第一篇：當(dāng)前我國(guó)反腐敗問題研究

當(dāng)前我國(guó)反腐敗問題研究

腐敗問題是目前全球廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，也是中國(guó)面臨的最大社會(huì)污染和重大政治挑戰(zhàn)。反對(duì)腐敗是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)。正確認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，是科學(xué)判斷、全面把握反腐倡廉工作的一個(gè)重大問題，改革開放以來，我們黨之所以能夠制定一系列正確的反腐敗斗爭(zhēng)的方針政策和戰(zhàn)略部署，領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作不斷取得階段性的成果，一個(gè)很重要的原因就是基于對(duì)形勢(shì)的科學(xué)分析和判斷，全面把握并適時(shí)提出每個(gè)階段反腐倡廉工作的主要任務(wù)和工作目標(biāo)，統(tǒng)一了全黨的思想和行動(dòng)。在當(dāng)前新的時(shí)代環(huán)境和時(shí)代背景下，總結(jié)和概述當(dāng)前反腐敗工作的總體形勢(shì)，分析其成因并在此基礎(chǔ)上提出合理的對(duì)策建議，對(duì)更好的開展當(dāng)前的反腐敗工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變遷，當(dāng)前腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了一些新的特征，包括群體化、高管化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化、國(guó)際化和新型化。反腐敗必須擴(kuò)大黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，保證黨內(nèi)決策的民主化，發(fā)揮人民代表的職能；加強(qiáng)選人用人制度建設(shè)，建立初始提名權(quán)制度、干部推薦說明書制度、考任分離制度等；強(qiáng)化反腐倡廉教育，大力推進(jìn)廉政文化建設(shè)； 堅(jiān)定不移地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)，完善干部考核與監(jiān)督制度等。

一、當(dāng)前反腐敗工作總體形勢(shì)

當(dāng)前反腐敗的形勢(shì)總體上是積極向上的，成績(jī)是主要的，其成績(jī)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是反腐敗制度建設(shè)不斷完善，中央和地方的反腐敗制度建設(shè)得到不斷加強(qiáng)和完善，探索出了一個(gè)比較有效的反腐敗制度體系，即建立健全了一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)證明這些制度體系總體上是積極有效的；二是反腐敗工作的力度在不斷加強(qiáng)，反腐敗的社會(huì)氛圍和政治氛圍日益良好，反腐敗工作的阻力越來越小，反腐倡廉工作正有條不紊循序漸進(jìn)地開展。三是反腐敗的第三方監(jiān)督作用日益加大，第三方監(jiān)督（媒體、群眾等）的環(huán)境日益改善，特別是媒體監(jiān)督作用越來越彰顯，群眾監(jiān)督意識(shí)不斷加強(qiáng)，監(jiān)督的體制、機(jī)制和相關(guān)平臺(tái)得到了不斷完善。四是黨員干部的反腐敗意識(shí)大為加強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)提高，同時(shí)官員腐敗的僥

幸逃脫的心理正在退化，不敢腐敗，腐敗即被抓的心理在不斷加強(qiáng)，有效的彰顯了近年來預(yù)防腐敗工作的成效。五是黨內(nèi)民主得到加強(qiáng)，黨員干部的群眾意識(shí)，責(zé)任意識(shí)得到提高，腐敗的土壤在減少。這一方面是黨的建設(shè)自身環(huán)境的結(jié)果，另一方面也是中國(guó)政治體制改革的體現(xiàn)。

我們?cè)诳吹椒锤煽?jī)的同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)前反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從總體上來說，當(dāng)前腐敗還處在高發(fā)期，還處在易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢(shì)上。2008 年，國(guó)家檢查機(jī)關(guān)對(duì)貪污腐敗的立案件數(shù)為 1.7 萬件，2010 年為 2.7 萬件。當(dāng)前的反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻，存在的問題依然比較多。，歸納起來主要表現(xiàn)在以下十個(gè)方面：第一，腐敗犯罪的人數(shù)越來越多。近年來，國(guó)家相關(guān)檢查機(jī)關(guān)查處的貪污賄賂人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從十三大以來的貪污腐敗人數(shù)來看，其呈現(xiàn)兩個(gè)特征，一是腐敗人數(shù)長(zhǎng)期處于高位，不論是哪個(gè)時(shí)期，二是 2008 年以來腐敗人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。第二，腐敗犯罪的職務(wù)越來越高。腐敗的職務(wù)越來越高。十三大以來因腐敗被查處的縣處級(jí)干部、廳局級(jí)干部、省部級(jí)干部人數(shù)越來越多，縣處級(jí)干部和廳局級(jí)干部因腐敗獲罪的人數(shù)呈現(xiàn)“規(guī)律性”增長(zhǎng)、省部級(jí)高官因腐敗獲罪則呈現(xiàn)“此起彼伏”的交替上升趨勢(shì)。第三，從犯罪的涉案金額上來說，涉案金額越來越大，巨貪”不斷呈現(xiàn)。動(dòng)輒幾千萬，過億的“層出不窮”，已經(jīng)不是什么新鮮事。第四，年輕貪官越來越多。以前呈現(xiàn)的“59 歲現(xiàn)象”，現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多的還有“45 歲現(xiàn)象”，35 歲現(xiàn)象”等，黨員干部的腐化墮落呈現(xiàn)年輕化發(fā)展。第五，集體腐敗，觸目驚心。隨著近年來反腐敗斗爭(zhēng)的深入，一些串案、窩案，團(tuán)體案件被挖出，往往是一人貪污，就能牽出一串人。第六，賣官鬻爵，明目張膽。近年來反腐敗過程中發(fā)現(xiàn)，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)直成了“官帽批發(fā)商”，近幾年來中國(guó)接連爆出多起“賣官書記”案，例如，黑龍江省綏化市委書記馬德、安徽省巢湖市委書記周光全、湖南省株洲縣委書記龍國(guó)華、安徽省阜陽市賣官窩案等等，這些市委書記、縣委書記利用手中權(quán)力，將‘烏紗帽’當(dāng)成了換取金錢的商品，大肆斂財(cái)均高達(dá)數(shù)百萬甚至上千萬之巨。如湖南省株洲縣委書記龍國(guó)華在離任前突擊提拔了 100多名干部，被當(dāng)?shù)匕傩辗鉃椤u官書記’”。第七，貪官外逃，防不勝防。2010 年 1 月 8 日，中央紀(jì)委副書記李玉賦在中央紀(jì)委監(jiān)察部召開新聞通氣會(huì)上透露，近三十年來中國(guó)外逃官員數(shù)量約為 4 000 人，攜走資金約 500 多億美元，算起來平均約 1 億元人民幣。第八，腐敗遍地開花，各領(lǐng)域?qū)映霾桓F。以前被認(rèn)為是“清水衙門”的高校、醫(yī)院等領(lǐng)域的腐敗不斷呈現(xiàn)。第九，各種“軟腐敗”橫行，諸如黨員干部超標(biāo)住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公問題（公款吃喝、公車私用、公費(fèi)出國(guó)）。二是政府浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)問題。三是形式主義、官僚主義嚴(yán)重，各種不作為、亂作為現(xiàn)象滋養(yǎng)腐敗。四是亂占、亂用、超標(biāo)、超規(guī)格住房等。第十，基層腐敗：腐敗從高層逐漸轉(zhuǎn)移到基層，其中地方政府特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成為腐敗的高發(fā)區(qū)域。

二、探尋腐敗產(chǎn)生的原因

（一）歷史原因

腐敗是一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，近現(xiàn)代有腐敗，古代也有腐敗，自從人類進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后，腐敗亦隨之產(chǎn)生。隨著社會(huì)的發(fā)展，腐敗一直根植于奴隸社會(huì)、封建社會(huì)和資本主義社會(huì)等各個(gè)階段，而作為人類階級(jí)社會(huì)組成部分的社會(huì)主義社會(huì)，不可避免也會(huì)有腐敗存在，這是歷史的必然。

（二）政治原因

1.社會(huì)主義民主政治的總體水平不高，由于我國(guó)目前仍然處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，民主與法制基礎(chǔ)比較薄弱，因此，社會(huì)主義民主政治的總體水平不高。突出表現(xiàn)在選舉制度的不完善上，干部的任免、升降決定權(quán)不在選民而在上面，因此導(dǎo)致只對(duì)上面負(fù)責(zé)、不對(duì)下面負(fù)責(zé)的諸多腐敗現(xiàn)象。

2.政務(wù)公開和權(quán)力運(yùn)行透明度不夠。推進(jìn)陽光政務(wù)，是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約、從源頭上預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效手段。由于傳統(tǒng)觀念和認(rèn)為因素的影響，以前我國(guó)的政府信息一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，而一些政府官員就是利用其掌握信息資源的權(quán)力進(jìn)行暗香操作，濫用職權(quán)，為個(gè)人和某些小團(tuán)體謀取私利，從而滋生腐敗。而今有些地方或單位的政務(wù)的瞞天過海的“半公開”、遮遮掩掩的“假公開”，甚至是千遮百藏的“不公開”，乃至被群眾諷之為云遮霧罩的“政霧”。

（三）經(jīng)濟(jì)原因

首先由于市場(chǎng)機(jī)制還不完善，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)還比較多，特別是在資源配置中，政府起著舉足輕重的作用，這樣就使政府成了各種利益集團(tuán)競(jìng)相“尋租”的獵物。其次，政企關(guān)系未理順，政府依然牢牢掌握著國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的人事任免權(quán)，為政府官員和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者雙方的腐敗提供了機(jī)會(huì)。再次，產(chǎn)權(quán)體制改革的滯后使國(guó)有資產(chǎn)成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷獵下大量流失。有專家估算，在20世紀(jì)80年代，全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)每年流失量約在500億元，到了90年代，每年的直接流失達(dá)到了800億元至1000億元，如果加上土地設(shè)備閑置、壞賬、偷稅和漏稅，以及決策失誤等造成的國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失，這個(gè)數(shù)字則更加龐大。最后，分配不公使社會(huì)收入差距拉大，也刺激了一些公職人員不擇手段攫取金錢的欲望。國(guó)家公職人員也因?yàn)樗幍牟块T和職位不同，手中握有的權(quán)力資源不一樣，收入差距不斷拉大，主要是掌握權(quán)力資源的部門和公職人員除了正常收入外，還有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。黨的十一屆三中全會(huì)以來，當(dāng)和國(guó)家工作的重心轉(zhuǎn)移至“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放”，經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展，社會(huì)主義法制建設(shè)也在“文革”的廢墟上重新建立起來，已從法制時(shí)代向法治時(shí)代跨越發(fā)展。但無法否認(rèn)的是，在反腐敗與廉政法制建設(shè)上，還有諸多的問題，雖然《公務(wù)員法》、《刑法》等基本法和一些黨內(nèi)制度中有關(guān)反腐敗和廉政建設(shè)的國(guó)家基本法。再者，從這些年被懲治的貪腐官員看，貪腐的數(shù)額動(dòng)輒數(shù)百萬、上千萬，甚至上億，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行刑法規(guī)定，個(gè)人貪污、受賄數(shù)額在十萬元以上，且情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑。但被判處死刑的貪腐官員并不多，很多是被判處“死緩”，似乎死緩成了貪腐官員的“免死牌”。而被判處死緩的貪腐官員，經(jīng)過“死緩改無期，無期改有期，有期又減刑，甚至保外就醫(yī)”等一系列程序，最終經(jīng)過十幾年甚至幾年的牢獄生活而重獲自由。低廉的腐敗成本，一些腐敗分子不懼怕刑罰而敢于挑戰(zhàn)刑法去實(shí)施腐敗勾當(dāng)。

2.權(quán)力配置體系缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制。《中華人民共和國(guó)憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”這是憲法賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)沒有真正到位。雖然每年的各級(jí)人大會(huì)議上，各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)向同級(jí)人大工作報(bào)告，接受同級(jí)人大監(jiān)督，但在閉會(huì)期間，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)

