第一篇：談律師制度改革方向[大全]

論律師制度改革方向

國際法學院09級01班高穎2009301030

律師制度是國家司法制度的重要組成部分, 在國家法治建設中發揮著越來越重要的作用。不難發現，我國律師制度仍存在不少需要改革完善之處。下文將針對司法考試制度及律師權利的保護進行闡述。

一、在司考資格方面，可適當提高參加司考資格的條件

律師資格是公民從事法律服務行業的必要條件。嚴格規范律師資格制度，對于提高律師的整體素質，保障良好的法治環境具有極為重要的意義。我國對于報考司法考試的條件要求較低，存在著諸多需要完善之處。

（一）應限制非法律專業人員報考。律師職業是一個專業性極強的職業，沒有經過系統、專門的學習、訓練很難形成法律邏輯思維能力、分析解決問題的技巧。現實生活中，這些非法律專業人員為了通過司法考試往往功利性的對一些法律條文進行死記硬背。在司法考試中, 這部分考生中有些由于其記憶力強、復習資料對路，可能通過考試, 取得律師從業資格。但是，真正進入了法律服務行業，由于缺乏法學理論功底，往往難以勝任律師工作。

（二）應提高法學學歷水平的要求。在美國，本科畢業生，不能報考律師資格；沒有經過三年法學院學習并以良好成績取得畢業文憑的, 不能報名參加律師資格考試。我國在這一方面要求較低，只要具備了法學專科以上學歷便可報考。在律師制度恢復之初，由于法學人才奇缺，這種要求是可行的。但對于當下高層次法學人才相對豐富的情況下，仍然沿用傳統的報考律師資格學歷條件, 顯得不合時宜。不僅如此，法學專科人員對于法學的研究過于表面、膚淺，缺乏深厚的法學根底，在面對實際問題時常常會捉襟見肘。

（三）對于報考人員的品行進行審查也是極有必要的。西方一些國家的有關考試主管部門對報考者的人格和品性要進行嚴格審查，如果報考者被發現人格和品性不良，不宜具有律師資格, 即被拒之于考試大門之外。這對于我國的司考制度極具借鑒意義。根據《律師法》

第五條的規定，我國對于律師品行的考察是在通過司法考試之后進行的。在社會生活中,，“ 品行不良” 而通過考試取得律師資格者, 大有人在。如果不事先對報考人員的品行進行審查就可能使一部分品性不良的人混進律師隊伍，危及社會主義法制建設。

二、在律師的權利方面，應對律師權利進行保障。

根據我國法律的規定，律師在從事法律服務時具有一部分權利，但是在現實生活中這些權利往往得不到保障。

（一）調查取證權的實現。隨著我國審判方式改革的不斷深人，律師調查取證權越來越重要。但是現實生活中一些單位和個人不愿意協助律師進行調查取證，甚至故意刁難、阻撓。針對這些問題，一方面我們要加強公民的法律宣傳，提高公民的法律意識。另一方面，要在法律上對律師的調查取證權進行落實，由法院對律師的合理的調查取證進行授權，并予以協助。

（二）刑事辯護豁免權的賦予。刑事辯護豁免權，是指律師在法庭上的辯護言論，不受法律追究。在刑事辯護中，控辯雙方難以平等對抗。在這個過程中，由于律師缺乏權利保障，往往成為“權大于法”的犧牲品。在刑事辯護中，一些律師由于調查取證被冠以“偽證罪”。律師從事刑辯工作困難重重，甚至會將自己陷入泥潭，這也使得一些律師對刑辯工作望而卻步。因此，對刑事辯護中律師的保護是極有必要的，這不僅對于保障人權具有極為重要的意義，對創建一個公平正義的良好的法治環境也是不可或缺的。

實踐中，律師從事法律服務工作中遇到的困難還不止這些，例如偵查階段律師會見在押犯罪嫌疑人的權利受局限，審查起訴階段律師的閱卷權也受到阻撓等等。

總之，我國的律師制度仍存在諸多不足之處，律師制度改革任重而道遠。我們應正視這些不足和弊端，積極推行制度改革，為建設良好的法治環境和法律秩序而努力。

第二篇：中國社會福利制度改革的方向

2中國社會福利制度改革的方向

育龍網核心提示： 首先提出對社會福利涵義及特征的界定，然后總結了我國傳統的社會福利制度的特點及其改革進程，最后根據上海、香港和其它國家的經驗，首先提出對社會福利涵義及特征的界定，然后總結了我國傳統的社會福利制度的特點及其改革進程，最后根據上海、香港和其它國家的經驗，提出筆者對我國社會福利制度改革目標模式的構想。改革開放前我國的社會福利制度呈現出制度化再分配與補缺型并存的城鄉分割的二元格局。

社會福利制度改革發展方向 1社會福利的涵義及本質特征

社會福利的內涵及外延隨著時代的發展而演變。從發達國家的歷史來看，社會福利的重心經歷了從社會救助到社會保險再到普遍性的社會服務的過程。時至在發達國家，各種名目繁多的社會補貼和社會服務項目成為最受關注的社會福利項目。在我國，一方面隨著社會經濟的發展，社會福利已逐漸脫離了社會救濟的范疇；另一方面，由于受到發達國家社會福利觀念的影響，對于社會福利的看法也發生了顯著的變化，并且同時出現了多種多樣的觀點和主張。筆者把它界定為，社會福利是國家和社會為滿足社會成員基本的生存需求之上的需求，運用社會互助的機制來提高他們的生活質量的活動。在現實中，社會福利通常包括滿足人們在生活照顧、護理保健、文化娛樂、精神慰藉等方面需求的活動，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫療等內容。社會福利有三個本質特征：

脆弱群體優先。在任何時代、任何社會中都存在著老人、兒童、殘疾人等社會脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來自社會的保護和滿足，其中主要是生活照顧服務，也包括身體康復、教育、就業、權益保護等方面的需求。國家和社會應該首先滿足這個群體的需求，并隨著社會經濟的發展不斷地提高他們的生活質量。

福利性。對受益者個人來說，社會福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會福利服務，因為他們的經濟收入和支付能力有限，常常是免費或者是象征性的收費，這無疑具有福利性。即使收取的費用比較高，但只要未達到該項服務的市場價格，則仍然存在著福利性，屬于社會福利的范疇。“市場價格是判斷是否存在社會福利的標尺。”如果按照市場價格收費，就超出了社會福利領域而屬于經濟領域。

服務性。“社會福利側重于滿足社會成員較高水平或較高層次的社會保障需求”，這些需求大多是以服務的形式提供的，因此社會化的服務是社會福利主要的實現方式和表現形式。社會福利的特點是為個人提供服務，以滿足他們各方面的需求。因此，福利服務的主體和資源是社會化的，但服務的對象和方式卻是個體化的，必須針對每個服務對象具體的特點和情況，靈活多樣、因地制宜地開展福利服務。

2我國傳統的社會福利制度及其改革

我國傳統的社會福利制度是指改革開放之前計劃經濟時代的社會福利制度。它呈現出一種制度性供給與補缺型福利并存的二元格局。這種福利模式是與我國城鄉分割的二元經濟體制相適應的。在城市，社會福利屬于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的國家福利模式。這種模式與充分就業的就業制度緊密相聯。絕大多數城市居民通過自己就業的單位得到全面而優厚的社會福利待遇。從衣食住行到生老病死，人們生活中幾乎一切方面都得到了單位的關懷與保障。這種制度的福利水平即使比起西方的福利國家來，也有過之而無不及。因為傳統體制下的國有單位并不自負盈虧，和國家財政實際上是“一本賬”，所以國家和單位具有同一性。單位只是國家向城市居民提供各種福利的工具和途徑。此外，城市里也存在一些非就業人口如孤老殘幼等“三無”對象，接受著國家民政部門的收養和救濟，屬于補缺型的福利模式，但因為覆蓋的人數極少，在我國城市的社會福利體系只是處于附屬和補充的地位。在農村，我國的社會福利是典型的補缺型的集體福利模式。國家基本上不對農村的社會福利承擔責任，而是由農村的集體組織承擔有限的責任，即對農村的孤老殘幼等“三無”人員實行“五保”供養。由于當時農村的經濟發展十分落后，又很少得到來自國家的財政支持，因此農村集體所辦的福利只能覆蓋少數“三無”人員，而且福利待遇處于社會救濟層次。在計劃經濟時代，國家包攬、高水平的城市福利與項目殘缺、救濟型的農村福利相互分割，形成了鮮明的對比。

20世紀70年代末，中國進入了改革開放的新的歷史時期。為適應社會經濟結構的日益改變，社會福利制度也于20世紀80年代中期走上了改革之路。到在社會福利領域已初步形成了一套“社會福利社會化”的改革思路和方針政策。“社會福利社會化”萌芽于20世紀80年代初期，明確提出是在1990年，在2000年的全國社會福利社會化工作會議上得到系統闡述。在實踐中表現為原有的以社會救濟為特征、政府包辦、只面向“三無”對象和“五保戶”的模式向政府負責社會福利費用、全社會興辦社會福利、面向社會上有需求的所有公民、福利機構市場化經營的新型社會福利模式轉變。這個過程由國有社會福利機構的改革發端，然后開展面向社會全體公民的社區服務，之后逐步形成一套社會福利社會化的思路。然而從總體上看，社會福利領域的改革與發展是漸進而緩慢的，新型的社會福利制度至今并未出現。

3對我國社會福利制度改革目標模式的構想

根據本文對社會福利涵義的界定，充分借鑒和學習以上幾種制度的優點，筆者初步形成了對于我國社會福利改革目標模式的構想。它包含下面五個方面的內容：

3.1政府辦福利機構民營化

在現有體制下，政府辦的社會福利機構成為政府部門的附屬機構，缺乏人、財、物等方面的經營自主權，諸如機構臃腫、人浮于事、態度惡劣、效率低下等成為官辦福利機構的通病。要根本改變這種狀況，必須采取釜底抽薪的辦法，即將大多數的官辦福利機構民營化。當然民營化不等于私有化。作為非營利機構，最關鍵的問題是經營權而不是所有權。所有權的模糊性是所有非營利機構的共同特征。民營化的方法有很多，比如可以實行委托經營的辦法，這方面的探索也是上海首先進行的。但要注意的是，既然委托經營的是非營利的福利事業，政府就不應該再收什么經營承包費用，否則這種費用最終會轉嫁到福利服務的對象頭上，這與政府介入社會福利的目的是根本相悖的。當然，根據香港的經驗，有一小部分政府辦的福利機構是不能民營化的，因為這些機構提供的是需要借助行政權威的具有強制性或者政策性較強的服務。這些服務是民間機構做不好或不愿做的，因此必須由政府直接提供。

3.2發展民辦非營利性的福利機構，使之成為社會福利機構的主體形式

按照官方的分類，我國的社會福利機構分為民政部門辦和社會辦兩大類，然而社會辦卻不等于“民辦”和“非政府辦”，社會辦的福利機構中，有一部分如鄉鎮政府用財政資金舉辦的機構其實亦屬于政府辦的范疇。此外，在我國，很多社會福利機構雖然主要是運用社會資金興辦的，但整個興辦過程，如倡導發起、組織建設和經營運作要么由政府機構主持，要么受到政府機構很深的影響。而真正社會辦的福利機構生存發展的空間受到很大的限制，仍然不能得到與國辦福利機構平等的發展機會。因此，首先要對現有的社會辦福利機構實行“去政府化”，將政府從這些機構僭取的權力歸還給它們，使這些社會辦的福利機構真正“社會辦”，成為民辦的、非營利性的福利機構。其次，政府要給予民辦福利機構和國有福利機構平等的發展空間。政府目前應該出臺更大力度的優惠政策，鼓勵、支持和資助民辦福利機構的興辦和發展。從世界各國社會福利事業發展的經驗來看，民辦非營利性的福利機構應該成為我國社會福利機構的主體形式。

