第一篇：當前我國干部人事制度改革亟待研究和解決的幾個問題

當前我國干部人事制度改革亟待研究和解決的幾個問題

2004-7-16 19:04:07考研共濟網點擊瀏覽：896次

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作者：薄貴利

摘要：干部人事制度改革是二級體制改革，二級體制改革必須與一級體制改革——經濟體制改革、政治體制改革和行政體制改革協調配套；選人用人應主要依據能力，而不僅僅是政績；要完善法制，徹底廢除干部領導職務的終身制，切實解決干部交流中所存在的各種問題。

關鍵詞：干部；人事制度；改革

黨的十一屆三中全會以來，在鄧小平理論指導下，我國干部人事制度改革穩步向前推進，取得了積極進展，有力地推動和促進了相關體制改革的深入。但調研中發現，干部人事制度改革還存在著一些亟待研究和解決的問題。這些問題，有的是理論問題，有的是實踐問題，也有的是二者兼而有之。對這些問題，迫切要求在理論上給予回答和在實踐中加以認真解決。否則，干部人事制度改革就難以達到預期目標。

干部人事制度改革必須與一級體制改革協調配套

在我國各項體制改革中，經濟體制改革、行政體制改革和政治體制改革是一級體制改革，而干部人事制度改革只是二級體制改革。一級體制改革必然要求改革二級體制，二級體制改革必須與一級體制改革協調配套。否則，二級體制改革不僅不能適應一級體制改革的需要，不能推動和促進一級體制改革的深入，而且還可能影響和阻礙一級體制改革的進行。對此，鄧小平明確指出：“我們有正確的思想路線，有正確的政治路線，如果組織問題不解決好，正確的政治路線的實行就無法保證”。[1] “組織路線是保證政治路線貫徹落實的。”[2]隨著體制改革研究和實踐的不斷深入，我國一級體制改革的目標已經十分明確：經濟體制改革的目標，是建立和完善社會主義市場經濟體制；行政體制改革的目標，是建立和不斷完善以行政首長負責制為運轉核心的公共行政體制；政治體制改革的目標，是建立高度民主的政治體制，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。干部人事制度改革與經濟體制改革相適應，要求打破人才單位所有制和地區所有制，建立健全統一的人才市場，實行人才流動，在人才流動和市場競爭中，實現人才資源配置的市場化和人才資源的優化組合，為充分發揮人才資源的作用創造良好的社會環境和體制環境；干部人事制度改革與行政體制改革相適應，要求在轉變政府職能的基礎上，建立從國務院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統，不斷完善行政首長負責制，為此，必須賦予各級行政首長以相應的干部人事任免權，形成以行政首長負責制為運轉核心的公共行政體制；干部人事制度改革與政治體制改革相適應，要求積極發展和擴大社會主義民主，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化，為此，必須切實保障公民的選舉權、監督權和罷免權，改革和完善選舉制度，使政務類官員的升遷降黜，真正由人民群眾說了算。在實踐中，我國干部人事制度改革與一級體制改革既有相適應的一面，也存在著不相協調、不夠配套的地方。干部人事制度改革與經濟體制改革相適應的主要表現是：人才的單位所有制和地區所有制已經被打破，人才市場已經建立，人才流動已經形成，人才資源配置的市場化程度不斷提高。其不適應性表現在：國有大中型企業高中級管理人員的配置還帶有濃厚的行政色彩和明顯的長官意志。我國干部人事制度改革與行政體制改革相適應的主要表現是：正在建立和不斷完善國家公務員制度；不適應、不夠協調的表現是：我國憲法和政府組織法明確規定，各級政府實行行政首長負責制。在行政首長負責制的領導體制下，行政首長應擁有相應的干部人事任免權。只有這樣，職能部門的首長才能向行政首長負責，否則，行政首長負責制就難以落到實處。而現實的情況是，各級政府的行政首長名義上是由同級人民代表大會選舉產生的，實際上是自上而下任命的。而越來越多的業務類公務員則實行競爭上崗。這種本末倒置的“競爭上崗”，既不符合政治體制改革的精神，也不符合行政首長負責制的要求。我國干部人事制度改革與政治體制改革不夠協調、不完全配套的主要表現是：適應政治體制改革即實現政治民主化的要求，理應改革和完善選舉制，使各級政府行政首長逐步由選民選舉產生，也就是說，在現代民主政治下，真正需要競爭上崗的，是各級政府的行政首長，而不僅僅是業務類公務員。而實際情況是，我國政治體制改革比較滯后，在選舉、選擇各級政府行政首長這一重大政治活動中，公民參與極為有限。所以，在深化干部人事制度改革中，必須堅持以鄧小平關于干部人事制度改革要與一級體制改革協調配套的理論為指導，對于不符合這一科學理論的改革措施，應認真加以調整和糾正。

選人用人是依據政績，還是依據能力選人用人的依據，既涉及到政治標準，也涉及到業務標準。鄧小平提出德才兼備原則和干部四化方針，就包括了政治標準、業務標準和干部的身體健康狀況。而在實踐中，有兩種不同的思路。一種是依據政績，一種是依據能力。實踐表明，依據政績選人用人帶來了一系列問題：1.政績中有主觀因素，也有客觀因素；有個體因素，也有群體因素。在對干部的實際考察中，很難將政績中的主觀因素和客觀因素、個體因素與群體因素區分得清清楚楚。這就增加了評價政績的難度，也為某些領導者利用自己的地位和權力，貪圖名利（把本來是大家或別人的功勞算在自己頭上）提供了可能和便利。2.依據政績選人用人，必然誘導一些領導干部去制造政績，而不是創造業績。為了制造政績，弄虛作假者有之，虛報浮夸者有之；為了制造政績，一些干部大搞政績工程、形象工程、首長工程、獻禮工程，其中相當一部分與本地經濟社會發展并沒有多大關系，甚至有相當一批是豆腐渣工程。近些年，不少地方領導為了往自己臉上“貼金”，不顧當地經濟發展水平和實際需要，盲目擴大城市建設規模，在城市建設中互相攀比，急功近利，勞民傷財搞花架子。結果，在一些地方和部門，干部政績有了，經濟社會發展和群眾利益卻受到嚴重損害。這就提出了一個現實問題，即“政績工程”、“形象工程”為什么會在許多地方泛濫？一個重要原因是，一些上級領導考察下級官員時，這些看得見、摸得著的“政績工程”、“形象工程”，往往會對下級官員的政績評價以至其職位升降起著不可低估的作用。[3]依據政績選人用人，已經造成許多弊端，應引起我們的高度警醒和重視。3.依據政績選人用人，必然導致典型的“彼德現象”。彼德是美國著名的管理學家，他在《彼德原理》一書中揭示了許多管理中似是而非的現象。其中之一，就是依據政績選人用人，必然導致一個人一直晉升到他的能力所不及的位子，他的晉升才告結束；而我們有些管理工作之所以不科學、低效率，一個重要的原因，就是一些人正在從事自己力所不及的工作。這一現象告訴我們，某一個人在某一位子上能夠

做出政績，在另一個職位上就不一定能做出成績；在初級位子上能夠做出政績，在中高級位子上也不一定能做出成績。原因在于，此人不一定具備該職位所需要的素質和能力。鄧小平在談到干部選拔標準時，明確提出德才兼備原則和干部四化方針。這實際強調的是干部的素質和能力。依據能力選人用人，要求我們要因需設崗，因崗擇人，量才錄用，因才授職，使一個人的才能與其職位相適應、相匹配。這樣，不僅能夠有效地避免“彼德現象”，而且能夠克服依據政績選人用人所帶來的一系列弊端，使各類人才的作用得到充分發揮。按照現代管理科學，政績是人的能力的表現形式之一，它包含在廣義的能力之中。因為，領導者基本能力結構是：依據能力選人用人，需要借鑒能力主義的管理機制。所謂能力主義管理，用管理哲學的語言來概括，就是“唯有能者宜在其位”。這一管理機制是通過三個系統實現的。這三個系統構成了能力主義管理三角形：很顯然，能力主義管理的基礎是對人的能力的公正評價。當前，在深化干部人事制度改革中，迫切需要將德才兼備原則和干部“四化”方針量化、細化為一個科學的指標體系，使之具有很強的可操作性；與此同時，需要研究、開發出一套測評干部素質能力的方法和技術。只有這樣，才能使干部人事管理真正納入科學化軌道。目前，由于缺少測評干部素質能力的科學的指標體系和方法技術，使一些地方和單位在干部人事管理中，出現了嚴重的隨意性，感情、關系滲入其中，使評價帶有較大的彈性。其結果，必然導致干部選拔任用機制的扭曲變形，損害黨和政府的形象。能力保有能力基本能力（體力、知識和技能）精神熟悉能力理解、判斷、決斷能力創造、籌劃、開發能力領導、管理、統率能力表達、談判、涉外能力業績（工作的質量和數量）發揮能力品格（熱情、責任心、紀律性、協調性等）公正評價系統公正待遇系統能力開發系統

完善法制，徹底廢除干部領導職務的終身制

我國傳統干部人事制度的一大弊端是干部領導職務的終身制。鄧小平指出：“干部領導職務終身制現象的形成，同封建主義的影響有一定關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系。革命戰爭時期大家年紀都還輕，五十年代正值年富力強，不存在退休問題，但是后來沒有及時解決，是一個失策。”[4]干部領導職務的終身制，不僅導致干部隊伍的老化，不利于領導層的更新，不利于人才的成長，不利于選拔年輕人，而且必然導致思想僵化，降低工作效率。“這不是一個人的問題，是整個制度的問題，更多地是關系到我們的方針、四個現代化能否實現的問題。”[5]因此，鄧小平堅決主張廢除干部領導職務的終身制。

