到11103戶25782人，已經超過了我縣農業（農村）總人口的8%，我們根據實際情況分類救助，目前我縣得標準是：一類85元/人月、二類65元/人月、三類45元/人月。需要發放農村低保資金1864萬元。從原來的10元/人月到如今的分類施保，標準雖然提高了，但是水平還是很低的，保障內容很有限，他們的醫療、住房、子女入學也還不能得到較好解決。

（三）城鎮低保戶。包括城鎮“三無”戶等困難群體，目前我縣城鎮低保有2447戶4615人，其中90%在縣城珠山鎮的五個社區。全額保障標準為280元/人月（主要指“三無”對象），平均保障標準為140元/人月，基本上實現了動態管理下的應保盡保，近年來。通過民政部門與教育、水電、廣電、衛生、勞動等部門協調，按規定落實了他們的相關優惠政策，這對于保障困難群眾基本生活、維護社會穩定發揮了積極的作用。但存在對城鎮“三無”對象保障標準較低、難以滿足基本生活需要。部分城鎮低保戶無房戶住房問題、未參加醫保人員就醫問題仍不容忽視。

（四）受災困難戶和臨時困難群眾。一是受災戶的救濟問題，我縣處于鄂西南山區，屬亞熱帶季風氣候，極容易引發洪澇干旱冰雹災害，每年各種自然災害時有發生，按照國家規定，自然災害救災救濟工作實行分級負責，救災經費分級負擔，縣市級按農業人口平均1元的標準列入預算，專項用于自然災害救災救濟工作，但由于我縣現實的財力狀況，實際只定額負擔，列入預算（每年10萬元），而且沒有列救災工作經費。其余絕大部分要向上級爭取（這是一個不確定因素），由于資金十分有限和工作人員缺乏，對受災困難戶救濟顯得十分乏力。二是農村臨時困難群眾包括部分政策原因下放的困難群體救濟問題，由于沒有專項預算，民政部門存在把上級專項和本級其他專項東拉西扯的問題，從而導致存在審計風險。

二、存在問題

近幾年來。政府部門雖然不斷加強對困難群眾的救助救濟力度，在一定程度上改善了城鄉困難群眾的基本生活，特別是城鎮困難居民生活得到顯著改善，農村困難群眾生活逐步得到改善。但在政策的落實過程中也存在一些不容忽視的問題。

（一）機構不健全。承擔困難群眾救助救濟工作的主要是民政部門。現在突出的問題是鄉鎮街道民政經辦機構配臵與日益增多的民政工作業務極不相稱，隨著國家城鄉一體化建設步伐的加快，民政工作的重點特別是困難群眾的救助也將由主要集中在城鎮擴大到農村，鄉鎮街道民政機構將越來越重要，任務也越來越繁重。目前，我縣鄉鎮街道民政機構基本上有名無實，大多數鄉鎮街道沒有配備專門工作人員，沒有形成工作體系，兼職人數也太少，基本上是一個人，最大的鄉鎮也只安排了兩個人，最突出的是政策業務知識缺乏，很不適應民政工作特別是救助困難群眾的需要。

（二）財政困難。我們發現，經濟欠發達縣市困難群眾救助的難點是很容易形成惡性循環：財政困難，貧困對象多，貧困對象越多，財政就越困難。目前我縣困難群眾救助主要是由政府財政負擔，作為國家級扶貧攻堅縣，縣級可用財力十分有限，很難籌措更多的資金保障低保經費的落實，如按照2010我縣一般預算收入額度，縣級財政應配套城鄉低保資金329萬元，但實際只配套了152萬元，缺口177萬元，低保辦公經費64萬元，實際落實30萬元（是在縣級城鄉低保配套資金中列支的），城鄉低保資金的發放和工作開展，如果沒有上級財政補助，簡直難以想象。

（三）社會救助體系建設不完善。我縣社會救助體系的建設嚴格地說還處在初級起步階段，水平低，覆蓋范圍小。城鎮低保制度已初步建立，自然災害救助制度雖然建立，但很不完善，不易操作。城鄉醫療救助制度，社會互助制度也還未真正建立，特別是農村困難群眾基本生活救助問題仍然很突出，僅僅依靠民政一個部門發點臨時救濟無濟于事。應該由政府主導建立與之配套的社會救助體系，讓那些有困難的群眾通過政府的幫助和支持能夠自食其力，生活得到不斷改善，最重要的是社會基本保障體系應盡快在城鎮完善、在農村建立。

