第一篇：當前我國新型農村社區管理體制創新研究

當前我國新型農村社區管理體制創新研究——以成都為例

內容提要:城鎮化進程中新型農村社區應該如何管理已經成為當下中國亟須解決的一個重大課題。居住形態集中化、社區結構異質化、治理主體多元化的新型農村社區表現出利益訴求增多、民生訴求凸顯、民主訴求增強等特點，這就要求創新農村社區管理體制。成都以新型村級治理機制構建促新型農村社區治理模式轉型;以村級公共服務供給體制創新帶動新型農村社區民主治理水平提升;以社會組織管理體制創新推動國家與社會良性互動，為新時期我國新型農村社會管理體制創新提供了鏡鑒。

關鍵詞:新型農村社區;體制;創新;成都

近年來，隨著我國統籌城鄉進程的深入推進，一個既有別于傳統的行政村，又不同于城市社區的新型農村社區已經形成并已初具規模。從全國范圍內看，四川、河南、山東、湖北、江西等地的新型農村社區建設實踐很好地推動了城鄉統籌協調發展，使農村的面貌發生了巨大改變，有力地推動了城鄉一體化進程。但隨之而來的是新型農村社區日益成為各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點。新型農村社區管理已經成為當下中國統籌城鄉進程中面臨的一個重大課題。而現有的農村社會管理體制還不能完全適應新型農村社區管理的需求，這就要求創新農村社區管理體制、機制。以適應新型農村社區的發展需要。

一、新型農村社區的特征及治理新需求

(一)新型農村社區的特征

關于“新型農村社區”的概念，學術界尚無定論。綜合來看，我們可以把新型農村社區理解為:在農村地域內，通過村莊合并、征地拆遷、產業帶動、舊村完善、服務共享等方式形成的以村民集中居住為主要特征，社區服務和管理功能較為完備的現代化新型農民聚居點和社會生活共同體。新型農村社區具有以下顯著特征:

1.居住形態集中化。新型農村社區一般都突破了傳統建制村的行政區劃，以農民的集中居住為主要特征，人口絕對數量大幅增加。新型居住形態改變了農民原有的生活方式和利益聯系方式，必然要求生產方式與管理模式的轉型與重構。如農民集中居住后會在一定程度上帶來勞動生產半徑增大，生活、居住成本增加，就業、就學、醫療、社保等方面的問題都要求在新的社區服務和管理框架中加以解決。

2.社區結構異質化。由單一的自然村構成的行政村(社區)，血緣關系和人口結構較為簡單，村(社區)人口結構和社會結構均質化程度較高。而新型農村社區打破了傳統以戶籍和行政村為基礎的居住方式，其居(村)民可能來自于兩個甚至兩個以上的村落，人口結構的異質性明顯增強。加之農村經濟社會的快速發展，農村社會階層日益多樣化。比如，大量的新型農村社區的居(村)民不再僅僅依靠農業謀生，而是更多的轉入第二產業和第三產業部門工作，產生了如企業主、土地流轉業主、進城務工者等多樣化人群。雙重職業和身份的居(村)民開始增多，使新型農村社區的居(村)民身份出現了復雜化特征。新型農村社區人口結構和社會結構的巨大變化使社區結構的異質化特征尤為明顯。

3.治理主體多元化。在新型農村社區建設過程中出現了失去土地的居(村)民、土地流轉業主，來農村養老定居的城市居民、農民專業合作組織、新型農村集體經濟組織、各級各類社會組織等新型主體，已經成為新型農村社區治理的重要主體。他們從維護自身利益出發，必然會對新型農村社區管理和服務提出更高的要求。由此形成了社區(村)黨組織、自治組織、集體經濟組織以及其他社會組織合作共治的新型農村社區治理新格局。多元化治理主體的出現與合作共治已經成為新型農村社區及其治理的顯著特征。

(二)新型農村社區的治理新需求

新型農村社區是一種全新的社會管理形態，其社會環境與社會管理主客體都發生了很大變化，與傳統農村獨門獨院和自給自足生活環境及其治理結構相比有根本的變化，形成了多樣化的治理新需求，迫切要求建立健全新型農村社區管理體制。

1.利益訴求增多。新型農村社區利益格局復雜化，利益糾紛增多，涉及征地拆遷、土地流轉、居(村)民就業、基礎設施建設、環境衛生維護、社區服務、物業管理、治安調解等事務明顯增多，土地利益、發展利益、社會保障等訴求明顯增強，社區管理面臨新挑戰，亟須新型農村社區服務和管理能力的提升。