根據鄧小平理論，總結以往的經驗和教訓，黨的十一屆三中全會以來，我國為廢除干部領導職務終身制做了大量工作。例如，我國《憲法》明確規定了國家領導人的任期，即：全國人民代表大會常務委員會委員長、副委員長，中華人民共和國主席、副主席，國務院總理、副總理、國務委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢查長每屆任期5 年，連續任職不得超過兩屆。實行干部領導職務的法定任期制，是我國干部人事制度的一項重大改革。這一改革，對于防止和廢除干部領導職務終身制，防止權力過分集中，維護社會主義民主和法制，都將起到重要作用。但實事求是地分析，我國廢除干部領導職務終身制仍不夠徹底，例如：

1.《黨章》只規定了黨的中央委員會和縣級以上的地方委員會每屆任期5年，而對連選連任沒有做出限制性規定。這實際上是默認了黨的領導人可以無限期地連選連任，不利于防止和廢除黨的干部領導職務的終身制；2.《憲法》雖然規定了中央國家機關最高領導職務的任期，但沒有規定一個人只能在實行法定任期制的一個職位上任職，從而有可能導致有的領導人在一個職位上任職屆滿后，轉到另一個職位上繼續任職。這不是真正意義上的法定任期制，也不利于防止和廢除干部領導職務的終身制；3.《憲法》對地方國家機關的主要領導人沒有做出法定任期制的規定，從而容易導致地方國家機關領導人事實上的終身制。很顯然，要認真貫徹鄧小平關于廢除干部領導職務終身制的思想，必須通過深化干部人事制度改革，切實解決上述三個問題，無論在黨內，還是在各級國家機關，都必須嚴格實行法定任期制，堅決克服各種形式的變相的終身制。

完善干部交流制度

干部交流是我國干部人事制度改革的一項重要內容。20世紀90年代以來，我國加大了干部交流的力度。1990年，中共中央下發了《關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》，1994年，黨的十四屆四中全會進一步強調，要認真推行領導干部交流制度，加大省部級干部交流的力度，繼續推進地市縣級干部交流。此后，中央在《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》中，對黨政領導干部交流制度，作了更為明確的規定。各地、各部門認真貫徹執行中央關于實行黨政領導干部交流制度的有關決定，不斷加大縣處級以上黨政領導干部易地交流工作的力度，重點抓好黨政“一把手”、組織人事、紀檢監察、公檢法等重要部門領導干部的交流，并進行了中央和地方干部的縱向交流以及地（市）級領導干部的跨省區市交流。1995年以來，中央管理的干部共交流500多人，全國地廳級干部交流1 萬多人，縣處級干部交流超過16萬人。全國96%的縣（市、區）委書記、97%的縣（市、區）長進行了交流或易地任職。[6]實行干部交流，有利于培養鍛煉干部，提高干部的管理素質和工作能力，在一定程度上也可以起到防止不正之風和腐敗現象的作用。但在實踐中，干部交流也存在一些亟待研究和解決的問題。1.干部交流與《黨章》和《憲法》中的某些規定不銜接。例如，《黨章》明確規定：“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。”“黨的省、自治區、直轄市、設區的市和自治州的委員會，每屆任期五年。”“黨的縣（旗）、自治縣、不設區的市和市轄區的委員會，每屆任期五年。”我國《憲法》也明確規定，各級政府行政首長均由同級人民代表大會選舉產生，省、直轄市、縣、市、市轄區的人民代表大會及同級人民政府每屆任期五年，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和同級人民政府每屆任期三年。可是,一些地方的黨政主要領導，不到法定任期，即被調動、交流或輪換。這種做法嚴重違背了《黨章》和《憲法》所明確規定的選舉制和法定任期制。2.干部流動頻繁，既不利于地方經濟發展和地方工作的連續性，也不利于干部隊伍的穩定。據了解，全國縣級黨政主要領導平均任期三年左右，有的甚至只有一年左右。新的領導來了，即提出一套發展思路，換了領導，往往發展思路也隨之變化，給地方經濟發展造成嚴重損失。一些部委，也是如此。有的部委，兩年左右就實行司局長輪崗，而新任司局長要熟悉新單位的工作，至少半年到一年。待工作熟悉了，有了新思路了，他也就快要輪到其它崗位了。在地方，黨政主要領導交流到新的地方，往往都要換自己的“四梁八柱”，結果搞得干部隊伍人心惶惶，使一些干部不思進取，甚至不干工作，一門心思拉關系，想方設法靠近領導，以求保位和升官。3.實踐證明，干部流動對糾正不正之風和防止腐敗，所起的作用是比較有限的。因為，易地交流以后，有些干部更可以有恃無恐地搞“權權交換”，即你用你的權力給我的親屬朋友辦事，我用我的權力給你的親屬和朋友辦事。不僅如此，干部交流，家屬不隨遷，必然造成嚴重的浪費。老百姓說：“干部交換，大梁跑斷，賓館住滿，電話占線。”顯然，在新形勢下，對干部交流所存在的一些問題，不僅需要高度重視，而且需要認真加以研究和解決。

參考文獻：

[1][2][4][5]鄧小平文選，第2卷[C]．

北京：人民出版社，1972．222；193；

331；350．

[3]王比學．勿以“工程”論政績[N]．

人民日報[N]．2002-9-3．

[6]人民日報[N]．2001-6-25．

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第二篇：我國當前的失業問題研究

我國當前的失業問題研究

摘 要：當前失業問題困擾著世界各國，隨著我國體制改革的深入進行，失業與再就業問題越來越受到政府的重視。本文針對我國失業問題的現狀，從理論分析著手，對我國失業及再就業提出了粗淺的對策和建議。

關鍵詞：失業；就業；經濟發展；體制改革

收稿日期：2011-06-05

作者簡介：張宏英（1979-），女，河北唐縣人，從事社會主義市場經濟研究。

就業問題涉及到千家萬戶的實際利益，可謂是民生之本，目前我國的就業市場形式嚴峻，失業問題表現的十分突出，特別是大學生的失業率一直居高不下，甚至成為困擾整個國家的社會問題，本文就失業問題談一點自己的看法。

一、我國失業人員的現狀

根據最近發表的《中國的勞動和社會保障狀況》白皮書提供的數字，城鎮登記失業率已經達到3.6%，依此推算，登記失業人員應該是將近700萬人。此外，下崗人員還有800多萬人，再加上在“待崗”、“放假”、“歇崗”等名義下實際上已經失去工作崗位的人員——這部分人估計在500萬人以上——實際失業人數可能會達到2000萬人以上。

同時，中國農村的“剩余勞動力”約在2億左右。其中，鄉鎮企業吸納了將近7000萬，還有7000多萬已經向城市或者已經城市化的富裕地區（如珠江三角洲地區、長江三角洲

地區）流動，除此之外，還有6000萬農村勞動力需要工作崗位。

二、我國失業現象的根源

1.科技進步和發展產生結構性失業科技發展是經濟發展的直接推動力。科技發展創造了新的產業，同時也創造了新的就業崗位。但是就在新的就業崗位產生的同時，傳統產業不斷用新技術進行改造，勞動力供求結構再次變動。

當勞動者在知識結構和專有技能上不能滿足新興產業的需求時，則造成勞動力供求總量均衡下的結構性失業。科技進步導致部分職工下崗或失業，主要有三個方面：一是技術進步，必然推動國民經濟結構包括產業結構、產品結構、技術結構等方面的調整，國民經濟結構的調整產生職工下崗或失業；二是企業的技術進步是企業降低成本，可使企業提高效益，增強市場競爭力，直接關系企業的生存和發展，但企業的技術進步對企業職工提出更高的要求，那些不適應要求的職工就難免下崗或失業；三是由于技術進步，現代化的設備和管理會代替部分人力。

2.經濟發展過程中出現的一些問題加劇我國失業現象我國經濟內部要求不旺，外部環境不利，經濟增長乏力，影響社會就業。我國經濟發展已處在轉型時期，傳統產業已過于成熟，形成了買方市場局面。大量產品積壓滯銷，而新興產業尚未成形，新的消費、投資及生產熱點也沒有出現，勢必

造成一定時期內的經濟增長乏力，增長速度回落，企業經營困難，影響社會就業。從國外成功經驗看，經濟結構調整從開始到完成，大體需要10年左右的時間。我國經濟結構調整已有幾年時間，但進展緩慢。以后的幾年中，將是艱難的時期，因此對就業的影響還將持續。

一是產品結構、消費結構轉變過慢，傳統產品市場飽和、消費品市場需求不旺，對經濟增長的拉動的作用明顯降低。消費市場由冷變熱至少要一到兩年或者更長的時間。

二是投資改革的深入，企業成為投資主體，對回報不高的項目，企業不會輕易投資。銀行更加慎貸、惜貸和選擇貸款對象。這對制止亂投資、亂上項目、重復建設是非常必要的。但縮小了投資規模沒，對經濟增長也是一個不利因素。

三、我國面對失業問題應采取的措施對于習慣了保障穩定職業的中國人來說，突然走進失業與半失業行列，難免有一種失落感，于是對改革和治理整頓產生懷疑甚至對立情緒，這就必然程度不同地影響國民經濟的穩定發展，進而會對整個社會安定造成威脅。失業的長期存在會對社會的穩定造成沖擊，危害人民生活。因此，我們要積極采取措施解決我國的失業問題。