（四）政策落實效果不理想。社會貧困人口相對的救助面大，困難對象中出現了越扶越貧、越幫越困的現象。據了解，我縣來民政部門申請臨時救濟的八成以上是同一困難戶，他們對民政部門的救濟逐漸產生了依賴思想，給臨時救濟工作帶來了很大困難。同時，由于財政原因，個別地方農村五保戶供養經費未按規定落到實處，對部分政策的解釋不到位甚至胡亂解釋，引起部分群眾上訪，使國家的好政策落空。

三、形成原因

雖然我縣困難群眾形成和實際工作中的問題的成因是多方面的，但主要成因有以下幾個方面。

（一）對困難群眾救助工作的重視不夠不到位是根本原因。一是民政工作重要性認識不夠，認為當前要以經濟建設為中心，政府的主要工作應該是發展當地經濟，關心困難群眾就是逢年過節發點慰問款就行了；二是對民政工作內容了解不夠，認為干民政工作只是抄抄名冊、發發錢，平時不干也無妨。甚至個別地方認為關心困難群眾是縣民政局的事情，跟鄉鎮街道無關，凡是有困難群眾要求解決困難的，二話不說頂多蓋個章就要他找民政局；三是存在犯難情緒，認為解決困難群眾生活不是一朝一夕的事，難見成效，難見政績，與其做了不討好還不如不做。由此造成我縣民政機構不健全，鄉鎮街道民政干部身兼多職的現狀，“抽點時間做民政”這是真實的寫照，足以說明鄉鎮街道在安排全盤工作時，對民政工作沒有引起足夠重視，對困難群眾救助沒有引起足夠重視。

（二）財政困難時主要原因。我縣幾乎每年的財政收入應付干部的工資和基本運轉都存在問題，因此要縣級財政過多地拿錢解決困難群眾生活只能是有心無力。

（三）社會救助體系不完善是重點。社會互助的風氣在我縣尚欠火候，民間慈善機構力量不強，不知如何參與，會有什么政策對待。因此下一個問題將是如何鼓勵民間力量參與，形成社會多元救助、多方幫困的格局，而不是讓政府唱獨角戲。

四、解決對策

（一）加強機構建設，加強專門組織機構建設并配備高素質專門民政干部，做到事有人做、能做好。

（二）切實保障困難群體生活，縣級財政盡最大努力予以保障經費，明確列出經費預算。建議對象我們這樣的貧困縣，縣級財政足額安排工作經費，少配套或不配套補助資金，這樣，拉扯上級專項資金的情況將會大大減少。

（三）積極向上級部門爭取資金支持，多方向上爭取專項資金。上級主管部門主動加大對象我們這樣貧困縣的專項補助或轉移支付力度。

（四）加快社會救助體系建設，形成以政府為主，民間慈善團體、社會互助力量相結合的新型社會救助體系是最佳選擇。

（五）立足當前，著眼長遠，幫助困難群體解決基本生活是治標，主要是如何促進城鄉經濟發展，創造更多的發展機會，制定相應政策鼓勵困難群眾再就業、創業，用發展解決發展過程中的問題是最佳唯一出路。

（五）切實加強對城鄉低保工作的領導，把低保工作納入各鄉鎮街道黨政正職和班子分管成員工作實績考核的內容。湖北省委、省政府多次對保障城鄉群眾生活提出了新要求，主要領導對進一步做好低保工作做出了明確的指示。各級黨委、政府要提高對做好城鄉低保工作重要性的認識，把低保工作列入黨委、政府重要議事日程，采取有力措施，認真貫徹落實。同時，把低保工作目標任務完成情況納入鄉鎮街道正職和班子分管成員工作實績考核的內容，并將考核結果作為選拔任用、獎勵懲戒的重要依據。建立健全城鄉社會救助體系的長效機制。

2011年5月

參考資料：

1、恩施州深化醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009-2011）中期評估自評報告

2、宣恩縣民政局2010年城鄉低保工作總結

第四篇：進一步改革和完善社會救助體系建設專題研究匯報材料

進一步改革和完善社會救助體系建設

專題研究匯報材料

實踐科學發展，關注困難群體，實施救助措施，維護社會公平，既是社會穩定、經濟發展的基本前提，更是社會文明進步的標志。多年來，定邊縣立足于構建和諧社會，全面建設小康社會的高度，積極探索建立覆蓋城鄉的新型社會救助體系。目前，以最低生活保障制度為基礎，包括基本生活、醫療、教育、就業、住房保障、司法援助等專項救助，兼顧各方、統籌全局、城鄉一體、與經濟社會發展水平相適應的新型社會救助體系已基本形成。