關(guān)和司法機(jī)關(guān)缺乏有效的日常監(jiān)督。其他監(jiān)督機(jī)關(guān)要么因受同級(jí)黨組織或政府的領(lǐng)導(dǎo)而使監(jiān)督大打折扣，要么因監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)的而無法對(duì)最需要監(jiān)督的人是想監(jiān)督，要么因監(jiān)督機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)威不同、工作程序不一而出現(xiàn)處理意見不協(xié)調(diào)、扯皮、錯(cuò)位等現(xiàn)象。

3.分配制度。現(xiàn)在嚴(yán)重的社會(huì)分配不公成為腐敗產(chǎn)生的根本原因。社會(huì)分配不公指的是目前存在的對(duì)社會(huì)的付出和得到的回報(bào)嚴(yán)重不成正比的現(xiàn)象。前不久，各大門戶網(wǎng)站都在報(bào)道一則消息：“中國(guó)行業(yè)收入最高和最低行業(yè)的差距已擴(kuò)大到15倍，躍居世界之首。”我國(guó)改革開放的初衷是“允許一部人人和一部分地區(qū)先富起來，先富帶動(dòng)后富，最終達(dá)到共同富裕”，這種設(shè)想無疑是美好的，符合當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)情的。但是，由于理解上的偏差，具體執(zhí)行上的錯(cuò)誤，法律調(diào)整的失職，這一號(hào)的政策在實(shí)施過程中出現(xiàn)了諸多問題，孕育了貪腐的溫床，被一部分人作為巧取豪奪的保護(hù)傘。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前反腐敗工作的對(duì)策建議 首先，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，堅(jiān)決把腐敗特別是消極腐敗的現(xiàn)象滋生蔓延的勢(shì)頭遏制住。近年來的實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，充分運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、行政的、法律的、紀(jì)律的手段，多管齊下，才能實(shí)現(xiàn)黨確定的反腐敗目標(biāo)。當(dāng)前反腐敗一是必須要加大懲處力度，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)，頂風(fēng)違紀(jì)，影響惡劣的大案要案堅(jiān)決懲處，打擊腐敗分子的囂張氣焰。要發(fā)動(dòng)群眾積極參與反腐敗斗爭(zhēng)，形成強(qiáng)大的社會(huì)氛圍，使反腐敗斗爭(zhēng)保持整體推進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。二是要積極發(fā)動(dòng)和依靠群眾，對(duì)發(fā)生在群眾身邊，直接侵害群眾利益、群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題和行業(yè)不正之風(fēng)，認(rèn)真治理，剎風(fēng)正紀(jì)，取得成效。三是要切實(shí)加強(qiáng)治本力度，努力從源頭上預(yù)防和治理腐敗，使干部不犯或少犯錯(cuò)誤，即使犯了錯(cuò)誤也能得到及時(shí)改正或糾正，避免在錯(cuò)誤的道路上越滑越遠(yuǎn)，也就是說，標(biāo)本兼治，重在治本是新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)的一條基本規(guī)律，要求在反腐敗斗爭(zhēng)中必須有針對(duì)性的解決一些源頭性的問題。如要進(jìn)一步加強(qiáng)廉政制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，有針對(duì)性地建立黨風(fēng)廉政規(guī)章制度，約束黨員干部行為，加強(qiáng)立法建設(shè)，建立健全各種法律，以法治之威嚴(yán)懲貪贓枉法、執(zhí)法犯法，防止權(quán)力濫用，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行；再比如要完善監(jiān)督制約機(jī)制，權(quán)力只有在受到強(qiáng)有力監(jiān)督的情況下才能得以正確行使，權(quán)力如果失去監(jiān)督就會(huì)被濫用，導(dǎo)致腐敗

現(xiàn)象的滋生蔓延，當(dāng)前監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督的關(guān)鍵是建立嚴(yán)格的、規(guī)范的權(quán)力約束機(jī)制。

其次，結(jié)合新的反腐敗工作的實(shí)際情況，有針對(duì)性的反腐。一是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的三意識(shí)教育，要加大領(lǐng)導(dǎo)干部的憂患意識(shí)、公仆意識(shí)、節(jié)儉意識(shí)的教育，要使其認(rèn)識(shí)到責(zé)任。二是要狠抓落實(shí)、善抓落實(shí)。當(dāng)前反腐敗的制度建設(shè)已經(jīng)比較完善了，反腐敗不缺制度，缺乏的是落實(shí)。要把制度落到實(shí)處，狠抓落實(shí)、善抓落實(shí)，落實(shí)反腐敗工作需要魄力，毅力、膽識(shí)和藝術(shù)。三是要擴(kuò)大第三方監(jiān)督。媒體、群眾對(duì)官員腐敗的監(jiān)督，其作用日益明顯，是根本之策，要積極擴(kuò)大第三方監(jiān)督，營(yíng)造第三方監(jiān)督的體制，機(jī)制和相關(guān)監(jiān)督的平臺(tái)。四是要走群眾路線。領(lǐng)導(dǎo)干部多下基層，多實(shí)地調(diào)查少出國(guó)考察（旅游）。重慶市政府最近推廣的“三進(jìn)三同”就很有參考意義（進(jìn)基層、進(jìn)村子、進(jìn)農(nóng)戶，深入到農(nóng)村一線、深入到農(nóng)民群眾中；同吃、同住、同勞動(dòng)，吃住在農(nóng)民家中）。五是要加大黨內(nèi)關(guān)懷的力度。正確認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部：領(lǐng)導(dǎo)干部也是普通人，監(jiān)督的同時(shí)要愛護(hù)，批評(píng)的目的是團(tuán)結(jié)。正確認(rèn)識(shí)黨員：黨員也是群眾，黨員主體性問題要加強(qiáng)，黨員的權(quán)力要落實(shí)到位。

第二篇：我國(guó)反腐敗問題

我國(guó)反腐敗問題

自從黨十六大提出了反腐問題，我國(guó)一直大力執(zhí)行反腐這項(xiàng)艱巨的任務(wù)，態(tài)勢(shì)良好，但還存在著一些不容忽視的問題和不足，黨員干部中存在的消極腐敗現(xiàn)象尚未全面有效地得到遏制，反腐敗斗爭(zhēng)的任務(wù)仍然很艱巨。主要表現(xiàn)在：領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法，濫用權(quán)力，貪污等現(xiàn)象，部門、行業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款問題突出。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在公車使用、公款接待，奢侈浪費(fèi)、消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。消費(fèi)中的不正之風(fēng)，也是廣大群眾反映強(qiáng)烈的問題。我們從我國(guó)的國(guó)情去分析造成這種現(xiàn)象的原因。

第一：我國(guó)曾經(jīng)處于兩千多年的封建社會(huì)制度，2000多年的封建官場(chǎng)是以是一部以貪官污吏為主、腐朽思想盛行的歷史。新中國(guó)成立之后，這種腐朽的思想還殘留至今，一些地方政府對(duì)反腐的危害性認(rèn)識(shí)不足，不重視反腐敗問題，讓這種思想愈演愈激烈。官員貪污，國(guó)家下?lián)艿目罟賳T私自收取一部分。第二：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但一些領(lǐng)域體制機(jī)制制度還不完善，客觀上存在腐敗現(xiàn)象滋生的空間和漏洞。各種新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織不斷增多，增強(qiáng)了社會(huì)活力，但少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在有些經(jīng)濟(jì)組織、不法分子拉攏腐蝕面前，經(jīng)不住誘惑，搞官商勾結(jié)，謀取私利。利益主體多元化，利益關(guān)系多樣化，有利于引導(dǎo)全社會(huì)把競(jìng)爭(zhēng)壓力轉(zhuǎn)化為奮發(fā)有為的動(dòng)力，但不少利益關(guān)系和矛盾交織在一起，容易引發(fā)行賄受賄等行為。第三：我國(guó)的監(jiān)督乏力，在黨內(nèi)監(jiān)督方面，存在著上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難的現(xiàn)象。尤其是作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，監(jiān)督同級(jí)黨委，特別是對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的難度十分大。第四：法制不健全和滯后性因素。法制建設(shè)是反腐敗斗爭(zhēng)的基本保障。一些地方、部門、領(lǐng)域無法可依和法律不完善的問題仍然存在。權(quán)力和責(zé)任沒有完全對(duì)等地掛起鉤，權(quán)大于責(zé)的現(xiàn)象嚴(yán)重，以致一些濫用權(quán)力的行為沒有受到責(zé)任追究。對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況、新問題沒有及時(shí)立法，罪與非罪，合法與違法的界限不清。如有關(guān)廉政方面的規(guī)定，沒有及時(shí)上升為法律，懲戒的力度不夠大，腐敗低成本問題沒有得到解決。這既有因監(jiān)督力度不大，致使發(fā)現(xiàn)問題的幾率較低的原因；也有發(fā)現(xiàn)問題后，因查處手段跟不上，或者無法、無章可依，致使腐敗分子逃脫懲罰。

對(duì)于我國(guó)的反腐問題仍然任重而道遠(yuǎn)。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)中央重大決策部署執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，維護(hù)中央權(quán)威，確保政令暢通；認(rèn)真抓好反腐倡廉教育和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作，有力促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政；堅(jiān)決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；嚴(yán)肅查處違反黨紀(jì)的案件，保持黨的純潔和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一；不斷加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督力度，促使領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力；深入開展治本抓源頭工作，有效預(yù)防腐敗的能力和水平不斷提高，等等。

第三篇：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)問題研究

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)問題研究

導(dǎo)論

中國(guó)的改革開放發(fā)軔于貧窮落后的農(nóng)村，啟動(dòng)于農(nóng)村土地制度改革。改革開放30多年來，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)均發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國(guó)土地制度的改革發(fā)展。我國(guó)土地制度的二元性結(jié)構(gòu)，刺激了改革開放的動(dòng)力神經(jīng)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的引擎。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了土地制度中諸多弊端的顯現(xiàn)，致使“三農(nóng)”問題積重難返。特別是2008年全球金融危機(jī)的來臨，國(guó)家采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策，使本來嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式尤為深度固化，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。因此，農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革迫在眉睫，不容忽視，更無法回避。

中國(guó)的農(nóng)村土地制度改革已走過了34年歷程，下一步如何改革或者將改革到什么狀況，成為今后國(guó)家發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要課題。十七屆三中全會(huì)提出了健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度的原則——“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向。本文試圖從農(nóng)村土地權(quán)利確認(rèn)入手，回溯總結(jié)30多年來土地制度改革的歷程和發(fā)展變化的特點(diǎn)，闡述現(xiàn)行土地制度的弊端及其危害，通過勾畫農(nóng)村土地權(quán)利制度的構(gòu)建設(shè)想，梳理出今后農(nóng)村土地制度的發(fā)展路徑和方向，為建立健全既適合我國(guó)國(guó)情又適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的農(nóng)村土地制度架構(gòu)，加快我國(guó)“三農(nóng)”問題的解決步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定而作出努力。

一、農(nóng)村土地權(quán)利狀況

（一）農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展變化的歷史演進(jìn)

1、解放前后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)。

解放前的農(nóng)村土地屬于土地私有制。大量的自耕農(nóng)擁有自己完整產(chǎn)權(quán)的土地，而無地的農(nóng)戶也可以自由地租種他人的土地，進(jìn)行耕種和收獲。革命年代，中共領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，新中國(guó)成立后，無地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)了土地房屋所有權(quán)證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營(yíng)銷，無論是土地還是農(nóng)產(chǎn)品，既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以自由交易。在萬一遇到緊急情況或家庭生活到了難關(guān)時(shí)，他們也可以自由處分其賴以生存的土地、房屋和宅基地，以度過危機(jī)。可見，在解放前后的土地私有制度下，農(nóng)民均擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

2.合作化、人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地的權(quán)利狀況——從土地完整產(chǎn)權(quán)到基本失去土地權(quán)利的狀態(tài)。