1.發展經濟、增加就業崗位

就業問題的根本解決取決于國民經濟的長期繁榮。在不斷增強綜合國力保持經濟的可持續發展前提下，可以適當的扶持一些勞動密集型產業。與發達國家相比，我國第三產業還很不發達，在國內生產總值中僅占31%，因而相比之下，隨著第三產業的發展，其解決就業的潛力是巨大的。

2.大力發展非國有經濟和中小企業，拓展就業渠道改革開放以來，我國個體、私營、三資等非公有制經濟獲得了長足發展，黨的十五大報告和九屆全國人大對我國憲法的修改進一步將非公有制經濟的發展置于重要地位。伴隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善和所有制結構調整的深化，非國有經濟在國民經濟中的貢獻份額將逐步提高，成為重要的經濟增長點，對緩解我國的就業壓力將發揮越來越重要的作用。中小企業在滿足人民多樣化的商品服務需求，解決就業方面具有大企業不可比擬的優勢。

3.大力發展教育和培訓，尤其是要發展職業技術教育，提高勞動者的科學文化素質和職業技術水平當前，加強職業技術培訓，提高勞動者的技能，已經成為世界上許多國家反失業措施中的重要一項；從以上的分析也可以看到，勞動力整體素質低下也是我國失業產生的重要原因之一，技術進步造成的結構性失業在我國顯得尤為突出。因此，大力發展教育尤其是職業技術教育，提高勞動者的科學文化素質和職業技術水平，對于減少失業人口特別是技術進步造成的結構性失業人口的存在，具有特別重要的意義。為了使我國的職業培訓更加有效，我們需要建立一種體系完備、運作規范高效的新型培訓制度。首先，我們應該樹立起終身教育觀念，制定職業培訓的長期規劃，并以法律法規形式給予相應的制度保證，使職工培訓經常化、制度化。其次，根據當前就業形勢的需要，現階段的重點應放在勞動預備制的建立完善以及再就業培訓的發展上。國內外實踐表明，再就業培訓是一種積極的勞動市場政策，能有效解決失業人員的再就業問題，而且，這要比單純向失業人員發放失業救濟金和生活補助等措施積極得多。

總之，就業是民生之本，解決就業問題是我國當前和今后相當長時期重大而艱巨的任務。黨的十六屆三中全會第一次明確提出把擴大就業放在經濟社會發展更加突出的位置，實施積極的就業政策。因此，政府如何確定就業目標、解決失業問題以及在就業政策方面應采取哪些基本思路和措施，對于我國的經濟發展具有特殊的現實意義。

參考文獻：

[1]陳宗勝.《收入差別、貧困及失業》.南開大學出版社,2000,6.[2]厲以寧,吳世泰.《西方就業理論的演變》.華夏出版社,1988,12.[3]佘云霞,付麟.《中國就業新概念》.工商出版社,1998,8.

第三篇：當前我國反腐問題研究

當前我國反腐問題研究

腐敗問題是目前全球廣泛關注的熱點問題之一，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰。反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭。正確認識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性、復雜性，是科學判斷、全面把握反腐倡廉工作的一個重大問題，改革開放以來，我們黨之所以能夠制定一系列正確的反腐敗斗爭的方針政策和戰略部署，領導反腐敗工作不斷取得階段性的成果，一個很重要的原因就是基于對形勢的科學分析和判斷，全面把握并適時提出每個階段反腐倡廉工作的主要任務和工作目標，統一了全黨的思想和行動。在當前新的時代環境和時代背景下，總結和概述當前反腐敗工作的總體形勢，分析其成因并在此基礎上提出合理的對策建議，對更好的開展當前的反腐敗工作具有重要的現實意義。

隨著中國經濟社會的發展和變遷，當前腐敗現象出現了一些新的特征，包括群體化、高管化、巨額化、期權化、潛規則化、國際化和新型化。反腐敗必須擴大黨內民主和發展人民民主，保證黨內決策的民主化，發揮人民代表的職能；加強選人用人制度建設，建立初始提名權制度、干部推薦說明書制度、考任分離制度等；強化反腐倡廉教育，大力推進廉政文化建設； 堅定不移地推進領導干部財產申報制度建設，完善干部考核與監督制度等。

一、當前反腐敗工作總體形勢 當前反腐敗的形勢總體上是積極向上的，成績是主要的，其成績主要體現在以下幾個方面：一是反腐敗制度建設不斷完善，中央和地方的反腐敗制度建設得到不斷加強和完善，探索出了一個比較有效的反腐敗制度體系，即建立健全了一套與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，實踐發展已經證明這些制度體系總體上是積極有效的；二是反腐敗工作的力度在不斷加強，反腐敗的社會氛圍和政治氛圍日益良好，反腐敗工作的阻力越來越小，反腐倡廉工作正有條不紊循序漸進地開展。三是反腐敗的第三方監督作用日益加大，第三方監督（媒體、群眾等）的環境日益改善，特別是媒體監督作用越來越彰顯，群眾監督意識不斷加強，監督的體制、機制和相關平臺得到了不斷完善。四是黨員干部的反腐敗意識大為加強，責任意識提高，同時官員腐敗的僥幸逃脫的心理正在退化，不敢腐敗，腐敗即被抓的心理在不斷加強，有效的彰顯了近年來預防腐敗工作的成效。五是黨內民主得到加強，黨員干部的群眾意識，責任意識得到提高，腐敗的土壤在減少。這一方面是黨的建設自身環境的結果，另一方面也是中國政治體制改革的體現。

我們在看到反腐成績的同時，要充分認識到當前反腐敗形勢依然嚴峻。從總體上來說，當前腐敗還處在高發期，還處在易發、多發、高發的態勢上。2008 年，國家檢查機關對貪污腐敗的立案件數為 1.7 萬件，2010 年為 2.7 萬件。當前的反腐敗形勢依然嚴峻，存在的問題依然比較多。，歸納起來主要表現在以下十個方面：第一，腐敗犯罪的人數越來越多。近年來，國家相關檢查機關查處的貪污賄賂人數呈現上升趨勢，從十三大以來的貪污腐敗人數來看，其呈現兩個特征，一是腐敗人數長期處于高位，不論是哪個時期，二是 2008 年以來腐敗人數呈現上升趨勢。第二，腐敗犯罪的職務越來越高。腐敗的職務越來越高。十三大以來因腐敗被查處的縣處級干部、廳局級干部、省部級干部人數越來越多，縣處級干部和廳局級干部因腐敗獲罪的人數呈現“規律性”增長、省部級高官因腐敗獲罪則呈現“此起彼伏”的交替上升趨勢。第三，從犯罪的涉案金額上來說，涉案金額越來越大，巨貪”不斷呈現。動輒幾千萬，過億的“層出不窮”，已經不是什么新鮮事。第四，年輕貪官越來越多。以前呈現的“59 歲現象”，現在呈現比較多的還有“45 歲現象”，35 歲現象”等，黨員干部的腐化墮落呈現年輕化發展。第五，集體腐敗，觸目驚心。隨著近年來反腐敗斗爭的深入，一些串案、窩案，團體案件被挖出，往往是一人貪污，就能牽出一串人。第六，賣官鬻爵，明目張膽。近年來反腐敗過程中發現，部分地方的領導干部簡直成了“官帽批發商”，近幾年來中國接連爆出多起“賣官書記”案，例如，黑龍江省綏化市委書記馬德、安徽省巢湖市委書記周光全、湖南省株洲縣委書記龍國華、安徽省阜陽市賣官窩案等等，這些市委書記、縣委書記利用手中權力，將‘烏紗帽’當成了換取金錢的商品，大肆斂財均高達數百萬甚至上千萬之巨。如湖南省株洲縣委書記龍國華在離任前突擊提拔了 100多名干部，被當地百姓封為‘賣官書記’”。第七，貪官外逃，防不勝防。2010 年 1 月 8 日，中央紀委副書記李玉賦在中央紀委監察部召開新聞通氣會上透露，近三十年來中國外逃官員數量約為 4 000 人，攜走資金約 500 多億美元，算起來平均約 1 億元人民幣。第八，腐敗遍地開花，各領域層出不窮。以前被認為是“清水衙門”的高校、醫院等領域的腐敗不斷呈現。第九，各種“軟腐敗”橫行，諸如黨員干部超標住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公問題（公款吃喝、公車私用、公費出國）。二是政府浪費現象嚴重，重復建設問題。三是形式主義、官僚主義嚴重，各種不作為、亂作為現象滋養腐敗。四是亂占、亂用、超標、超規格住房等。第十，基層腐敗：腐敗從高層逐漸轉移到基層，其中地方政府特別是縣、鄉鎮一級成為腐敗的高發區域。

二、探尋腐敗產生的原因

（一）歷史原因

腐敗是一種社會歷史現象，近現代有腐敗，古代也有腐敗，自從人類進入階級社會以后，腐敗亦隨之產生。隨著社會的發展，腐敗一直根植于奴隸社會、封建社會和資本主義社會等各個階段，而作為人類階級社會組成部分的社會主義社會，不可避免也會有腐敗存在，這是歷史的必然。

（二）政治原因

1.社會主義民主政治的總體水平不高，由于我國目前仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，生產力發展水平不高，民主與法制基礎比較薄弱，因此，社會主義民主政治的總體水平不高。突出表現在選舉制度的不完善上，干部的任免、升降決定權不在選民而在上面，因此導致只對上面負責、不對下面負責的諸多腐敗現象。