一、進一步改革和完善城鄉社會救助體系建設的指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想。堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實科學發展觀，按照城鄉統籌、分類指導的原則，本著“以民為本、為民解困”的宗旨，遵循“單項突破，系統完善、點上突破、面上拓展”的總體思路，力爭“十二五”期間，以健全體制機制為關鍵，以優化資源為核心，形成城鄉一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化、手段現代化的城鄉社會救助體系，切實保障城鄉困難群眾的基本生活和解決群眾的特殊困難，促進和諧定邊建設。

5、以“高度重視、部門配合、積極協調、認真實施”為目標，努力推進教育、住房、司法救助制度的建立和完善。

（三）基本原則。

一是政府主導、社會參與。二是城鄉統籌、協調發展。三是重在建制、逐步提高。四是整合資源、優化配置。五是政策保障、依法救助。

二、定邊縣各類社會救助工作政策落實和專項資金投入情況

（一）各項社會救助政策落實及規范管理現狀

1、城市低保。我縣制定出臺了《定邊縣城市居民最低生活保障實施細則》，明確了低保工作的指導思想、保障范圍、保障標準、收入核算和審批程序，強化責任，狠抓落實，并在廣泛調查研究的基礎上，制定了《定邊縣城市居民收入核算實施辦法》，截至目前，全縣共有城市低保對象3708戶8272人，占城市人口的17.13%，人均月補差標準為225元。

2、農村低保。2009年11月，我縣在市民政局的組織下，專門召開了低保工作培訓會。2010年，我縣對全縣所有低保對象進行了摸底排查，將不符合政策的農村低保對象進行了調查，新增農村低保對象3074戶7685人，形成了“應保盡保、應退盡退”的動態管理模式。到目前為止，我縣共有農村低保戶15447戶31564人，占農業人口的11.19%，人

標邁進，全年累計支出農村低保資金2935萬元。

農村五保供養制度逐步落實，初步實現應保盡保，定邊縣根據上級指示精神，適時提高供養標準，落實供養資金，供養水平不斷提高，全年共對156人實施了農村集中供養，對908人實施了分散供養，全年累計支出五保供養資金276.4萬元，其中農村集中供養72.2萬元，分散供養204.2萬元。

城市醫療救助納入國家基本醫療保障體系，截至2010年年底，城市醫療救助共救助108人次，全年累計支出城市醫療救助資金972960元，農村醫療救助669人次，全年累計支出農村醫療救助資金4744342元，全年共救助城市生活無著的流浪乞討人員892人次。

臨時救助制度正在建立健全，全年有530人享受了農村傳統救濟，1760人次得到了農村臨時救濟，為城鄉低保家庭、五保對象享受國家撫恤補助的優撫對象和城鄉老黨員發放了一次性節日生活補貼，涉及4萬余人。

三、進一步改革和完善城鄉社會救助體系建設存在的困難和問題

（一）社會救助的政策體系有待完善。

第一、政策制定過程中仍有顯失公平之處。一是社會救助標準設定不夠科學，低保家庭除了享受低保救助外，還能享受醫療、住房、教育等專項救助，由此造成部分低保家庭得到的社會救助大大高于低保線，且超過了大部分低保邊緣戶的實際生活水平。二是隨著社會的轉型，城鄉流動人口的

變動頻繁，業務素質參差不齊與當前政府社會救助工作要求不相適應，專業素質和職業精神都有待加強。

（四）財政投入社會救助工作的壓力增大。

我縣是省財政直管縣，市上制定的各類社會救助專項資金配套形式均按2：8執行，其中20%均由中、省列支，市上不予配套，縣列支80%，我縣現有城市低保對象8272人，農村低保對象31564人，五保供養人員1064人，常年受災人員6.2萬人左右，臨時救濟人數達到4000人。以2011年為例，縣財政列支城鄉醫療救助資金70萬元，臨時救助資金32萬元，救災專項資金150萬元，五保供養240萬元，城鄉低保1200萬元，加之我縣財力有限，這就造成財政投入壓力增加，懇求市上在這些專項資金配套上予以支持。

四、進一步改革完善城鄉社會救助體系建設的對策措施 當前和今后的一個時期，定邊縣社會救助的總體思路和總體目標是：以各項社會救助制度的建立和完善為重點，以機制創新為動力，以服務網絡和信息化建設為手段，單項突破，系統完善，點上突破，面上拓展，大力推進城鄉社會救助體系建設，全面提高社會救助工作的整體水平，不斷改善困難群眾生活水平。

