第一篇：人大常委會如何聽取和審議專項工作報告

人大常委會如何聽取和審議專項工作報告？

吉林省吉林市人大常委會主任 曲國良

觀點提示：

聽取和審議專項工作報告要精心選擇議題，把帶有全局性、普遍性的重大問題選為重點議題；要深入進行專題調研，組織本級人大常委會組成人員和代表對有關工作進行視察或專題調查研究；要形成高質量的審議意見，它是聽取審議工作報告的終端性、核心性環節，它的政治性、政策性、專業性強，質量高，監督才有可能收到好的效果；要注意跟蹤監督，人大監督工作要有一種反復抓、抓反復的理念，有些事情不是聽取審議一次專項工作報告就能奏效的，還需要連續督促。聽取和審議專項工作報告是人大常委會的重要監督方式之一。對于提高人大監督工作的能力，促進“一府兩院”依法行政、公正司法意義重大。對此，筆者在深入調研的基礎上，閱讀了一些相關材料，作了一些思考。

重視聽取和審議專項工作報告及其實效性

依法監督是設區的市人大常委會的首要職責，而聽取和審議專項工作報告又是人大常委會依法監督的首要形式。監督法對各級人大常委會的監督職責共規定了七個方面，其中前四個方面是經常性的監督工作，即聽取和審議專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執行情況的報告和審計報告；組織執法檢查；進行規范性文件備案審查。把這四種經常開展的監督工作相比較，會發現聽取和審議專項工作報告同時具有三個特點——適用范圍廣，除已有例行性監督的決算、預算、計劃、審計事項之外，“一府兩院”各項工作都可以列入聽取審議范圍，可充分反映人民群眾利益和科學發展觀的要求；使用次數多，明顯多于性質相近的第二、第三方面；針對性、選擇性強，沒有固定的議題，可根據實際確定，避免一些程序性的安排，降低監督成本。重視監督工作，需要高度重視提高聽取審議專項工作報告的質量。

以往的工作中，聽取和審議專項工作報告容易搞虛，原因是多方面的，人大常委會應該根據現有的背景條件，盡量使監督工作收到應有的實效。把監督工作做實，至少應從三個方面來把握：一是工作過程和工作效果都要做實，過程實才能效果實。二是監督方的工作和被監督方的工作都要做實。例如被監督方形成專項工作報告，應該有規范，應該實事求是，應該成為一個自我總結、自我策劃、自我提升的過程，而不是片面聽取人大常委會的評議意見。三是監督的實效既要著眼于當前具體問題的解決，又要追求具有長遠意義的制度安排。也就是不僅要有讓群眾很快能看到的實效，也要有積極的輻射和延續效應。

增強聽取和審議專項工作報告的實效

要精心選擇議題。選擇議題不僅僅是聽取審議專項工作報告的起點，更重要的是它體現著人大常委會想要干什么。這與想要怎么干同樣重要，甚至在一定意義上說，它決定著怎么干的效果。所以，選擇議題要十分慎重。根據監督法的規定和各地實踐經驗，確定聽取和審議專項工作報告的議題，應把握住三點：一要選擇帶有全局性、普遍性和傾向性的重大問題，而不是一些細枝末節的、無足輕重的事情。不僅要選擇重大問題，最好還是黨委、“一府兩院”和人民群眾共同關注的問題。這樣才能統籌兼顧，才便于監督工作順暢進行，收到實效。二要選擇經過努力可以解決的重大問題。一般而言，任何社會矛盾的解決，都有待一定的條件和時機。吉林市經濟總量不足，有不少歷史遺留問題，解決矛盾、推進工作既要有積極態度，又要有科學精神，應該區分情況，循序漸進。人大常委會選擇監督議題也應如此。那些應該解決但暫時不具備條件無力解決的問題，不宜選作監督議題，否則難免無功而返。三要選擇容量適中的重大問題。就是說，一個議題包含的內容不能過多，也不能過少，當前主要應防止題目太大。一個議題包括的內容過多，限于時間和精力，審議和處理都難以深入。監督法規定，各級人民代表大會常務委員會每年有計劃地安排聽取和審議專項工作報告。所謂有計劃，應該包括對一個重要問題進行適當拆分，今年聽取審議這個側面，明年聽取審議另