為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國(guó)家自1953年起號(hào)召由農(nóng)村互助組向農(nóng)村初級(jí)合作社發(fā)展。社員入社將土地及主要生產(chǎn)資料歸初級(jí)合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民所有。農(nóng)村初級(jí)合作社繼而發(fā)展為高級(jí)合作社，1958年最終國(guó)家強(qiáng)制性地成立了人民公社。從此，農(nóng)民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民不僅失去了土地、宅基地的所有權(quán)，也失去了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，就連擁有所有權(quán)的房屋也因?yàn)檎亟菇灰锥闪藲埲钡漠a(chǎn)權(quán)。這一時(shí)期對(duì)于農(nóng)民而言，一方面，既沒有土地所有權(quán)也沒有土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面，由于戶籍制度的捆綁，導(dǎo)致農(nóng)民人身無自由，政治缺權(quán)利，經(jīng)濟(jì)受貧窮，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民食不果腹，有的年份甚至出現(xiàn)了逃荒要飯的現(xiàn)象。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農(nóng)民被逼上梁山，冒險(xiǎn)搞起了包產(chǎn)到戶。

3.改革開放后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——通過實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地權(quán)利的經(jīng)營(yíng)權(quán)部分回歸農(nóng)民手中。

上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶的創(chuàng)新之舉引發(fā)了土地制度變革。首先，農(nóng)民為了吃飽飯而將原來實(shí)行了20多年的人民公社體制打破，將生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的主體由生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)為農(nóng)戶。1982年的中央1號(hào)文件，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系，確立了農(nóng)戶對(duì)土地的部分產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。1998年十五屆三中全會(huì)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出：長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)力。我國(guó)不但實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，農(nóng)民生活改善，而且為城市的改革發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，引發(fā)了整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大改變。

隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經(jīng)下發(fā)了14個(gè)中央一號(hào)文件，大多數(shù)都涉及土地制度與農(nóng)村改革發(fā)展。包產(chǎn)到戶合法化以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本經(jīng)營(yíng)制度，具體表現(xiàn)為土地承包的面積和地塊到戶，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書到戶，承包期限延長(zhǎng)至30年，再到確立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度作為一個(gè)基本制度長(zhǎng)期不變。近年，國(guó)家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。十七屆三中全會(huì)提出了“土地承包經(jīng)營(yíng)制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變”，讓“土地流轉(zhuǎn)更加充分而有保障”，更進(jìn)一步豐富了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵。

4.物權(quán)法時(shí)代農(nóng)民土地權(quán)利的發(fā)展方向——從長(zhǎng)久不變到確權(quán)發(fā)證，實(shí)現(xiàn)物權(quán)保護(hù)。

為落實(shí)“土地承包經(jīng)營(yíng)制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，在國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》后，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

溫家寶總理分別在中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議講話和十一屆人大五次會(huì)議報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論何種情形，任何人都無權(quán)剝奪；深化農(nóng)村改革，必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，認(rèn)真搞好土地確權(quán)登記發(fā)證工作；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；推進(jìn)征地制度改革，制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，保障好農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。

綜上所述，農(nóng)村土地權(quán)利狀況的演變，經(jīng)歷了解放初期農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)的狀態(tài)，過渡至合作化、人民公社時(shí)期，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的部分喪失到完全歸公而喪失權(quán)利的狀態(tài)，再到土地包產(chǎn)到戶，繼而確立了家庭承包經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，部分土地權(quán)利回歸到農(nóng)民手中的狀態(tài)。十七屆三中全會(huì)的決定和《物權(quán)法》的實(shí)施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義

為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢(shì)在必行。

對(duì)農(nóng)村土地全面確權(quán)登記發(fā)證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會(huì)矛盾，而且可以夯實(shí)農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民主體與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，從而有利于落實(shí)有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護(hù)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。此舉有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。

（三）土地確權(quán)的基本原則

第一，尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則。對(duì)歷史遺留的土地權(quán)屬問題，只要符合當(dāng)時(shí)規(guī)定的歷史事實(shí)，不能輕易地改動(dòng)和否定；對(duì)現(xiàn)在實(shí)際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對(duì)待。適用這一原則時(shí)要做到：歷史上已依政策、法律確權(quán)的，要堅(jiān)決維護(hù)；因各種原因，土地已經(jīng)發(fā)生了實(shí)際變更，只要過去不是強(qiáng)占，在確權(quán)時(shí)要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合。

第二，最大限度地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則。一般來說，土地確權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行認(rèn)定的行政行為。也就是說，土地確權(quán)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其根本目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第三，依法依規(guī)有序登記的原則。確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)包括：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律政策文件以及地方性法規(guī)的規(guī)定。應(yīng)該按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實(shí)做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時(shí)。

第四，堅(jiān)持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)農(nóng)民集體。

二、土地權(quán)利概述

（一）有關(guān)法律與技術(shù)規(guī)程對(duì)土地類型的分類

現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)土地類型根據(jù)利用性質(zhì)和狀況劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）。

1、農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。按照法律的界定，結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定可將農(nóng)用地詳細(xì)分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地。

2、建設(shè)用地：指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

3、未利用地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括水域及水利設(shè)施用地、草地和其他土地。

綜上所述，無論依據(jù)用途還是依據(jù)屬性劃分，可以歸納出農(nóng)村土地確權(quán)所針對(duì)的主要對(duì)象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務(wù)管理用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、水域及水利設(shè)施用地、宅基地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、未利用地和其他農(nóng)用地。其中，重中之重是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)所涉及的土地。

（二）土地權(quán)利種類

1、土地所有權(quán)。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有即國(guó)家所有，勞動(dòng)群眾集體所有即農(nóng)村土地集體所有。我國(guó)城市土地屬于國(guó)有，城市勞動(dòng)群眾集體不擁有土地所有權(quán)。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項(xiàng)具有歧視性的制度安排。它既不是國(guó)家所有權(quán)派生的，也不是隸屬于國(guó)家所有權(quán)之下的權(quán)利，而是在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上，憑借國(guó)家意志收回農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)集合而成，并為高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的、相對(duì)不完整的所有權(quán)。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農(nóng)民的制度印痕。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權(quán)主體的缺位和虛擬化、效力和權(quán)能上的欠缺與不平等。這種狀況并非因所有權(quán)的社會(huì)化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國(guó)家為了壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。集體所有土地只有被征收為國(guó)有，才能進(jìn)入市場(chǎng)出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。

從物權(quán)平等保護(hù)原則來看，國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制不能排斥和剝奪本應(yīng)屬于農(nóng)民集體的所有權(quán)權(quán)能，這種限制只能體現(xiàn)在建設(shè)規(guī)劃和用途管制方面。此外，集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)應(yīng)該平等。

2、土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。通常說的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對(duì)土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。土地用益物權(quán)是指在他人享有所有權(quán)的土地上設(shè)立的，對(duì)他人所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。《土地管理法》所指的土地使用權(quán)包含了土地用益物權(quán)。《物權(quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。

本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示。

（三）土地權(quán)利主體分類及其代表

1、所有權(quán)主體。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農(nóng)民集體成員四類平等的主體。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。

按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組代表其行使所有權(quán)。但目前大多數(shù)農(nóng)民集體都沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此在實(shí)踐中農(nóng)民集體土地基本上是由村民委員會(huì)或村民小組具體行使有關(guān)權(quán)利。而村民委員會(huì)、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權(quán)利和義務(wù)卻沒有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時(shí)侵害群眾權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，實(shí)際上農(nóng)村集體土地所有權(quán)人缺位，產(chǎn)權(quán)主體不明的問題已相當(dāng)嚴(yán)重。由誰作為主體來行使這個(gè)權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。

如果一部分村民不委托村委會(huì)行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會(huì)已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會(huì)授權(quán)委托村委會(huì)代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各省（區(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。

我們認(rèn)為，如果在現(xiàn)有法律框架下無法確認(rèn)集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個(gè)集體成員自然而然地成為他所長(zhǎng)久使用的部分土地的所有權(quán)主體代表更為合適。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認(rèn)私人土地使用權(quán)，那么在集體土地所有權(quán)的前提下，就應(yīng)該把土地使用權(quán)證書注明具體的使用權(quán)人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權(quán)的代表。

2、使用權(quán)主體。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。根據(jù)使用現(xiàn)狀依法確權(quán)登記發(fā)證后，土地登記簿記載應(yīng)與土地使用證登記一致。

三、關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的幾個(gè)問題

（一）土地確權(quán)的重要性

土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容的行為。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實(shí)就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，逐項(xiàng)“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。

為什么要進(jìn)行土地確權(quán)，確權(quán)為什么非常重要？可以從以下兩個(gè)方面來論述。

首先，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，從而保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴(yán)重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的最大收益。

這是因?yàn)椋环矫妫捎趪?guó)家嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財(cái)產(chǎn)，更不能進(jìn)行社會(huì)財(cái)產(chǎn)交換；另一方面，國(guó)家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。比如，就是一塊農(nóng)民集體所有的土地向另一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時(shí)，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國(guó)家，由國(guó)家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國(guó)家為了公共利益需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有。而且，國(guó)家征用土地的補(bǔ)貼價(jià)格是由國(guó)家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價(jià)值，是一種強(qiáng)制性的非市場(chǎng)價(jià)格。這種征地辦法是具有強(qiáng)制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價(jià)格，而國(guó)家和社會(huì)強(qiáng)勢(shì)階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無社會(huì)保障的“三無人員”，也引發(fā)了許多群體性抗?fàn)幨录?/p>

因此，要想讓農(nóng)民通過合法途徑獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對(duì)農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進(jìn)行審核、測(cè)量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進(jìn)行確認(rèn)。這些證書代表的是政府對(duì)土地權(quán)利實(shí)體上的認(rèn)定，屬于實(shí)體法保障的范疇。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利的保證書，也是政府依法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的承諾書。只要農(nóng)民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。在遇到政府征地時(shí)，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進(jìn)行談判的一個(gè)籌碼，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，也可以就是否和如何取得股份進(jìn)行協(xié)商。如果遇到強(qiáng)行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

其次，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的空間范圍和權(quán)屬信息，從而有效減少土地糾紛的發(fā)生。通過土地確權(quán)可以搞清楚農(nóng)村每一宗土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、實(shí)際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權(quán)屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)的實(shí)際測(cè)量、審核調(diào)查并進(jìn)行登記頒證。由土地確權(quán)登記頒發(fā)的證書是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)和農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的有效憑證，是受國(guó)家法律保護(hù)的，也是發(fā)生糾紛時(shí)法院判決的有效證據(jù)。這樣，農(nóng)民集體與農(nóng)民之間，不同農(nóng)民之間的土地權(quán)利關(guān)系漸趨明晰，由此引發(fā)的土地糾紛會(huì)逐漸減少。不過，由于國(guó)家政策變遷和歷史遺留問題等原因，農(nóng)村土地確權(quán)之前可能會(huì)出現(xiàn)矛盾糾紛集中爆發(fā)的問題。這需要在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)利益的基礎(chǔ)上，查明爭(zhēng)議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農(nóng)村范圍內(nèi)的每一宗土地的確權(quán)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問題

新中國(guó)成立以來，先后開展了三次針對(duì)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。第一次是1951年土地改革，涉及農(nóng)村的所有土地，主要是宅基地、耕地和園地。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書，變解放前的地主土地私有制為農(nóng)民土地私有制度，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

第二次是上世紀(jì)80年代中期，主要針對(duì)農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進(jìn)行得不徹底。由于確權(quán)發(fā)證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產(chǎn)大隊(duì)填發(fā)證書，導(dǎo)致了發(fā)證率較低，并且錯(cuò)誤很多，社會(huì)反映不好，這次工作半途而廢。

第三次是上世紀(jì)90年代早期，針對(duì)的是宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)。這次發(fā)證起源于1988年冬季開始的土地登記申報(bào)，由國(guó)有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內(nèi)自行申報(bào)，發(fā)證工作持續(xù)到1994年左右。有了《土地管理法》和國(guó)家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》、《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》以及各地的地方法規(guī)的指導(dǎo)，除了有權(quán)屬糾紛尚未解決的以外，這次發(fā)證率較高，達(dá)90%以上，基本上達(dá)到了確權(quán)登記發(fā)證的目的，但是確認(rèn)的土地權(quán)能尚不完整。