2.政務公開和權力運行透明度不夠。推進陽光政務，是強化對權力的監督制約、從源頭上預防和治理腐敗、促進黨風廉政建設的有效手段。由于傳統觀念和認為因素的影響，以前我國的政府信息一直處于封閉或半封閉狀態，而一些政府官員就是利用其掌握信息資源的權力進行暗香操作，濫用職權，為個人和某些小團體謀取私利，從而滋生腐敗。而今有些地方或單位的政務的瞞天過海的“半公開”、遮遮掩掩的“假公開”，甚至是千遮百藏的“不公開”，乃至被群眾諷之為云遮霧罩的“政霧”。

（三）經濟原因

首先由于市場機制還不完善，政府對經濟的干預還比較多，特別是在資源配置中，政府起著舉足輕重的作用，這樣就使政府成了各種利益集團競相“尋租”的獵物。其次，政企關系未理順，政府依然牢牢掌握著國有企業經營管理者的人事任免權，為政府官員和企業經營管理者雙方的腐敗提供了機會。再次，產權體制改革的滯后使國有資產成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷獵下大量流失。有專家估算，在20世紀80年代，全國國有資產每年流失量約在500億元，到了90年代，每年的直接流失達到了800億元至1000億元，如果加上土地設備閑置、壞賬、偷稅和漏稅，以及決策失誤等造成的國有資產浪費和流失，這個數字則更加龐大。最后，分配不公使社會收入差距拉大，也刺激了一些公職人員不擇手段攫取金錢的欲望。國家公職人員也因為所處的部門和職位不同，手中握有的權力資源不一樣，收入差距不斷拉大，主要是掌握權力資源的部門和公職人員除了正常收入外，還有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。黨的十一屆三中全會以來，當和國家工作的重心轉移至“經濟建設和改革開放”，經濟飛躍發展，社會主義法制建設也在“文革”的廢墟上重新建立起來，已從法制時代向法治時代跨越發展。但無法否認的是，在反腐敗與廉政法制建設上，還有諸多的問題，雖然《公務員法》、《刑法》等基本法和一些黨內制度中有關反腐敗和廉政建設的國家基本法。再者，從這些年被懲治的貪腐官員看，貪腐的數額動輒數百萬、上千萬，甚至上億，根據我國現行刑法規定，個人貪污、受賄數額在十萬元以上，且情節特別嚴重的，處死刑。但被判處死刑的貪腐官員并不多，很多是被判處“死緩”，似乎死緩成了貪腐官員的“免死牌”。而被判處死緩的貪腐官員，經過“死緩改無期，無期改有期，有期又減刑，甚至保外就醫”等一系列程序，最終經過十幾年甚至幾年的牢獄生活而重獲自由。低廉的腐敗成本，一些腐敗分子不懼怕刑罰而敢于挑戰刑法去實施腐敗勾當。2.權力配置體系缺乏有效監督制約機制。《中華人民共和國憲法》第三條規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”這是憲法賦予國家權力機關對行政機關和司法機關的監督權，但權力機關對行政機關和司法機關的監督權沒有真正到位。雖然每年的各級人大會議上，各級政府和司法機關向同級人大工作報告，接受同級人大監督，但在閉會期間，權力機關對行政機關和司法機關缺乏有效的日常監督。其他監督機關要么因受同級黨組織或政府的領導而使監督大打折扣，要么因監督是系統內的而無法對最需要監督的人是想監督，要么因監督機關機構重疊、職責交叉、權威不同、工作程序不一而出現處理意見不協調、扯皮、錯位等現象。

3.分配制度。現在嚴重的社會分配不公成為腐敗產生的根本原因。社會分配不公指的是目前存在的對社會的付出和得到的回報嚴重不成正比的現象。前不久，各大門戶網站都在報道一則消息：“中國行業收入最高和最低行業的差距已擴大到15倍，躍居世界之首。”我國改革開放的初衷是“允許一部人人和一部分地區先富起來，先富帶動后富，最終達到共同富裕”，這種設想無疑是美好的，符合當時中國國情的。但是，由于理解上的偏差，具體執行上的錯誤，法律調整的失職，這一號的政策在實施過程中出現了諸多問題，孕育了貪腐的溫床，被一部分人作為巧取豪奪的保護傘。

三、加強和改進當前反腐敗工作的對策建議

首先，堅持標本兼治、綜合治理，堅決把腐敗特別是消極腐敗的現象滋生蔓延的勢頭遏制住。近年來的實踐表明，只有堅持標本兼治、綜合治理的方針，充分運用政治的、經濟的、教育的、行政的、法律的、紀律的手段，多管齊下，才能實現黨確定的反腐敗目標。當前反腐敗一是必須要加大懲處力度，對嚴重違紀，頂風違紀，影響惡劣的大案要案堅決懲處，打擊腐敗分子的囂張氣焰。要發動群眾積極參與反腐敗斗爭，形成強大的社會氛圍，使反腐敗斗爭保持整體推進的良好態勢。二是要積極發動和依靠群眾，對發生在群眾身邊，直接侵害群眾利益、群眾反映強烈的熱點問題和行業不正之風，認真治理，剎風正紀，取得成效。三是要切實加強治本力度，努力從源頭上預防和治理腐敗，使干部不犯或少犯錯誤，即使犯了錯誤也能得到及時改正或糾正，避免在錯誤的道路上越滑越遠，也就是說，標本兼治，重在治本是新時期反腐敗斗爭的一條基本規律，要求在反腐敗斗爭中必須有針對性的解決一些源頭性的問題。如要進一步加強廉政制度建設和法規建設，有針對性地建立黨風廉政規章制度，約束黨員干部行為，加強立法建設，建立健全各種法律，以法治之威嚴懲貪贓枉法、執法犯法，防止權力濫用，確保中國經濟體制改革的順利進行；再比如要完善監督制約機制，權力只有在受到強有力監督的情況下才能得以正確行使，權力如果失去監督就會被濫用，導致腐敗現象的滋生蔓延，當前監督的重點應是黨員領導干部，監督的關鍵是建立嚴格的、規范的權力約束機制。其次，結合新的反腐敗工作的實際情況，有針對性的反腐。一是要加強領導干部的三意識教育，要加大領導干部的憂患意識、公仆意識、節儉意識的教育，要使其認識到責任。二是要狠抓落實、善抓落實。當前反腐敗的制度建設已經比較完善了，反腐敗不缺制度，缺乏的是落實。要把制度落到實處，狠抓落實、善抓落實，落實反腐敗工作需要魄力，毅力、膽識和藝術。三是要擴大第三方監督。媒體、群眾對官員腐敗的監督，其作用日益明顯，是根本之策，要積極擴大第三方監督，營造第三方監督的體制，機制和相關監督的平臺。四是要走群眾路線。領導干部多下基層，多實地調查少出國考察（旅游）。重慶市政府最近推廣的“三進三同”就很有參考意義（進基層、進村子、進農戶，深入到農村一線、深入到農民群眾中；同吃、同住、同勞動，吃住在農民家中）。五是要加大黨內關懷的力度。正確認識領導干部：領導干部也是普通人，監督的同時要愛護，批評的目的是團結。正確認識黨員：黨員也是群眾，黨員主體性問題要加強，黨員的權力要落實到位。

第四篇：國情研究當前我國經濟形勢分析

國情研究當前我國經濟形勢分析

摘要：從改革開放至今34年間，我國經濟實現了年均增長速度接近10%的持續高速增長；2008年國際金融危機之后，在全球經濟不景氣的背景下，我國經濟增長速度雖然較往年低，但還是處在世界領先位置。我國正處在工業化深化過程之中，工業增長仍有較大空間，但傳統重工業和化學工業的市場需求日益接近“天花板”，增長速度會逐步放慢；消費需求向下企穩，投資增速下滑，出口形勢不容樂觀；流動性不足，但通貨膨脹壓力仍然存在；房地產市場低迷，企業信心不足；同時，財政收入增長也將趨緩。總體上看，我國經濟整體增長潛力下降，經濟增長速度將放慢；凈出口將長期處于穩中趨降的態勢，未來經濟增長主要靠內需拉動；降低財政收入在gdp中的比重有助于內需擴大，促進經濟穩定增長。

關鍵詞：經濟增長；工業化深化；投資；消費需求；凈出口；內需；流動性不足；通貨膨脹壓力；房地產市場；財政收入

中圖分類號：f123.2 文獻標志碼：a 文章編號：1674-8131（2013）01-0018-09在全球經濟不太景氣的背景下，中國經濟也面臨諸多困難。針對中國整體經濟發展的一些戰略問題，本文根據2012年的一些重要經濟指標，對當前中國經濟形勢的進行分析判斷。

第五篇：當前我國農村土地確權問題研究

當前我國農村土地確權問題研究

導論

中國的改革開放發軔于貧窮落后的農村，啟動于農村土地制度改革。改革開放30多年來，我國的政治、經濟、文化和社會各項事業均發生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國土地制度的改革發展。我國土地制度的二元性結構，刺激了改革開放的動力神經，成為中國經濟高度發展的引擎。經濟高速發展的同時，也引發了土地制度中諸多弊端的顯現，致使“三農”問題積重難返。特別是2008年全球金融危機的來臨，國家采取的經濟刺激政策，使本來嚴重依賴土地的發展模式尤為深度固化，土地與經濟發展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復雜化，由經濟層面波及到政治層面。因此，農村土地制度的進一步改革迫在眉睫，不容忽視，更無法回避。