3.3遵循的是普遍主義原則 為了體現出福利性，應建立面向所有非營利性福利機構的政府資助制度。這種資助制度對各種所有制、各種主體和形式的福利機構是一視同仁、平等對待的。具體資助數額應根據各個福利機構服務項目的多少和規模大小而定。同時，為了與政府補貼制度相銜接，政府資助的總體水平較低，只占各種福利機構建設和運作經費很小的一部分。當然，隨著社會經濟的發展和政府財力的增強，政府應逐漸加大對福利機構資助的力度和份額。

3.4按照社會福利服務的特點將福利服務項目分為兩大類

第一類是諸如對老人、兒童生活照顧等項目，這類項目需求量較大，雖包含著個人、家庭、社會和政府的責任，但對受益人來說，個人責任和家庭責任占主要地位，個人有購買意愿，從而可以使收費達到成本價格，對這類項目實行政府補貼制度。具體做法為，福利機構實行收費制，并依據福利服務的市場供求關系確定收費水平。政府將對國有福利機構的撥款除小部分保留并改造成政府資助制外，絕大部分改為對福利對象的補貼，其中對“三無”和收入低于社會最低生活保障線的人員，改由社會救助系統的最低生活保障制度提供救助金；而對于收入高于最低生活保障線卻低于社會平均水平的弱勢群體，則根據個人財產和收入的多少相應給予補貼，對個人收入達到社會平均水平的則不再給予補貼。然后包括受到補貼和沒有受到補貼的所有公民都可以自由選擇福利機構，購買自己需要的福利服務。從而在福利服務機構與服務對象之間引進市場機制，在福利機構之間引入競爭，促使福利機構提供廉價、優質、高效的服務。

3.5可建立政府購買制度

比如由政府辦福利機構提供的服務項目就屬于此類。此外，實行政府補貼制的目的是通過服務對象選擇服務機構而引進競爭機制。但如果服務對象本身缺乏選擇能力，同時又沒有撫養人或監護人為他選擇，例如孤兒和精神病人等，也應實行政府購買制度。政府購買，就是在某項福利服務一定質量的前提下，按照所提供服務的總量由政府一次性的支付服務費用。政府購買要有效果，關鍵是對福利機構業績的考核，其中對服務質量的考核最為重要。因為服務對象沒有選擇服務機構的權利，在與服務機構的關系中處于被動和弱勢地位。在沒有來自外部的強有力約束和監督情況下，福利服務機構很容易降低服務標準，忽略服務質量，損害服務對象應享有的權益。因此，政府要加強對服務機構的業績表現的監察，加大對服務質量考核的力度。

中國社會保障制度的現狀、問題與發展

來源： 作者： 日期：10-06-24

中國改革開放以來，經濟以前所未有的速度發展，其成就為世界所矚目。在經濟發展的同時，社會也獲得全面發展，人民生活水平大幅度提高，適用社會主義市場經濟秩序的社會保障制度已基本建立。社會保障制度已成為當前構建和諧社會的重要內容。

一、中國社會保障制度的建立和發展

(一)我國傳統社會保障法律制度的建立

1949年新中國成立即著手建立社會保障制度。1951年2月26日政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》(以下簡稱《保險條例》)，《保險條例》的頒布實施，標志著我國除失業保險外，包括養老、工傷、疾病、生育、遺屬等的職工社會保險制度已初步建立。該法規適用于國營企業和部分集體企業。與此同時，國家機關工作人員的社會保險制度也以頒布單行法規的形式逐步建立起來。此后的三十多年，國家也頒布了許多相關法律法規，建立起了適用于計劃經濟時代的社會保障制度。

(二)改革開放以來我國社會保障法律制度的重構

改革開放以來，我國開始了社會保障制度的重構。這一過程與國家經濟體制改革是同步的。從20世紀80年代開始，在部分城市實行社會保險制度的試點改革，繼而在全國范圍內實行，經過20年的努力，我國已建立起了適用市場經濟秩序的社會保障制度。目前我國社會保障制度基本包括兩大部分：一是完全由國家財政支撐的項目，包括對社會弱勢群體的救助、對軍人及其軍烈屬的優撫安置、對無依無靠的孤老殘幼、殘疾人員以及社會大眾舉辦的社會福利和有關的社區服務，完全屬于國民收入再分配范疇，充分體現社會公平;二是由用人單位、職工個人繳費、國家給予適當補助的三方共同籌資的項目，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等(目前我國有關社會保險法律規定，屬于用人單位、職工個人和國家三方共同繳費的項目是養老保險、醫療保險和失業保險，生育保險和工傷保險主要由用人單位繳費、國家財政給予適當補助。)，屬于社會保險范疇，其中，養老保險和醫療保險實行個人賬戶與統籌相結合，其他三項保險屬于完全統籌的項目。與前項內容比較，現行我國社會保險是在勞動者與用人單位建立勞動關系的基礎上實行的，既體現公平與效率，又注重權利與義務相結合。

1.養老保險制度。實行社會統籌和個人賬戶相結合的辦法，在全國范圍內建立了職工基本養老保險個人賬戶。1997年國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，明確規定企業繳納基本養老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8%。按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業繳費中劃入。個人賬戶儲存額只用于職工養老，不得提取支取。截止2005年3月底，全國養老保險參保人數16554萬 [1]。

2.醫療保險制度。1994年經國務院批準，國家體改委、財政部、勞動部、衛生部印發了《關于職工醫療制度改革的試點意見》，明確提出職工醫療保障制度改革的目標是建立社會統籌醫療基金和個人賬戶相結合的制度，并使醫療保險制度逐步覆蓋城鎮所有勞動者。1996年國務院再次批準了《關于職工醫療保障制度改革擴大試點的意見》，在全國范圍內進行了醫療保險制度改革的試點。1998年國務院正式發布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》(國發[1998]44號)，規定城鎮所有用人單位，包括企業、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工，都要參加基本醫療保險。基本醫療保險費由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2%。基本醫療保險統籌基金由統籌基金和個人賬戶構成，職工個人繳納的基本醫療保險費，全部計入個人賬戶，用人單位繳納的基本醫療保險費分為兩部分，一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶。該決定明確了建立城鎮基本醫療保險制度的目標。截至2005年3月底，全國醫療保險參保人數為12708萬人。其中，參保職工人數為9238萬人，參保退休人員為3470萬人 [2]。

3.失業保險制度。1999年1月22日國務院在1986年和1993年待業保險規定的基礎上，再次發布了《失業保險條例》，該條例進一步擴大了失業保險的范圍，調整了失業保險基金的來源。按規定，城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工都要參加失業保險，城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%繳納失業保險費，城鎮企業事業單位職工按照本人工資的1%繳納失業保險費。失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌。截至2005年3月底，全國參加失業保險人數為10441萬人，領取失業保險金人數為411萬人 [3]。

4.工傷保險制度。2003年4月27日國務院頒布《工傷保險條例》，規定所有企業及其職工都要參加工傷保險制度，由用人單位交納工傷保險費，工傷保險實行社會統籌，設立工傷保險基金，對工傷職工提供經濟補償和實行社會化管理服務。該條例對工傷的范圍及其認定、勞動鑒定和工傷評殘、工傷保險待遇、工傷保險基金的管理和使用等問題都作了具體規定。截至2005年3月底，全國工傷保險參保人數為7009萬人，享受工傷保險待遇人數為29萬人 [4]。

5.生育保險制度。1994年12月，勞動部頒發了《企業職工生育保險試行辦法》，規定生育保險按屬地原則組織，生育保險費用實行社會統籌。生育保險基金由企業按照其工資總額的一定比例向社會保險經辦機構繳納生育保險費，建立生育保險基金。生育保險費提取比例一般不超過企業工資總額的1%。女職工在生育期間可享受生育待遇。截至2005年3月底，全國生育保險參保人數為4488萬人 [5]。

6.社會救濟方面。國家開始更多地關注社會弱者，為了解決社會低收入人群的生活，1999年9月國務院發布了《城市居民最低生活保障條例》。根據規定，享受城市最低生活保障制度的對象主要是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民。據統計，全國城鎮享受最低生活保障金的人數1998年為184萬人，1999年為266萬人，2000年為402萬人，2001年為1170萬人，2002年為2064萬人，到2003年9月底為2180萬人 [6]。

二、當前社會保障制度面臨的主要問題

社會保障制度的建立，對于保障公民的基本人權、維護社會穩定、發展社會主義市場經濟、實現社會正義與公平等方面有著積極的作用。當前，我國社會保障制度還面臨著許多問題，主要有：

(一)社會保障的覆蓋面問題

社會保障的覆蓋面直接影響到社會保障制度的適用范圍，它關系到社會成員中有多少人能夠直接享受到社會保障權利，關系到社會保障制度的作用能否充分發揮。目前我國社會保障的覆蓋面還比較低。例如，在社會保險五險中，養老保險是參保人數最多的，但也只有16554萬人，而我國城鄉就業人員為73740萬人，其中第一產業從業人員等于第二、第三產業從業人員之和(第一產業從業人數為36870萬人，占50.0%;第二產業15780萬人，占21.4%;第三產業21090萬人，占28.6%。資料來源：http：//www.tmdps.cn.)。從上述參加社會保障的人數與從業人員的人數相比看，我國社會保障覆蓋面仍然很低。目前，鄉鎮企業職工、進城農民工、城鎮私營企業就業人員以及許多靈活就業人員大多沒有參加社會保險，而這部分人員占從業人員的比例逐年增大。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當于低收入國家的水平。

(二)個人賬戶與社會保障基金問題

社會統籌與個人賬戶相結合是目前我國養老保險和醫療保險所采取的籌資和管理模式(社會統籌和個人賬戶相結合是1993年11月14日中共中央十四屆三中全會所作的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中首次提出，國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(國發[1995]6號)正式規定。具體的操作是：為每一個職工設立一個個人賬戶，由個人和企業共同繳費，個人繳費部分全部記入個人賬戶，企業的繳費一部分歸為社會統籌，另一部分記入職工的個人賬戶。)。但在這套制度的實施過程中，出現了一些難以回避的矛盾和問題，最突出的是個人賬戶的空賬問題。實現個人賬戶以后，不同年齡段的職工因繳費年限不同而出現個人賬戶資金的不同。針對這種情況，考慮歷史遺留的問題，目前對不同年齡的職工采取了不同的辦法來計發養老金，也即所謂“新人新辦法、老人老辦法、中人中辦法”。由于“老人”和“中人”在過去的傳統制度下并沒有養老金的繳費積累，所以他們也就無法憑借現在的個人賬戶領取養老金。實際上，對于這兩部分人的養老金問題，不得不依靠當前基本養老保險制度中的繳費積累來支付，甚至動用“新人”個人賬戶中的資金來填補“老人”的退休金，其結果是“老人”“中人”的賬戶是空的，“新人”的賬戶也是空的，再加上一些企業采取各種手段逃避或拖延繳費，這就使得個人賬戶變得有名無實。如果空賬繼續維持，將會在未來若干年后造成養老保險金的支付危機。個人賬戶的做實，取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務上有一部分工資不作為企業成本，而是作為企業的超額利潤上繳給國家，當職工生老病死時再由國家補償給勞動者。現在實行新的養老保險制度，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。(三)就業與失業保險問題