一個側面，而不是一次包攬過多。這就要求在選擇議題的過程中對其容量的大小做到心中有數，并且把具體想聽什么的打算告知報告方。

要深入進行專題調查研究。監督法規定，聽取和審議專項工作報告前，可以組織本級人大常委會組成人員和代表，對有關工作進行視察或專題調查研究。從實踐情況看，事先搞好專題調查研究十分必要。首先，這是監督工作自身的內在要求。聽取和審議專項工作報告是一種監督形式。監督本身就包括調查的內容，因為要達到推動工作的目的，必須首先了解情況。情況掌握得全面、深透，才有可能提出中肯的審議意見，才有可能起到促進作用。如果常委會組成人員在聽取專項工作報告時，對報告之外的情況一無所知，甚至對其中的一些專業表述不能理解，就沒法深入審議，只能說一些空話套話，使審議流于形式。其次，深入調研是由常委會組成人員的專業結構和知政情況決定的。組成人員不論是駐會的還是不駐會的，都沒有直接參與“一府兩院”的工作，無論常委會組成人員有什么樣的閱歷，面對要審議的各種專項工作，從人員和議題兩個總體上說，都很難稱得上內行和知情。要提出高質量的審議意見，必須有目的地開展專題調研。調研不僅是了解當地的情況，也包括了解外地的成功經驗；不僅限于了解情況，也包括通過文獻學習研究政策和專業。要通過調研，爭取使部分組成人員在信息量、知識量和思考力上至少不低于被監督者的水平，進而取得話語權。要形成高質量的審議意見。審議意見是聽取審議工作報告的終端性、核心性環節，它的政治性、政策性、專業性強，質量高，監督才有可能收到好的效果。為此，在常委會審議時要注意以下幾點：

一、常委會組成人員發言要有層次。委員們的發言在一定程度上代表了常委會的意見，因此要認真準備、深入思考，力求使發言準確、全面、深入、鮮明，有監督價值；不能把它等同為一般的學習討論發言，信口開河，離題萬里。

二、審議之前，要安排重點發言人，形成發言材料。筆者認為，相關常委會副主任或工委主任作重點發言人為宜。準備重點發言材料要充分運用專題調研成果，并要認真閱讀“一府兩院”提前送交的工作報告，以便事后整理形成常委會會議審議意見時有基本底稿。

三、對專項工作的評價要實事求是，恰如其分。應該高度概括地說明所付出的努力，肯定成績，指出存在的問題和不足。

四、提出下一步工作意見和建議，要抓住關鍵環節，力求具有創意性和可行性。創意來自民智，來自調查研究，觀念、思路或方法上有創意，對推動工作具有重要意義。相對本地實踐過程而言，推廣應用外地的經驗也帶有創新的性質。可行性是具有科學性、可操作性，符合實際，符合規律。口號式的大話、原則性的要求，即使不錯，但也沒用。按照法律規定，人大行使國家權力是只作決議決定，而其自身并不執行。自身不執行不意味著決議、決定包括審議意見可以忽略操作性。實踐證明，要提高實效，審議意見不宜對一些小事過于具體，但對一些大事則應該具體一些，針對性強一些。這樣才便于“一府兩院”操作，才能見到相應的效果。要注意跟蹤監督。黨政機關開展工作有一種反復抓、抓反復的理念。人大監督也應該這樣。有些事情，不是聽取審議一次專項工作報告就能奏效的，需要連續督促。這不僅要關注對審議意見的研究處理情況，還要像有些地方人大常委會那樣，連續三四年抓一個議題，不見實效不放手。

從上述分析中可以看到，要使該項監督工作取得實效，人大需要下很多工夫，所謂一分耕耘，一分收獲，要不斷地充實提高自己，以具備較高的監督能力。

第二篇：綏化市人大常委會聽取和審議專項工作報告的辦法

綏化市人民代表大會常務委員會 聽取和審議專項工作報告辦法

(2009年10月16日綏化市第二屆人大常委會第十五次會議通過)

第一條

為了提高市人民代表大會常務委員會（以下簡稱常委會）聽取和審議市人民政府、市中級人民法院和市人民檢察院（以下簡稱“一府兩院”）專項工作報告的質量，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》、《黑龍江省實施＜中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法＞辦法》和《綏化市人大常委會實施黑龍江省實施＜中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法＞辦法細則》的規定，制定本辦法。

第二條 常委會每年選擇若干關系全市改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。議題來源從下列途徑中確定：

（一）常委會在執法檢查中發現的突出問題；

（二）市人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；

（三）常委會組成人員提出的比較集中的問題；

（四）市人大各專門委員會（以下簡稱專門委員會）、常委會各辦事機構（以下簡稱辦事機構）在調查研究和組織代表視察中發現的突出問題；

（五）常委會受理涉法涉訴控告、申訴、檢舉中反映的突出問題和人民來信來訪集中反映的問題；

（六）常委會對市人民政府組成部門、行政執法單位、中省直部門和司法機關測評中發現的突出問題;

（七）社會普遍關注的其他問題。

第三條

“一府兩院”可以向常委會要求報告專項工作。第四條 常委會辦公室負責與相關專門委員會、相關辦事機構和“一府兩院”溝通協調，在每年十一月底前擬定下一聽取和審議專項工作報告計劃（草案），提請十二月初的常委會主任會議審定。

第五條

計劃（草案）包括專項工作報告的重點內容、時間安排、報告機關以及負責督辦落實此項工作的相關專門委員會或相關辦事機構。

第六條 常委會主任會議根據需要，可以適當調整聽取和審議專項工作報告的計劃，對臨時需要列入專項工作報告議題計劃的，由相關專門委員會或相關辦事機構提出建議，由常委會分管副主任與“一府兩院”溝通協商后，提請常委會主任會議研究決定。