（一）創新工作機制

通過建立“政府主導、民政主管、部門協作、社會參與”的管理機制，在基層搭建統一的社會救助平臺，實現救助信息的暢通，更有效的利用各種社會救助措施，提高社會救助

第五篇：哈爾濱市人民政府關于進一步加強城鄉社會救助體系建設的決定(哈

【發布單位】哈爾濱市

【發布文號】哈政發〔2008〕17號 【發布日期】2008-06-25 【生效日期】2008-06-25 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】哈爾濱市

哈爾濱市人民政府關于進一步加強城鄉社會救助體系建設的決定

(哈政發〔2008〕17號)

各區、縣（市）人民政府，市政府各委、辦、局：

為認真貫徹落實黨的十七大精神，切實關注和改善民生,進一步加強我市城鄉社會救助體系建設，現作出如下決定：

一、充分認識加強城鄉社會救助體系建設的重要性和緊迫性

進一步加強城鄉社會救助體系建設，是完善我市城鄉社會救助制度，促進“三個適宜”現代文明城市建設的需要。加強城鄉社會救助體系建設是社會保障的重要內容，推進城鄉社會救助體系建設，完善社會救助工作，切實保障困難群眾的基本生活和促進經濟社會協調發展，是黨中央、國務院的重大決策，是維護困難群眾切身利益、落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的根本要求，是落實立黨為公、執政為民要求的實際行動，是實現城鄉統籌發展、完善社會保障體系的迫切需要，必須擺在更加突出的位置。從我市的現實情況看，目前仍有相當一部分群眾生活困難，對社會救助的需求不斷增強，特別是在住房、子女就學、醫療等方面的困難還比較突出；社會救助制度還不夠完善，特別是農村社會救助面比較窄、標準偏低，城鄉社會救助工作發展不夠平衡。各地區、各部門要充分認識建立覆蓋全市城鄉的社會救助體系、逐步實現城鄉一體化的重要性和緊迫性，列入重要日程，切實抓緊抓好。

二、明確城鄉社會救助體系建設的指導思想和基本原則

（一）指導思想

以科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十七大精神，緊緊圍繞實施老工業基地振興戰略和建設“三個適宜”現代文明城市的總體目標，進一步整合社會救助資源，完善社會救助機制，協調社會救助行動，構建和完善以城鄉居民最低生活保障（以下簡稱低保）為基礎，醫療、教育、住房等專項救助為輔助，社會扶助為補充，與經濟社會發展水平相適應的社會救助體系，努力提高城鄉困難群眾的救助水平，為全面建設小康社會和“三個適宜”現代文明城市奠定堅實基礎。

（二）基本原則

1.政府主導與社會參與相結合的原則。各級政府要把做好社會救助工作作為改善民生的一項重要內容，精心組織，認真運作。要建立和完善政府主導、民政牽頭、部門協作、社會參與的各級社會救助工作機制，充分發揮整體作用。

2.完善城市社會救助制度和推進農村社會救助工作相結合的原則。以城鄉統籌、協調發展的一體化為方向，進一步提高城市社會救助的整體水平，加速推進農村社會救助工作；有條件的區、縣（市）要積極探索城鄉統籌的救助機制，實行城鄉同步發展的社會救助制度。積極開展城鄉低收入困難群眾分類救助和應急救助，逐步實施低收入困難群眾普惠型救助。

3.基本生活救助與專項救助相結合的原則。逐步提高城鄉低保標準，提高對城鄉低保居民和農村五保戶的基本生活救助水平。針對城鄉低保、低收入居民和農村五保戶等困難群眾的特殊困難，有區別、有側重、有針對性地進行專項救助，并及時調整救助內容，提高救助水平。

4.物質救助與政策扶持相結合的原則。正確處理物質救助與政策扶持的關系，既要提供保障困難群眾基本生活方面的物質救助，又要積極支持和鼓勵被救助對象自強自立，落實各項幫扶政策，幫助他們盡早實現就業、再就業。

5.統一布局和分級實施相結合的原則。各級政府要根據市政府的部署，從實際出發，因地制宜，統一布局。市和區、縣（市）、街道（鄉鎮）、社區（村屯）要各負其責、分級實施。有條件的區、縣（市）要加速推進社會救助城鄉一體化進程，在1至2年內，探索構建城鄉統籌、協調發展的統一標準、統一內容、統一步驟的社會救助體系。