就業是民生之本，擴大就業關系到改革發展和穩定的大局。在今后的若干年內，就業將成為影響我國社會發展最大的難點。目前我國就業主要面臨著來自城鄉的雙重壓力。據估計，現在我國每年最多能夠創造的就業機會是900多萬個，但競崗的人數是2000多萬。到2005年3月底，全國共有城鎮登記失業人員832萬，城鎮登記失業率為4.2%，但如果加上未登記的實際失業人員，失業率可能超過10% [7]。今后10年，還將有1.5億-2億以上的農村勞動力需要向非農行業和城鎮轉移。此外，下崗職工再就業的問題已成為當前就業矛盾的焦點。

(四)城鎮貧困人口問題

改革開放以來，在人民生活水平全面提高的同時，社會貧富差距也在擴大。目前我國人均GDP已超過1000美元，但收入差距不但沒有縮小，而且還在快速擴大。衡量收入不平等的基尼系數已達到045左右，而且居高不下，城鎮20%富裕家庭擁有全部金融資產的67%以上，城鄉實際收入和福利差距接近6比1，城鄉平均有20年的收入增長距離。目前，我國已建立起了城市居民最低生活保障制度。

城市居民最低生活保障制度的建立，對解決城市貧困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些問題，如資金來源不足，保障的標準較低。全國低保全年支出約150億元，各城市最低生活保障金人均水平從高的約300元到低的不到40元不等，全國人均為55元 [8]。實施范圍有限，僅限于城市的低收入人群，廣大的農村貧困人口還未能包括其中。

(五)農村養老保障問題

農村養老保障問題同樣是目前社會保障制度建設中的一個難點。農村養老問題如何解決，這是一個涉及面很大的問題。我國有8億多農民，對農民的養老問題不解決，就難以實現建立社會保障的目的，也會對社會構成巨大的不安全隱患。上世紀80年代農村經濟體制改革以前，農民養老主要由農村集體組織承擔了大部分的責任，后隨著土地和收入分配舊體制的瓦解，贍養老人的責任又轉由家庭來承擔，但由于制度的變遷，傳統的家庭贍養老人的功能正逐步弱化，建立適合當前農村特點的養老保障制度勢在必行。

(六)社會保障管理體制問題

目前，社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統一的管理體制。如養老保障問題，國企職工歸勞動和社會保障部門負責，公務員歸人事部門負責，貧困群體歸民政部門負責，多頭管理現象嚴重。由于眾多機構共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協調，又缺少綜合平衡，同時，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進程。

三、未來發展的幾點思考

(一)以社會公平為基本原則，擴大社會保障的范圍

社會保障制度在社會發展中的地位毋庸置疑。只有實行全覆蓋、多層次的社會保障制度，讓全體社會成員都能受益，才能真正發揮社會保障制度在社會發展中的作用。因此，要將擴大社會保障覆蓋面作為社會保障改革的目標。在社會保險方面，應逐步將范圍擴大到所有與用人單位建立勞動關系的勞動者，包括靈活就業的勞動者，并最終包括一些自我雇傭者和自我服務者。在社會救助方面，應當加大國家財政的開支，建立完善的對貧困居民的救助制度，應進一步放寬救助條件，提高生活困難補助標準，使社會貧困人口都因此而受益。在社會福利方面，要提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用，應改革現行的福利體制，重整福利資源，將社會福利制度化、法律化，讓全體國民都能夠通過社會福利制度分享到社會發展的成果。

(二)以政府為主導，籌集社會保障基金

政府在社會保障制度運作中起主導作用。而社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導下籌集社會保障基金，應當采取多種方式充實社會保障基金。例如，通過依法劃轉部分國有資產做實個人賬戶，也就是說將部分國有資產從國家財政轉為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經開征的利息稅之外，還可以考慮開征消費稅、遺產稅等;還可以發行用于社會保障的專項國債等，通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。

社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規范，特別是要嚴厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應當盡可能地使社會保障基金增值。要實現安全和效率的目標，需要加強對社會保障基金的監管，同時需要對社會保障基金進行投資運作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產。此外，應當采取組合投資的模式進行投資，以降低風險，又保證必要的投資回報率，以確保社會保障基金的安全和效率。

(三)以均衡發展為基礎，加快農村社會保障制度的建立

解決農村養老保障問題，應當根據農村人口多、農民收入普遍偏低，且地區發展不平衡的特點，應采取循序漸進的原則來推行。就目前而言，在一些經濟發達的農村地區，可以通過引導、鼓勵措施推行養老金計劃，關鍵是要確定合理的繳費比例，提高養老基金投資回報率，放寬養老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強制保險過渡。在經濟欠發達地區，還是應當以傳統的養老模式為主，繼續實行農村五保戶供應制度，同時強化家庭養老的功能，達到一定經濟條件后再實行養老金計劃。在農村養老保障問題上，必須強調國家的責任，對實行強制養老金計劃的，國家應當通過財政補貼的辦法對農民發放養老補貼，以推動農村養老保障制度的實施。對于不具備實行條件實行養老金計劃的，國家應加大社會救濟的力度，以保障農民基本生存權的實現。(四)以依法治國為目標，加快社會保障立法進程

我國社會保障制度改革已近20年，但社會保障立法還相對滯后。迄今為止，我國未頒布專門的社會保障法或社會保險法，只頒布了一些國務院行政法規，這種立法滯后的現狀不符合我國社會保障制度快速發展的需要。要完善社會保障制度，必須加快社會保障立法的步伐。當務之急是盡快制定社會保險法，明確社會保險主體的權利義務，使社會保險各項制度在法律的強制性原則下有效運行。此外，還需制定社會救濟法、社會福利法、社會保險基金管理法等。惟有加快社會保障立法，才能更好地建立和健全社會保障制度，發揮其保障公民的生存權、穩定社會秩序、促進經濟發展的功能，實現經濟和社會的協調發展。

中美殘疾人福利制度對比/王安

2007-05-12 眾所周知，美國是當今世界上最發達的資本主義國家之一。它的殘疾人福利制度在西方發達的福利國家中雖不是最好的，但有一定代表性。通過研究我國(特別是上海地區)和美國的一些福利制度，筆者發現美國殘疾人福利制度中既有可供我們參考、學習的先進理念，也有值得我們借鑒的經驗教訓，特別是中美兩國的殘疾人津貼、康復制度有很強的可比性。下面就從這兩方面展開對比研究。

第一部分 中美殘疾人津貼對比

一、美國殘疾人津貼

本文談及的美國殘疾人津貼包括殘疾人社會保障保險金和補充保障金兩種。

（一）美國殘疾人社會保障保險金

1、申請與發放。（1）申領保障卡。殘疾人應到最近的社會保障辦公室填寫社會保障申請表。在申請社會保障卡時，可同時申請補充保障金。（2）政府認定。在美國，各州都有一個州殘疾認定服務機構。該機構將派出一名由外科醫生、心理醫生和殘疾評估專家組成的殘疾認定小組認定此申請人是否殘疾，另外各州還設一個監督部門定期抽查殘疾認定是否公正，并有權推翻殘疾認定服務機構作出的認定。如果當事人對殘疾認定持有疑義，他可以上訴并提供新的證據要求重新認定，州殘疾認定服務機構將派出一個特別小組對他重新進行認定。他還可以繼續上訴，聯邦申訴辦公室的上訴委員會將予以受理。（3）經費來源。殘疾人保險金的主要來源就是聯邦收入稅（通過聯邦信托基金運作周轉）。

2、發放對象。（1）在殘疾前至少有20個季度工作記錄的殘疾人；（2）工作記錄不滿20個季度，但殘疾前有一半時間有工作記錄的殘疾人；（3）生活貧困的無業殘疾人和盲人；（4）未婚或寡居的殘疾婦女；（5）殘疾孩子（其父親必須可以領取殘疾人退休金）。同時美國還給予領取殘疾人社會保障保險金或補充保障金的殘疾人以職業康復服務、就業服務以及其他支持，以幫助他們就業，并且為他們提供住院和補充醫療保險。

二）補充保障金

補充保障金（SSI）是美國政府向貧困的老年人、殘疾人按月發放的生活補助。該項目的限制條件非常嚴格，規定受助人的全部個人資產（不包括汽車、房屋）不能超過2000美元，夫妻共有財產不能超過3000美元。補貼的金額按照申請人的不同情況來衡量，一般每月為400－600美元。能夠領取這種補助的人多數為殘疾人、老年人。由于該項目針對社會最困難的人群，所以歷次福利改革中受到的沖擊不大，項目運行一直比較穩定。該計劃的費用來源于聯邦政府稅收收入，并由聯邦政府的社會保障管理局的地區辦公室主要負責管理。

二、上海市重殘無業生活補助

（一）對象范圍

1、具有本市常住戶籍的居民、年滿16周歲、被評定為智商IQ值49以下或完全喪失勞動能力，不能通過勞動獲取經濟收入，生活不能自理，靠親屬或家人照料的無業殘疾人；

2、具備上述條件，雖已經參加社會養老保險、但尚未享受養老金且本人無經濟收入的無業殘疾人。

（二）補助標準

上述重殘無業人員實施歸并后的補助標準為：城鎮居民每月給予380元／人的生活補助；農村居民每年按郊區3080元／人或海島2820元／人給予生活補助。

（三）資金來源

無業人員實施生活補助所需經費，除市殘疾人聯合會按標準(城鎮100元／月、人，農村70元/月、人)在殘疾人保障金中列支外，其余部分按原由財政承擔的生活補助經費原渠道列入各區縣財政預算，在各級民政社會救濟費項目支出。

（四）審批程序

凡符合條件的當事人，由本人或法定監護人憑區縣殘聯發給的相關證明，向居住地街道、鄉(鎮)社會救助事務管理所申請，經街道辦事處或鄉(鎮)人民政府審核后，報區縣民政局(處)審批，獲得批準后通知所在街道、鄉鎮，并通報同級殘聯；市民政局、市殘疾人聯合會保留復審權。

三、對比

（一）覆蓋面的對比

在每月付給殘疾人津貼的覆蓋面上，中美兩國有著很多相似之處。

1、兩種制度覆蓋的殘疾人都必須符合以下兩點：（1）曾經工作過一段時間；（2）當前沒有工作。中美兩國相似的規定反映了兩國制定制度時的同一理念，即凡是為社會作出過貢獻的，在殘疾或失業后都能得到社會的回報和補償。

2、兩國的制度都給予特困殘疾人以特殊照顧。美國的補充保障金覆蓋特別貧困的殘疾人，要求比較嚴格，與中國的城市最低生活保障制度相類似，而在中國農村則有五保供養制度。中美這三個制度的相似體現了中美兩國在制定政策時對弱勢群體的關懷和傾斜，兩國的政策也各自在一定程度上保障了非常貧困的殘疾人的生活。