第七條

常委會聽取和審議專項工作報告的計劃，包括：

（一）對工作的總體評價；

（二）工作中存在的主要問題及原因；

（三）加強和改進工作的意見或建議；

（四）認為應當報告的其它事項。

第十三條 相關專門委員會或相關辦事機構，應在常委會舉行會議三十日前，將調查研究報告或視察報告，連同匯總的各方面意見，交由“一府兩院”研究，“一府兩院”應在專項工作報告中作出回應。

第十四條 市人民政府的專項工作報告，重大事項應經政府常務會議或市長辦公會議討論通過，由市長簽署意見后報常委會；其它事項應經主管副市長向市長匯報同意，由主管副市長簽署意見后報常委會。市中級人民法院、市人民檢察院的專項工作報告，應經院長、檢察長主持召開會議集體研究討論通過，由院長、檢察長簽署意見后報常委會。

第十五條

專項工作報告應針對突出問題，體現內容專項性的特點。內容主要包括：

（一）主要工作成績；

（二）自身查找和社會各界反映強烈的問題及成因；

（三）解決問題的意見和具體措施。

第十六條

“一府兩院”應在常委會舉行會議的二十日前，由其辦事機構將專項工作報告送交相關專門委員會或相

間一般限定在十分鐘內，再次發言的時間一般限定在五分鐘內。

第二十一條 實行專題發言制度。常委會可就相關重點問題，安排組成人員作專題發言，以增強審議的深度。專題發言人建議人選，由相關專門委員會或相關辦事機構協商提出，常委會主任會議確定。專題發言人應形成簡要書面發言材料，發言后交給常委會機關工作人員。

第二十二條 實行審議意見卡制度。審議意見卡由常委會辦公室制作，在常委會舉行會議七日前印發常委會組成人員。常委會組成人員須將審議意見填寫在《審議意見卡》上，出席會議時交給常委會機關工作人員，作為整理審議情況和審議意見的重要依據。

第二十三條 常委會組成人員對專項工作報告多數不滿意的，常委會可以責成報告機關在本次會議或下次會議上作補充報告或重作報告。常委會組成人員對補充報告或重作的報告多數仍不滿意的，常委會應作出相應的決議或決定。

第二十四條 相關專門委員會、相關辦事機構應在常委會會前形成審議意見（草案）。審議意見（草案）的內容和格式為：

（一）總體評價部分。包括主要工作成績和工作中存在的主要問題，應實事求是，簡明扼要；

（二）提出意見部分。針對工作重點、難點和傾向性問

主任會議同意，可以適當延長處理時限。報告內容主要包括：

（一）研究處理審議意見的基本情況；

（二）解決問題取得的成效及工作措施；

（三）落實中存在問題及原因；

（四）下步工作意見。

第三十條 常委會會議聽取和審議報告機關研究處理審議意見情況報告后，采取無記名投票方式進行滿意度表決。常委會全體組成人員過半數以上滿意的，視為通過。未獲通過的，報告機關應加大整改力度，并在四個月內再次向常委會會議報告。再次報告仍未獲得通過的，由常委會依法作出決議、決定。

第三十一條 常委會會議認為必要時，可以就專項工作報告作出決議，有關機關和部門須在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。

第三十二條

“一府兩院”關于執行決議情況的報告，由相關專門委員會、相關辦事機構審查，并提出意見，由主任會議決定是否列入下次常委會會議議程。不列入下次常委會會議議程的，由常委會辦公室將執行決議情況的報告印發常委會組成人員。常委會組成人員對執行決議情況的報告多數不滿意的，主任會議可以責成相關專門委員會、相關辦事機構進行專項檢查或依法提出質詢案。

第三十三條

常委會聽取和審議的專項工作報告及決

第三篇：人大聽取和審議一府兩院專項工作報告的辦法

xx縣人民代表大會常務委員會

聽取和審議縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院

專項工作報告的辦法

（討論稿）

（2008年月日xx縣十六屆人大常委會第次會議通過）

第一條聽取和審議專項工作報告，縣人大常委會實施監督的主要方式之一。為進一步規范報告程序，提高審議質量，根據《監督法》的規定，結

合我縣實際，特制定本辦法。

第二條縣人大常委會（以下簡稱常委會）在本級人民人表大會閉會期間，聽取和審議縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院的專項工作報告。

第三條聽取和審議本級人民政府、人民法院、人民檢察院的專項工作報告的議題，根據下列反映的問題確定：

㈠縣級人民代表大會常務委員會在執法檢查中發現的突出問題；

㈡縣級人民代表大會代表對人民政府、人民法院、人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；

㈢縣人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題；

㈣縣級人民代表大會專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題；

㈤人民來信來訪集中反映的問題；

㈥社會普遍關注的其他問題。

縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院也可以向本級人民代表大會常務委員會要求報告專項工作。