從前三次發(fā)證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。第二次最糟糕，不僅沒有起到確權(quán)的作用，而且還造成了管理混亂。第三次發(fā)證率較高，由于意識(shí)形態(tài)的影響和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架尚未形成的原因，加上土地二元結(jié)構(gòu)的制度束縛，土地證書是發(fā)了，但土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能受限制，沒有形成以權(quán)利保護(hù)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。這主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面上看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。

為了適應(yīng)我國(guó)土地管理新的形勢(shì)需要，十七屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)土地管理提出了新的要求，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，建立以土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系成為可能。為落實(shí)十七屆三中全會(huì)的決定，2010年中央1號(hào)文件和有關(guān)部委的文件，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為土地確權(quán)登記頒證，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

正在進(jìn)行、即將完成的第四次發(fā)證工作自2010年初開始，還權(quán)賦能成為本次工作的核心。本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的目標(biāo)是逐步走向以權(quán)利保障為核心的土地管理制度，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)創(chuàng)造條件。

（三）現(xiàn)行法律和政策關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的內(nèi)容和范圍存在矛盾和沖突

現(xiàn)行《土地管理法》只規(guī)定了土地使用權(quán)概念，它既包括了物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利，又包括了債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指土地使用權(quán)人獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合。在《物權(quán)法》施行之后，“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂，是囊括了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。

但是《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。《土地管理法》第11條第2款所稱“建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際上應(yīng)稱為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。

《物權(quán)法》實(shí)施后，國(guó)土資源部頒布的《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。其中，集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被排除在土地登記的范圍之外。

2010年中央1號(hào)文件要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》。上述文件都排除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于本次土地登記的范圍。

《物權(quán)法》第五條規(guī)定了物權(quán)法定原則，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，理論上又叫做物權(quán)法定主義。這是物權(quán)法區(qū)別于合同法的重要標(biāo)志，它要求物權(quán)只能依據(jù)法律設(shè)定，禁止當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)，也不得變更物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法。《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。《物權(quán)法》規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”專門指利用國(guó)有土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知。

《土地管理法》對(duì)登記的作用、登記機(jī)關(guān)對(duì)登記申請(qǐng)的審查、利害關(guān)系人查詢登記資料等問題均未作明確規(guī)定，直接造成實(shí)踐中將登記僅僅理解為一種土地管理的方式，忽視了其在土地權(quán)利變動(dòng)中的作用。《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的效力、登記申請(qǐng)、登記機(jī)關(guān)的審查職責(zé)等基本規(guī)則，填補(bǔ)了《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容的缺失。土地物權(quán)變動(dòng)原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對(duì)抗主義。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不生效；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力。集體建設(shè)用地使用權(quán)、國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在《物權(quán)法》當(dāng)中并沒有做出規(guī)定，這與物權(quán)法定原則相悖。如果將“農(nóng)用地使用權(quán)”規(guī)定為一種新的物權(quán)類型，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這種新型用益物權(quán)的設(shè)定要件和效力范圍。農(nóng)用地使用權(quán)既屬物權(quán)，則須以一定的公示方法周知于眾人。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地役權(quán)。雖然《物權(quán)法》沒有規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)類型，《土地管理法》的表述也不太嚴(yán)謹(jǐn)，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量存在的集體建設(shè)用地使用權(quán)還是應(yīng)該予以確認(rèn)。

《物權(quán)法》明確了建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的目標(biāo)，但在我國(guó)目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執(zhí)行，而先將土地登記統(tǒng)一起來歸口一個(gè)部門管理。《土地登記辦法》是部門規(guī)章而不是法律法規(guī)，其效力等級(jí)受限，對(duì)土地登記的規(guī)定不符合《物權(quán)法》的規(guī)定要求。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地登記機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，土地所有權(quán)和使用權(quán)證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府，土地他項(xiàng)權(quán)利證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，并未統(tǒng)一。而依《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理職能分別由農(nóng)業(yè)和林業(yè)行政部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)權(quán)利證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門的職責(zé)。由此可見，現(xiàn)行法規(guī)的矛盾和沖突產(chǎn)生了土地權(quán)利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。為此，我們建議依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，統(tǒng)一由國(guó)土資源管理部門登記、填證，依照權(quán)限分別由縣級(jí)以上人民政府和登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)證書。

（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。它明確的主體包括：（1）本農(nóng)民集體成員；（2）非本農(nóng)民集體的農(nóng)民；（3）因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的且已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員；（4）原在農(nóng)村合法取得宅基地及房屋的非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）；（5）沒有權(quán)屬來源證明而實(shí)際占有使用宅基地的其他人。《意見》對(duì)上述主體進(jìn)行確權(quán)登記頒證設(shè)定了不同的條件，我們認(rèn)為上述主體的規(guī)定符合現(xiàn)實(shí)，但是對(duì)于設(shè)定的條件并不茍同。

首先，對(duì)于本農(nóng)民集體成員按照當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)宅基地使用權(quán)的規(guī)定，過于狹窄而又偏頗。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過行政審批獲得的宅基地，而通過繼承或者購(gòu)買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會(huì)超過當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。

其次，對(duì)于非本農(nóng)民集體的農(nóng)民僅僅規(guī)定其取得宅基地使用權(quán)的條件為因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的，我們認(rèn)為這些條件既以偏概全也過于苛刻，并不能囊括非本農(nóng)民集體的農(nóng)民取得其他農(nóng)民集體宅基地使用權(quán)的所有情形。比如1998年曾有政策規(guī)定非本農(nóng)民集體的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民也可以依法取得宅基地使用權(quán)，購(gòu)買或者親友贈(zèng)與、互換等情形也可以取得宅基地。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)60-70年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)而且沒有必要。

再次，已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的情形，在確權(quán)登記發(fā)證時(shí)應(yīng)在《集體土地使用證》記事欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。不知這種規(guī)定出于何種目的，我們認(rèn)為，只要是依法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)該同權(quán)、同利、同益，不應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，以免有違反物權(quán)平等原則之嫌，或者埋下侵權(quán)糾紛的隱患。

第四，對(duì)于非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋進(jìn)行確權(quán)登記頒證的條件為：房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實(shí)屬不必要，而且在法理上也沒有正當(dāng)性。

最后，泛指的沒有權(quán)屬來源證明而實(shí)際占有使用宅基地的其他人，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會(huì)出具證明并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)。這里如何查明是個(gè)問題，村委會(huì)的證明怎么避免隨意性和違法現(xiàn)象出現(xiàn)，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定是否有必要？因?yàn)闅v史形成的宅基地使用狀況足以說明占有的合理性，也不排除其合法性，因?yàn)檗r(nóng)村清理違法用地和登記確權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了多次，確有遺漏的情形可以說是微乎其微。

《意見》第7條規(guī)定，按照不同的歷史階段對(duì)超面積的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（1）1982年以前的農(nóng)民建房用地在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的依法按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（2）1987年《土地管理法》實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；（3）1987年《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行確權(quán)登記，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定作出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行確權(quán)登記。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實(shí)踐中很難落實(shí)。農(nóng)村有不少規(guī)定新批宅基地后老宅基地退給集體統(tǒng)一安排使用的情形都難以落實(shí)，大量村內(nèi)空閑地也難以統(tǒng)一規(guī)劃安排使用，老百姓認(rèn)為宅基地就歸其所有，上述規(guī)定不過是紙上畫餅而已。我們建議，應(yīng)該借這次確權(quán)工作的契機(jī)，徹底解決遺留問題，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀予以確權(quán)登記頒證，千萬不能再為今后留下產(chǎn)權(quán)不清的禍端。

（五）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格和農(nóng)民集體的問題

現(xiàn)行法律法規(guī)都規(guī)定了“農(nóng)民集體”所有，它包括：一是村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；二是兩個(gè)以上村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。這種權(quán)屬結(jié)構(gòu)基本沿襲了原人民公社體制下“三級(jí)所有”的框架，體現(xiàn)了對(duì)人民公社所有制關(guān)系的路徑依賴。人民公社時(shí)的“生產(chǎn)大隊(duì)”、“生產(chǎn)隊(duì)”是農(nóng)村基本的生產(chǎn)組織，但“村”、“隊(duì)（組）”只是一個(gè)地域區(qū)劃上的概念。在這種情況下，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證時(shí)，對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格的問題，非常有必要理清。

我們認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置是由制度和現(xiàn)實(shí)多方面原因所致。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。而在實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化，使用權(quán)和所有權(quán)高度分割。特別是國(guó)家對(duì)“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)的法律規(guī)定，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體。現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)無法律人格、不能具體行使權(quán)能的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。

“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵和外延無法界定，極為模糊。從《民法通則》的規(guī)定來看，“農(nóng)民集體”并不是一個(gè)獨(dú)立的民事主體形態(tài)。有關(guān)法律所謂的農(nóng)村土地“集體所有”是一種虛設(shè)，其實(shí)農(nóng)村土地并沒有真正的所有權(quán)主體。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定以村為單位實(shí)行村民自治，而村民小組并不是一級(jí)法定的自治組織，僅僅是村級(jí)社區(qū)便于管理的內(nèi)部單位。“農(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅行使經(jīng)營(yíng)管理職能，也就是說集體經(jīng)濟(jì)組織不是法律所規(guī)定的集體土地所有權(quán)人，而是經(jīng)營(yíng)管理者。二者的混淆也是造成集體土地所有權(quán)不清的原因之一。

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》的第4條要求確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體時(shí)遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。這沒有跳出既有規(guī)定的籓籬，對(duì)于真正還權(quán)于農(nóng)民，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益起不到多少作用。

《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》指出，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級(jí)，沒有確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請(qǐng)登記并持有土地權(quán)利證書。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組的設(shè)置沒有法律予以規(guī)范，這里又陷入了土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)。

《意見》規(guī)定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權(quán)主體保持不變的，仍然確權(quán)給原農(nóng)民集體；“合村并組”后土地所有權(quán)主體發(fā)生變化、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權(quán)，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農(nóng)民集體的土地面積。實(shí)踐中“絕大多數(shù)”村民認(rèn)可的比例究竟是多少，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序是什么，無從得知也無法操作。《意見》規(guī)定，對(duì)于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不登記發(fā)證；調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱。我們認(rèn)為，關(guān)于“撤村建居”應(yīng)該具體問題具體分析。現(xiàn)實(shí)中大量的“撤村建居”沒有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之。我們多次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展較快的地方，地方政府為了滿足征收土地的需要，不顧現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是否符合“撤村建居”、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建街道辦事處的條件，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為辦事處之后，其行政管理模式和財(cái)政收支方式仍然按照原有套路運(yùn)作。“撤村建居”后的不少居民委員會(huì)換屆選舉還是按照《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會(huì)待遇。我們認(rèn)為，只要沒有按照法定程序辦理“撤村建居”和撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建辦事處手續(xù)的，仍然需把集體土地確權(quán)歸原村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、土地確權(quán)登記發(fā)證詳論與確權(quán)方案

（一）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

1、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與土地承包制度和期限

《物權(quán)法》第124條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度”；第125條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；第134條規(guī)定“國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，參照本法的有關(guān)規(guī)定”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體不僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，還應(yīng)該將其外延擴(kuò)大至所有依據(jù)《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)法》等相關(guān)法律和政策依法從事農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)的自然人、法人和非法人組織。比如，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商和土地流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形。根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合近期的政策，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以界定為，依法從事農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人、法人和非法人組織，通過承包、流轉(zhuǎn)等方式對(duì)所承包的土地進(jìn)行占有、使用、受益和有限處分的用益物權(quán)。這里的有限處分是指在不改變土地所有性質(zhì)、用途，不違背規(guī)劃的前提下再流轉(zhuǎn)的權(quán)利，包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、抵押和繼承。

上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制，形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系。農(nóng)地制度的改革朝著不斷強(qiáng)化農(nóng)戶使用權(quán)主體地位，繼而向權(quán)利物權(quán)化的方向演進(jìn)。農(nóng)村土地家庭承包制度成為一個(gè)基本的經(jīng)營(yíng)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶和地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系。十七屆三中全會(huì)又提出了“長(zhǎng)久不變”的方針，將過去一個(gè)有期限的承包制度變成一個(gè)無期限的承包制度，并且提出建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