2.民生訴求凸顯。由于歷史和現實的原因，新型農村社區的民生問題仍然突出。其中有三個問題較為典型。一是就業問題凸顯。農民集中居住以后，有的農民失去了土地，有的農民轉入了第二和第三產業工作，但由于他們一般缺乏現代化的勞動技能，往往會出現就業困難、“坐吃山空”的現象。居(村)民沒有穩定的就業就不可能實現新型農村社區的長久和諧與穩定。二是社會保障問題凸顯。如居(村)民子女的教育問題，居(村)民的就醫、養老等問題反映比較強烈。三是文化民生訴求激增。農民集中居住以后，隨著身份的轉換和生活方式的變化，居(村)民的文化需求大量增加。只有通過豐富的文化生活，才能使居(村)民各得其所，精神富足。

3.民主訴求增強。由于市場經濟的發展和居(村)與新型農村社區利益關聯度的提升，新型農村社區居(村)的思想觀念也在發生深刻變化，民主法治意識增強，民主訴求也較傳統行政村和城市社區更為凸顯。正所謂哪里有利益，哪里就有民主的訴求。由于涉及居(村)民的利益問題多，他們要求參與社區治理的愿望和要求也日趨強烈，希望作為“社區人”更多參與社區的公共事務管理與決策，這必然對傳統社區管理體制提出新的要求。

以上新型農村社區的特征和治理新需求，是統籌城鄉進程和鄉村社會變遷的必然產物，標志著我國農村社會管理進入了新的階段。這既為我國新型農村社區管理創新提供了機遇和動力，也對新形勢下創新新型農村社區管理體制，提高新型農村社區管理科學化水平提出了緊迫任務和嚴峻挑戰。

二、新型農村社區管理體制創新的“成都實踐”

成都市從2003年開始，隨著“三個集中”[1]、“六個一體化”[2]和農村“四大基礎工程”[3]等統籌城鄉發展重大舉措的深入推進，尤其是2007年《成都市農村新型社區建設技術導則》的出臺，大量打破原有社區建制的新型農民集中居住區開始出現，農村集中居住人口已經過半。居住形態的改變呼喚管理模式的改革與創新。成都以此為契機，大力推進農村公共服務和社會管理創新，構建了農村社會管理新格局，維護了農村轉型社會的和諧穩定，為新時期農村社會管理創新提供了可資借鑒的樣本。

(一)以新型村級治理機制構建促新型農村社區治理模式轉型

農民集中居住以后，居(村)民之間的融合問題變得比較突出，利益訴求多元化，矛盾糾紛增多，只有形成有效的社會管理內生機制，才能實現農村社會的長期穩定。新型村級治理機制的制度創新便是這一治理需求的回應和供給。新型村級治理機制的制度創新肇始于2008年成都農村產權制度改革的客觀需要。從2008年開始，成都先后出臺了《關于構建新型村級治理機制的指導意見》及其配套制度，村民議事會普遍建立，初步形成了新型村級治理機制的制度體系，構建了“黨組織領導下，村民(代表)會議或議事會決策，村(居)委會執行，其他經濟社會組織廣泛參與”的新型農村基層社會管理格局。這一格局中最為亮點的就是村(居)民議事會的制度創新。村(居)民議事會基于村(居)民(代表)會議的授權范圍行使決策權和監督權，一方面作為村民(代表)會議的常設議事決策機構彌補了由于多種原因導致村民(代表)會議“虛置”的不足;另一方面使村(社)委會的職責得到規范和限制，拓寬了村(居)民民主權利的實現渠道，有效保證村(居)民民主權利的有效施行，同時為基層社會矛盾糾紛的化解提供了制度平臺，維護了農村社會的和諧穩定。另外，在新型農村社區管理創新中，這一制度又有了新的演進。農民集中居住以后，以前的小組管理單元變成了樓棟，新型村(居)民之間的利益矛盾問題增多，如何更好地融入樓棟管理，維護村(居)民權益，是新型農村社區管理的面臨的緊迫課題。由此，成都嘗試在一些新型農村社區(多個村(居)民聚居的農民集中居住區)，建立跨村的聯合議事會(新型農村社區議事會)、農民集中居住區與多個村的聯合協商議事機制，對新型農村社區內涉及多個村村(居)民利益的熱點、難點問題進行民主決策和管理。這樣就有效克服了原單個村民議事會在新型社區治理中的不足，很好地滿足了新型農村社區的治理新需求，使矛盾糾紛得到了有效化解。這是村(居)民議事會的進一步發展和創新。