第四條常委會聽取和審議專項工作報告前，主任會議可以組織縣級人民代表大會常務委員會組成人員和本級人民代表大會代表，對有關工作進行視察或者專題調查研究。

常委會可以安排參加視察或者調查研究的代表列席常委會會議，聽取專項工作報告，提出意見。

第五條常委會聽取和審議專項工作報告前，常委會辦事機構應當將各方面對該項工作的意見匯總，交由本級人民政府、人民法院、人民檢察院研究并在專項工作報告中作出回應。

第六條人民政府、人民法院、人民檢察院應當在常委會舉行會議的二十日前，由其辦事機構將專項工作報告送交縣級人民代表大會有關專門委員會或者常委會征求意見；人民政府、人民法院、人民檢察院對報告修改后，在常委會舉行會議的十日前送交縣人大常委會辦公室。

縣人大常委會辦公室應當在常委會舉行會議的七日前，將專項工作報告發給常委會組成人員。

第七條專項工作報告由人民政府、人民法院、人民檢察院的負責人向縣級人民代表大會常務委員會報告，人民政府也可以委托有關剖門負責人向縣級人民代表大會常務委員會報告。

第八條常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由縣人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。縣人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況送交縣級人民代表大會專門委員會或者常委會征求意見后，向常委會提出書面報告。常委會認為必須時，可以對專項工作報告作出決議，縣級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。

常委會聽取的專項工作報告及審議意見，縣人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理或者執行決議情況的報告，向縣級人民代表大會通報并向社會公布。

第九條常委會對審議意見的辦理進行跟蹤監督，常委會組成人員三人以上對辦理結果不滿意要求重新辦理的，由常委會表決。是否提請常委會表決，由主任會議決定。

第十條本辦法由縣人大常委會負責解釋。

第十一條本辦法自通過之日起施行。

第四篇：xx縣人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告暫行辦法

XX縣人大常委會聽取和

審議“一府兩院”專項工作報告暫行辦法

征求意見稿

(2012年 月 日XX縣第十七屆人民代表大會常務委員會第次會議通過）

第一條為了進一步規范縣人民代表大會常務委員會（以下簡稱縣人大常委會）聽取和審議縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院（以下簡稱“一府兩院”）專項工作報告程序，提高審議質量，增強監督實效，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）及有關法律，結合我縣實際，制定本辦法。

第二條縣人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，堅持依法辦事、民主公開、集體行使職權和圍繞中心、突出重點、力求實效的原則。

第三條縣人大常委會依照《監督法》第九條規定的內容和途徑，每年選擇若干關系全縣改革發展穩定大局和民主法治建設、人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議縣“一府兩院”專項工作報告。

第四條縣人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的選題，根據本辦法第三條規定的內容，由縣人大常委會各工作機構，按照職責分工，在每年的縣人民代表大會閉會后的一個-1-

月內負責向主任會議提出建議。專項工作報告的議題，根據下列途徑反映的問題確定：

（一）縣人大常委會在執法檢查中發現的突出問題，由組織執法檢查的工作委員會提出；

（二）縣人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，由人事代表工作委員會負責匯總提出；

（三）縣人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，由縣人大常委會辦公室會同相關工作委員會負責提出；

（四）縣人大常委會各工作機構在調查研究中發現的突出問題，由開展調查研究的工作機構負責提出；

（五）人民群眾來信來訪集中反映的問題，由法制工作委員會負責提出；

（六）社會普遍關注的其他問題，由相關工作委員會負責提出；

（七）“一府兩院”要求向縣人大常委會報告的專項工作，根據“一府兩院”的建議和擬報告的內容，由相關工作委員會負責提出。

專項工作報告的議題建議，應當包括題目、報告該項工作的機關或職能部門和建議安排聽取的時間等內容。

第五條縣人大常委會辦公室根據各工作委員會的議題建

議和意見，按照統籌兼顧的原則，經與各工作委員會充分協商、科學論證、綜合平衡后，擬定出聽取和審議專項工作報告的計劃草案。

第六條縣人大常委會辦公室擬定的計劃草案，應分別提請主任會議、常委會議審議通過。然后印發縣人大常委會各組成人員、各工作機構及報告機關，并向社會公布。

第七條主任會議根據工作需要，可以適當調整聽取和審議專項工作報告的計劃，并由縣人大常委會辦公室及時通知有關機關。報告機關因特殊情況擬調整向縣人大常委會報告專項工作時間的，須提前一個月以書面方式向主任會議提出。

第八條未列入計劃，因特殊情況，縣人大常委會需要聽取和審議的，或者“一府兩院”臨時要求向縣人大常委會報告的專項工作，由主任會議決定是否列入縣人大常委會會議議程。

第九條縣人大常委會在聽取和審議專項工作報告前，主任會議可以組織或者委托相關工作機構組織縣人大常委會組成人員、縣人大代表進行視察或者專題調查研究。進行視察和專題調查研究時可以邀請有關專家參加。

“一府兩院”及其相關部門和單位，應當主動協助、密切配合視察或者專題調查研究活動。

第十條 視察、專題調查研究中發現的問題以及各方面對該

項工作的意見建議，由縣人大常委會視察、專題調查組整理，并形成視察或調查報告，交由主任會議審議，并根據修改意見，修改后印發縣人大常委會組成人員在審議專項工作報告時參閱。