2、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

自1984年以來中央下發(fā)了多個(gè)文件，頒布了有關(guān)法律，特別是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，在法律層面上不僅允許承包權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，而且形成了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。國(guó)家始終強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，提出了依法自愿和有償?shù)脑瓌t，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行了很多限制。十七屆三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)既定的流轉(zhuǎn)基本原則以外，提出要搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理，實(shí)際上對(duì)于今后土地流轉(zhuǎn)過程中，各級(jí)主體所扮演的角色和市場(chǎng)的形成機(jī)制作了很明確的規(guī)范。集體經(jīng)濟(jì)組織不能代農(nóng)戶簽訂轉(zhuǎn)包合同，土地流轉(zhuǎn)的地租包括未來上漲的收益應(yīng)該歸農(nóng)戶長(zhǎng)期所有。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費(fèi)用。2009年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)；按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就必須發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。我們認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)雖然推行多年，土地流轉(zhuǎn)面積之所以未能按照政府的目標(biāo)如愿擴(kuò)大，一個(gè)重要的原因就是各級(jí)政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，沒有創(chuàng)造讓農(nóng)戶離開土地的制度條件，沒有設(shè)置讓農(nóng)民在城市永久落地的制度。目前，在農(nóng)民無法主動(dòng)割斷與土地關(guān)系的情況下，土地流轉(zhuǎn)的絕大部分只能以短期出租方式流轉(zhuǎn)，無疑形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的高昂制度費(fèi)用。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文強(qiáng)調(diào)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中的前提條件，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口的吸納。若缺乏這樣的條件，不顧農(nóng)民的意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和集中土地，這樣的所謂土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與歷史上的土地兼并沒什么兩樣。我國(guó)大城市郊區(qū)和沿海一些已經(jīng)高度工業(yè)化、城市化的地區(qū)，上述問題已經(jīng)逐步得以解決，具備適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過從事高價(jià)值作物的種植和加工，可以獲得豐厚的回報(bào)。但是，應(yīng)明確規(guī)定租地企業(yè)不得將所租土地用于非農(nóng)開發(fā)，嚴(yán)禁企業(yè)囤地進(jìn)行土地投機(jī)的行為。陳錫文概括道：“一要抓緊完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證，二要使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能夠穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、吸納農(nóng)村人口，三要堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t。如此，土地的流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)就自會(huì)水到渠成、瓜熟蒂落地健康發(fā)展。”

3、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證

2009年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變；強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織；穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地承包關(guān)系，堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。2010年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，加快構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解仲裁體系。

單就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證而言，上述文件的規(guī)定要求，已經(jīng)大大落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施和落實(shí)，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系進(jìn)一步穩(wěn)定和長(zhǎng)期化；到2007年，各省市已頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，浙江93.5%，安徽績(jī)溪99.6%。這么高的發(fā)證比例表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記應(yīng)該盡快完成而不是在試點(diǎn)范圍內(nèi)運(yùn)作，以致成為農(nóng)村改革發(fā)展的阻力。

4、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)方案

大家都十分關(guān)心如何設(shè)計(jì)農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案。是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，還是打破土地占有現(xiàn)狀重新分配土地再確認(rèn)權(quán)利，或者基本不打破土地占有現(xiàn)狀，適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)充以確認(rèn)土地權(quán)利？通過歸納學(xué)界的普遍觀點(diǎn)和調(diào)查農(nóng)民的意愿，不難得出的共識(shí)是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，即維護(hù)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民原有農(nóng)業(yè)承包土地永久使用權(quán)。農(nóng)戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、抵押、繼承）等各類物權(quán)權(quán)利，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。除國(guó)家依照法律規(guī)定征收并給予補(bǔ)償安置外，任何組織和個(gè)人不得收回農(nóng)民享有永久使用權(quán)的土地。雖然有學(xué)者呼吁農(nóng)村少地和無地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不適當(dāng)調(diào)整人口與土地的關(guān)系，有可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的發(fā)生。但我們經(jīng)過調(diào)查分析認(rèn)為，按現(xiàn)有人口及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，并不會(huì)出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩局面。

（二）宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證及其流轉(zhuǎn)問題

1、農(nóng)村宅基地權(quán)利狀態(tài)的歷史演變過程。新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村宅基地歸屬經(jīng)歷了一系列演變，可歸納為五個(gè)階段：第一階段，土地改革初期，實(shí)行農(nóng)民私人所有的土地制度，縣級(jí)政府為農(nóng)民頒發(fā)了《土地房屋所有權(quán)證書》，農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)。第二階段，社會(huì)主義改造初期，農(nóng)村土地仍然由農(nóng)民私有。雖然土地的經(jīng)營(yíng)已經(jīng)由個(gè)體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但是農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對(duì)的所有權(quán)，可以對(duì)其自由處分。第三階段，高級(jí)合作社、人民公社化時(shí)期，確立了農(nóng)村土地集體所有制。宅基地所有權(quán)也由私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體所有，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使用權(quán)，不能出租、買賣。第四階段，1980年代至1998年出臺(tái)新的《土地管理法》。1986年頒布的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定農(nóng)民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)，但不禁止宅基地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物進(jìn)行買賣、出租，第41條規(guī)定了非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。原國(guó)家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)此也有明確規(guī)定。上述各個(gè)階段的農(nóng)村宅基地并不拒絕非農(nóng)村集體成員取得。第五階段，1998年出臺(tái)的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得。1998年出臺(tái)的新《土地管理法》將前述第41條完全刪除，國(guó)務(wù)院文件也規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。但是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有因?yàn)榉傻南拗菩砸?guī)定而停下來，相反隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境。出于保護(hù)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的考慮，社會(huì)上要求允許農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的呼聲十分強(qiáng)烈，一些地方適應(yīng)潮流積極地進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。實(shí)踐證明，宅基地流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)村融資，有利于加快新農(nóng)村建設(shè)，也有利于落實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增值。

農(nóng)村宅基地與房屋買賣在現(xiàn)實(shí)生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應(yīng)的法律政策支持，一直是一個(gè)“禁區(qū)”，也是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革的焦點(diǎn)。改革開放以來，農(nóng)民出租、買賣宅基地之風(fēng)曾一度盛行，宅基地自由交易一直是許多農(nóng)民的期望。為此，國(guó)務(wù)院多次下發(fā)文件予以制止，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢(shì)頭。但是，隨著我國(guó)高速工業(yè)化和城市化的發(fā)展，催生了宅基地交易隱形市場(chǎng)的形成和發(fā)展。

盡管多年來國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。據(jù)中央黨校有關(guān)課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已較為普遍，具體表現(xiàn)形式有：出租房屋是目前農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實(shí)上的宅基地買賣和新農(nóng)村建設(shè)名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣。

農(nóng)村宅基地私下交易屢禁不止，說明其具有客觀必然性和合理性，農(nóng)民、交易人和政府都能獲得利益，有助于實(shí)現(xiàn)土地資源財(cái)產(chǎn)化、資本化，體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)宅基地及其房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的追求。同時(shí)，農(nóng)村宅基地交易合法化也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實(shí)“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的必要措施。城鎮(zhèn)居民商品房可以作為商品在市場(chǎng)上流通交易，而農(nóng)民合法擁有的農(nóng)宅因宅基地不能流轉(zhuǎn)而無法作為真正意義上的資產(chǎn)進(jìn)入交易市場(chǎng)，明顯體現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距與分割的歧視性。這也有違法律公平正義的初衷。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。這一規(guī)定使農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)被限制在極小的范圍內(nèi)，并不能真正流轉(zhuǎn)起來。這種限制，實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人的收益權(quán)和處分權(quán)，也違背了現(xiàn)代物權(quán)制度的價(jià)值觀念。

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在如下諸多弊端：第一，不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元格局，加劇了城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象；第二，造成資產(chǎn)浪費(fèi)，損害了農(nóng)民的利益；第三，造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保護(hù)必引發(fā)大量糾紛，使社會(huì)矛盾更加突出。

社會(huì)發(fā)展需要的倒逼，使農(nóng)村宅基地制度變革已經(jīng)刻不容緩。應(yīng)按照黨的十七屆三中全會(huì)確定的基本原則，以規(guī)劃管理為龍頭，以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，持科學(xué)、穩(wěn)重、審慎的態(tài)度，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，以農(nóng)民為主體，以市場(chǎng)化為取向，完善農(nóng)村宅基地制度；在嚴(yán)格宅基地管理的同時(shí)，允許農(nóng)村宅基地依法、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，提高土地集約利用效率，推動(dòng)農(nóng)村宅基地及房屋資本化，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收和生活改善。具體建議步驟如下：第一，首先對(duì)農(nóng)民合法擁有的宅基地、房屋給予確權(quán)登記發(fā)證，做到產(chǎn)權(quán)明晰；第二，制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，設(shè)定限制條件，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地級(jí)差收益分配辦法；第三，地方政府和主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，設(shè)立集體建設(shè)用地交易場(chǎng)所，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益。

第四篇：當(dāng)前我國(guó)反腐問題研究

當(dāng)前我國(guó)反腐問題研究

腐敗問題是目前全球廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，也是中國(guó)面臨的最大社會(huì)污染和重大政治挑戰(zhàn)。反對(duì)腐敗是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)。正確認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，是科學(xué)判斷、全面把握反腐倡廉工作的一個(gè)重大問題，改革開放以來，我們黨之所以能夠制定一系列正確的反腐敗斗爭(zhēng)的方針政策和戰(zhàn)略部署，領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作不斷取得階段性的成果，一個(gè)很重要的原因就是基于對(duì)形勢(shì)的科學(xué)分析和判斷，全面把握并適時(shí)提出每個(gè)階段反腐倡廉工作的主要任務(wù)和工作目標(biāo)，統(tǒng)一了全黨的思想和行動(dòng)。在當(dāng)前新的時(shí)代環(huán)境和時(shí)代背景下，總結(jié)和概述當(dāng)前反腐敗工作的總體形勢(shì)，分析其成因并在此基礎(chǔ)上提出合理的對(duì)策建議，對(duì)更好的開展當(dāng)前的反腐敗工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變遷，當(dāng)前腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了一些新的特征，包括群體化、高管化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化、國(guó)際化和新型化。反腐敗必須擴(kuò)大黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，保證黨內(nèi)決策的民主化，發(fā)揮人民代表的職能；加強(qiáng)選人用人制度建設(shè)，建立初始提名權(quán)制度、干部推薦說明書制度、考任分離制度等；強(qiáng)化反腐倡廉教育，大力推進(jìn)廉政文化建設(shè)； 堅(jiān)定不移地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)，完善干部考核與監(jiān)督制度等。

一、當(dāng)前反腐敗工作總體形勢(shì) 當(dāng)前反腐敗的形勢(shì)總體上是積極向上的，成績(jī)是主要的，其成績(jī)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是反腐敗制度建設(shè)不斷完善，中央和地方的反腐敗制度建設(shè)得到不斷加強(qiáng)和完善，探索出了一個(gè)比較有效的反腐敗制度體系，即建立健全了一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)證明這些制度體系總體上是積極有效的；二是反腐敗工作的力度在不斷加強(qiáng)，反腐敗的社會(huì)氛圍和政治氛圍日益良好，反腐敗工作的阻力越來越小，反腐倡廉工作正有條不紊循序漸進(jìn)地開展。三是反腐敗的第三方監(jiān)督作用日益加大，第三方監(jiān)督（媒體、群眾等）的環(huán)境日益改善，特別是媒體監(jiān)督作用越來越彰顯，群眾監(jiān)督意識(shí)不斷加強(qiáng)，監(jiān)督的體制、機(jī)制和相關(guān)平臺(tái)得到了不斷完善。四是黨員干部的反腐敗意識(shí)大為加強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)提高，同時(shí)官員腐敗的僥幸逃脫的心理正在退化，不敢腐敗，腐敗即被抓的心理在不斷加強(qiáng)，有效的彰顯了近年來預(yù)防腐敗工作的成效。五是黨內(nèi)民主得到加強(qiáng)，黨員干部的群眾意識(shí)，責(zé)任意識(shí)得到提高，腐敗的土壤在減少。這一方面是黨的建設(shè)自身環(huán)境的結(jié)果，另一方面也是中國(guó)政治體制改革的體現(xiàn)。