(二)以村級公共服務供給體制創新促新型農村社區民主治理水平提升

2008年11月，成都市《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》的出臺，標志著成都公共服務供給體制創新的全面啟動。成都市村級公共服務和社會管理制度創新主要包括五個方面，即分類供給機制、經費保障機制、統籌統建機制、民主管理機制和人才隊伍建設機制。[4]其中，分類供給機制對村級公共服務和社會管理的主要內容和對應的供給主體做了具體劃分，形成了社區(村)級公共服務多元主體的供給模式，厘清了政府、市場和社區在農村公共服務和社會管理中的相互關系，實現了三者之間有效的銜接與互動。經費保障機制規定，從2008年起由市縣(區)兩級財政每年向全市范圍內的建制村和涉農社區提供不低于20萬元(2011年調整為25萬元以上)的專項資金，實現了地方為基層服務、財力向基層傾斜和社區(村)“有錢辦事”的目標，提升了農村社區(村)的公共服務供給能力。統籌統建機制統一了規劃農村公共服務和社會管理設施布局，推動了村級公共服務和社會管理設施的統籌建設，實現了公共資源的有效整合。民主管理機制進一步明確了為誰而治理、由誰來治理、怎樣治理的問題，構建了新型村級治理體系，提升了基層民主治理水平。人才隊伍建設機制拓寬了選人用人渠道，形成了優秀人才向村(社區)流動的體制機制，增強了農村基層干部的競爭力和工作能力，提升了基層工作的執行力。清華大學社會學系課題組曾把這一制度創新體系概括為“村級公共服務與社會管理相互促進的成都模式”。[5]民主和民生在這一制度創新中實現了有效的互動和相互促進。

(三)以社會組織管理體制創新促國家與社會的良性互動

“參與型”社區管理和“多元治理”理念給我們的啟示是，政府的社會管理應以培養公民參與和志愿精神，保障和促進公民社會向獨立、自主、自治的方向發展為落腳點。近年來，成都在新型農村社區管理創新的過程中，把培育和規范社區社會組織作為重要突破口，有效發揮了社會組織協同社會管理的橋梁作用。從制度層面來看，2009年底《成都市社區社會組織備案管理暫行辦法》的出臺，標志著城鄉社區社會組織備案管理制度的開啟，2011年《關于加快培育發展社會組織的實施方案》和《關于深化社會體制改革加快推進城鄉社會建設的意見》的出臺，又進一步推動了社區社會組織管理的制度化。其中，關于成立社會組織發展基金會，建立社會組織孵化園，大力推進向社會組織購買服務，加強對社區社會組織的扶持，深化社會組織登記管理體制改革等舉措為新型農村社區社會組織發展提供了必要的政策支撐和制度保障。從實踐層面來看，成都近年來大力發展社工隊伍、志愿者隊伍及行業協會、業主委員會等公民社會團體，壯大并引導社會力量參與新型農村社區管理，為村(居)民提供了多樣化的志愿服務和公共服務。如統籌城鄉青年服務社、成都市田園社會工作服務中心等非營利性社團組織的成立，很好地落實了“共建共享共治”的原則，激發了社會的內生力量。2012年6月29日，成都市社會組織發展基金會、成都市公益組織服務園的成立為社區社會組織的發展搭建了新平臺，標志著成都社會組織培育和發展水平的進一步提升。很多人要問，社會組織參與社會管理的動力在哪里呢?成都的實踐充分證明，黨和政府的推動是社會組織發展和參與社會管理的重要動力，政府購買社會組織公共服務的資金及其制度安排是社會組織提供公共服務、參與社會管理的基礎保障和動力源泉。另一方面，社會自身的生長也為社會組織的培育和壯大提供了內生驅動力。社會組織管理體制的激活，社會力量的發展和壯大，大大改變了以往黨委和政府包攬一切的社會管理格局，實現了國家與社會的良性互動，很多新的社區管理問題在社會的有效“協同”中得以迎刃而解。