第十一條“一府兩院”應當在縣人大常委會舉行會議的二十日前，將專項工作報告（征求意見稿）送交縣人大常委會視察、專題調查組征求意見。縣人大常委會視察、專題調查組應當在收到專項工作報告的五日內提出意見和建議，并反饋給“一府兩院”。

縣人大常委會臨時安排聽取和審議的專項工作報告不適用前款時限規定。

第十二條報告機關應當在縣人大常委會舉行會議十日前，將專項工作報告文稿送交縣人大常委會辦公室。縣人大常委會辦公室應當在縣人大常委會舉行會議七日前，將專項工作報告發給縣人大常委會組成人員和相關工作委員會。報告機關不能如期送交的，應當書面說明原因，由主任會議決定是否列入本次縣人大常委會會議議程。

第十三條專項工作報告由“一府兩院”的負責人向縣人大常委會報告，縣人民政府也可以委托相關部門負責人報告。第十四條縣人大常委會召開全體會議聽取專項工作報告和視察、調查報告時，縣人大常委會組成人員應當對專項工作報告進行認真深入的審議，客觀公正的評價，肯定工作成績，指出

存在問題，并提出建設性意見和建議。

在審議專項工作報告中，對涉及到縣人大常委會任命干部履職情況的，縣人大常委會可以轉交“一府兩院”或者按照干部管理權限轉交有關部門處理；同時可以列為縣人大常委會任免干部的依據。對涉及法規方面的具體案件處理情況的，縣人大常委會可以轉交相關部門處理。

第十五條審議專項工作報告，報告機關的負責人和其他與專項工作報告內容相關的部門負責人，應當到會聽取意見，回答詢問。

第十六條縣人大常委會聽取和審議專項工作報告，可以邀請參加視察或者專題調查研究的縣人大代表和專家列席會議，發表意見。

第十七條縣人大常委會聽取的專項工作報告，根據主任會議的提請，應在縣人大常委會會議審議后，組織縣人大常委會組成人員對專項工作報告進行滿意度測評。測評分為“滿意、不滿意”兩個檔次，測評采取無記名投票的方式，測評結果應由主持人當場公布，并向有關方面通報、向社會公布。

第十八條滿意度測評標準：凡“滿意”票得票率達到常委會全體組成人員70%以上的（不含70%），評定為滿意，即獲得通過；凡“不滿意”票得票率達到常委會全體組成人員30%的（含30%），評定為不滿意，即未獲得通過。

第十九條獲得通過的專項工作報告，報告機關應認真辦理縣人大常委會形成的審議意見，并在規定時限內向縣人大常委會報告辦理情況。

第二十條未獲得通過的專項工作報告，報告機關應按照審議意見進行認真整改，并在半年內再次向縣人大常委會報告，提請縣人大常委會審議，并再次進行滿意度測評。再次報告內容應當回應整改情況。

再次報告仍未獲得通過的，縣人大常委會應責成報告機關就該項工作進行認真研究、總結，采取得力措施進行整改，并對相關部門的責任人作出相應處理；對屬于垂管的部門和單位，縣人大常委會應將審議意見轉交其上級主管部門。

第二十一條專項工作報告審議意見的形成、辦理及督辦等按照《甘泉縣人大常委會決議、決定和審議、評議意見辦理辦法》執行。

第二十二條縣人大常委會聽取和審議駐甘垂管單位的專項工作報告，適用本辦法。

第二十三條本辦法自通過之日起施行。

第五篇：淺析聽取和審議

淺析聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的程序

曾喜龍

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人大監督是一個完整的系統,主要表現在人大的所有監督都是遵循一定的形式和程序進行的。聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，是各級人大常委會的重要的經常性監督工作之一，有其嚴格的法律依據和法定程序。

一、聽審專項報告是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權

聽取和審議工作報告，是我國權力機關對“一府兩院”實施監督所運用的最經常、最普遍的方式，也是憲法賦予各級人大常委會的一項重要職權。《憲法》第92條規定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”第104條規定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。”第110條、128條、133條規定了地方“一府兩院”對產生它的權力機關負責。雖然憲法沒有明確規定“兩院”在人民代表大會閉會期間向其本級人大常委會報告工作，但向其本級人大常委會報告工作是對人大負責、受人大監督所必須條件，而在“一府兩院”的組織法中則相應地進行了規定。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第48條規定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會上閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”法院組織法第17條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。”檢察院組織法第10條規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”今年實施的監督法第二章：聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，從第8至14條，針對各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的基本原則、議題來源途徑和程序做了較為詳細的規定，成為各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告在實體權利和程序規范上的重要法律依據。從以上規定來看，各級人大及其常委會聽取和審議“一府兩院”的工作報告，主要包括了兩個方面的內容：一是工作報告。二是專項工作報告。

二、聽審專項報告的 “三條基本原則” 和“兩個議題來源”