三、規范城鄉社會救助體系的救助范圍

（一）城鄉低保人員。按照《城市居民最低生活保障條例》（國務院令第271號）、《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發〔2007〕19號）、《城市居民最低生活保障條例》（省政府令第4號）、《哈爾濱市城市居民最低生活保障辦法》（市政府令第161號）、《哈爾濱市申請和已享受城市居民最低生活保障待遇人員收入計算的規定》（哈民政發〔2007〕30號）、《哈爾濱人民政府辦公廳關于印發〈哈爾濱市農村居民最低生活保障辦法（試行）〉的通知》（哈政辦發〔2006〕17號）和《關于在全市建立農村低保制度和提高城市低保標準有關事宜的通知》（哈民政發〔2006〕56號）等有關法規政策，符合規定的城鄉低保標準和條件，經區、縣（市）民政部門批準，發給本行政區《城市居民最低生活保障證》或《農村居民最低生活保障金領取證》，并按規定領取低保金的困難群眾。

（二）農村五保人員。按照《關于進一步做好農村五保供養工作的通知》（民發〔2004〕145號）、《關于農村五保供養服務機構建設的指導意見》（民發〔2006〕107號）和《農村五保供養工作條例》（國務院〔2006〕456號）等法規政策，符合規定的五保條件，經區、縣（市）民政部門批準，發給本行政區《農村五保供養證》，并享受國家規定的吃、穿、住、醫、葬方面供養待遇的困難群眾。

（三）城鄉低收入人員。按照《哈爾濱市人民政府辦公廳關于轉發哈爾濱市城市低收入困難群眾標準的通知》（哈政辦綜〔2008〕25號）和即將出臺的《哈爾濱市城市低收入困難群眾認定暫行規定》等有關法規政策規定，符合規定的城鄉低收入標準和條件，經區、縣（市）民政部門批準，并發給《哈爾濱市低收入困難人員證》的困難群眾。

（四）受災困難群眾。按照《關于規范特大自然災害救濟補助費分配管理的通知》（民發〔2002〕127號）等有關法規政策規定，符合規定的有關條件，因遭受自然災害造成較大生活困難的困難群眾。

（五）流浪乞討人員。按照國家和省、市政府制定的有關法規政策規定，符合規定的有關條件，自愿受助的流浪乞討人員。

（六）各級政府規定的其他救助對象。各級政府根據我市或各區、縣（市）社會經濟發展狀況及有關群眾生活困難狀況，做出有關規定和決定，給予有關救助的困難群眾。

四、扎實開展基本生活救助，切實保障救助對象的生活水平

按照國務院頒發的《城市居民最低生活保障條例》和《黑龍江省實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》、《哈爾濱市城市居民最低生活保障辦法》、《哈爾濱市農村居民最低生活保障辦法（試行）》等法律、法規，科學制定和調整標準，規范運行機制，實行分類救助，逐步提高城市低保人員中老年人、重度殘疾人和學生等的低保金加發金額；加強動態管理，堅持公開、公平、公正的原則，對城鄉低保和農村五保人員基本生活實行最低生活保障和五保供養，做到應保盡保，并逐步提高保障和供養水平。

五、不斷完善專項救助，切實保障困難群眾的特殊困難

根據經濟社會情況的發展變化，及時調整有關政策，對城鄉低保、低收入居民和農村五保戶等困難群眾，有針對性地實施專項救助：

（一）醫療救助。根據《關于實施農村醫療救助的意見》（民發〔2003〕158號）、《哈爾濱市城市居民最低生活保障人員醫療救助暫行規定》（哈民政發〔2004〕37號）、《關于加快推進農村醫療救助工作的通知》（民發〔2005〕121號）、《哈爾濱市城市居民最低生活保障人員醫療救助補充規定》（哈民政發〔2005〕50號）、《關于印發〈哈爾濱市農村醫療救助實施方案（試行）〉的通知》（哈農稅改〔2005〕4號）、《哈爾濱市市區低保家庭少年兒童醫療救助暫行辦法》（哈勞社發〔2006〕161號）、《關于印發〈哈爾濱市農村醫療救助實施方案（試行）補充規定〉的通知》（哈稅改聯字〔2006〕5號）、《關于提高市區城市低保人員基本醫療救助限額補貼標準及增加大病醫療救助病種的通知》（哈民政發〔2007〕21號）和《哈爾濱市城鎮職工基本醫療保險暫行辦法》等有關法規政策，資助城鄉低保人員、農村五保戶和城鄉有關低收入困難群眾等人員，分別參加城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療。提高城市低保人員參加城鎮居民基本醫療保險政府補助標準，進一步降低城市低保人員個人繳費部分；政府資助農村低保人員、五保戶等困難群眾參加新型農村合作醫療，免除個人繳費；制定新的醫療救助辦法，在醫療保險和新型農村合作醫療基礎上，實施二次救助措施，逐步建立住院救助制度，把重度慢性病出院后續治療和大病出院恢復期治療納入醫療救助范圍；逐步實施置前救助，有條件的區、縣（市）2008年開始探索試點置前救助，被救助對象住院治療直接扣除應救助的費用數額，直接支付應由自己負責的費用部分；設立各級醫療救助定點醫療機構，把符合條件的社區衛生服務機構納入醫療救助定點范圍，制定并實施相關優惠政策，提供優質醫療服務，減輕困難群眾就醫壓力。