中國的農村土地制度改革已走過了34年歷程，下一步如何改革或者將改革到什么狀況，成為今后國家發展與社會和諧穩定的重要課題。十七屆三中全會提出了健全嚴格規范的農村土地管理制度的原則——“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”，指明了農村土地制度改革的方向。本文試圖從農村土地權利確認入手，回溯總結30多年來土地制度改革的歷程和發展變化的特點，闡述現行土地制度的弊端及其危害，通過勾畫農村土地權利制度的構建設想，梳理出今后農村土地制度的發展路徑和方向，為建立健全既適合我國國情又適應新形勢發展需要的農村土地制度架構，加快我國“三農”問題的解決步伐，促進經濟發展與社會和諧穩定而作出努力。

一、農村土地權利狀況

（一）農村土地權利發展變化的歷史演進

1、解放前后的農村土地權利狀況——農民擁有完整的土地所有權。

解放前的農村土地屬于土地私有制。大量的自耕農擁有自己完整產權的土地，而無地的農戶也可以自由地租種他人的土地，進行耕種和收獲。革命年代，中共領導廣大農民“打土豪，分田地”，新中國成立后，無地、少地的農民都分得了大致平均數量的土地，實現了“耕者有其田”。根據《土地改革法》的規定，農民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發了土地房屋所有權證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營銷，無論是土地還是農產品，既可以自己經營，也可以自由交易。在萬一遇到緊急情況或家庭生活到了難關時，他們也可以自由處分其賴以生存的土地、房屋和宅基地，以度過危機。可見，在解放前后的土地私有制度下，農民均擁有完整的土地產權。

2.合作化、人民公社時期，農村土地的權利狀況——從土地完整產權到基本失去土地權利的狀態。

為了發展農村經濟，國家自1953年起號召由農村互助組向農村初級合作社發展。社員入社將土地及主要生產資料歸初級合作社統一經營，但土地所有權仍然歸農民所有。農村初級合作社繼而發展為高級合作社，1958年最終國家強制性地成立了人民公社。從此，農民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統統歸公。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實行“隊為基礎，三級所有”的高度壟斷的計劃經濟體制，農民不僅失去了土地、宅基地的所有權，也失去了獨立的生產經營權，就連擁有所有權的房屋也因為宅基地禁止交易而成了殘缺的產權。這一時期對于農民而言，一方面，既沒有土地所有權也沒有土地生產經營權；另一方面，由于戶籍制度的捆綁，導致農民人身無自由，政治缺權利，經濟受貧窮，相當數量的農民食不果腹，有的年份甚至出現了逃荒要飯的現象。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農民被逼上梁山，冒險搞起了包產到戶。

3.改革開放后的農村土地權利狀況——通過實行聯產承包責任制，穩定家庭承包經營權，土地權利的經營權部分回歸農民手中。

上世紀70年代末，包產到戶的創新之舉引發了土地制度變革。首先，農民為了吃飽飯而將原來實行了20多年的人民公社體制打破，將生產和經營的主體由生產隊轉為農戶。1982年的中央1號文件，正式確立了家庭聯產承包責任制，從而形成了農戶、國家和集體之間的合約關系，確立了農戶對土地的部分產權，即農村土地承包經營權。1998年十五屆三中全會的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出：長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農村基本經營制度，極大地調動了廣大農民的生產積極性，解放和發展了農村社會的生產力。我國不但實現了糧食增產，農民生活改善，而且為城市的改革發展奠定了基礎，引發了整個社會結構的巨大改變。

隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經下發了14個中央一號文件，大多數都涉及土地制度與農村改革發展。包產到戶合法化以來，家庭聯產承包責任制作為基本經營制度，具體表現為土地承包的面積和地塊到戶，承包經營權證書到戶，承包期限延長至30年，再到確立家庭承包經營制度作為一個基本制度長期不變。近年，國家又提出農民可以依法有償自愿地流轉土地承包經營權。十七屆三中全會提出了“土地承包經營制度和土地承包經營權長久不變”，讓“土地流轉更加充分而有保障”，更進一步豐富了農民的土地產權的內涵。

4.物權法時代農民土地權利的發展方向——從長久不變到確權發證，實現物權保護。

為落實“土地承包經營制度和土地承包經營權長久不變”，做到產權明晰，使農民土地權利更加充分而有保障，2010年的中央1號文件——《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》要求，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了規范和推進確權登記發證，在國土資源部聯合財政部、農業部下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》后，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部又聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，明確了相關工作的重大政策問題，為維護農民合法權益、促進農村和諧穩定提供了政策支撐。

溫家寶總理分別在中央農村經濟工作會議講話和十一屆人大五次會議報告中強調：土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論何種情形，任何人都無權剝奪；深化農村改革，必須堅持農村基本經營制度不動搖，認真搞好土地確權登記發證工作；加強土地承包經營權的流轉管理與服務，發展適度規模經營；推進征地制度改革，制定農村集體土地征收補償條例，保障好農民的土地財產權利，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。

綜上所述，農村土地權利狀況的演變，經歷了解放初期農民對土地擁有完整產權的狀態，過渡至合作化、人民公社時期，農民對土地權利的部分喪失到完全歸公而喪失權利的狀態，再到土地包產到戶，繼而確立了家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制，部分土地權利回歸到農民手中的狀態。十七屆三中全會的決定和《物權法》的實施，有利于農村土地制度改革逐步走向以權利保障為核心的制度轉變，最終實現農民的完整土地產權。

（二）農村土地確權的目的和意義

為了貫徹落實《物權法》和“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的農村土地管理制度的原則，促進城鄉統籌發展，建立城鄉統一的土地市場，實現市場化發展要求的資源優化配置，從物權制度上對農民土地財產權提供全面、完整的保護體系，對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利確權登記發證勢在必行。

對農村土地全面確權登記發證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農村土地權屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農村土地管理和制度改革的基礎，確認農民集體、農民與土地的長期穩定的產權關系，將農民主體與土地物權緊密聯系起來，從而有利于落實有關法律和政策確立的以權利保護為核心的農村土地產權制度，保護農民的合法權益。此舉有利于打破土地二元結構，實現城鄉統籌發展，有利于實現耕地保護及其用途管制，提高土地產出率，有利于構建和諧社會，形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局。

（三）土地確權的基本原則

第一，尊重歷史、面對現實的原則。對歷史遺留的土地權屬問題，只要符合當時規定的歷史事實，不能輕易地改動和否定；對現在實際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待。適用這一原則時要做到：歷史上已依政策、法律確權的，要堅決維護；因各種原因，土地已經發生了實際變更，只要過去不是強占，在確權時要從實際出發，堅持原則性和靈活性相結合。

第二，最大限度地保護農民合法權益的原則。一般來說，土地確權是國家行政機關，即人民政府依照相關法律法規對土地的產權歸屬進行認定的行政行為。也就是說，土地確權的主體是國家行政機關，其根本目的是為了更好地實現和保護農民的合法權益。

第三，依法依規有序登記的原則。確權登記頒證的法律法規依據包括：《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》等法律政策文件以及地方性法規的規定。應該按照法定程序進行調查、審核，切實做到權屬合法、界址清楚、面積準確，登記資料記載和證書填寫無誤，發證及時。

第四，堅持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。按照鄉（鎮）、村和村民小組這三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個農民集體。

二、土地權利概述

（一）有關法律與技術規程對土地類型的分類

現行《土地管理法》對土地類型根據利用性質和狀況劃分為農用地、建設用地及未利用地。第二次全國土地調查技術規程規定了《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）。

1、農用地：指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利設施用地、養殖水面等。按照法律的界定，結合《土地利用現狀分類》的規定可將農用地詳細分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設施用地和其他土地。

2、建設用地：指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。根據《土地利用現狀分類》規定，與建設用地有關的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。

3、未利用地：是指農用地和建設用地以外的土地，包括水域及水利設施用地、草地和其他土地。

綜上所述，無論依據用途還是依據屬性劃分，可以歸納出農村土地確權所針對的主要對象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業與服務管理用地、農業設施用地、水域及水利設施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農用地。其中，重中之重是農村土地承包經營權、宅基地使用權、農村集體建設用地使用權所涉及的土地。

（二）土地權利種類

1、土地所有權。我國《憲法》、《土地管理法》規定了實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有，勞動群眾集體所有即農村土地集體所有。我國城市土地屬于國有，城市勞動群眾集體不擁有土地所有權。

農村集體土地所有權是特定歷史條件下形成的一項具有歧視性的制度安排。它既不是國家所有權派生的，也不是隸屬于國家所有權之下的權利，而是在農民土地私有的基礎上，憑借國家意志收回農民個人所有權集合而成，并為高度壟斷的計劃經濟體制服務的、相對不完整的所有權。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農民的制度印痕。農村集體土地所有權的“不完整性”，具體表現在所有權主體的缺位和虛擬化、效力和權能上的欠缺與不平等。這種狀況并非因所有權的社會化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國家為了壟斷土地一級市場，以法律形式為集體土地所有權中的處分權能加上了“緊箍咒”。集體所有土地只有被征收為國有，才能進入市場出讓、轉讓，才能實現土地非農化的增值效益，而這一切都被政府控制著。

從物權平等保護原則來看，國家對集體土地所有權的限制不能排斥和剝奪本應屬于農民集體的所有權權能，這種限制只能體現在建設規劃和用途管制方面。此外，集體土地所有權和國家土地所有權應該平等。

2、土地使用權與土地用益物權。通常說的土地使用權，是指土地使用者依法享有的對土地的占有、使用、收益和有限處分的權利集合。土地用益物權是指在他人享有所有權的土地上設立的，對他人所有的土地享有占有、使用和收益的權利。《土地管理法》所指的土地使用權包含了土地用益物權。《物權法》設專編規定了用益物權，包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權等。