（二）金額的對比

1、共同點。中美兩國在主要的殘疾人津貼（美國為殘疾人社會保障保險金，中國為失業保險金和最低生活保障金）的金額方面的共同點是均比兩國的退休金少。

2、不同點。美國殘疾人津貼的金額比中國高，保障力度更大。這是因為同比金額上美國殘疾人社會保險金要高于中國的失業保險金或最低生活保障金，而美國補充保障金金額折合人民幣為每月3300-4900元，因為美國生活消費指數較高，這筆錢剛能滿足一個殘疾人的基本生活。但這筆保障金是一種補充救濟，也就是說，一個曾經工作過的殘疾人有可能可以同時領取殘疾人社會保險金和補充保障金，但中國的城市居民只能領取失業保險金和最低生活保障金中的一種，上海的最低生活保障金為每月300元。因此綜上所述，美國殘疾人社會保障制度對殘疾人保障的力度比中國大。

3、利弊分析。筆者認為美國這種大力度的保障也是有利有弊的。一方面它體現了中國較美國這些發達的福利國家在保障殘疾人力度方面的差距，但另一方面它也體現了美國殘疾人福利制度體系的自相矛盾，即美國在鼓勵殘疾人參加康復訓練和職業培訓，借此走上工作崗位，實現人生價值的同時，又給那些沒有工作的殘疾人以比較豐厚的保險金，而且美國政府每年在支付殘疾人醫療費用和保險金方面的開支要遠高于在康復計劃上的投入。以1984年為例，美國政府在社會保障保險金中退休金的花費為179億美元，衛生醫療費用的花費為117億美元，而職業康復計劃每年只花費聯邦政府10億美元，是主要的殘疾人計劃中花費最少的一個。這就使美國殘疾人政策和北歐那些高福利國家一樣有養“懶人”之嫌。當然，我們在看到美國和北歐諸國殘疾人福利制度的缺陷和自相矛盾之處的同時，也要看到我國還有許多殘疾人生活比較貧困，對此筆者的建議是隨著我國經濟實力的不斷增強，在適度加大對城鄉貧困殘疾人的扶持力度的同時，更要完善我國的殘疾人康復和職業培訓體系，鼓勵更多的殘疾人走出家門，踏上工作崗位，實現人生價值，并為他們創造更好的就業條件和更多的就業機會。

（三）評殘的對比

1、評殘機構不具備可比性。在美國和中國，分別由州殘疾認定服務機構和各級基層殘聯完成對殘疾的評定工作，這是由中美兩國不同的制度規定的，并不具備可比性。

2、美國的不同殘疾定義的沖突與矛盾。在美國各殘疾人計劃中，殘疾至少有三個不同的定義。在雇員的殘疾撫恤金計劃中和在法庭上，殘疾被定義為身體或精神在傷害和刺激下所受的損害。在殘疾人社會保障保險計劃中，殘疾是與生病和無業狀況聯系在一起的。而在民權法中，殘疾即為身體或精神障礙。在缺少一個共同的定義的情況下，人們大多把殘疾和受到的損害聯系在一起。法庭則將錢判于支付判定殘疾后的賠償或津貼上，而不是用于首先防止傷害的發生或提高殘疾人的獨立能力。各種針對殘疾人設立的計劃中對殘疾的不同定義使殘疾人無所適從，也使各計劃的執行者之間存在著難以協調的困難。

（四）資金來源的對比

美國殘疾人社會保險金的來源是聯邦收入稅，也就是那些較富有的人的收入稅，而中國城市失業保險金主要靠殘疾人本人以往工作時繳納的失業保險本金和政府同時按比例撥給他的保險本金以及社會上的企業繳納的殘疾人社會保障金（一旦一個企業中殘疾人的比例未達到各地規定的百分比，就要繳納一筆殘疾人社會保障金），也就是說美國人的理念是由富人來養貧困的殘疾人，而在中國則由政府和社會及殘疾人本人養他自己。在這方面筆者認為兩國的的理念都很合理和可行，美國的做法減輕了政府的負擔，中國的則更強調促進殘疾人就業，總的來說兩種做法都有利于構建和諧社會。

第二部分 中美殘疾人職業康復制度對比

一、美國殘疾人職業康復計劃（1973年頒布）

由于美國的殘疾人康復法頒布得較早，加上不斷地修改，對殘疾人開展的職業康復計劃較為完善，它是涵蓋職業康復前期、中期及康復后職業安排的系列康復計劃。

（一）社區康復計劃

社區康復計劃是直接向殘疾人提供職業康復服務前期的醫學康復，讓其肌體部分或全部功能得以恢復，從而使殘疾人能獲得最大的就業和事業發展機會。

1、社區康復的內容。有：物理療法；語言和聽力治療；輔助用具的測試、裝配及對殘疾人的使用訓練；社會心理康復；私人幫助服務，擴展國家支持的就業崗位；為殘疾人家人提供培訓，訓練他們如何幫助殘疾人進行職業康復；盲人導向服務；殘疾預防等。

2、申請手續。首先，殘疾人應聯系當地的職業康復辦公室，與職業康復顧問預約會面。該顧問先收集身體或心理殘疾人的信息，并與他討論這些信息，然后證明殘疾人職業康復計劃適用于該殘疾人（已領取補充保障金和殘疾人社會保障保險金的殘疾人可以免去這個證明過程）。其次，一旦殘疾人被證明適用于殘疾人職業康復計劃，殘疾人和職業康復顧問將根據殘疾人的個人就業興趣、能夠做的選擇、殘疾人的能力、身體狀況、資源及優先權共同制定一個私人就業計劃。期間有一個提交申請表后60天內的判定期，因為從申請到獲得職業康復服務這個過程所花時間的長短將取決于私人就業計劃的復雜程度和該殘疾人需要何種服務來完成這個計劃。判定程序是免費的，而如果一個殘疾人達不到職業康復計劃的免費標準，他就需要自己花錢參加職業康復。

（二）職業康復

職業康復是為殘疾人獲得并保持適當的職業并使其參與或重新參與社會生活而提供幫助的過程，是殘疾人職業能力開發和重返社會的必由之路。

1、職業康復的內容。有：評估職業康復需求和計劃適合程度（也就是評估殘疾人工作水平和適應職業的可能性）；搜尋和安置工作服務，以及工作保留和接下來的一系列服務；就業前的職業培訓；對身體和精神殘疾損害的診斷和治療服務；職業執照、工具和裝備的服務；為個體從業人員提供服務；為殘疾人學生提供從學校到工作崗位的過渡服務；為殘疾人提供國家支持的就業崗位及其擴展服務。

2、就業與領取殘疾人社會保障保險金的雙向選擇。對于一個領取殘疾人社會保障保險金的殘疾人來說，是繼續領取保險金還是通過殘疾人職業康復計劃找一份適合自己的工作，是一個比較復雜的問題，政府建議他們在制定私人就業計劃時與顧問就此問題進行詳談。一個已經納入殘疾人社會保障保險金范圍的殘疾人一旦找到了一份工作，他將在試用期滿后失去領取殘疾人社會保障保險金的資格。當然，如果他又失去了這份工作，他可以重新申請社會保障保險金。

二、中國殘疾人的職業康復

中國雖然沒有專門的一個康復方面的法律，但有專項條款及相關的政策措施，分別體現在各個“殘疾人事業發展五年計劃綱要”和《中國殘疾人保障法》內，而中國的職業康復起步于80年代后期，沒有很好的根基，相對醫學康復較弱。

三、對比

（一）立法的對比

在立法上，美國1973年頒布殘疾人康復法，之后又作過一些修改，所以在立法上無論是法律的數量和法規的種類都要超過我國，各種為殘疾人制定的計劃也比我國的殘疾人政策更為健全，在這點上美國不愧是一個老牌資本主義國家。而我國殘疾人康復事業想要發展得更完善，達到人人享有康復這一目標，一部殘疾人康復法是必不可少的，并要通過更多的法律法規來促進、管理、協調殘疾人事業的各項工作。

在看到美國殘疾人法律計劃先進健全的同時，我們也不能忽視它們存在的缺陷。

一是新老法規脫節。美國第一個殘疾人計劃和法律是關于殘疾人撫恤金的，是在1911年通過的，而比較新的法律如殘疾人康復法、美國殘疾人法是在上世紀七、八十年代通過的，殘疾人撫恤金計劃自通過后90多年來根據時代的變化作出的改動很少，已經顯得與時代有些脫節，而其他一些在上世紀五、六十年代通過的法律、計劃也存在著這樣的問題；

二是互相矛盾。這點在中美殘疾人福利保險金、津貼的對比部分中已經作過闡述。美國的殘疾人計劃在各自的目標和殘疾定義上存在矛盾，造成了美國政府要把很大力氣花在協調各個計劃上。之所以會產生這些矛盾，是因為美國與中國相比在制定計劃時缺少像殘疾人聯合會這樣的組織對殘疾人事業統一規劃和運作，而是由各個部門提出各自的計劃，呈報國會討論，這樣各種計劃之間就難免存在矛盾。

（二）個性化的對比

個性化理念是美國殘疾人康復計劃的一個鮮明特點。在美國，由每個地區的特定部門為每位前來要求參加殘疾人職業康復從而走上就業崗位的殘疾人量身定做私人就業計劃，并由政府幫助殘疾人完成這個計劃，實現人生理想。我國現在還不能達到像美國和其他一些西方發達國家一樣根據殘疾人的殘疾程度、個人喜好、特長、年齡、個人資金等情況為每個殘疾人制定、實施私人就業計劃，但筆者認為這應該是中國殘疾人事業的發展方向。

（三）地區差異的對比

美國和中國在殘疾人康復上都存在著地區差異，美國是因為美國各州都可以立法，也有權制定不同的殘疾人計劃，造成各個州殘疾人康復工作各有不同。而中國則是由于各地的情況特別是財政狀況的不同，造成殘疾人康復工作水平的不同。筆者認為現在情況下的地區差異是很難避免的，但為了構建一個和諧社會，應該逐步消除這種差異。

結束語

通過對中美兩國殘疾人福利制度兩大方面的對比，首先，我們發現美國福利制度的幾個優點：一是理念先進；二是立法健全；三是政府投入比重大；四是保障力度大。其次，中國殘疾人福利制度有以下幾個特點：一是有全國統一的立法機構和代表政府履行管理職能的機構；二是發展迅速；三是各項制度之間的矛盾之處較少；四是制定制度時突出鼓勵和扶持殘疾人就業這一理念。再次，中美的某些殘疾人福利制度都存在著地區差異。針對這些對比結果，筆者認為我國在加強對殘疾人的保障力度和擴大保障覆蓋面的同時，更要堅持鼓勵和扶持殘疾人就業，為他們提供更多的就業機會、更全面的就業指導和更完善的就業環境，不斷健全和完善殘疾人法律體制，縮小城鄉和地區差異，爭取早日建成一個和諧社會。（作者為市殘聯國際交流中心青年干部）

中國發展報告第十一章：特定人群的社會福利制度

2009年04月03日 11:42鳳凰網財經【大 中 小】 【打印】 已有評論0

條

鳳凰網財經4月3日訊 中國發展研究基金會昨日發布了名為《構建全民共享的發展型福利體系》的報告，對中國構建“全民福利”所需財力進行了測算。結果顯示，如不改變當前福利投入占財政投入的比重，全民福利所需資金將存在巨大缺口。即在2012年，當年的缺口就達到5300億元；到2020年，當年的財政缺口將超過1.9萬億元。