監督法第3至7條對各級人大常委會監督工作的原則進行了總體規定，主要包括堅持黨的領導、堅持依法監督、堅持民主集中制基礎上集體行使職權、堅持接受人民代表大會監督、堅持監督公開等五項基本原則。而監督法第8條則專門對聽審專項報告的原則進行了規定：“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。常務委員會聽取和審議專項工作報告的計劃，經委員長會議或者主任會議通過，印發常委會組成人員并向社會公布。”這一規定明確了人大常委會聽取和審議專項工作報告的三條基本原則。一是重大問題原則。憲法第104條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大問題。”哪些是重大問題呢？地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第44條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使的職權之一是：討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。而監督法則要求各級人大常委會代表人民行使監督職權時，要圍繞黨和國家的中心工作，服從和服務于國家工作的大局；要關注與廣大人民群眾切身利益緊密相關的問題，要抓住社會普遍關注的影響和諧社會建設的重大問題。總之，人大監督要善于“抓大放小”，而大問題的標準應該既有憲法和法律的依據，同時也要切合當地實際，因為有些重大問題在時間和空間上具有一定的相對性和變動性等特點，堅決杜絕“一刀切”，做到具體問題具體分析。二是計劃原則。人大監督最大的特點是集體行使權力，與行政首長負責制具有根本區別，各項工作不僅有嚴格的法定程序，還有時間和空間的要求，所以聽取和審議專項工作報告要有計劃有安排，但只能是計劃，不適合制定出五年或幾年的規劃。有了計劃，工作就有了明確的目標和具體的步驟，就可以協調各部門的行動，增強工作的主動性，減少盲目性，使聽取和審議專項報告的工作有條不紊地進行，對“一府兩院”也有較強的約束和督促作用，是提高工作效率的重要手段。反之，則容易干擾“一府兩院”的正常工作，甚至讓他們無所適從。三是公開原則。政務要公開，司法要公開，黨的十七大要求黨務也要逐步公開，人大的監督工作同樣要求公開。監督公開制度是由我國憲法確定的人民主權原則和人民代表大會的性質和地位決定的。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民參照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。憲法同時規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，對人民負責，受人民監督。從這個意義上看，作為人民代表大會常設機構的常務委員會行使監督權，對“一府兩院”進行監督，應當將監督權的情況向社會公開，使人民能夠熟悉常務委員會監督工作的情況。實行監督公開，對于促進國家機構接受人民群眾的監督，推進“一府兩院”依法行政，保證人民群眾行使知情權、參與權、監督權等民主權利，具有重要的作用。把聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的議題、計劃、報告原文及其它內容向社會公布，充分表明國家的一切權力屬于人民，保證人民的知情知政權，真正維護公民、法人和其他社會組織的合法權益。人大的監督權力在接受人民的監督同時，也使得人大常委會更加緊密地保持同人民群眾的聯系。當然，人大常委會代表人民對“一府兩院”的監督是否到位，人民滿意不滿意才是衡量的標準，對人民公開也就成了必然。

聽取和審議專項工作報告議題的確定主要有兩大來源。一是根據各方反映的問題確定議題。監督法第9條第1款規定了各級人大常委會聽取和審議本級“一府兩院”的專項工作報告的議題，根據六條途徑反映的問題確定。這六個方面的問題總體上來說是多年來各級人大常委會堅持實踐的選擇，為增強監督實效積累的寶貴經驗。人大代表本身就具有廣泛性，不同社會階層、不同社會群體的呼聲和要求他們都有切身感受，能夠反映出人民群眾面臨的真實情況和問題；人民來信來訪直接涉及人民群眾的切身利益，更能直接地反映行政和司法機關工作中存在的不足和突出問題；人大常委會的工作機構在調查研究和執法檢查中也能夠了解到許多突出問題。從這些渠道反映的問題中選擇聽取和審議專項工作報告的議題，是提高監督質量的前提。二是根據“一府兩院”的要求確定議題。監督法第9條第2款規定“一府兩院”可以向本級人大常委會要求報告專項工作。說明“一府兩院”接受人大監督不能總是處于被動狀態，也可以主動要求。這樣可以通過權力機關發現自身工作中的不足，既能進一步推動該項工作，還能通過各級國家權力機關檢驗該項工作的成效，進而取得支持和幫助，也可以由此作為橋梁，通過人大常委會組成人員和代表與廣大人民群眾加強溝通和了解，進一步統一思想提高認識。當然確定議題的來源還有很多其它方式，如根據需要可以主動向社會公開征集議題，但法律明文規定的只有前面兩個來源，這只是依照法律原則可以進行探索和實踐的方式之一。

三、聽取和審議專項工作報告的基本程序

監督法既是一部監督“一府兩院”工作的實體法,也是一部規范人大常委會監督行為的程序法,具有很強的政治性、針對性。在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的程序中強調計劃、專題調研、征求意見、回應修改、審議、通報、公布等繁瑣的步驟，表明該項工作向所有參加者開放，當事人都有表達意見的機會，最后整合各方意見為一個結果，這是常委會組成人員、人大代表和廣大群眾行使監督權的機制，其目標是為了有利于增強人大監督的民主性和權威性。根據監督法關于聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的相關規定及多年工作實踐，其基本程序主要包括以下四個主要階段的工作：