我們?cè)诳吹椒锤煽?jī)的同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)前反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從總體上來說，當(dāng)前腐敗還處在高發(fā)期，還處在易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢(shì)上。2008 年，國(guó)家檢查機(jī)關(guān)對(duì)貪污腐敗的立案件數(shù)為 1.7 萬件，2010 年為 2.7 萬件。當(dāng)前的反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻，存在的問題依然比較多。，歸納起來主要表現(xiàn)在以下十個(gè)方面：第一，腐敗犯罪的人數(shù)越來越多。近年來，國(guó)家相關(guān)檢查機(jī)關(guān)查處的貪污賄賂人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從十三大以來的貪污腐敗人數(shù)來看，其呈現(xiàn)兩個(gè)特征，一是腐敗人數(shù)長(zhǎng)期處于高位，不論是哪個(gè)時(shí)期，二是 2008 年以來腐敗人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。第二，腐敗犯罪的職務(wù)越來越高。腐敗的職務(wù)越來越高。十三大以來因腐敗被查處的縣處級(jí)干部、廳局級(jí)干部、省部級(jí)干部人數(shù)越來越多，縣處級(jí)干部和廳局級(jí)干部因腐敗獲罪的人數(shù)呈現(xiàn)“規(guī)律性”增長(zhǎng)、省部級(jí)高官因腐敗獲罪則呈現(xiàn)“此起彼伏”的交替上升趨勢(shì)。第三，從犯罪的涉案金額上來說，涉案金額越來越大，巨貪”不斷呈現(xiàn)。動(dòng)輒幾千萬，過億的“層出不窮”，已經(jīng)不是什么新鮮事。第四，年輕貪官越來越多。以前呈現(xiàn)的“59 歲現(xiàn)象”，現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多的還有“45 歲現(xiàn)象”，35 歲現(xiàn)象”等，黨員干部的腐化墮落呈現(xiàn)年輕化發(fā)展。第五，集體腐敗，觸目驚心。隨著近年來反腐敗斗爭(zhēng)的深入，一些串案、窩案，團(tuán)體案件被挖出，往往是一人貪污，就能牽出一串人。第六，賣官鬻爵，明目張膽。近年來反腐敗過程中發(fā)現(xiàn)，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)直成了“官帽批發(fā)商”，近幾年來中國(guó)接連爆出多起“賣官書記”案，例如，黑龍江省綏化市委書記馬德、安徽省巢湖市委書記周光全、湖南省株洲縣委書記龍國(guó)華、安徽省阜陽市賣官窩案等等，這些市委書記、縣委書記利用手中權(quán)力，將‘烏紗帽’當(dāng)成了換取金錢的商品，大肆斂財(cái)均高達(dá)數(shù)百萬甚至上千萬之巨。如湖南省株洲縣委書記龍國(guó)華在離任前突擊提拔了 100多名干部，被當(dāng)?shù)匕傩辗鉃椤u官書記’”。第七，貪官外逃，防不勝防。2010 年 1 月 8 日，中央紀(jì)委副書記李玉賦在中央紀(jì)委監(jiān)察部召開新聞通氣會(huì)上透露，近三十年來中國(guó)外逃官員數(shù)量約為 4 000 人，攜走資金約 500 多億美元，算起來平均約 1 億元人民幣。第八，腐敗遍地開花，各領(lǐng)域?qū)映霾桓F。以前被認(rèn)為是“清水衙門”的高校、醫(yī)院等領(lǐng)域的腐敗不斷呈現(xiàn)。第九，各種“軟腐敗”橫行，諸如黨員干部超標(biāo)住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公問題（公款吃喝、公車私用、公費(fèi)出國(guó)）。二是政府浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)問題。三是形式主義、官僚主義嚴(yán)重，各種不作為、亂作為現(xiàn)象滋養(yǎng)腐敗。四是亂占、亂用、超標(biāo)、超規(guī)格住房等。第十，基層腐敗：腐敗從高層逐漸轉(zhuǎn)移到基層，其中地方政府特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成為腐敗的高發(fā)區(qū)域。

二、探尋腐敗產(chǎn)生的原因

（一）歷史原因

腐敗是一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，近現(xiàn)代有腐敗，古代也有腐敗，自從人類進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后，腐敗亦隨之產(chǎn)生。隨著社會(huì)的發(fā)展，腐敗一直根植于奴隸社會(huì)、封建社會(huì)和資本主義社會(huì)等各個(gè)階段，而作為人類階級(jí)社會(huì)組成部分的社會(huì)主義社會(huì)，不可避免也會(huì)有腐敗存在，這是歷史的必然。

（二）政治原因

1.社會(huì)主義民主政治的總體水平不高，由于我國(guó)目前仍然處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，民主與法制基礎(chǔ)比較薄弱，因此，社會(huì)主義民主政治的總體水平不高。突出表現(xiàn)在選舉制度的不完善上，干部的任免、升降決定權(quán)不在選民而在上面，因此導(dǎo)致只對(duì)上面負(fù)責(zé)、不對(duì)下面負(fù)責(zé)的諸多腐敗現(xiàn)象。

2.政務(wù)公開和權(quán)力運(yùn)行透明度不夠。推進(jìn)陽光政務(wù)，是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約、從源頭上預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效手段。由于傳統(tǒng)觀念和認(rèn)為因素的影響，以前我國(guó)的政府信息一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，而一些政府官員就是利用其掌握信息資源的權(quán)力進(jìn)行暗香操作，濫用職權(quán)，為個(gè)人和某些小團(tuán)體謀取私利，從而滋生腐敗。而今有些地方或單位的政務(wù)的瞞天過海的“半公開”、遮遮掩掩的“假公開”，甚至是千遮百藏的“不公開”，乃至被群眾諷之為云遮霧罩的“政霧”。

（三）經(jīng)濟(jì)原因

首先由于市場(chǎng)機(jī)制還不完善，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)還比較多，特別是在資源配置中，政府起著舉足輕重的作用，這樣就使政府成了各種利益集團(tuán)競(jìng)相“尋租”的獵物。其次，政企關(guān)系未理順，政府依然牢牢掌握著國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的人事任免權(quán)，為政府官員和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者雙方的腐敗提供了機(jī)會(huì)。再次，產(chǎn)權(quán)體制改革的滯后使國(guó)有資產(chǎn)成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷獵下大量流失。有專家估算，在20世紀(jì)80年代，全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)每年流失量約在500億元，到了90年代，每年的直接流失達(dá)到了800億元至1000億元，如果加上土地設(shè)備閑置、壞賬、偷稅和漏稅，以及決策失誤等造成的國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失，這個(gè)數(shù)字則更加龐大。最后，分配不公使社會(huì)收入差距拉大，也刺激了一些公職人員不擇手段攫取金錢的欲望。國(guó)家公職人員也因?yàn)樗幍牟块T和職位不同，手中握有的權(quán)力資源不一樣，收入差距不斷拉大，主要是掌握權(quán)力資源的部門和公職人員除了正常收入外，還有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。黨的十一屆三中全會(huì)以來，當(dāng)和國(guó)家工作的重心轉(zhuǎn)移至“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放”，經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展，社會(huì)主義法制建設(shè)也在“文革”的廢墟上重新建立起來，已從法制時(shí)代向法治時(shí)代跨越發(fā)展。但無法否認(rèn)的是，在反腐敗與廉政法制建設(shè)上，還有諸多的問題，雖然《公務(wù)員法》、《刑法》等基本法和一些黨內(nèi)制度中有關(guān)反腐敗和廉政建設(shè)的國(guó)家基本法。再者，從這些年被懲治的貪腐官員看，貪腐的數(shù)額動(dòng)輒數(shù)百萬、上千萬，甚至上億，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行刑法規(guī)定，個(gè)人貪污、受賄數(shù)額在十萬元以上，且情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑。但被判處死刑的貪腐官員并不多，很多是被判處“死緩”，似乎死緩成了貪腐官員的“免死牌”。而被判處死緩的貪腐官員，經(jīng)過“死緩改無期，無期改有期，有期又減刑，甚至保外就醫(yī)”等一系列程序，最終經(jīng)過十幾年甚至幾年的牢獄生活而重獲自由。低廉的腐敗成本，一些腐敗分子不懼怕刑罰而敢于挑戰(zhàn)刑法去實(shí)施腐敗勾當(dāng)。2.權(quán)力配置體系缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制。《中華人民共和國(guó)憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”這是憲法賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)沒有真正到位。雖然每年的各級(jí)人大會(huì)議上，各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)向同級(jí)人大工作報(bào)告，接受同級(jí)人大監(jiān)督，但在閉會(huì)期間，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)缺乏有效的日常監(jiān)督。其他監(jiān)督機(jī)關(guān)要么因受同級(jí)黨組織或政府的領(lǐng)導(dǎo)而使監(jiān)督大打折扣，要么因監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)的而無法對(duì)最需要監(jiān)督的人是想監(jiān)督，要么因監(jiān)督機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)威不同、工作程序不一而出現(xiàn)處理意見不協(xié)調(diào)、扯皮、錯(cuò)位等現(xiàn)象。

3.分配制度。現(xiàn)在嚴(yán)重的社會(huì)分配不公成為腐敗產(chǎn)生的根本原因。社會(huì)分配不公指的是目前存在的對(duì)社會(huì)的付出和得到的回報(bào)嚴(yán)重不成正比的現(xiàn)象。前不久，各大門戶網(wǎng)站都在報(bào)道一則消息：“中國(guó)行業(yè)收入最高和最低行業(yè)的差距已擴(kuò)大到15倍，躍居世界之首。”我國(guó)改革開放的初衷是“允許一部人人和一部分地區(qū)先富起來，先富帶動(dòng)后富，最終達(dá)到共同富裕”，這種設(shè)想無疑是美好的，符合當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)情的。但是，由于理解上的偏差，具體執(zhí)行上的錯(cuò)誤，法律調(diào)整的失職，這一號(hào)的政策在實(shí)施過程中出現(xiàn)了諸多問題，孕育了貪腐的溫床，被一部分人作為巧取豪奪的保護(hù)傘。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前反腐敗工作的對(duì)策建議