鳳凰網財經頻道獨家獲得該報告內容及相關文章《中國發展型社會福利體系50問》。以下為報告第十一章《特定人群的社會福利制度》：

工業化之前的社會救助體系主要關注特定人群的保障問題。現代社會福利體系仍然把特定人群的保障作為關注的重點。現代福利制度主要包括兒童福利、殘疾人福利和老年人福利。在發達國家的福利制度發展史上，通常都是先建立兒童福利制度，然后再建立殘疾人福利制度，而后建立老年人福利制度。各國通常把兒童福利看作相當重要的基本福利制度，具有較多的項目，并且也投入大量的資金。社會福利在發達國家具有諸多項目，如法國就有422項福利制度。特定人群是一個內涵與外延都不十分明確的概念，本章主要研究中國殘疾人、老年人、兒童和婦女四類特定人群的社會福利問題。

一、殘疾人福利事業的發展

中國殘疾人是一個十分龐大的特殊人群，總數達8300多萬人，直接涉及2.6億家庭人口。為了保障殘疾人的基本生活和一些特殊需求，中國逐步發展了一些面向殘疾人的社會福利事業，殘疾人生活、教育、就業狀況不斷改善。

1.基本生活保障與救濟

由于殘疾人人數眾多、情況各異，中國根據不同情況采取不同措施，以保障他們的基本生活和特殊需要。對于完全或基本喪失勞動能力、不適合參加勞動、無法定扶養義務人或法定扶養義務人無扶養能力、生活來源無保障的重度殘疾人，政府將其納入城鄉最低生活保障制度或有關救助制度之中，予以供養、救濟。根據2007全國殘疾人狀況監測報告，享受到當地居民最低生活保障待遇的占城鎮殘疾人口總數的19.7%，領取過定期或不定期救濟(現金或食物)的占城鎮殘疾人口總數的22.2%；享受到當地居民最低生活保障待遇的占農村殘疾人口總數的12.5%，領取過定期或不定期救濟(現金或食物)的占農村殘疾人口總數的26.6%(見表11-1)。

表11-1 中國殘疾人享受基本生活社會救助情況 單位：%

資料來源：張時飛：《特定人群社會福利制度》，背景報告，2008。2.就業扶持與福利服務

對于那些具有一定勞動能力的殘疾人提供就業扶持,是世界各國普遍采取的政策(專欄11-1介紹了日本的經驗)。在中國，就業促進與保護的優惠政策，主要包括按比例安排就業和減免稅優惠政策及其他扶持保護措施，通過多種渠道、多種形式促進殘疾人就業。政府有關部門利用社會力量興辦了一些殘疾人福利企業、盲人按摩機構和其他福利性單位，集中安排殘疾人就業。2007年底，全國共有福利企業2.6萬個，集中安置了55.6萬殘疾人就業。對集中使用殘疾人的用人單位(殘疾人職工占單位在職職工總數的25%以上)，國家依法給予稅收優惠，在生產、經營、技術、資金、物資、場地使用等方面給予扶持。國家鼓勵扶持殘疾人自主擇業、自主創業。對殘疾人從事個體經營的，政府依法給予減免稅優惠，在經營場地、小額信貸等方面給予照顧和扶持。國家鼓勵和扶持公共就業服務機構為殘疾人免費提供政策咨詢、崗位信息、職業指導和職業介紹等針對性的就業服務，對就業困難的殘疾人實行優先扶持和重點幫助。2005年底，全國城鎮殘疾人就業人數累計達到463.6萬人，其中按比例就業140.2萬人，集中就業124.1萬人，個體就業199.2萬人。

專欄11-1：日本的殘疾人就業服務

日本現有殘疾人約500萬，占總人口的50%。其中18周歲以上身體殘疾的272.2萬人，其余為包括約36萬弱智殘疾人在內的精神殘疾。為了扶持和幫助殘疾人就業，日本政府在《殘疾人就業促進法》中規定：非經營性公有機構殘疾人雇用率為2.0%；經營性公有機構殘疾人雇用率為1.9%；大型企業、財團為1.9%；一般民間企業為1.6%。

到1993年11月，日本從業人員5人以上的企事業單位共雇用身體殘疾人34.4萬人，精神殘疾人6萬多人。對未達到雇用比率的單位，每月要交納一定的罰金；對雇用超標者，則給與一定獎勵。目前，日本的就業情況是，民間企業殘疾人雇用率為1.44%；財團和經營性公有機構為1.91%；非經營性公有機構則達2%以上。

在職業指導方面要求指導者面談盡量采取側面的方式了解情況，態度要溫和誠懇，不得有歧視表情、言行和舉止；依據殘疾人手冊和診斷書觀察、判斷病情是否穩定；采取測試方式評價職業能力；建議選擇與之適合、能發揮潛能的職業。

在職業介紹方向，要求介紹者事先掌握求職者和就業單位的詳細資料，如求職者的興趣、意愿、身體能力、職業能力和就業單位的意愿、工作條件與要求等；對殘疾人的尚在能力和借助輔助器械的能力進行評估；向供求雙方詳細介紹對方的情況；推薦后兩周開始進行為期一年的跟蹤指導，其方法采取直接訪問、電話、書信等形式。

在職業指導和介紹過程中，任何歧視和忽略現象，一旦殘疾人起訴，都將視作違法行為。企業雇用殘疾人，特別是精神殘疾人，根據殘疾程度的不同，在雇用初期的一年至一年半內，由政府補助其四分之一到三分之一的薪金。另外，日本政府準備從1995年3月31日起，將補助率提高到發放所雇者薪金的二分之一(中小企業三分之二)，重度殘疾者則發放薪金的三分之二(中小企業四分之三)。

企業如要解雇殘疾人，一般要先與當地職業介紹機構聯系，待職業介紹機構為其找到新工作后，才予解雇。

日本的殘疾人職業訓練和推薦就業機構有政府辦的、社團辦的，也有私人辦的，它們一般都與殘疾人康復醫院建在一起，有的甚至融為一體，先治療再培訓乃至邊治療邊培訓。

資料來源：趙虹、吳江，“日本的殘疾人就業服務”，載《勞動理論與實踐》，1995年第2期。

對于殘疾人基本生活和社會活動中的一些特殊需要，中國一方面興辦福利服務設施和康復機構，為殘疾人康復提供基本服務；另一方面，對符合條件的殘疾人家庭，幫助他們落實醫療、廉租住房、教育、就業、司法等方面的專項救助。中國建立的殘疾人專門養護機構包括社會福利院、兒童福利院、精神病福利院、農村養老機構等，養護對象主要是生活無依的重度殘疾人。

中國殘疾人康復服務康復工作遵循實用、易行、受益廣的原則，逐步形成了以專業康復機構為骨干、社區康復為基礎、殘疾人家庭為依托的社會化康復服務體系。殘疾人康復項目已從肢殘矯治手術、聾兒聽力語言訓練以及白內障復明手術為主的“三項康復”，擴展到特需人群補碘、低視力康復、精神病防治康復、智力殘疾康復、社區康復工作以及殘疾人用品用具供應服務等方面。

在殘疾人教育培訓方面，中國重點抓殘疾兒童少年九年義務教育，將殘疾兒童少年教育全面納入國家和各地區義務教育體系。國家規定30萬人口以上且適齡殘疾兒童少年較多的縣(市)，要建立1所九年義務教育特殊教育學校。2005年全國殘疾人特殊教育學校已達1662所，在校生達到56.2萬人，視力、聽力、智力三類殘疾兒童少年義務教育入學率達到80%。

對于生活在農村的殘疾人(占全國殘疾人總數的75%)，重點實施扶貧開發計劃，扶助農村殘疾人擺脫貧困，這也是中國扶貧開發戰略的重要組成部分。在重點貧困縣，將殘疾人扶貧開發納入當地政府扶貧工作的總體規劃，在扶貧資金中予以優先考慮和安排；在一般性貧困縣，主要通過國家康復扶貧貸款等專項資金給予扶持。2001-2005年，中國落實殘疾人扶貧資金45.2 億元，累計扶持農村貧困殘疾人1165.9萬人，解決溫飽699.7萬人，實用技術培訓 454.5萬人。全國有2106個縣使用了康復扶貧貸款，5萬多戶、6萬多人農村貧困殘疾人實施了彩票公益金危房改造項目。

如何進一步完善我國的社會保障制度2010-05-24 12:21 如何進一步完善我國的社會保障制度

摘 要：隨著市場經濟的形成，社會保障需求劇增，社會保障制度嚴重滯后，國家的社會保障能力相場經當有限，轉型時期的中國社會面臨著前所未有的安全挑戰。只有順應市場經濟要求，堅持社會保障與經濟發展相適應，公平與效益相結合。發展多類型、多層次的社會保障體系，才能促進和諧社會形成。

一、我國社會保障制度的發展

（一）我國社會保障制度的體系

1997年，在我國黨的十五大中提出：“建立社會保障體系，實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障。”按照這次會議要求，我國大力建設完善社會保障制度，一個與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系開始初步形成。而十年以后，胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”這標志著我國的社會保障制度已經有了較大的發展。

（二）我國社會保障制度的實踐

2002—2007年，全國財政用于社會保障的支出5年累計1.95萬億元，比前5年增長了1.41倍。城鎮職工基本養老保險制度不斷完善，2007年參保人數超過2億人，比2002年增加了5400多萬人；基本養老保險個人賬戶試點擴大到11個省份；從2005年開始連續3年提高企業退休人員基本養老標準。城鎮職工基本醫療保險參保人數逐年增加，新型農村合作醫療制度不斷完善，已經擴大到全國的90﹪的縣，參與的農民達到8億人。城鄉社會救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標準和補助水平逐步提高。2007年在全國農村全面建立最低生活保障制度，這是保障城鄉困難群眾基本生活的一項根本性的制度建設。社會福利、優撫安置、慈善和殘疾人事業取得新進展。

二、我國現在社會保障制度存在的問題

我國目前存在的社會保障制度大部分是在過去計劃經濟體制下建立的，在計劃經濟體制條件下方能發揮其積極作用。但是我國的經濟體制正由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌；國有企業改革進入攻堅階段，過去在計劃經濟體制下形成的社會保障制度，有的是不適應社會主義市場經濟的建立和發展的新的客觀要求，有的則是其制度本身有嚴重的不合理或不公平的因素，急需進行改革。其主要表現為：

（一）社會保障制度的立法極不健全，立法層次低，缺乏較高的法律權威和必要的法律責任制度。社會主義市場經濟應是法治經濟，與社會主義市場經濟相適應的社會保障制度也必然要求法制化。但作為社會保障制度核心內容的社會保險目前還沒有建立起統一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度，社會保險費的征繳、支付、運營、統籌管理極不規范；社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺；社會保障工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統一的社會保障制度被分割。由此導致社會保障的覆蓋面小、權威性極差、保障程度低。目前在社會保障方面發生爭議，進行仲裁或提起訴訟時，由于立法滯后，仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定進行仲裁或判決，一定程度上處于無法可依之狀態。