一、前期準備階段。

（一）選定議題。選擇聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的議題是最基礎的工作，根據上文分析的重大問題和“兩個來源”等原則加以確定，符合監督法等相關法律的規定。總之，應努力把握時代脈搏，關注民生，對待重大問題做到“少一事不如多一事”，對“一府兩院”的日常工作做到“多一事不如少一事。”

（二）確定并公布計劃。一是報送計劃。常委會辦事機構以及“一府兩院”依照法定程序提出常委會下一聽取和審議本級“一府兩院”專項工作報告議題的建議，均應在上年年底以前確定，面向社會公開征集專項工作報告議題的建議也應在這個時間完成，并向常委會報送。二是研究計劃。常委會辦事機構應當對所收集的有關議題建議匯總、整理和分析，在每年12月底前擬定聽取和審議專項工作報告的計劃草稿，提供給委員長會會議或主任會議討論通過。三是印發計劃。常委會辦事機構對經過研究通過的計劃，應該用文件形式刊發，及時發送到全體常委會組成人員手中。四是公布計劃。常委會聽取和審議專項工作報告的計劃，經委員長會議或主任會議通過以后應在一星期左右予以公布為宜。可以在媒體上公布，也可以召開新聞發布會等形式進行公布，一般應該全文公布。公布的文稿應該由常委會秘書長或者其他指定專人審定簽發，具體過程則由常委會辦事機構負責承辦。但在每年人民代表大會例會上，各級人大常委會依照憲法第69條和103條規定對本級人民代表大會報告工作，把上一的工作總結和下一的工作計劃打算向人民代表大會報告，并由大會審議和通過。這個工作計劃里就應該包涵了本聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的內容，而且這些內容也是全體代表進行審議的內容之一，實際上是向出席代表和列席代表征求意見的一個過程，在程序上還存在一個調整的可能。

（三）制訂工作方案。根據相關法律規定，各級人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，有特殊需要的時候，可以臨時召集會議。因此一年至少召開六次常委會，每年聽取和審議的專項工作報告議題數量不少，每一項工作從啟動到結束需要費時幾個月，甚至更長，相關活動有時間先后的具體要求，所以確定在哪次常委會上報告哪一個專項工作既要有計劃和安排，還要有較詳細的工作方案。根據憲法和監督法等法律立法精神的要求，活動方案一般包括以下幾項主要內容：一是指導思想。必須明確聽取和審議專項工作報告的目的之所在，及其開展該項工作應該遵循的一些基本原則，這樣才能正確把握工作的方向。二是組織領導。總體應該是在常委會的領導下，委員長會議或者主任會議研究決定并組織實施，各專門委員會、常委會辦事機構根據各自分工承辦具體工作。三是主要內容。專項工作已經是較具體的議題，但還應根據工作目標設定具體要了解的重點內容。一般包括開展工作的情況、存在的困難和突出的問題、解決的對策和建議等內容。四是時間、方法和步驟安排。即對該項工作的前期準備、形成報告、聽審報告和整改落實等全過程的時間安排、工作內容、工作方法和步驟作出規定，也是常委會承辦機構和“一府兩院”相關部門開展工作共同執行的核心內容。五是其他情況。主要是對開展該項工作的總體原則及相關問題提出要求。

二、形成報告階段

根據監督法第10至12條的規定，形成報告的過程既有常委會承辦機構的工作，也有匯報部門的任務，主要有以下幾個方面：一是調查了解掌握真實情況。依照監督法第10條的規定，常委會可以對相關議題開展視察或者專題調查研究，但這屬于酌定環節并非法定環節，是否進行視察或調研應視情況而定。只是開展視察或調研，可以充分了解“一府兩院”該項工作的實際情況、存在的問題及主要原因，有助于在聽取和審議該項工作報告時，更加有針對性地提出批評意見和改進的建議措施，提高審議的質量。總之，就是常委會承辦機構根據方案安排，依法通過各種途徑了解真實情況，收集各方意見并進行整理匯總的過程。二是反饋和交換意見。監督法第11條規定常委會辦事機構應當將各方面對該項工作的意見匯總，交由本級“一府兩院”研究。“一府兩院”應當在專項工作報告中對經過匯總的意見作出回應。通過這個環節，一方面報告機關還可以提前進行整改，以備下一步面對常委會審議時做好回答的準備；另一方面，要求經過認真研究后在報告中作出回應，能夠使報告機關在報告中更加主動地檢查自己工作中的問題和不足，有利于取得常委會組成人員的認可。三是征求對報告的建議意見。監督法第12條規定“一府兩院”應當在會議前二十日，將專項工作報告送交本級人大有關專門委員會、常委會有關工作機構征求意見。目的是由有關專門委員會或工作機構對報告的內容進行初步的考察，向委員長會議或主任會議提出意見，保證提到常委會會議上的專項工作報告達到基本要求，盡量避免雙方認知要求的差距擴大，最終有利于進一步推動該項工作。四是提前將正式報告送交至常委會。監督法第12條規定“一府兩院“對報告修改后，會議前十日送交人大常委會。對時間的要求是工作程序的重要內容，屬于強制性規定，報告機關必須認真執行。