三、推進新型農村社區管理體制創新的路徑思考

(一)完善新型農村社區“善治”的組織架構“

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”[6]推進新型農村社區管理體制創新，其實質就是要進一步厘清社區黨組織、集體經濟組織、社區自治組織及其他社會組織在新型農村社區管理中的關系，構建起多樣化社區組織的“善治”架構:即社區黨組織是新型農村社區管理的領導核心，集體經濟組織是新型農村社區管理的重要利益相關方和參與主體，社區自治組織則是新型農村社區管理的主體，社會組織是新型社區管理的重要“協同”力量。因此，創新新型農村社區管理體制，首先就是要加強和創新社區黨組織建設，提高新型農村社區黨組織的社會整合能力;改進基層黨組織在社區管理中的領導方式;合理界定社區黨組織的社會管理職責權限，切實發揮“黨委領導”的核心作用。其次要切實發揮集體經濟組織在創新新型農村社區管理和服務中的重要作用，壯大新型農村社區管理和服務的經濟基礎。再次要準確定位社區居委會的自治功能，避免社區居委會因疲于應付“政務”而無暇做好本職工作，有效克服和解決不斷給社區提要求、壓任務的問題，實現居(村)民的事，居(村)民自己說了算。最后，要充分發揮社區社會組織的協調作用，為社區居民提供多樣化的社會服務和利益訴求表達渠道。只有實現社區(村)黨組織、自治組織、集體經濟組織以及其他社會組織之間的有效銜接與良性互動，才能真正實現新型農村社區管理模式的轉換與有效運行。

(二)厘清和健全新型農村社區自治的內部結構和配套制度

新型農村社區作為銜接政府與居(村)民的紐帶和橋梁，是居(村)民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。強化新型農村社區自治功能是新型農村社區治理的內在要求和本質體現。一是要厘清社區居(村)民自治的內在結構。在社區黨組織的領導下建立和完善社區議事決策與執行相分離的工作機制(借鑒于成都新型村級治理機制)。居(村)民會議(或居(村)民代表會議)、居(村)民議事會和居(村)民委員會要準確定位、各行其權，形成社區治理合力。居(村)民會議(或居(村)民代表會議)是在社區黨組織領導下，社區成員參與民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督，實現社區依法民主自治的最高權力機構。居民議事會是居(村)民會議(或居(村)民代表會議)授權的社區自治事務的常設議事決策監督機構。居(村)民委員會是居(村)民會議(或居(村)民代表會議)閉會期間的常設執行機構，執行居(村)民會議(或居(村)民代表會議)的決議以及居民議事會在授權范圍內的決議，向居(村)民會議(或居民代表會議)、居(村)民議事會負責，接受其監督。二是要健全社區居(村)民自治的配套制度。積極推進新型農村社區居(村)民自治的制度化、規范化(成都完善城市居民自治機制試點方案，2010)。健全居(村)民會議(或居(村)民代表會議)制度、居民議事監督制度、議事規則、社區事務聽證制度，規范社區民主決策程序，提高民主決策水平;健全社區工作規范，完善居(村)民委員會工作制度、會議制度、民主理財制度、社區公共突發事件處置應急預案，提高民主管理水平;健全民意表達機制，推行民情信箱、民情熱線、民情日記、民情聯絡員、民情懇談會等工作方法，建立定期走訪聯系群眾制度、居(村)民委員會成員包片聯戶制度，進一步暢通民意訴求渠道;完善居(村)務公開制度、民主評議制度和居(村)民委員會工作報告制度等。

(三)培育和完善新型農村社區社會組織及管理體制

“社會組織是農村社會管理的多元主體之一，其發展狀況直接反映農村社會管理主體的社會化程度。”[7]從這個意義上說，農村社會組織的壯大和作用的有效發揮是新型農村社區管理創新的重要標志，它一方面可以有效的激發社會的內生力量，為社會管理創新提供不竭的動力源泉;另一方面可以成為公共服務供給和矛盾糾紛化解的有效途徑和重要抓手。因此，在加強和創新新型農村社區管理的過程中，要大力發展和規范公益性、社會服務型等社會組織，并完善其參與社區管理的體制機制。一是大力培育社區民間組織和群眾組織。對公益性、服務性的社區民間組織和群眾組織，放松準入條件，建立行業協會成立聽證制度，打破傳統的“單向申報審批式”的登記管理模式，探索民間組織管理“以民管民”新格局。二是要大力培育社區志愿者組織。建立新型農村社區志愿者服務站，通過政策的引導，廣泛吸納社會各界人士志愿參與社區志愿服務，在為志愿者搭建愛心平臺的同時，為社區居民提供多樣化需求的志愿服務。三是要創新社會組織管理的體制機制。降低門檻，支持農村社會組織發展;出臺政策，扶持農村社會組織發展;加強監管，規范農村社會組織發展;暢通渠道，強化農村社會組織的“協同”功能。