（二）制度的覆蓋范圍小，城鄉差距大。健全的社會保障制度應覆蓋全體公民，這里的“覆蓋全體公民”并不是說全體公民在同一時間內都在享用社會保障資金，而是說社會保障制度對任何一個公民都有制度意義，制度沒有排他性，全體公民都能“享用”社會保障制度。目前，作為我國保障非主體的社會救濟應該說具備這種特性。但作為我國社會保障主體的社會保險則不具備這種非排他性，我國《社會保險費征繳暫行條例》規定：參加基本養老保險的范圍是國有企業、城鎮集體企業和其他城鎮企業等的職工，實行企業化管理的事業單位職工；基本醫療保險的范圍是國有企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業等單位的職工，國家機關工作人員，社會團體等的專職人員；失業保險的范圍是國有企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業等的職工。可見，目前社會保險還沒有一個統一的參加范圍。其他城鎮非單位從業人員和廣大農村從業人員及失業人員和非從業人員都不在制度規定的范會保險的制度覆蓋面之內，又由于在實際操作過程中人們對社會保險的認知程度、參與意識和自我保護能力還遠遠不夠，比如基本養老社會保險的實際覆蓋面僅為15％左右。如果從全部人口的角度來考察，當前我國社會保險的覆蓋面會更低。

（三）我國廣大農村地區的社會保障體系尚未建立，長期處于“真空狀態”。與發達國家不同，我國人口眾多，農業人口比重相當高，占總人口的80％以上，但是農業人口所享受的社會保障支出比例則少得可憐。據統計，1990年全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占支出總數的88％，農村支出126億元，城市人均413元，農村人均14元〈這其中包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等〉，相差近30倍。造成農民沒有社會保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經濟發展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不說是目前農村社會保障發展緩慢甚至停滯不前的一個主要原因。

（四）責任不清、財政支持不夠。鑒于社會保障的公共或半公共性質，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內容。但是我國財政對社會保障事業的投入力度顯然不夠。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養老保險空賬運行情況嚴重，根據財政部公布的相關數據，到2004年底，全國養老保險空賬達到7000億元以上。如果空賬繼續維持，將會在未來若干年后造成養老保險金的支付危機。個人賬戶的做實，取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務上有一部分工資不作為企業成本，而是作為企業的超額利潤上繳給國家，當職工生老病死時再由國家補償給勞動者。現在實行新的養老保險制度，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責任不清、財政并未真正到位等造成的。

三、完善社會保障制度的重要性

“社會保障”系由英語中“social security”一詞翻譯而來的，亦可譯為“社會安全”。社會保障制度，是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，對公民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。建立和完善社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，而完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的前提和保證。因此加強和完善我國社會保障制度具有重大的戰略意義。完善的社會保障制度是維護社會穩定的安全網。沒有社會的穩定，就沒有經濟的發展和社會的進步，而社會保障則是社會穩定的重要防線。完善的社會保障制度通過實現老有所養、病有所醫、工傷有保險、災害有賠償、失業有救濟、殘疾有安置、貧困有支援來保障社會成員的基本生活，解除人們的后顧之憂，從而有效地化解有可能發生的各種社會矛盾，實現國家的安定和社會的穩定，從而為經濟的發展創造良好穩定的社會環境。

四、堅持原則，完善我國社會保障制度

（一）提高立法層次，盡快制定社會保障基本法，做好與其他法律部門的銜接工作。社會保障制度的立法內容要與其他法律部門的立法內容相銜接，以保證社會保障法律規范的有效實施。健全社會保障的司法機制完善的法律制度必然要包涵健全的司法機制。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法犯罪案件，應當依法及時審理。重視社會保障專業人才的培養工作目前，社會保障法學專業以及涉外社會保障法學專業的研究人員奇缺，學科建設落后、應引起社會各方面的廣泛重視。通過多渠道加強這一領域的研究和學科建設，為完善社會保障的法律制度建設提供理論依據已是當務之急。

（二）努力擴大社會保障制度的覆蓋面，盡量減小城鄉差距。對公民實行普遍的社會保障，是各國社會保障立法共同奉行的一條基本原則。所謂普遍性，是指社會保障的對象應包括全體社會成員，凡是國家的公民都應平等地享有社會保障的權利。這一原則不僅要在社會保障項目中的社會福利、社會救助法律、法規中體現，也要在社會保障的其他項目中，如養老保險、醫療保險等保障項目中體現。當前要加快社會保障制度改革和立法進程，落實立法規劃，擴大實施范圍，力求使每個保障項目覆蓋到所有符合條件的公民。而且只有體現了普遍性原則，才能依照“大數法則”籌集和積累雄厚的社會保障基金，更好地發揮出社會保障互助互濟的功能和特點。確保社會保險金的無風險支付和保值增值。社會保障基金的保值、增值的途徑必須有嚴格的法律限制。

（三）逐步完善農村社會保障制度。鑒于我國農村地域的廣闊性及地區差異，我國可逐步地、有選擇地、低起點地推進農村社會保障。要加強對現有社會保障法律制度及政策的宣傳，這一點在廣大農村地區尤其重要.許多農民想參加社會保障，但由于不知道相關法律與政策或對當前的政策持懷疑態度而望而卻步。同時改變農村現行的以土地保障為核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括農村養老保險制度、合作醫療制度、最低生活保障制度等等。保障項目、保障辦法、保障水平等要切實可行，既與各方面承受能力相適應，又能有效保障人民群眾的基本生活水平。構建農村非農產業群體的社會保障體系，使進入城鎮的農民能夠真正走上城鎮規范的生活軌道，使中國城市化能夠穩步地推進，應當逐步將農村非農產業群體特別是進城農民工納入社會保障對象，以此構建城鄉社會保障制度之間的銜接通道。

（四）分清國家、企業和個人之間的關系，明確各自在完善社會保障制度中應負的責任。另外，社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項長久的制度安排，國家財政就要由現在的半到位發展為真正全面到位，包括中央財政要將社會保障投入增長機制固定比例化，地方財政要由不承擔或少承擔社會保障責任發展到財權與事權及社會保障責任的統一。應當采取多種方式充實社會保障基金，例如，通過依法劃轉部分國有資產做實個人賬戶，也就是說將部分國有資產從國家財政轉為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經開征的利息稅之外，可以考慮開征財產稅、遺產稅等；發行用于社會保障的專項國債等。通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。在農村養老保障問題上，必須強調國家的責任，對實行強制養老金計劃的，國家應當通過財政補貼的辦法對農民發放養老補貼，以推動農村養老保障制度的實施；對于不具備實行養老金計劃條件的，國家應加大社會救濟的力度，以保障農民基本生存權的實現。

第三篇：中國社會福利制度改革的方向

摘 要 首先提出對 社會 福利涵義及特征的界定，然后 總結 了我國傳統的社會福利制度的特點及其改革進程，最后根據上海、香港和其它國家的經驗，提出筆者對我國社會福利制度改革目標模式的構想。改革開放前我國的社會福利制度呈現出制度化再分配與補缺型并存的城鄉分割的二元格局。

關鍵詞 社會福利 制度改革 發展 方向1 社會福利的涵義及本質特征

社會福利的內涵及外延隨著 時代 的發展而演變。從發達國家的 歷史 來看，社會福利的重心經歷了從社會救助到社會保險再到普遍性的社會服務的過程。時至今日，在發達國家，各種名目繁多的社會補貼和社會服務項目成為最受關注的社會福利項目。在我國，一方面隨著社會 經濟 的發展，社會福利已逐漸脫離了社會救濟的范疇；另一方面，由于受到發達國家社會福利觀念的 影響，對于社會福利的看法也發生了顯著的變化，并且同時出現了多種多樣的觀點和主張。筆者把它界定為，社會福利是國家和社會為滿足社會成員基本的生存需求之上的需求，運用社會互助的機制來提高他們的生活質量的活動。在現實中，社會福利通常包括滿足人們在生活照顧、護理保健、文化娛樂、精神慰藉等方面需求的活動，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫療等 內容。社會福利有三個本質特征：

(1)脆弱群體優先。在任何時代、任何社會中都存在著老人、兒童、殘疾人等社會脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來自社會的保護和滿足，其中主要是生活照顧服務，也包括身體康復、教育、就業、權益保護等方面的需求。國家和社會應該首先滿足這個群體的需求，并隨著社會經濟的發展不斷地提高他們的生活質量。

(2)福利性。對受益者個人來說，社會福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會福利服務，因為他們的經濟收入和支付能力有限，常常是免費或者是象征性的收費，這無疑具有福利性。即使收取的費用比較高，但只要未達到該項服務的市場價格，則仍然存在著福利性，屬于社會福利的范疇。“市場價格是判斷是否存在社會福利的標尺。”如果按照市場價格收費，就超出了社會福利領域而屬于經濟領域。

(3)服務性。“社會福利側重于滿足社會成員較高水平或較高層次的社會保障需求”，這些需求大多是以服務的形式提供的，因此社會化的服務是社會福利主要的實現方式和表現形式。社會福利的特點是為個人提供服務，以滿足他們各方面的需求。因此，福利服務的主體和資源是社會化的，但服務的對象和方式卻是個體化的，必須針對每個服務對象具體的特點和情況，靈活多樣、因地制宜地開展福利服務。2 我國傳統的社會福利制度及其改革

我國傳統的社會福利制度是指改革開放之前計劃經濟時代的社會福利制度。它呈現出一種制度性供給與補缺型福利并存的二元格局。這種福利模式是與我國城鄉分割的二元經濟體制相適應的。在城市，社會福利屬于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的國家福利模式。這種模式與充分就業的就業制度緊密相聯。絕大多數城市居民通過自己就業的單位得到全面而優厚的社會福利待遇。從衣食住行到生老病死，人們生活中幾乎一切方面都得到了單位的關懷與保障。這種制度的福利水平即使比起西方的福利國家來，也有過之而無不及。因為傳統體制下的國有單位并不自負盈虧，和國家財政實際上是“一本賬”，所以國家和單位具有同一性。單位只是國家向城市居民提供各種福利的工具和途徑。此外，城市里也存在一些非就業人口如孤老殘幼等“三無”對象，接受著國家民政部門的收養和救濟，屬于補缺型的福利模式，但因為覆蓋的人數極少，在我國城市的社會福利體系只是處于附屬和補充的地位。在 農村，我國的社會福利是典型的補缺型的集體福利模式。國家基本上不對農村的社會福利承擔責任，而是由農村的集體組織（如人民公社、生產隊等）承擔有限的責任，即對農村的孤老殘幼等“三無”人員實行“五保”供養。由于當時農村的經濟發展十分落后，又很少得到來自國家的財政支持，因此農村集體所辦的福利只能覆蓋少數“三無”人員，而且福利待遇處于社會救濟層次。在計劃經濟時代，國家包攬、高水平的城市福利與項目殘缺、救濟型的農村福利相互分割，形成了鮮明的對比。

20世紀70年代末，中國 進入了改革開放的新的歷史時期。為適應社會經濟結構的日益改變，社會福利制度也于20世紀80年代中期走上了改革之路。到今天，在社會福利領域已初步形成了一套“社會福利社會化”的改革思路和方針政策。“社會福利社會化”萌芽于20世紀80年代初期，明確提出是在1990年，在2000年的全國社會福利社會化工作會議上得到系統闡述。在實踐中表現為原有的以社會救濟為特征、政府包辦、只面向“三無”對象和“五保戶”的模式向政府負責社會福利費用、全社會興辦社會福利、面向社會上有需求的所有公民、福利機構市場化經營的新型社會福利模式轉變。這個過程由國有社會福利機構的改革發端，然后開展面向社會全體公民的社區服務，之后逐步形成一套社會福利社會化的思路。然而從總體上看，社會福利領域的改革與發展是漸進而緩慢的，新型的社會福利制度至今并未出現。3 對我國社會福利制度改革目標模式的構想