（二）就學救助。根據《黑龍江省城鎮享受居民最低生活保障政策家庭義務教育階段學生“兩免一補”工作實施辦法》、《哈爾濱市義務教育貧困學生助學金征集和使用管理辦法》（市政府令第100號）、《關于做好2006考入普通高等院校的城市低保家庭子女就學救助工作的通知》（哈民政發〔2006〕43號）、《關于城鎮義務教育階段享受居民最低生活保障政策家庭學生“兩免一補”及家庭經濟特別困難的進城務工就業農民子女享受助學金工作的通知》（哈教聯發〔2007〕14號）、《關于下達2007―2008學城鎮享受居民最低生活保障政策家庭義務教育階段學生“兩免一補”資金及家庭經濟特別困難的進城務工就業農民子女助學金的通知》（哈財教〔2007〕259號）等有關法規政策，完善和實施有關政策，建立多部門、多組織密切配合形成合力的就學救助機制。落實城鎮低保家庭義務教育階段學生上學“兩免一補”等項政策；實施城市低保家庭高中以下學生適當加發低保金，及城市低保家庭、困難殘疾人家庭和農村困難群眾家庭大學生入學一次性救助措施；制定具體救助政策，實行低收入困難群眾家庭學生分類救助，動員社會力量廣泛籌措助學金，幫助特困職工和農民工等困難群眾家庭學生解決就學困難；逐步建立和實行城市低收入困難群眾家庭義務教育階段學生減免“兩費”（雜費和教科書費）制度，逐步建立實行低收入困難家庭大學生入學一次性救助制度。

（三）住房救助。根據《哈爾濱市城市廉租住房管理暫行辦法》、《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》、《關于〈哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法〉第三十三條、第三十四條住房困難家庭補償標準照顧標準和廉租戶拆遷安置的規定》（哈房發〔2007〕9號）、《哈爾濱市人民政府關于加快推進農村敬老院整合工作提高農村五保供養水平的意見》(哈辦發〔2007〕24號)等有關法規政策，完善和實施城市廉租住房、拆遷補償和農村困難群眾危房改造等項政策，建立多層次、多形式有機結合、行之有效的住房救助機制。進一步落實以租金補貼為主、實物配租為輔的廉租房政策，逐步擴大廉租房受益面，對城市低收入居民實行廉租房政策，相應提高城市低保、低收入居民動遷補償金標準；建立農村困難群眾住房救助制度，整合有關資源形成規范的救助機制，幫助農村低保、五保、低收入等困難群眾改善住房條件；加快農村敬老院整合建設步伐，制定和實行《哈爾濱市2008―2010年農村敬老院整合建設規劃》，爭取用3年時間基本完成農村敬老院整合建設任務，改善集中供養的五保對象的居住條件。

（四）就業救助。根據《哈爾濱市〈再就業優惠證〉發放使用管理辦法》、《哈爾濱市事業和就業登記管理辦法》等有關法規政策，對有勞動能力和就業愿望的享受城市低保并失業1年以上的失業人員，及時核發《再就業優惠證》，免收再就業中介服務費和培訓費，落實再就業優惠政策；加強在安置申請享受和已享受城市低保人員就業方面工作的銜接，優先為低保人員提供職業介紹、安排公益性崗位；對已實現就業和再就業的低保人員家庭，延發3個月低保金；對進城務工的農村低保和低收入困難群眾，組織提供免費或低收費的培訓服務，負責進行職業技能鑒定（限國家指定的實行就業準入制度的特殊工種）。