本文所言需要確權登記發證的各類土地權利類型見上圖所示。

（三）土地權利主體分類及其代表

1、所有權主體。根據現行法律和政策，農村集體土地所有權主體包括鄉（鎮）、村、村民小組和農民集體成員四類平等的主體。具體表現為：屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本村農民的委托行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉（鎮）農民集體經濟組織的，鄉（鎮）集體土地所有權由鄉（鎮）政府代管。

按法律規定，農民集體土地的所有者應是農民集體，由農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組代表其行使所有權。但目前大多數農民集體都沒有農村集體經濟組織，因此在實踐中農民集體土地基本上是由村民委員會或村民小組具體行使有關權利。而村民委員會、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權利和義務卻沒有明確規定，村、組干部在行使集體土地的有關權利時侵害群眾權益的現象時有發生，實際上農村集體土地所有權人缺位，產權主體不明的問題已相當嚴重。由誰作為主體來行使這個權利，已經是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。

如果一部分村民不委托村委會行使所有權怎么辦？現在農民群眾自發維權抗爭的大量群體事件足以證明，很多村民委員會已經失信于農民，農民怎么會授權委托村委會代表他們行使土地所有權呢？據調查，目前各省（區、市）還是重復著原有的法律規定的描述，陷入土地所有權主體虛擬的狀態而不能自拔。

我們認為，如果在現有法律框架下無法確認集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個集體成員自然而然地成為他所長久使用的部分土地的所有權主體代表更為合適。由于現行法律政策規定不承認私人土地使用權，那么在集體土地所有權的前提下，就應該把土地使用權證書注明具體的使用權人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權的代表。

2、使用權主體。使用權主體包括依法取得集體土地使用權的自然人、法人和非法人組織。根據使用現狀依法確權登記發證后，土地登記簿記載應與土地使用證登記一致。

三、關于土地確權登記頒證的幾個問題

（一）土地確權的重要性

土地確權，是指依照法律、政策的規定確定某一范圍內的土地（或稱一宗地）的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容的行為。每宗地的土地權屬要經過土地登記申請、地籍調查、權屬審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。按照西方產權經濟學的理論，“確權”其實就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財產權利，逐項“排他性”地界定(“量化”)給農戶的改革舉措。

為什么要進行土地確權，確權為什么非常重要？可以從以下兩個方面來論述。

首先，土地確權有利于明晰農村土地的產權歸屬，從而保護農民的土地財產權。我們常說，土地是農民的“命根子”，或者說土地是農民最重要的財產，但現有的農村集體土地所有權的制度安排，嚴重阻礙和束縛著農民土地財產權的實現，使得農民的土地不能獲得市場經濟下的最大收益。

這是因為，一方面，由于國家嚴禁土地所有權的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉讓，使農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀況。農村集體土地所有人——“農民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產，更不能進行社會財產交換；另一方面，國家控制了農村集體土地的最終處分權。比如，就是一塊農民集體所有的土地向另一個經濟組織轉移時，也必須先將土地所有權轉給國家，由國家再將土地使用權轉讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉化為國有。而且，國家征用土地的補貼價格是由國家確定的，不是所有者意志的體現，也不能真實地體現土地價值，是一種強制性的非市場價格。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農民排斥在土地增值收益分配之外，農民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農民的土地權益，造成大量的農民成為無地、無業和無社會保障的“三無人員”，也引發了許多群體性抗爭事件。

因此，要想讓農民通過合法途徑獲得土地財產權，必須對現有的農村土地制度進行改革。土地確權登記頒證就是改革的第一步，通過對農村的各種類型和權屬的土地進行審核、測量，明晰土地的空間位置及權屬，并以政府頒發證書的方式進行確認。這些證書代表的是政府對土地權利實體上的認定，屬于實體法保障的范疇。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認農民土地權利的保證書，也是政府依法保護農民土地權利的承諾書。只要農民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。在遇到政府征地時，這些證書可以成為農民依法依規與征地方進行談判的一個籌碼，對征地補償標準、補償方式進行討價還價，也可以就是否和如何取得股份進行協商。如果遇到強行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛自己的權利。

其次，土地確權有利于明晰農村土地的空間范圍和權屬信息，從而有效減少土地糾紛的發生。通過土地確權可以搞清楚農村每一宗土地的產權歸屬、實際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權屬和空間位置不清而引發的矛盾糾紛。也就是說，不管是農民集體的土地所有權，還是農民的土地承包經營權、宅基地使用權，都要經過法定機構的實際測量、審核調查并進行登記頒證。由土地確權登記頒發的證書是集體經濟組織擁有土地所有權和農民擁有土地使用權的有效憑證，是受國家法律保護的，也是發生糾紛時法院判決的有效證據。這樣，農民集體與農民之間，不同農民之間的土地權利關系漸趨明晰，由此引發的土地糾紛會逐漸減少。不過，由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，農村土地確權之前可能會出現矛盾糾紛集中爆發的問題。這需要在尊重歷史和現實利益的基礎上，查明爭議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農村范圍內的每一宗土地的確權目標打下堅實的基礎。

（二）關于土地確權登記頒證的核心問題

新中國成立以來，先后開展了三次針對農村集體土地的確權登記發證工作。第一次是1951年土地改革，涉及農村的所有土地，主要是宅基地、耕地和園地。根據《土地改革法》的規定，農民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發土地房屋所有權證書，變解放前的地主土地私有制為農民土地私有制度，農民擁有完整的土地產權。

第二次是上世紀80年代中期，主要針對農村宅基地，大部分地區進行得不徹底。由于確權發證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產大隊填發證書，導致了發證率較低，并且錯誤很多，社會反映不好，這次工作半途而廢。

第三次是上世紀90年代早期，針對的是宅基地使用權、集體建設用地使用權和集體土地所有權。這次發證起源于1988年冬季開始的土地登記申報，由國有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內自行申報，發證工作持續到1994年左右。有了《土地管理法》和國家土地管理局制定的《土地登記規則》、《關于確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地權屬爭議調查處理辦法》以及各地的地方法規的指導，除了有權屬糾紛尚未解決的以外，這次發證率較高，達90%以上，基本上達到了確權登記發證的目的，但是確認的土地權能尚不完整。

從前三次發證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發證率高，還明確了土地權利主體的權能，農民享有完整的土地產權。第二次最糟糕，不僅沒有起到確權的作用，而且還造成了管理混亂。第三次發證率較高，由于意識形態的影響和市場經濟框架尚未形成的原因，加上土地二元結構的制度束縛，土地證書是發了，但土地產權的權能受限制，沒有形成以權利保護為核心的產權制度。這主要表現在集體建設用地使用權、宅基地使用權流轉受到法律和政策的嚴格限制，農民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產，表面上看是保護農民利益，防止農民陷入“失地、失房”的絕境，但實質是對農民土地權益的侵犯。

為了適應我國土地管理新的形勢需要，十七屆三中全會對我國土地管理提出了新的要求，指明了農村土地制度改革的方向，建立以土地權利保護制度為核心且符合我國國情的現代土地權利體系成為可能。為落實十七屆三中全會的決定，2010年中央1號文件和有關部委的文件，明確了相關工作的重大政策問題，為土地確權登記頒證，維護農民合法權益、促進農村和諧穩定提供了政策支撐。

正在進行、即將完成的第四次發證工作自2010年初開始，還權賦能成為本次工作的核心。本次農村集體土地確權登記發證的目標是逐步走向以權利保障為核心的土地管理制度，最終實現農民的完整土地產權。其核心是：依法確認和保障農民的土地物權，還權賦能，實現集體建設用地和國有建設用地同地、同權、同價，宅基地自由流轉，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，為建設城鄉統一的土地市場創造條件。

（三）現行法律和政策關于土地確權登記頒證的內容和范圍存在矛盾和沖突

現行《土地管理法》只規定了土地使用權概念，它既包括了物權性質的農用地使用權、建設用地使用權等權利，又包括了債權性質的土地使用權。土地使用權是指土地使用權人獲得的土地占有權、使用權和部分收益權、部分處分權等權利集合。在《物權法》施行之后，“土地使用權”是一類權利的稱謂，是囊括了土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、債權性質的土地使用權等的上位概念。

但是《土地管理法》關于集體建設用地使用權的表述與《物權法》的規定不一致。《土地管理法》第11條第2款所稱“建設用地使用權”實際上應稱為“集體建設用地使用權”。

《物權法》實施后，國土資源部頒布的《土地登記辦法》規定：本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。其中，集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。土地承包經營權被排除在土地登記的范圍之外。

2010年中央1號文件要求，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了規范和推進確權登記發證，國土資源部聯合財政部、農業部下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》。上述文件都排除了土地承包經營權屬于本次土地登記的范圍。

《物權法》第五條規定了物權法定原則，“物權的種類和內容，由法律規定”，理論上又叫做物權法定主義。這是物權法區別于合同法的重要標志，它要求物權只能依據法律設定，禁止當事人自由創設物權，也不得變更物權的種類、內容、效力和公示方法。《物權法》規定的用益物權包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權。《物權法》規定的“建設用地使用權”專門指利用國有土地建造建筑物、構筑物及其他附屬設施的權利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構筑物及其他附屬設施的權利。集體農用地使用權究竟屬于什么土地物權不得而知。