首先，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，堅(jiān)決把腐敗特別是消極腐敗的現(xiàn)象滋生蔓延的勢(shì)頭遏制住。近年來的實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，充分運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、行政的、法律的、紀(jì)律的手段，多管齊下，才能實(shí)現(xiàn)黨確定的反腐敗目標(biāo)。當(dāng)前反腐敗一是必須要加大懲處力度，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)，頂風(fēng)違紀(jì)，影響惡劣的大案要案堅(jiān)決懲處，打擊腐敗分子的囂張氣焰。要發(fā)動(dòng)群眾積極參與反腐敗斗爭(zhēng)，形成強(qiáng)大的社會(huì)氛圍，使反腐敗斗爭(zhēng)保持整體推進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。二是要積極發(fā)動(dòng)和依靠群眾，對(duì)發(fā)生在群眾身邊，直接侵害群眾利益、群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題和行業(yè)不正之風(fēng)，認(rèn)真治理，剎風(fēng)正紀(jì)，取得成效。三是要切實(shí)加強(qiáng)治本力度，努力從源頭上預(yù)防和治理腐敗，使干部不犯或少犯錯(cuò)誤，即使犯了錯(cuò)誤也能得到及時(shí)改正或糾正，避免在錯(cuò)誤的道路上越滑越遠(yuǎn)，也就是說，標(biāo)本兼治，重在治本是新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)的一條基本規(guī)律，要求在反腐敗斗爭(zhēng)中必須有針對(duì)性的解決一些源頭性的問題。如要進(jìn)一步加強(qiáng)廉政制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，有針對(duì)性地建立黨風(fēng)廉政規(guī)章制度，約束黨員干部行為，加強(qiáng)立法建設(shè)，建立健全各種法律，以法治之威嚴(yán)懲貪贓枉法、執(zhí)法犯法，防止權(quán)力濫用，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行；再比如要完善監(jiān)督制約機(jī)制，權(quán)力只有在受到強(qiáng)有力監(jiān)督的情況下才能得以正確行使，權(quán)力如果失去監(jiān)督就會(huì)被濫用，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，當(dāng)前監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督的關(guān)鍵是建立嚴(yán)格的、規(guī)范的權(quán)力約束機(jī)制。其次，結(jié)合新的反腐敗工作的實(shí)際情況，有針對(duì)性的反腐。一是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的三意識(shí)教育，要加大領(lǐng)導(dǎo)干部的憂患意識(shí)、公仆意識(shí)、節(jié)儉意識(shí)的教育，要使其認(rèn)識(shí)到責(zé)任。二是要狠抓落實(shí)、善抓落實(shí)。當(dāng)前反腐敗的制度建設(shè)已經(jīng)比較完善了，反腐敗不缺制度，缺乏的是落實(shí)。要把制度落到實(shí)處，狠抓落實(shí)、善抓落實(shí)，落實(shí)反腐敗工作需要魄力，毅力、膽識(shí)和藝術(shù)。三是要擴(kuò)大第三方監(jiān)督。媒體、群眾對(duì)官員腐敗的監(jiān)督，其作用日益明顯，是根本之策，要積極擴(kuò)大第三方監(jiān)督，營(yíng)造第三方監(jiān)督的體制，機(jī)制和相關(guān)監(jiān)督的平臺(tái)。四是要走群眾路線。領(lǐng)導(dǎo)干部多下基層，多實(shí)地調(diào)查少出國(guó)考察（旅游）。重慶市政府最近推廣的“三進(jìn)三同”就很有參考意義（進(jìn)基層、進(jìn)村子、進(jìn)農(nóng)戶，深入到農(nóng)村一線、深入到農(nóng)民群眾中；同吃、同住、同勞動(dòng)，吃住在農(nóng)民家中）。五是要加大黨內(nèi)關(guān)懷的力度。正確認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部：領(lǐng)導(dǎo)干部也是普通人，監(jiān)督的同時(shí)要愛護(hù)，批評(píng)的目的是團(tuán)結(jié)。正確認(rèn)識(shí)黨員：黨員也是群眾，黨員主體性問題要加強(qiáng)，黨員的權(quán)力要落實(shí)到位。

第五篇：對(duì)當(dāng)前反腐敗問題的思考

對(duì)當(dāng)前反腐敗問題的思考

摘 要

腐敗始終是一個(gè)被社會(huì)廣泛關(guān)注的問題，人類的反腐敗斗爭(zhēng)是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、艱巨的，自新中國(guó)成立以來，在不同的歷史階段，根據(jù)形勢(shì)的變化，政府都制定了反腐廉政建設(shè)制度，成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)力量，揭露腐敗，但是腐敗現(xiàn)象仍然有愈演愈烈之勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，必須從歷史的、民族的、國(guó)家的高度正視腐敗問題，在習(xí)總書記新一屆的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)取得了舉世矚目的成績(jī)，但反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻，筆者就當(dāng)前我國(guó)腐敗的原因、特征、形勢(shì)等進(jìn)行了分析，并就當(dāng)前反腐敗工作提出幾點(diǎn)反腐途徑及對(duì)策。

關(guān)鍵字：腐敗原因，腐敗特征，形勢(shì)分析，反腐途徑

目 錄

引

言...................................................................................................................................1

一、當(dāng)前腐敗問題特征及原因分析...................................................................................1

（一）腐敗問題源頭及發(fā)展歷程................................................................................1

（二）當(dāng)前腐敗問題呈現(xiàn)的特征................................................................................2

（三）當(dāng)前腐敗問題產(chǎn)生的原因................................................................................3

二、當(dāng)前反腐敗形勢(shì)分析...................................................................................................4

（一）反腐敗工作成效明顯........................................................................................4

（二）反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻........................................................................................4

三、我國(guó)反腐敗途徑探索...................................................................................................4

（一）深化改革，從體制和制度上遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生........................................5

（二）鐵腕反腐，加大對(duì)腐敗行為執(zhí)法查處力度....................................................5

（三）從嚴(yán)治黨，筑牢領(lǐng)導(dǎo)干部思想防腐堤壩........................................................5

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，把握正確的反腐倡廉輿論導(dǎo)向....................................................6

（五）創(chuàng)新機(jī)制，有效發(fā)揮各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督職能....................................................6

四、結(jié)語...............................................................................................................................6 參考文獻(xiàn)...............................................................................................................................7 致

謝.................................................................................................錯(cuò)誤！未定義書簽。

引 言

腐敗作為一個(gè)全球性的國(guó)際問題，幾乎困擾著世界所有國(guó)家。在新的歷史條件下，我們黨面臨長(zhǎng)期執(zhí)政的考驗(yàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)和外部環(huán)境的考驗(yàn)，以及消極腐敗的危險(xiǎn)。在這些“考驗(yàn)”和“危險(xiǎn)”之中，消極腐敗越來越逼近黨和國(guó)家生死存亡的底線，越來越成為一場(chǎng)“具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)”。自新中國(guó)成立以來，在不同的歷史階段，根據(jù)形勢(shì)的變化，政府都制定了反腐敗和廉政建設(shè)制度，成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)力量，揭露腐敗，但是腐敗現(xiàn)象仍然越來越猖獗，腐敗問題也屢見不鮮、層出不窮，有愈演愈烈之勢(shì)。

反對(duì)腐敗，建設(shè)廉潔政治，是中國(guó)共產(chǎn)黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)，也是人民群眾關(guān)注的重大政治問題。隨著國(guó)家反腐倡廉建設(shè)不斷深入人心，廣大人民群眾對(duì)我國(guó)反腐敗也是非常的關(guān)注，在某種程度上講，人民群眾對(duì)于腐敗也是恨之入骨。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，必須從歷史的、民族的、國(guó)家的高度正視腐敗問題，否則，執(zhí)政基礎(chǔ)就將被動(dòng)搖，甚至要亡黨亡國(guó)。

一、當(dāng)前腐敗問題特征及原因分析

（一）腐敗問題源頭及發(fā)展歷程

腐敗是一個(gè)歷史性問題，也是一個(gè)世界性問題。古今中外歷史發(fā)展證明，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家、無論是法治國(guó)家還是人治國(guó)家、無論是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家還是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，腐敗始終是一個(gè)被社會(huì)廣泛關(guān)注的問題；在世界歷史發(fā)展的某一個(gè)階段或者在一個(gè)國(guó)家前進(jìn)的某一個(gè)歷史時(shí)期，腐敗甚至成為社會(huì)最為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。中國(guó)的文明歷史是悠久的，同時(shí)，中國(guó)歷史上出現(xiàn)腐敗問題有文字記載的也是久遠(yuǎn)的。遠(yuǎn)在黃帝時(shí)期任職的炎帝的后裔、緒云氏的兒子就是：“貪于飲食，冒于貨賄”。當(dāng)然這不是后世嚴(yán)格意義的貪污受賄行為，而是貪饞行為，但已經(jīng)有了貪賄的因素[1]。宋代貪污賄賂之風(fēng)令人震驚，貪官污吏充斥朝野，貪污的行為和數(shù)額沒有有無之分，只有多少之別。北宋后期貪污腐敗之風(fēng)更是愈演愈烈，形成“大小循習(xí)，貨賄公行”的局面。明太祖朱元璋是中國(guó)古代著名的用嚴(yán)刑猛政治國(guó)的 [1] 汪潔：《手莫申，申手必被捉》，《福建日?qǐng)?bào)》，2015年2月9日，第9版。皇帝，他把官吏廉潔與否提高到事關(guān)國(guó)之存亡的高度，立下了“殺盡貪官”的決心，采取了令人毛骨悚然的措施。朱元璋查辦最為有名的兩樁大案是“空印案”和“郭桓案”。清代第一大貪官就是大名鼎鼎的和坤，他長(zhǎng)期身兼數(shù)職，權(quán)傾朝野，加上貪鄙的本性，常常利用手中的權(quán)力，排斥異己，網(wǎng)絡(luò)親信，征求財(cái)貨，最終的下場(chǎng)也是被革下獄，令其自盡。

腐敗作為一種社會(huì)不良現(xiàn)象，伴隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生而產(chǎn)生。腐敗現(xiàn)象在不同的歷史時(shí)期，有著不同的表現(xiàn)，綜觀當(dāng)今黨內(nèi)的腐敗，主要是少數(shù)腐敗分子把人民賦予的權(quán)力據(jù)為己有，通過權(quán)力支配國(guó)家的物質(zhì)財(cái)富去換取金錢和個(gè)人利益，從而危害黨、國(guó)家和人民的利益。中國(guó)無論哪個(gè)朝代都存在有腐敗問題。正如著名學(xué)者王亞南先生在《中國(guó)官僚政治研究》一書中指出的：“歷史學(xué)家昌言中國(guó)一部二十四史是相殘史，但從另一個(gè)視野去看，則又是一部貪污史。”可以說，中國(guó)無論哪個(gè)朝代走向衰敗滅亡都與腐敗有著直接的關(guān)系[1]。

（二）當(dāng)前腐敗問題呈現(xiàn)的特征

1、群體化。主要表現(xiàn)在地區(qū)群體化、單位群體化等，無論是高層還是基層，無論是在哪個(gè)地區(qū)，無論在哪個(gè)行業(yè)，只要是有權(quán)力存在的地方，總有“窩案”、“串案”情形的出現(xiàn)。比如被查處的山西原省人大常委會(huì)副主任金道銘、原省委常委、副省長(zhǎng)杜善學(xué)、原省政協(xié)副主席令政策等是腐敗集團(tuán)化、群體化的典型。原國(guó)資委主任、中石油原董事長(zhǎng)蔣潔敏，以及原中石油大慶油田總經(jīng)理王永春等已被政府有關(guān)部門調(diào)查的眾多高官涉嫌貪腐案，被人們稱為“中石油窩案”。

2、家族化。“家族式腐敗”是一個(gè)以親情為基礎(chǔ)的利益共同體，其成員之間往往訂立攻守同盟，分工協(xié)作，相互包庇，相互維護(hù)，隱匿證據(jù)，掩蓋腐敗。一人當(dāng)官，全家受益，一人“落馬”，牽出“全家”，官員利用影響力為配偶、子女、親屬謀取私利、進(jìn)行“曲線斂財(cái)”成違紀(jì)違法的常見手段，更有甚者，家里面從老到小、從男到女都有參與腐敗，像蘇榮腐敗案就是典型的家族腐敗。

3、國(guó)際化。一些腐敗分子利用資本跨地域、跨行業(yè)、跨國(guó)境流動(dòng)的機(jī)會(huì)，與地區(qū)外、行業(yè)外、境外的不法分子相勾結(jié)，共同犯罪；“裸體官員”問題浮出水面，暴露出以往外逃貪官貪腐時(shí)“留一手”（即任職期間有意將妻兒送出國(guó)，獨(dú)自一人在國(guó)內(nèi)），貪腐行為敗露便蓄謀外逃，贓款轉(zhuǎn)移跨國(guó)化。有媒體報(bào)道稱，2011年央行披露 [1] 王亞南：《中國(guó)官僚政治研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005年版，第117頁。的數(shù)據(jù)顯示，上個(gè)世紀(jì)90年代以來，外逃貪官攜款超過8000億元人民幣[1]。這表明，預(yù)防和治理貪官外逃是反腐敗的重點(diǎn)和難題。

4、隱蔽化。當(dāng)前腐敗現(xiàn)象逐漸向現(xiàn)代“三權(quán)交易”（權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易）演變，腐敗手段智能化、腐敗形式隱秘化、腐敗收益虛擬化的特征日趨明顯。有的黨員、干部變著花樣規(guī)避紀(jì)律約束。公款吃喝由賓館飯店轉(zhuǎn)移到隱蔽場(chǎng)所，有的黨員、干部婚喪喜慶雖然不擺宴席了，但紅包照收。再加上電子禮品卡的出現(xiàn)，也給收送禮品等腐敗行為套上了隱形外衣。