三、聽審報告階段

該階段是核心環節，直接決定審議的效率和質量，具體工作概括為四個關鍵字。

第一個是“看”字。監督法第12條規定，會議前七日要將報告發給常委會組成人員。目的是讓常委會組成人員能夠提前閱讀到報告，做好審議的準備，這既是對報告機關提出的義務也是常委會組成人員享有的權利，晚于這個時間其實就是對常委會組成人員權利的剝奪。這條規定，相對于以前常委會組成人員到了會場才看到報告來講是一個巨大的進步。

第二個是“聽”字。監督法第13條規定常委會是聽取報告機關的負責人所作的報告，政府可以委托有關部門負責人作報告。雖然可以委托報告，但常委會聽取的還是本級政府對某一專題所作的工作報告，不是由某一個部門向人大常委會作專項工作報告，因為有些工作涉及多個部門，即使委托個別主管部門負責人報告工作也應是站在政府高度，從全方位去匯報。“兩院”的副職也可以代表本部門向人大常委會報告專項工作。

第三個是“議”字。即常委會組成人員聽取專項工作報告后，進行審議，提出審議意見。監督法第10條規定：“常委會可以安排參加視察或專題調查研究的人大代表列席常委會會議，聽取報告，提出意見。”第34條則明確要求審議專項工作報告時，“一府兩院“應當派有關的負責人員到會，聽取意見，回答詢問，操作中不宜無故找工作人員替代。安排參加視察或調研的代表列席本級人大常委會是多年來各級人大常委會的成功經驗，既讓代表熟悉常委會工作，也拓寬了審議“一府兩院”專項報告的民意渠道。實踐中一般安排對所要審議的專項報告內容比較熟悉的行業代表參加活動，便于提高審議質量。

第四個是“定”字。即經過“看、聽、議”以后，常委會應該對報告定出一個統一的意見。監督法第14條規定，“一府兩院”的專項工作報告經審議后，常委會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議。這里是指可以并非應該，是否作出決議則視情況而定，沒有作出決議的則應整理審議意見。審議意見書是將審議結果進行書面表達的規范性文書，是常委會督辦審議意見和“一府兩院”整改答復的文字依據，所以要求準確歸納，反復推敲，字斟句酌，嚴格行文，處理好從口頭到書面的準確性、從個體發言到集體意志的統一性、從務虛到務實的可行性這三對矛盾之間轉換關系，最后應以文件形式印發。

四、整改落實階段

各級人大常委會聽取和審議專項工作報告既是對 “一府兩院” 的工作開展監督，也是為了支持和推動“一府兩院”的工作，其目標是一致的，所以“一府兩院”對待本級人大常委會的決議決定和審議意見書都應認真貫徹執行。

一、交辦審議意見。監督法第14條要求把常委會審議意見交由“一府兩院”研究處理。這表明，審議意見作為常委會意志的獨立法律形態寫入了監督法，具有當然的法律效力，作為“一府兩院”就應認真辦理。

二、交換處理意見。“一府兩院”應當對審議意見進行認真研究，提出處理意見，并把研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或常委會工作機構征求意見后，向常委會提出書面報告。常委會對專項工作報告作出決議的，本級“一府兩院”應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向人大常委會報告。

三、督查整改情況。為切實防止重檢查輕督促整改，聽取和審議報告之后不了了之的現象發生，人大專門委員會、工作機構要按照相關規定，通過各種途徑了解整改的實效，督促有關方面進行整改，落實整改的建議意見，改進相關工作。這也正是聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的出發點和落腳點。必要時下一次常委會可以對“一府兩院”落實審議意見的報告進行審議表決。

四、公布和通報相關結果。為讓人民群眾了解專項工作報告的內容和人大常委會實施監督的情況，增強監督實效，監督法第14條規定，應把常委會聽取的專項工作報告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或執行人大常委會決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報，并向社會公布。法律不僅要求“一府兩院”認真執行人大常委會的決議和審議意見，還要求把專項報告及執行決議或審議意見的情況向本級人大代表通報，并向社會公布。表明監督工作既要接受本級人民代表大會代表的監督，也要接受人民的監督，完全符合程序法的基本要求。但法律對通報和公布的時間、方式等問題還有待進一步明確，各級人大常委會可視情況而定，結合本地實際進行操作。（曾喜龍）

參考文獻：

1、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，中國民主法制出版社出版，全國人民代表大會常務委員會公報版。

2、《選舉法和地方組織法釋義與解答》，法律出版社出版，喬曉陽、張春生主編。

3、《憲法和憲法修正案學習問答》，中國民主法制出版社出版，楊景宇等17人編寫。

4、《監督法輔導講座》，中國民主法制出版社出版，楊景宇主編。

5、《新時期地方人大工作研究與實踐》（上下）人民日報出版社出版，唐志、郭瑞主編。

作者單位：江西撫州市人大常委會教科文衛工委