《土地管理法》對登記的作用、登記機關對登記申請的審查、利害關系人查詢登記資料等問題均未作明確規定，直接造成實踐中將登記僅僅理解為一種土地管理的方式，忽視了其在土地權利變動中的作用。《物權法》規定了不動產登記的效力、登記申請、登記機關的審查職責等基本規則，填補了《土地管理法》相關內容的缺失。土地物權變動原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對抗主義。根據《物權法》的規定，建設用地使用權的設立、變更、轉讓和消滅，未經登記，不生效；土地承包經營權、地役權的設立未經登記，不得對抗善意第三人；土地承包經營權、地役權、宅基地使用權的變更、轉讓和消滅，未經登記，不發生物權變動效力。集體建設用地使用權、國有農用地使用權和集體農用地使用權在《物權法》當中并沒有做出規定，這與物權法定原則相悖。如果將“農用地使用權”規定為一種新的物權類型，就應當明確規定這種新型用益物權的設定要件和效力范圍。農用地使用權既屬物權，則須以一定的公示方法周知于眾人。我們認為，應該按照《物權法》的規定，對于土地物權的種類和內容作出規定，即用益物權包括國有建設用地使用權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權和地役權。雖然《物權法》沒有規定集體建設用地使用權的物權類型，《土地管理法》的表述也不太嚴謹，但對于現實中大量存在的集體建設用地使用權還是應該予以確認。

《物權法》明確了建立統一的不動產登記制度的目標，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執行，而先將土地登記統一起來歸口一個部門管理。《土地登記辦法》是部門規章而不是法律法規，其效力等級受限，對土地登記的規定不符合《物權法》的規定要求。根據現行規定，土地登記機構是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，土地所有權和使用權證書的核發機關是縣級以上人民政府，土地他項權利證書的核發機關是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，并未統一。而依《農村土地承包法》和有關規定，土地承包經營權和林地承包經營權的管理職能分別由農業和林業行政部門負責，相應權利證書的發放、管理，也就成了農業、林業行政主管部門的職責。由此可見，現行法規的矛盾和沖突產生了土地權利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。為此，我們建議依據《物權法》的規定，突破行政管理權限的區分，統一由國土資源管理部門登記、填證，依照權限分別由縣級以上人民政府和登記機構頒發證書。

（四）關于宅基地使用權人如何確認的建議

《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》要求嚴格規范確認宅基地的使用權主體。它明確的主體包括：（1）本農民集體成員；（2）非本農民集體的農民；（3）因繼承房屋占用農村宅基地的且已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員；（4）原在農村合法取得宅基地及房屋的非農業戶口居民（含華僑）；（5）沒有權屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人。《意見》對上述主體進行確權登記頒證設定了不同的條件，我們認為上述主體的規定符合現實，但是對于設定的條件并不茍同。

首先，對于本農民集體成員按照當地省級人民政府規定的面積標準確認宅基地使用權的規定，過于狹窄而又偏頗。按規定的面積標準擁有宅基地使用權的情形僅僅限于通過行政審批獲得的宅基地，而通過繼承或者購買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數面積都會超過當地省級人民政府規定的面積標準。

其次，對于非本農民集體的農民僅僅規定其取得宅基地使用權的條件為因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準異地建房的，我們認為這些條件既以偏概全也過于苛刻，并不能囊括非本農民集體的農民取得其他農民集體宅基地使用權的所有情形。比如1998年曾有政策規定非本農民集體的農民和城鎮居民也可以依法取得宅基地使用權，購買或者親友贈與、互換等情形也可以取得宅基地。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當地規劃。經調查，在農村中未經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準而異地建房的現象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀60-70年代安置的，現在確權登記再要求履行此程序，已經很不現實而且沒有必要。

再次，已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員因繼承房屋占用農村宅基地的情形，在確權登記發證時應在《集體土地使用證》記事欄注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。不知這種規定出于何種目的，我們認為，只要是依法取得的宅基地使用權應該同權、同利、同益，不應該區別對待，以免有違反物權平等原則之嫌，或者埋下侵權糾紛的隱患。

第四，對于非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋進行確權登記頒證的條件為：房屋產權沒有變化的，經該農民集體出具證明并公告無異議的。我們認為非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權法的要求，房屋產權有無變化并不影響其合法性，再經該農民集體出具證明并公告實屬不必要，而且在法理上也沒有正當性。

最后，泛指的沒有權屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人，應當查明土地歷史使用情況和現狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權。這里如何查明是個問題，村委會的證明怎么避免隨意性和違法現象出現，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定是否有必要？因為歷史形成的宅基地使用狀況足以說明占有的合理性，也不排除其合法性，因為農村清理違法用地和登記確權已經進行了多次，確有遺漏的情形可以說是微乎其微。

《意見》第7條規定，按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證：（1）1982年以前的農民建房用地在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的依法按現有實際使用面積進行確權登記發證：（2）1987年《土地管理法》實施前，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；（3）1987年《土地管理法》實施后，農民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行確權登記，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，并按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。我們認為第一、二種情形規定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規定，在實踐中很難落實。農村有不少規定新批宅基地后老宅基地退給集體統一安排使用的情形都難以落實，大量村內空閑地也難以統一規劃安排使用，老百姓認為宅基地就歸其所有，上述規定不過是紙上畫餅而已。我們建議，應該借這次確權工作的契機，徹底解決遺留問題，依據土地利用現狀予以確權登記頒證，千萬不能再為今后留下產權不清的禍端。

（五）關于農村集體土地所有權主體資格和農民集體的問題

現行法律法規都規定了“農民集體”所有，它包括：一是村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；二是兩個以上村內集體經濟組織的農民集體所有，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；三是鄉鎮農民集體所有，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。這種權屬結構基本沿襲了原人民公社體制下“三級所有”的框架，體現了對人民公社所有制關系的路徑依賴。人民公社時的“生產大隊”、“生產隊”是農村基本的生產組織，但“村”、“隊（組）”只是一個地域區劃上的概念。在這種情況下，進行農村集體土地確權登記頒證時，對于農村集體土地所有權主體資格的問題，非常有必要理清。

我們認為，農村集體土地所有權主體虛置是由制度和現實多方面原因所致。我國現行法律雖然規定了農村土地三級“農民集體”所有，但卻沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。而在實踐中，農村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化，使用權和所有權高度分割。特別是國家對“農民集體”行使土地所有權的法律規定，使本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。因為“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體。現行法律規定“農民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使權能的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權虛置。

“農民集體”的內涵和外延無法界定，極為模糊。從《民法通則》的規定來看，“農民集體”并不是一個獨立的民事主體形態。有關法律所謂的農村土地“集體所有”是一種虛設，其實農村土地并沒有真正的所有權主體。《村民委員會組織法》規定以村為單位實行村民自治，而村民小組并不是一級法定的自治組織，僅僅是村級社區便于管理的內部單位。“農民集體”是農村集體土地的所有權人，而農村集體經濟組織僅行使經營管理職能，也就是說集體經濟組織不是法律所規定的集體土地所有權人，而是經營管理者。二者的混淆也是造成集體土地所有權不清的原因之一。

《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》的第4條要求確定農村集體土地所有權主體時遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。這沒有跳出既有規定的籓籬，對于真正還權于農民，確實保護農民利益起不到多少作用。

《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》指出，已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體，屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權利證書。村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書。因為農村集體經濟組織、村民小組的設置沒有法律予以規范，這里又陷入了土地所有權主體虛擬的狀態。

《意見》規定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權主體保持不變的，仍然確權給原農民集體；“合村并組”后土地所有權主體發生變化、并得到絕大多數村民認可的，履行集體土地所有權變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農民集體的土地面積。實踐中“絕大多數”村民認可的比例究竟是多少，履行集體土地所有權變更的法定程序是什么，無從得知也無法操作。《意見》規定，對于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調查統計，不登記發證；調查統計時在新建單位名稱后載明原農民集體名稱。我們認為，關于“撤村建居”應該具體問題具體分析。現實中大量的“撤村建居”沒有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之。我們多次調查發現，在城鄉結合部發展較快的地方，地方政府為了滿足征收土地的需要，不顧現實經濟發展狀況是否符合“撤村建居”、撤鄉鎮改建街道辦事處的條件，把鄉鎮改為辦事處之后，其行政管理模式和財政收支方式仍然按照原有套路運作。“撤村建居”后的不少居民委員會換屆選舉還是按照《村民委員會組織法》進行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會待遇。我們認為，只要沒有按照法定程序辦理“撤村建居”和撤銷鄉鎮改建辦事處手續的，仍然需把集體土地確權歸原村和鄉鎮。

四、土地確權登記發證詳論與確權方案

（一）關于農村土地承包經營權

1、關于土地承包經營權的概念與土地承包制度和期限

《物權法》第124條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度”；第125條規定“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”；第134條規定“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定”。土地承包經營權的主體不僅僅限于農村集體經濟組織成員的范圍，還應該將其外延擴大至所有依據《物權法》、《土地承包經營法》等相關法律和政策依法從事農業土地經營的自然人、法人和非法人組織。比如，集體經濟組織成員以外的人通過招標、拍賣、公開協商和土地流轉取得土地承包經營權的情形。根據上述規定，結合近期的政策，土地承包經營權可以界定為，依法從事農業用地的經營活動的自然人、法人和非法人組織，通過承包、流轉等方式對所承包的土地進行占有、使用、受益和有限處分的用益物權。這里的有限處分是指在不改變土地所有性質、用途，不違背規劃的前提下再流轉的權利，包括轉讓、贈與、抵押和繼承。

上世紀70年代末包產到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯產承包、統分結合的經營體制，形成了農戶、國家和集體之間的合約關系。農地制度的改革朝著不斷強化農戶使用權主體地位，繼而向權利物權化的方向演進。農村土地家庭承包制度成為一個基本的經營制度，進一步強化農戶和地塊的對應關系。十七屆三中全會又提出了“長久不變”的方針，將過去一個有期限的承包制度變成一個無期限的承包制度，并且提出建立健全嚴格規范的農村土地管理制度，保護農民的土地權益。