（五）生活用電、用水救助。根據《哈爾濱市人民政府辦公廳關于調整我市供水價格的通知》（哈政辦發〔2002〕1號）、《哈爾濱市人民政府辦公廳關于調整我市城市污水處理費征收標準有關事宜的通知》（哈政辦發〔2003〕3號）等有關法規政策，制定和落實城鄉低保、低收入和農村五保困難群眾家庭生活用水、用電價格方面的優惠政策。

（六）家庭供熱救助。根據《哈爾濱市城市供熱保障辦法》、《關于切實做好2006至2007城市供熱工作的通知》（哈辦發〔2006〕35號）等法規政策的有關規定,對集中供暖的城市低保家庭，予以減免住房包燒費；對分散供暖的城市低保家庭，給予一定數額取暖補貼金；逐步建立和完善城市低收入困難家庭減免住房供熱費和農村低保人員、五保戶住房取暖補貼制度。

（七）司法救助。根據《關于貫徹落實〈法律援助條例〉切實解決困難群眾打官司難問題的意見》（司發通〔2004〕127號）、《哈爾濱市法律援助條例》等有關法規政策，制定和落實有關法律援助政策，對城鄉低保、低收入、農村五保和城市特困職工家庭等困難群眾，開展免費法律咨詢、代寫法律文書、刑事辯護、民事代理和行政代理等項服務。

（八）應急救助。根據《關于印發黑龍江省特大自然災害救災應急預案的通知》（黑政發〔2004〕6號）、《關于印發哈爾濱市自然災害救助應急預案的通知》（哈應急委發〔2007〕24號）等有關法規政策，完善應急救助制度，健全自然災害、重大節日和其它突發事件救助機制。制定自然災害救助應急預案，提高自然災害應急救助整體水平，增強自然災害應急響應和救助能力，確保受災群眾及時有效地得到救助；實行重大節日臨時救助制度，對城鄉低保、低收入和農村五保等困難群眾，在重大節日期間給予一定數額的臨時救助；實行其它突發事件救助制度，在應對各種突發事件時，對城鄉低保、低收入和農村五保等困難群眾生活受到較大影響時，對他們給予必要的貨幣和實物救助。

（九）流浪乞討人員救助。根據《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（國務院令第381號）、《城市生活無著流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（2003年國務院令第24號）、《關于轉發民政部、財政部〈關于做好城市生活無著的流浪乞討人員中特殊的困難對象跨省返鄉工作通知〉的通知》（黑民辦函〔2004〕74號）、《關于加強城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通知》（哈民政發〔2004〕62號）、《哈爾濱市人民政府關于城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告》（哈政發法字〔2007〕29號）等有關法規政策，建立便捷、安全的救助管理工作機制，提高救助管理規范化、社會化水平。堅持“自愿受助、無償救助”的原則，對需要救助的對象提供救助，對流浪乞討人員引導救助；對救助對象中的危重病人及時給予醫療救助。

（十）居家養老救助。按照我市有關政策規定，以社區為救助和服務平臺，重點針對困難家庭老人，同時兼顧其他老人，建立居家養老救助和服務機制。對困難家庭老人，開展定額免費提供家庭護理、精神慰藉等方面的救助和服務；對其他老人，有償或低償開展上述有關服務。

（十一）殯儀服務救助。根據《哈爾濱市民政局低保戶、五保戶、重點優撫對象殯葬服務優惠辦法》等有關法規政策，以各層次殯儀服務機構為平臺，為城鄉低保戶和農村五保戶等困難群眾，提供低償服務，實行低價位定額“一費清”和有關輔助項目減半收費等救助措施。

六、深入開展社會扶助，幫助困難群眾改善生活狀況

（一）區、縣（市）政府負責組織轄區內的單位和個人開展多種形式的社會扶助活動，著重開展社會捐助、扶貧濟困和“一幫一”結對子救助活動。

（二）市工商行政管理、稅務、衛生、民政、勞動和社會保障等部門，對從事個體經營的（除國家限制的行業外）城市低保人員，在3年優惠期內免收管理類、登記類和證照類各項行政事業性收費，對同時持有《再就業優惠證》的，在規定限額內依次減免營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。