根據本文對社會福利涵義的界定，充分借鑒和 學習以上幾種制度的優點，筆者初步形成了對于我國社會福利改革目標模式的構想。它包含下面五個方面的內容：3.1 政府辦福利機構民營化

在現有體制下，政府辦的社會福利機構成為政府部門的附屬機構，缺乏人、財、物等方面的經營自主權，諸如機構臃腫、人浮于事、態度惡劣、效率低下等成為官辦福利機構的通病。要根本改變這種狀況，必須采取釜底抽薪的辦法，即將大多數的官辦福利機構民營化。當然民營化不等于私有化。作為非營利機構，最關鍵的 問題 是經營權而不是所有權。所有權的模糊性是所有非營利機構的共同特征。民營化的 方法 有很多，比如可以實行委托經營的辦法，這方面的探索也是上海首先進行的。但要注意的是，既然委托經營的是非營利的福利事業，政府就不應該再收什么經營承包費用，否則這種費用最終會轉嫁到福利服務的對象頭上，這與政府介入社會福利的目的是根本相悖的。當然，根據香港的經驗，有一小部分政府辦的福利機構是不能民營化的，因為這些機構提供的是需要借助行政權威的具有強制性或者政策性較強的服務。這些服務是民間機構做不好或不愿做的，因此必須由政府直接提供。

第四篇：中國農村土地產權制度改革方向探討

2010年10月7日星期四

中國農村土地產權制度改革方向探討

2007-12-27 00:00:00

[摘要]產權問題是農村土地制度的核心問題，由于我國沒有從根本上解決農村土地產權問題，所有權主體虛置，使用權缺乏自主性、穩定性，收益權被分割，缺乏獨享性，轉讓權不自由，由此引發了困擾“三農”的一系列問題。為解決現行農村土地產權制度存在的問題，文章提出，中國農村土地產權制度改革應多元化，即國家土地的終極所有權、農民土地實際所有權即農村土地私有、農村公共領地的集體所有權。而要實施農村土地產權多元化改革，則必須在明晰農村土地產權的同時賦予產權主體相應的權能，進行土地管理體制改革。使法律與農村土地產權制度相協調，建立相配套的其他制度或機制。

（中經評論·北京）

一、中國農村土地產權制度引發的問題

產權問題是農村土地制度的核心問題，新中國農村土地產權制度經歷了土地改革、農業合作化、人民公社、家庭聯產承包責任制以及進一步穩定與完善土地承包關系等前后半個多世紀的歷史變遷，時至今日，農村土地產權模糊狀態還沒有根本轉變過來。國家賦予的農民長期而有保障的土地使用權，或曰物權性質的土地承包權，或曰法律規定的占有、使用、收益、處置、轉讓、抵押、繼承等權利屢遭侵害，究其原因就是農村土地產權問題沒有得到根本解決，表現為所有權主體虛置，使用權缺乏自主性、穩定性，收益權被分割，缺乏獨享性，轉讓權不自由，并由此引發了困擾“三農”的諸多問題。

（一）農民難以真正獲得土地所帶來的收益。

有關法律規定，農村土地歸農民集體所有，但“集體”是哪一級，法律規定得較為含糊。如《憲法》籠統界定為集體所有；《民法通則》中界定為鄉（鎮）、村兩級；而《農業法》、《土地管理法》界定為鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織。實際七由于土地所有權主體（農村集體經濟組織）不復存在，農村縣、鄉（鎮）、村的基層政權組織成了事實上的土地產權所有者。所有權主體虛置，土地的占有權、使用權和支配權被層層分解，國家作為超經濟主體對土地享有廣泛的自由裁量權，控制、處置農村土地，如國家或公共權力機關隨意征用或過度使用土地，資本大力圈占土地。代表集體行使土地實際所有權的基層政府主管部門及領導也時常侵占農民的利益。農民僅憑使用權很難有話語權，土地收益幾乎被各利益部門掠去，農民所獲補償甚微。

（二）農村土地流轉受限，土地市場被割裂、扭曲。

國家以壟斷身份處置農村土地，規定農村土地不準買賣，土地的唯一買者只有國家，農村土地市場的微觀主體難以進行有效的資源配置，統一的農村土地市場無法形成。農村土地集體所有權主體不確定，其所有權被分割，為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村（或村小組、社區、城鄉）之間的壁壘，土地產權市場被割裂、扭曲。與實際市場行為相背離，使二元經濟結構難以打破。而真正的所有權主體（農民）又缺位，被剝奪以土地要素進入市場交易的權利，不可能很好地履行土地流轉和土地市場運作的權力，僅有土地使用權（以契約方式訂立的土地承包權，其內容具有較大的隨意性），土地的流轉受到極大限制，因而造成農村土地資源浪費或低效配置。

（三）農業規模效應和可持續發展難以保證。

由于農村土地集體所有權的不確定性和農戶土地使用權的頻繁調整，土地租賃市場無法正常發育，種地農民的利益很難得到保證，種地能手無法擴大經營規模，即使有些地方搞了規模經營，也往往受政府部門主導或強制，這種非市場行為主導的發展模式交易成本很高，農業效率令人質疑。又因農業資本有機構成低，農村土地增收的空間有限，農業變得無利可圖，農民只好棄耕或離開農村淪為被雇用的“農民工”。隨著工業化、城鎮化的快速發展，“土地增值、獲利減少”的效應會不斷加劇，農村日漸失去內在的發展沖動。另外，使用權不穩定也影響著農業的可持續發展，盡管政府一直強調不準隨意改變土地承包合同，但土地使用權“三年一小調、五年一大調”的現象十分普遍，影響了農民對農村土地長期投資的積極性，同時極大地刺激了農業生產者的短期行為，進行掠奪性經營。

（四）農民的經濟預期具有不確定性。

政府承諾農村土地家庭承包經營長期不變，但土地所具有的保障功能又是不爭的事實，因而均分土地（增人增地，減人減地）獲取保障是農民群體的不斷要求。然而農民土地使用權自身存在不可克服的矛盾，農民沒有土地所有權，不可能獲得土地要素收入，農民無法以土地作抵押，農村金融資本不能發揮作用，僅靠農民漫長痛苦的自身積累發展（規模）農業、調整農業結構或轉為其他行業，對于目前處于窘境的一般農民群體來說很難有現實的可能性。農民心態表現為，“既想離開土地，又要守住土地，既小愿種田，又不能不種田，受這種心態支配，自然會出現一些短期行為，有的粗放耕作，只保口糧和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農民雖另有職業，但不能不留后路，準備歸田還農。大批農民工進城就業，但很難落下常住戶口，隨時有被遣返風險。所以，農民對農村、農業發展的預期具有極大的不確定性。

二、中國農村土地產權制度改革方向的考辨

針對上述農村土地產權制度存在的問題，學術界提出了大致五種改革思路和主張：（1）土地國有制；（2）土地集體所有制，包括按份共有制、股份合作制、強化承包權或承包權永久化、集體所有制下的自由式；（3）土地私有制，包括土地私有、自耕農所有制、有限私有制、農村土地家庭財產權或土地家庭所有制；（4）兩級或復合土地產權制，包括國有與集體所有制、集體與私人所有制、國家與個人所有制；（5）多級土地所有制。以上研究各有側重，論述也似乎各有其理，但從解決現行農村土地產權制度存存的問題考慮，本文認為，必須明確兩個層次的問題。

（一）第一個層次

必須弄清以下兩個問題：

（1）農村土地產權到底歸誰合理?從產權經濟理論看，產權是一組權利，由法律明確界定，包括占有權、使用權、收益權、轉讓權。不同的產權安排會有不同的經濟效率，而私有產權的效率是最高的，只要產權明確界定為私有，無論采取哪一種合約，在市場機制的作用下，都會實現資源配置的最優化。同樣，我國農村土地產權回歸農民，使農民能夠成為真正

完整獨立的經濟主體，在法律的保護下自主決策、權衡利弊，放心大膽地行使土地財產的“三權”（使用權、收入的獨享權和轉讓權），符合經濟學的基本規律。從歷史角度來看，長達數千年的中國歷史，盡管“普天之下，莫非王土”，但事實上二地私有制根深蒂固，具體的土地財產權私有實際上是中國傳統社會的基本特征。中國共產黨以“耕者有其田”號召進行民主革命，認大量流離失所的農民獲得二地，并在建國后得以實現，然而受傳統社會主義理論和前蘇聯“集體農序”模式的影響，土地公有制的“社會主義改造”導致農村土地產權長期處于模糊狀態，這不僅不符合中國的歷史傳統，而且有悖于中國經濟發展的現實和生產力發展的客觀需要。從現實看，1979年以來的家庭聯產承包責任制使農民有自主支配土地的權力，但僅有使用權的土地在其績效最大限度發揮之后，隨著社會轉型、斷裂與分化，原訂的制度效應逐漸弱化，“三農”問題日益突顯。意政府雖識到了產權問題，卻只在使用權上做文章，土地承包期一再延長，到目前承諾永久不變，其本意也是土地回歸農民，然而沒有最終所有權的實現，結果必然是農民的土地被大量侵吞、占有和流失，農民的利益屢遭侵害。從國外實踐看，除中國等少數幾個國家實行土地公有制之外，其他國家部實行土地私有化，而相比之下中國的農業生產效率卻很低。同外實踐證明，土地私有化后，土地便于流轉，土地必然向耕種能手集中，土地的集約化程度不斷提高，農業效率也不斷提升。所以，實現土地產權制度的根本性變革就是土地回歸農民。

（2）產權歸屬清晰能否有效解決存在的問題?許多人認為，產權回歸農民不可能解決因產權模糊而引發的一系列問題。我們不否認產權回歸會產生問題，但相比土地國有或集體所有，產權回歸農民至少有以下好處：其一，提高農業效率。上地產權私有是土地市場化的基礎，能使土地和農村勞動力流動起來，不但有利于交易費用的降低和效率的提高，而且有利于城鄉二元體制的破解、生態環境的改善和可持續發展的實現；其二，減少政府干預。土地產權回歸能增強農民與政府博弈的能力，最大限度地減少國家、集體以公共利益名義侵害農民土地，如“在轉讓過程中擁有地權的農民至少還有點發言權，是交易的主體方，在許多情況下農民的所得不至于像現在這樣少”；其三，保障農民利益。比較有代表性的觀點是，“如果把土地私有了，村民會自發維護自己的權益，土地不會被輕易出賣；土地補償費會給每一戶村民，鄉村官員失去了一大人塊腐敗的機會，這對于村民權益，對于廉政建設都足有好處的”。

（二）第二個層次

如果農村土地產權農民所有是一種理性回歸，那么必然要理清學術界爭論最為激烈的幾個問題：

（1）產權回歸是否會造成土地兼并，出現社會危機?許多人認為，農民一量有了私有權就會失去土地，就會發生土地兼并，出現社會危機。比較有代表性的觀點是，如果國家允許土地私有化，必然會帶來頻繁的土地兼并，很多干部會成為大地主，很多農民會因天災人禍而失去土地，成為佃民；土地的自由買賣將徹底完成國際資本與新興資本對土地的占有和瓜分，形成金融資本兼并士地。事實上農村土地私有化小會出現土地兼并和大量無地農民，“土地兼并主要由于政治勢力的介入，例如封賜、圈地、投獻豪門等。若非政治勢力介入，土地私有制也不會導致土地高度兼并和社會**”；舊中國的農村上地私有制所出現的‘土地集中兼并’或‘農民兩極分化’的現象，根源不在于土地買賣與產權流轉，而是政治強權造成的”。農民也是理性經濟人，出賣土地是非常謹慎的，如果“農民賣地完全是自愿的選擇，就像城市居民不會為了變現把私有住房賣掉向露宿街頭一樣”，各國經驗證明，在民主與法治條件下，可以防止土地惡性兼并現象發生，“土地的適度集中，小僅不會導致社會沖突，反而是社會進步的重要表現”。