2、關于土地流轉和適度規模經營

自1984年以來中央下發了多個文件，頒布了有關法律，特別是《農村土地承包法》和《物權法》，在法律層面上不僅允許承包權的自愿流轉，而且形成了農地承包經營權流轉的基本原則。國家始終強調土地流轉的主體是農戶，提出了依法自愿和有償的原則，對集體經濟組織在流轉中的行為進行了很多限制。十七屆三中全會在強調既定的流轉基本原則以外，提出要搭建土地流轉平臺，建立土地流轉的評估機構，完善流轉市場的管理，實際上對于今后土地流轉過程中，各級主體所扮演的角色和市場的形成機制作了很明確的規范。集體經濟組織不能代農戶簽訂轉包合同，土地流轉的地租包括未來上漲的收益應該歸農戶長期所有。集體經濟組織只能充當中介服務的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務費用。2009年中央1號文件強調，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益；堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉；按照完善管理、加強服務的要求，規范土地承包經營權流轉，鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

堅持走農業現代化道路，就必須發展適度規模經營。我們認為，土地流轉雖然推行多年，土地流轉面積之所以未能按照政府的目標如愿擴大，一個重要的原因就是各級政府在推進土地流轉和適度規模經營的同時，沒有創造讓農戶離開土地的制度條件，沒有設置讓農民在城市永久落地的制度。目前，在農民無法主動割斷與土地關系的情況下，土地流轉的絕大部分只能以短期出租方式流轉，無疑形成土地規模經營的高昂制度費用。中央農村工作領導小組副組長陳錫文強調：農地流轉與集中的前提條件，是工業化、城鎮化發展對農業勞動力和農村人口的吸納。若缺乏這樣的條件，不顧農民的意愿強制流轉和集中土地，這樣的所謂土地規模經營，與歷史上的土地兼并沒什么兩樣。我國大城市郊區和沿海一些已經高度工業化、城市化的地區，上述問題已經逐步得以解決，具備適度規模經營的條件，規模經營戶或農業企業通過從事高價值作物的種植和加工，可以獲得豐厚的回報。但是，應明確規定租地企業不得將所租土地用于非農開發，嚴禁企業囤地進行土地投機的行為。陳錫文概括道：“一要抓緊完成農村土地承包經營權的確權、登記、頒證，二要使工業化、城鎮化能夠穩定轉移、吸納農村人口，三要堅持依法自愿有償的原則。如此，土地的流轉、集中和規模經營就自會水到渠成、瓜熟蒂落地健康發展。”

3、農村土地承包經營權確權登記發證

2009年中央1號文件強調要穩定農村土地承包關系，抓緊修訂、完善相關法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系長久不變；強化對土地承包經營權的物權保護，做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織；穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶，嚴禁借機調整土地承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農民承包土地的行為。2010年中央1號文件強調要穩定和完善農村基本經營制度，完善農村土地承包法律法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系保持穩定并長久不變；全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍；加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營；嚴格執行《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，加快構建農村土地承包經營糾紛的調解仲裁體系。

單就土地承包經營權確權登記發證而言，上述文件的規定要求，已經大大落后于農村經濟發展的步伐。據國務院發展研究中心農村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進行的調查發現，經過1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農村土地承包法》的實施和落實，農民與土地的承包關系進一步穩定和長期化；到2007年，各省市已頒發《農村土地承包經營權證》的戶數占總農戶數比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，浙江93.5%，安徽績溪99.6%。這么高的發證比例表明，農村土地承包經營權登記應該盡快完成而不是在試點范圍內運作，以致成為農村改革發展的阻力。

4、農村土地承包經營權確認方案

大家都十分關心如何設計農村土地確權的最佳方案。是按現有人口以及土地占有狀況確認土地權利，還是打破土地占有現狀重新分配土地再確認權利，或者基本不打破土地占有現狀，適當調整補充以確認土地權利？通過歸納學界的普遍觀點和調查農民的意愿，不難得出的共識是按現有人口以及土地占有狀況確認土地權利，即維護現有土地承包關系長久不變，賦予農民原有農業承包土地永久使用權。農戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉讓、贈與、抵押、繼承）等各類物權權利，但不得改變土地的農業用途。除國家依照法律規定征收并給予補償安置外，任何組織和個人不得收回農民享有永久使用權的土地。雖然有學者呼吁農村少地和無地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不適當調整人口與土地的關系，有可能引發社會不穩定現象的發生。但我們經過調查分析認為，按現有人口及土地占有狀況確認土地權利，并不會出現社會動蕩局面。

（二）宅基地使用權確權登記頒證及其流轉問題

1、農村宅基地權利狀態的歷史演變過程。新中國成立以來，我國農村宅基地歸屬經歷了一系列演變，可歸納為五個階段：第一階段，土地改革初期，實行農民私人所有的土地制度，縣級政府為農民頒發了《土地房屋所有權證書》，農民擁有宅基地所有權。第二階段，社會主義改造初期，農村土地仍然由農民私有。雖然土地的經營已經由個體農民轉變為集體統一經營，但是農民的宅基地仍然由農民保有絕對的所有權，可以對其自由處分。第三階段，高級合作社、人民公社化時期，確立了農村土地集體所有制。宅基地所有權也由私有轉變為歸集體所有，農民只對宅基地享有使用權，不能出租、買賣。第四階段，1980年代至1998年出臺新的《土地管理法》。1986年頒布的第一部《土地管理法》第38條規定農民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準，但不禁止宅基地使用權人對地上建筑物進行買賣、出租，第41條規定了非集體組織成員可以獲得農村宅基地使用權。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對此也有明確規定。上述各個階段的農村宅基地并不拒絕非農村集體成員取得。第五階段，1998年出臺的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉和拒絕非農村集體成員取得。1998年出臺的新《土地管理法》將前述第41條完全刪除，國務院文件也規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。但是，農村宅基地的流轉并沒有因為法律的限制性規定而停下來，相反隨著社會經濟的發展，私下流轉、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流轉的法律困境。出于保護農民宅基地財產權的考慮，社會上要求允許農村宅基地上市流轉的呼聲十分強烈，一些地方適應潮流積極地進行了宅基地流轉試點。實踐證明，宅基地流轉不僅有利于農村融資，有利于加快新農村建設，也有利于落實保護農民土地產權，實現財產增值。

農村宅基地與房屋買賣在現實生活中已大量發生，但由于缺少相應的法律政策支持，一直是一個“禁區”，也是當前農村土地產權制度改革和土地管理制度改革的焦點。改革開放以來，農民出租、買賣宅基地之風曾一度盛行，宅基地自由交易一直是許多農民的期望。為此，國務院多次下發文件予以制止，在一定程度上遏制了農村出租、買賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國高速工業化和城市化的發展，催生了宅基地交易隱形市場的形成和發展。

盡管多年來國家相繼出臺了一系列禁止農村宅基地向本集體以外單位和個人流轉的規定，但收效甚微，屢禁不止。據中央黨校有關課題組的調查數據顯示,全國各地農村宅基地流轉已較為普遍，具體表現形式有：出租房屋是目前農村宅基地私下流轉最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實上的宅基地買賣和新農村建設名義下的“小產權房”買賣。

農村宅基地私下交易屢禁不止，說明其具有客觀必然性和合理性，農民、交易人和政府都能獲得利益，有助于實現土地資源財產化、資本化，體現了農民對宅基地及其房屋財產價值的追求。同時，農村宅基地交易合法化也是破解城鄉二元結構、實現城鄉一體化發展的重要途徑，是貫徹落實“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”的必要措施。城鎮居民商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農民合法擁有的農宅因宅基地不能流轉而無法作為真正意義上的資產進入交易市場，明顯體現出城鄉差距與分割的歧視性。這也有違法律公平正義的初衷。我國法律規定農村宅基地只能在村集體內部流轉，而不能轉讓給本集體經濟組織以外的居民、單位。這一規定使農村宅基地的流轉被限制在極小的范圍內，并不能真正流轉起來。這種限制，實際上是剝奪了農民作為房屋所有權人的收益權和處分權，也違背了現代物權制度的價值觀念。

現行的農村宅基地制度存在如下諸多弊端：第一，不斷強化城鄉二元格局，加劇了城鄉不平等現象；第二，造成資產浪費，損害了農民的利益；第三，造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保護必引發大量糾紛，使社會矛盾更加突出。

社會發展需要的倒逼，使農村宅基地制度變革已經刻不容緩。應按照黨的十七屆三中全會確定的基本原則，以規劃管理為龍頭，以明晰產權為基礎，持科學、穩重、審慎的態度，堅持“依法、自愿、有償”的原則，以農民為主體，以市場化為取向，完善農村宅基地制度；在嚴格宅基地管理的同時，允許農村宅基地依法、規范地流轉，激活城鄉要素市場，提高土地集約利用效率，推動農村宅基地及房屋資本化，保障農民宅基地用益物權，促進農民增收和生活改善。具體建議步驟如下：第一，首先對農民合法擁有的宅基地、房屋給予確權登記發證，做到產權明晰；第二，制訂農村宅基地流轉管理辦法，設定限制條件，建立健全宅基地流轉權益保障機制，規范農村宅基地流轉程序，切實保護農民土地權益，出臺農村集體建設用地級差收益分配辦法；第三，地方政府和主管部門應加強農村宅基地流轉的監督和管理，設立集體建設用地交易場所，協調流轉糾紛，保障農民利益。