（三）市總工會、團市委、市婦聯應結合各自工作特點，開展針對城鄉低保人員和低收入困難群眾的各種社會救助活動。

（四）市殘聯負責對享受城鄉低保和低收入困難群眾家庭的殘疾人，在生活就業等方面給予關注，并為其特別是智殘人員的社會生活給予必要的監護，同時提供優惠政策咨詢和服務。

（五）市慈善總會負責廣泛籌集善款，對各類困難群眾，開展有針對性的定期或不定期的專項救助。

七、建立健全城鄉社會救助體系保障機制

（一）調整加強市社會救助工作領導小組。為進一步加強全市城鄉社會救助工作的統籌指導，決定將“哈爾濱市農村居民最低生活保障工作領導小組”，整合并入“哈爾濱市社會救助工作領導小組”，并對市社會救助工作領導小組進行必要的調整和加強。組長由市政府分管副市長擔任，副組長由市民政局局長擔任，成員由市委宣傳部、市紀檢委、市總工會、團市委、市婦聯，市政府法制辦、市民政局、市財政局、市勞動和社會保障局、市衛生局、市教育局、市房產住宅局、市司法局、市公安局、市工商局、市監察局、市審計局、市物價局、市地稅局、市供熱辦、哈供排水集團、市殘聯、市城管局、市農委、市扶貧開發辦、市統計局等部門有關負責同志組成，負責統一領導和協調全市社會救助工作。領導小組辦公室設在市民政局，負責搭建信息、資源搜集整理平臺等日常工作，主任由市民政局有關領導同志擔任。建立社會救助領導小組成員單位聯席會議制度，原則上每半年召開1次聯席會議，也可根據工作需要臨時召開，研究部署工作，研究解決難點、重點、熱點問題。各區、縣（市）政府也要建立相應的機構。

（二）明確分工，各司其職。負責醫療救助的責任單位為：市財政局、市民政局、市勞動和社會保障局、市衛生局；負責就學救助的責任單位為：市教育局、市財政局、市民政局、市總工會、團市委、市婦聯、市殘聯、市政府扶貧辦；負責住房救助的責任單位為：市房產住宅局、市財政局、市民政局、市扶貧開發辦、市殘聯；負責就業救助的責任單位為：市勞動和社會保障局、市財政局、市民政局；負責生活用電、用水救助的責任單位為：市物價局、哈電業局、哈供排水集團、市水務局；負責家庭供熱的責任單位為：市供熱辦、市財政局、市民政局；負責司法救助的責任單位為：市司法局；負責應急救助的責任單位為：市民政局、市財政局、市農委、市扶貧開發辦、市總工會；負責流浪乞討救助的責任單位為：市民政局、市財政局、市公安局、市城管局、市工商局、市衛生局；負責居家養老救助的責任單位為：市民政局、市財政局、各區政府；負責殯儀服務救助的責任單位為：市民政局。市社會救助工作領導小組各成員單位要將有關社會救助工作的信息、數據及工作開展情況等資料，及時反饋到市社會救助工作領導小組辦公室，實現信息共享、資源共融的高效運行機制。

（三）完善目標責任體系。市社會救助工作領導小組辦公室，負責協調市直有關部門和各區、縣（市）政府，明確工作目標，加強日常監督指導，定期對各有關部門和各區、縣（市）的有關工作情況進行考核通報，并按省有關要求實行獎罰；同時，根據考核情況，對工作效果顯著、成績突出的區、縣（市）和部門、個人給予表彰。各區、縣（市）政府應建立相應的對下目標責任體系，保證各項目標落到實處；同時，參照本《決定》，結合實際，制定本地區進一步加強城鄉社會救助體系建設的實施辦法。各相關部門也應結合部門實際，制定貫徹落實本《決定》的實施辦法。

（四）加強工作力量，落實工作經費。各級政府和有關部門，要安排得力干部負責此項工作，保證工作正常開展。各區、縣（市）要加強對職能部門的力量，設專門人員負責低收入困難群眾認定和救助工作，特別要加強街道和社區工作力量，落實有關工作經費，保證必要的工作條件。

（五）建立健全“三項”機制。建立聯動互動機制，各級政府和各相關部門要暢通信息、資源共享、協調配合、齊抓共管，建立和完善兩級平臺（市和區、縣）、四級網絡（市、區縣、街道、社區）、兩項功能（網上信息服務和網上直接服務）的社會救助信息服務體系；要建立并規范管理和工作運行機制，搞好有關檔案管理制度建設，設立“四檔”（城鄉低保人員檔案、城鄉低收入困難群眾檔案、農村五保人員檔案、城市社區居民檔案），保證有關救助工作及時、準確進行；建立健全監督管理機制，要制定相關工作紀律，本著公開、公平、公正的原則，管好用于困難群眾的救助款項和物品，并暢通投訴和訴求渠道，加大財務監督和審計力度，接受社會各界監督，確保有關救助工作有序、健康開展。

哈爾濱市人民政府

二○○八年六月二十五日

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