（2）產權回歸是否會導致農民失去保障?許多學者認為，農村土地私有化后農民將失去社會保障。其理由是，中國農村不具備土地私有化的基本條件，基國國情決定了在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障，也是農民的就業保障和絕人多數農民的謀生手段；如果賦予農民土地私有權，貧困的農民面對孩子上大學、病人住院或家里有何人賭博、喝酒時，別無選擇，只有賣地，沒有了土地，其生存會失去保障。僅就這些問題而否定農村土地私有，“在邏輯上完全不能成立，二者沒有必然聯系，歷史上土地并沒有起到保障作用，土地也不應該成為農民的生活保障（應由國家或社會提供）”。如今農民已基本解決溫飽問題，土地作為生存保障也只有在貧困地區或西部地區，對絕人多數地區的農民而言已不把土地作為生活保障，農業通常是弱質產業，許多地方種地反而虧本，農民收入主要來自第二、三產業，農民看病、孩子上學等主要依靠打工收入。就許多發達同家來說，農民的保障小是靠土地，而是靠政府的再次分配即政府的補貼。

（3）產權回歸是否會使規模經營難以進行?許多學者認為，中國沒有條件以所謂的耕地私有化來形成規模經營，因為農村土地私有會使農民惜售心理增強從而阻礙土地的轉讓與集中，即使人部分收入來自非農產業，一些農民也寧可粗放經營甚至撂荒而不愿出讓土地，造成農村土地小規模經營的凝固化，阻礙農業規模化的發展；即使規模經營，其追求規模擴張的具體過程必然是大農場擊垮小農。這里要弄清兩個問題：其一，哪種產權更有利于規模經營，足政府（公有）主導好，還是私人（個體）主導好?其二，規模經營足“大”好，還是“小”好?眾所周知，政府能在短期內迅速發展規模經營，但其效益卻不樂觀。實踐證明，許多政府主導的規模經營都失敗了。至于規模“大”好，還是“小”好，要因地而宜，因人而宜，因時而宜，二者是相對和可變的，有的地方適宜“大”，有的地方適宜“小”，“規模的‘大’不是通過主觀改造或行政賜予，而是通過競爭由‘小’發展而米，‘小’是‘大’的基礎，‘大’是‘小’的發展”。所以，農村土地私有與規模經營并不矛盾，農村土地私有可以使農民成為自主決策的市場主體，在市場運行機制完善的基礎上優化土地資源配置效率，使農民不斷成熟起來，逐步實現適宜的農業規模經營，這完全符合市場經濟的基本原則。通過分析，各種改革思路和主張孰優孰劣，不言而明。純粹的農村土地國有或集體所有已經被證明足發展的死胡同；純粹的私有化在中國又不具有現實性，強烈的路徑依賴是不得不考慮的問題；國有或集體主導下的實現形式難以根本突破公有制的局限性；相比之下強化農民私權的兩極或多極所有制不是最好的方案，但應是最優的方案，應成為我國農村土地產權制度改革的方向。

三、中國農村土地產權制度改革方向探究

筆者主張農村土地產權制度多元化改革，其一，國家土地的終極所有權，這是不以人的意志為轉移的；其二，強調農民土地實際所有權即農村土地私有，這是改革的核心部分，也是最具有實質意義的改革；其三，農村公共領地的集體所有權（主要包括公共的水塘、水庫、山地、森林、墓地、祠堂、試驗田等），這是出于對改革的路徑依賴、村莊公共治理、基層公共服務的考慮。實施農村土地產權多元化改革的具體建議如下：

（一）明晰農村土地產權并賦予產權主體相應的權能。

明晰農村土地產權主體并確定產權主體對土地的權利、義務、利益和責任的限度，使產權主體行使相應的權力，承擔相應的責任和義務。（1）國家土地終極所有者的權能。國家擁有土地的宏觀調控權，通過決策、計劃、指導、協調、審批、監控來規范農村土地的基本用途、土地流轉及征地行為，特別對地方政府的土地決策及執行活動予以監督、規劃、約束，即維護國家的整體利益和農村社會的穩定，保障農民土地私權的享有。（2）集體（鄉、鎮、村或村小組）享有對農村部分土地的所有權，按照國家法律、法規履行對自己產權領域的職責，對農村的土地由過去的產權土體和直接參與者轉變為農民權力行使的維護者、監管者和公共服務的提供者。（3）農民個人或家庭對自己的土地擁有絕對所有權。國家要明確農民土地私權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶享有農村土地的所有權、使用權、繼承權、收益權、流轉權，即包括所有權在內的所有權能，使農民擁有獨立的經濟主體地位和權利。

（二）轉變政府職能與干部政績觀，進行土地管理體制改革。

約束地方政府的行為，改變農民絕對弱勢地位，必須在明確農村土地產權的基礎上進行土地管理體制改革，把土地資源市場化作為土地制度改革的基本方向，合理劃分中央與地方政府的權力，實施中央到地方垂直管理，國家對土地履行規劃、管理、調控和監督職責；轉變地方政府職能，使地方政府從上地交易中退出，把精力主要放在上地規劃的制定和執行上，充當純粹的服務者、監管者和仲裁者；創新政府官員的考評機制，轉變政府政績觀。只有這樣，政府職能才不至于缺位、越位、錯位，才能有效擺正領導干部的政績觀，維護農民的切身利益。

（三）加強和完善土地立法，使法律與農村土地產權制度相協調。

中國擁有最嚴格的立法，但土地違法卻令人觸目驚心。其原要在于，只有嚴格的土地審批法，卻沒有約束政府行為失范的法；只有保護公共利益如何實現的法，卻沒有維護農民土地權益的法；現有的土地立法足粗線條的，彈性大，沒有更為細致和專門的立法，而且已有的立法存在相沖突的地方，對土地關系的處理方面主要依靠缺乏系統性、可操作性的政策來調整，而不足靠具體的法律來嚴格規范、界定、保護農民的土地權利。所以，一要通過立法來確定各產權主體的權利和義務關系，規范其土地使用、流轉和補償等行為，依靠法律規范、界定國家土地管理部門的權限、義務及行政行為。二要完善現有農村土地法律法規。如解決《農村土地承包法》表述過于寬泛、缺乏實施條例的問題，統一《農村土地承包法》和《土地管理法》中的相關規定，解決中國征地制度中存在的“二律背反”現象；優化土地征用的審批程序；制定土地抵押貸款的法律等。三要進行司法制度改革，為農民提供法律服務。當農民土地權益遭受侵害時，要有能為農民提供救濟的制度與機制，如法院不受地方政府控制，擁有獨立審判權，能相對公平地裁判農民與地方政府間的土地糾紛。

（四）建立與農村土地產權制度相配套的其他制度或機制。

最大限度地發揮農村土地產權制度效益，還必須考慮其他約束條件：第一，建立社會保障制度以防止短期內出現“大土地所有制”，即所謂的“土地兼并”，或防止農民因天災病禍出賣土地，出現“貧民窟”；第二，建立城鄉一體化的戶籍制度，讓所謂“盲流”的農民工真正城市化并成為“穩定流”；第三，建立真正的村民自治，讓農民成為發展主體，改變過去壟斷農民話語權和代民作主的行為，讓農民組織成為農民的代言人，以增強農民集體或農民合作組織與政府談判的能力，使土地產權改革與國家治理、鄉村民主自治糅合起來；第四，完善市場機制，確保農民能自由地在市場上支配土地，進行合法的土地交易和買賣，并適時推進土地證券化和建立土地銀行的改革。

第五篇：談國有企業人事制度改革

談國有企業人事制度改革“在更大范圍、更廣的領域選擇更優秀的人才”，“把系統內乃至社會上的一些優秀人才聚集到國機集團的大舞臺上來，形成擇優、競爭的良好選人、用人環境”，這是任洪斌總裁在接受《國機集團報》記者采訪時說的一席話。

近年來，國資委先后兩次面向國內外公開招聘中央企業高級經營管理者；2004年，國機集團也采取了公平、公正、公開、競爭的機制公開招聘六家企業“一把手”。這表明逐步摒棄行政任命，采用市場競爭的機制為國有企業配置優秀經營管理人才的做法將成為趨勢。

目前，國有企業是我國經濟的主體，但是作為其主要生產要素的人力資源卻沒有廣泛地實行市場化配置。國有企業的人力資源未按市場化配置，受害最大的并不是那些優秀的經營者﹑管理者﹑技術骨干，而是國有企業本身。因為人才是流動的，這里不好可以到別的地方去，而國有企業沒有了人才，國有資產就有可能變成不良資產。

改革薪酬制度是企業吸引人才、留住人才最常用的一種方法。據統計，國有企業員工的薪酬總體水平低于市場水平，其崗位薪酬與那些生產要素市場化程度較高的民營﹑合資﹑獨資企業相應崗位的薪酬相比，差距較大，這使國有企業的人才大量向這類企業流失。統計也表明，國有企業的人才流失大大削弱了其在市場經濟中的競爭力。許多國有企業在薪酬制度改革中突破員工薪酬差距小的平均主義桎梏，提高管理﹑技術崗位的薪酬，還將管理﹑技術資本化，給予管理者﹑技術骨干期股、股權，以穩定和激勵人才。這些薪酬制度的改革雖然縮小了重要崗位的薪酬與市場平均水平的差距，但是不少企業并沒有達到預期的效果，甚至還加重了人才的流失，導致了國有企業常見的人才“逆淘汰”現象的產生。著名經濟學家魏杰指出，這主要是因為國有企業的職位是任命的，沒有經過市場競爭。一個人的人力資本價值，不應由哪個機構或哪個領導來認定，而是市場評價的結果。如果不經過市場化的確認,就難免有高薪低能、高能低就的現象存在，造成人力資源和薪酬的不良配置。通過行政評議確定或由領導指定進崗人員就是對其他員工機會的剝奪，同時也是對社會上其他人才機會的剝奪。而一個人的能力越強，他的自我評價就越高，競爭和自我價值實現的意識也越強烈，如果不給他平等的機會，就很容易挫傷其積極性，“逆淘汰”、人才流失的現象也就隨之產生了。所以，國有企業的薪酬制度改革如果僅僅是把目前偏低的崗位薪酬提高到與市場接近的水平，效仿那些民營、合資、獨資企業薪酬級別確定的方法，是難以利用薪酬的激勵作用使企業在激烈的市場競爭中勝出的。只有學會市場經濟的精髓，借用市場經濟公平競爭這只無形的手，優勝劣汰，才能達到人力資源及其薪酬的優化配置,提高國有企業的競爭力。

企業的競爭歸根結底是人才的競爭，企業要想在競爭中勝出，就要擁有社會乃至全球的優秀人才。沒有人才，一切發展都只是空談。所以說，給人才機會，也就是給企業自身一個發展的機會。

桂林電器科學研究所 黃 愔