5、巨額化。上世紀(jì)八九十年代查處的省部官員腐敗案件，涉案金額較小，一般為幾千或者幾萬元，最多幾十萬元。但近年來，一批百姓眼中的“大老虎”紛紛落馬，官員的貪污數(shù)額被曝光后也讓人瞠目結(jié)舌，案件涉及的金額巨大，一般都在幾百萬、上千萬，甚至上億元。原杭州市市長(zhǎng)許邁永案，涉案金額高達(dá)1.45億元，原中國(guó)石油化工集團(tuán)公司總經(jīng)理陳同海案，涉案金額高達(dá)1.95億元，據(jù)有關(guān)報(bào)道，原國(guó)家能源局煤炭司副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)案，家中發(fā)現(xiàn)億元現(xiàn)金，動(dòng)用了16臺(tái)點(diǎn)鈔機(jī)，當(dāng)場(chǎng)燒壞了4臺(tái)[2]。近年來貪腐案涉案金額屢屢被刷新上限，呈現(xiàn)出巨額化的特征。

（三）當(dāng)前腐敗問題產(chǎn)生的原因

1、腐敗現(xiàn)象古有來之，久治不絕，根深蒂固。利益驅(qū)動(dòng)是腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原動(dòng)力，俗話說：“人為財(cái)死，鳥為食亡”正是由于人類這種原始的欲望和弱點(diǎn)，在強(qiáng)烈的利益要求驅(qū)動(dòng)下，一些利欲熏心者絞盡腦汁，挖空心思，尋找一切可乘之機(jī)攫取財(cái)富，腐敗現(xiàn)象也就隨之產(chǎn)生并不斷發(fā)展[3]。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，隨之便出現(xiàn)了貪污受賄，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，揮霍浪費(fèi)，腐敗墮落等不良的社會(huì)風(fēng)氣。

2、法制不健全，各種法律、法規(guī)及政策所存在縫隙和漏洞是腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生和發(fā)展的客觀條件。腐敗現(xiàn)象之所以能產(chǎn)生并迅速發(fā)展，與我們的政策法律、法規(guī)存在漏洞是不可分的，腐敗分子就善于尋找政策漏洞，只要政策本身具有這樣那樣的漏洞，腐敗現(xiàn)象就會(huì)很快的滲透進(jìn)去，并滋生和發(fā)展，很快就形成規(guī)模。一些不法之徒往往憑借自己手中的權(quán)力和地位，利用法律、政策的不健全、不完善、不配套、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)嚷┒矗瑩p公肥私。

3、少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部防腐拒變意識(shí)薄弱。隨著改革開放的深入，我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體 [1][2] 汪憂草：《反腐敗的經(jīng)濟(jì)“紅利”究竟有多大》，網(wǎng)易新聞，轉(zhuǎn)載于海外網(wǎng)（北京），2014年9月27日。

王曉華：《近5年涉案過億巨貪盤點(diǎn)》，人民網(wǎng)，http://yuqing.people.com.cn/n/2014/0516/c210107-25026169.html，2014年5月16日。[3] 張遠(yuǎn)燈：《淺談反腐倡廉及其歷史借鑒》，《武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第1期。制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)價(jià)值觀念日趨多樣，為腐敗的發(fā)生提供了豐厚的土壤。社會(huì)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡，收入分配和公共資源分配不公，造成一些黨員干部心理失衡，滑向腐敗的深淵，引發(fā)了大量腐敗的行為。

4、對(duì)腐敗行為的監(jiān)督查處力度不夠。20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)對(duì)于腐敗問題并沒有采取有力的懲治手段，反腐敗的法律制度不完善、對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制不完善。部分非常腐敗的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅沒有受到懲罰，反而被提拔重用，引起不少人心理失衡，開始起而效尤，導(dǎo)致他們的價(jià)值觀和世界觀發(fā)生扭曲，從而開始滑向腐敗的深淵。

二、當(dāng)前反腐敗形勢(shì)分析

（一）反腐敗工作成效明顯

十八大以來，反腐力度不斷加大,在重拳頻出高壓態(tài)勢(shì)下，腐敗蔓延勢(shì)頭得到一定程度遏制，根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)： 2014年，包括***、徐才厚、令計(jì)劃、蘇榮等在內(nèi)的42名省部級(jí)及以上官員被嚴(yán)肅查處，海外追逃500多人、追贓30多億元??；2015上半年，15位省部級(jí)官員、48名國(guó)企高管因違法違紀(jì)接受組織調(diào)查[1]，近年來反腐成績(jī)單可謂優(yōu)異，反腐工作成效明顯。

（二）反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻

總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，主要是在實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，因此，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)永遠(yuǎn)在路上[2]。現(xiàn)階段反腐敗的復(fù)雜性也十分突出，區(qū)域性腐敗、系統(tǒng)性腐敗、家族式腐敗、塌方式腐敗等還在發(fā)生。所以我黨對(duì)當(dāng)前反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜判斷是十分清醒也是十分正確的認(rèn)識(shí)，有利于下一步繼續(xù)保持反腐高壓態(tài)勢(shì)不會(huì)放松。

三、我國(guó)反腐敗途徑探索

[1][2] 江琳：《持續(xù)反腐，中央已布好局》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年2月17日，第17版

習(xí)近平：《習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的重要講話》，2015年1月13日。腐敗問題的負(fù)面影響是廣泛而深遠(yuǎn)的。腐敗問題不僅僅會(huì)損害政府的公信力，而且還會(huì)破壞正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害民眾的切身利益，加劇社會(huì)不公現(xiàn)象，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，甚至影響到民眾對(duì)于未來的信心。如何才能有效地治理腐敗問題？探索和尋找標(biāo)本兼治的有效反腐敗途徑是我們應(yīng)該思考的問題。

（一）深化改革，從體制和制度上遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生

深化體制改革轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，這有利于從體制上有效地防范權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象；推進(jìn)政治體制改革，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用機(jī)制，這有利于從體制上有效地防范干部人事工作中的以權(quán)謀私、買官賣官等腐敗現(xiàn)象。進(jìn)一步完善反腐敗立法，努力構(gòu)建有效制約司法行政權(quán)力行使的制度規(guī)范體系，形成用制度規(guī)范從政從業(yè)行為、按制度辦事、按制度管人、按制度理財(cái)?shù)挠行C(jī)制，做到權(quán)力運(yùn)行到哪里、法制規(guī)范就約束到哪里。以制度建設(shè)、法律手段反腐倡廉是今后的反腐方向，這將避免“運(yùn)動(dòng)”反腐的弊端，有助于建立起反腐長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）鐵腕反腐，加大對(duì)腐敗行為執(zhí)法查處的力度

堅(jiān)持法律和紀(jì)律面前人人平等，對(duì)任何組織和個(gè)人的違紀(jì)違法行為，都必須依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。始終保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，以增強(qiáng)教育的說服力、制度的約束力和監(jiān)督的威懾力。有法可依的同時(shí)要做到執(zhí)法必嚴(yán)，對(duì)腐敗行為“零容忍”，用鐵腕解決貪腐問題，增強(qiáng)對(duì)腐敗行為的震懾力和威懾力。敢于向腐敗亮劍，減少腐敗存量、遏制腐敗增量[1]，要讓不法分子心生畏懼，不敢“伸手”。使廣大黨員干部產(chǎn)生“欲要人不知,除非已莫為”“伸手必被捉”的恐懼心理，從而使其腐敗行為止于萌芽之時(shí)，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭。

（三）從嚴(yán)治黨，筑牢領(lǐng)導(dǎo)干部思想防腐堤壩

從嚴(yán)治黨，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)，從嚴(yán)治黨，涵蓋黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，是對(duì)黨的建設(shè)系統(tǒng)性、整體性的體現(xiàn)。導(dǎo)致腐敗的原因雖然是多方面的，但人的主觀因素是決定性的。因此從“主觀”入手，加強(qiáng)黨員干部思想教育，是從嚴(yán)治黨反腐倡廉的關(guān)鍵。習(xí)近平同志曾把理想信念比喻為“精神上的鈣”，“缺鈣”就會(huì)得軟骨病。只有從思想上筑牢拒腐防變的堤壩，增強(qiáng)黨員干部自身“免疫力”，才能做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私，筑牢防腐 [1] 黃紅平吳世麗：《用最果斷措施遏制腐敗增量》，《檢查日?qǐng)?bào)》，2015年8月11日，第07版。拒變思想防線，達(dá)到“不想腐”的最高境界，根除貪欲，把腐敗毒瘤扼殺于萌芽中。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，把握正確的反腐倡廉輿論導(dǎo)向

完善和創(chuàng)新監(jiān)督制度，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重，加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督，加強(qiáng)群眾輿論監(jiān)督，要?jiǎng)訂T廣大群眾和社會(huì)新聞媒介進(jìn)行監(jiān)督，拓寬群眾舉報(bào)的途徑與形式，并加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的法律保護(hù)和獎(jiǎng)懲。通過群眾輿論監(jiān)督，及時(shí)揭露腐敗現(xiàn)象，有效推動(dòng)反腐倡廉各項(xiàng)工作的落實(shí)。完善新聞?shì)浾摫O(jiān)督的立法，使新聞?shì)浾搶?duì)腐敗行為的監(jiān)督進(jìn)入法治化管理，不再受政治氛圍的影響和領(lǐng)導(dǎo)層意見的左右。這樣，才有利于輿論監(jiān)督對(duì)高層次或重大腐敗事件的及時(shí)披露、深入揭發(fā)。引導(dǎo)新聞媒體在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮更加積極的作用，始終把握正確輿論導(dǎo)向，通過反腐宣傳，使人們了解反腐敗政策，堅(jiān)定反腐決心。

（五）創(chuàng)新機(jī)制，有效發(fā)揮各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督職能

近年來，中紀(jì)委幾次調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員配置，這可不是簡(jiǎn)單地改名字換牌子，而是在不斷創(chuàng)新反腐工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化整合，形成更強(qiáng)的戰(zhàn)斗力[1]。長(zhǎng)期以來，我國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)成員的監(jiān)督工作難以有效開展，創(chuàng)新反腐工作機(jī)制迫在眉睫。要?jiǎng)?chuàng)新紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)模式，試行紀(jì)委垂直管理，異地交流等制度，在一定程度上弱化紀(jì)委受同級(jí)黨委制約的程度，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委常委會(huì)權(quán)力的提升，以便紀(jì)委秉公辦事和對(duì)同級(jí)開展監(jiān)督。推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)作，做到“逢離必審”和“先審后離”。有效解決目前各種監(jiān)督合力不強(qiáng)，監(jiān)督效果不夠突出的問題，保障紀(jì)委更好地發(fā)揮監(jiān)督職能。

四、結(jié)語

這些年來，我國(guó)堅(jiān)持“標(biāo)本兼治，綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐戰(zhàn)略方針，在思想防變、制度防控、打擊防治等反腐領(lǐng)域全面打響。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，以務(wù)實(shí)擔(dān)當(dāng)?shù)挠職夂推橇Γ卫螆?jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提升到一個(gè)認(rèn)識(shí)的新高度，堅(jiān)決反對(duì)“四風(fēng)”到堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，全面推進(jìn)依法治國(guó)。總書記講話中在涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗陣的指示有近百次之多，并多次以“嚴(yán)峻、復(fù)雜、常抓不懈、警鐘長(zhǎng)鳴、堅(jiān)定不移”等關(guān) [1] 李克難：《中紀(jì)委機(jī)構(gòu)調(diào)整釋放重大信號(hào)》，《鳳凰周刊》，2014年第10期。鍵性詞語，可明顯感受到中央政府對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)堅(jiān)定的不可動(dòng)搖的決心，在習(xí)總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，有腐必反，有貪必肅，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，以實(shí)際成效取信于民，反腐敗斗爭(zhēng)確實(shí)取得了舉世矚目的成績(jī)，但仍然存在許多詬病，人民群眾還有許多不滿意的地方，反腐敗斗爭(zhēng)還未取得壓倒性勝利，因此，反腐敗斗爭(zhēng)還將是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、艱巨的持久戰(zhàn)。

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