(四)構建新型農村社區多樣化的公共服務供給體制

“當前，農村社區公共服務的供給與發展是城鄉基本公共服務均等化的重要基點。”“但是，農村社區公共服務在現實運行中面臨諸多問題或困境。”[8]公共服務供給不足是新型農村社區民生問題凸顯的重要原因。如何解決這一問題?從根本上來說就是要變機制。公共服務的內涵，一方面是大家集體享用，共同享受的服務，另一方面是大家集體參與來提供的服務。因此，要構建多樣化的社區公共服務供給體制，引入民間力量和多樣化的主體參與公共服務的供給，實現公共服務的分類供給和多元供給。新型農村社區的公共服務，有的政府可以購買，有的政府可以參與，有的服務項目可以通過多元化經營，比如民營，承包等方式，而這就需要靠新的機制來運作，制定新的規則，構建新的體制。首先，要強化政府的公共服務和社會管理職能，轉變政府社會管理和服務理念，更好地發揮政府在公共服務供給過程中的組織者、召集者和指導者作用。其次，要形成公共服務供給的多元化主體。公共服務的供給不能把大量的社會資源排斥在外，政府絕不僅僅是公共服務的單一提供者，要利用多樣化的社會力量，利用社會團體、社會組織的力量參與公共服務的供給，這樣才能提供更優質的公共產品。最后，公共服務的提供者不一定要生產，要創新公共服務的供給方式。鼓勵社會組織通過政府資助、購買的方式參與公共服務和社區管理。可以多采用公共服務合同外包等方式，讓更多的資金、人力、物力進來。只有這樣才能搞活公共服務的供給方式，提升社區公共服務供給的質量和效果。多元化的公共服務供給機制可以實現公共服務和社會管理的全覆蓋，讓所有居民享受同質化的公共服務，增強新型農村社區居民對社區的歸屬感與認同感。

第二篇：淺析我國城市社區管理體制創新

淺析我國城市社區管理體制創新

摘要：在我國，城市社區的范圍一般是指經過社區體制改革后做了規模調整后的居民委員會轄區。社區作為社會發展的基本單位，是滿足居民日益增長的物質生活和精神生活需求的載體，必須具備滿足社區居民物質生活和精神生活需求的多種功能和與此相應的組織機構，形成一個完整的社區管理體制。社區管理體制是社區管理的組織體系和運行機制，一定社區的管理體制是特定歷史環境和時代條件下的產物，并在歷史發展的進程中不斷根據需求進行改革完善。在現階段，只有通過不斷創新，建立并完善規范、科學、高效的社區管理體制，才能充分激發城市社區發展的內在動力，有效解決各種現實問題和矛盾，不斷推動和諧社區和和諧社會構建的的整體進程。本文在回溯城市社區管理體制歷史沿革的基礎上，反思社區管理體制創新中存在的問題點并據此探析創新城市社區管理體制的可行性路徑。

關鍵詞：社區；管理體制；歷史沿革；創新

一、我國城市社區管理體制的歷史沿革

我國的城市社區治理的興起和發展是一個歷史的過程。伴隨著經濟社會的發展，我國城市社區管理體制也在不斷地發生變化。計劃經濟時期，我國的城市管理體制是“兩級政府、一級管理”，其特點是完全由政府主導城市發展和居民生活； 當發軔于農村的經濟改革進入了城市后，我國開始實行“ 兩級政府、兩級管理”，原有的部分政府權力開始下放到街道辦；經濟體制解體之后，計劃經濟體制的解體對城市管理體制產生了重大沖擊，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，城市傳統單位制管理模式面臨嚴重挑戰。在新的城市社會環境下，相應地，單位制社區向社會化社區轉化的趨勢已不可逆轉，單位制的變遷給城市社區建設帶來嚴重挑戰，在城市社區建設中探索適宜社會發展要求的城市社區治理便成為現實性的問題。基于此，20世紀90年代初，為了解決體制轉軌所產生的問題與矛盾，民政部提出進行“社區建設”，其基本內涵就是“在政府倡導和指導下，依靠社區力量，利用社區資源、解決社會問題，強化社區功能，發展社區事業，促進社區經濟和社會的協調發展。”我國城市社區治理從此拉開序幕，其中探索推動社區發展的社區治理的組織框架及運行體系，在城市社區治理中具有核心價值。

在全國城市社區治理實踐發展中，自20世紀90年代中后期，民政部先后選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等26個城市推行“全國社區建設實驗區”，從而標志著我國城市社區治理探索的正式開始。在這十幾年的努力中，我國社區建設取得了很大的進步，其中也形成了比較有特色的集中社區建設模式：實行“兩級政府、三級管理、四級網絡”的上海社區治理模式；積極進行“社區組織建構”的沈陽模式；以“社區服務”為中心的青島模式；以“轉變政府職能”為特征的江漢模式。這些地區從社區管理體制創新上與政府職能轉變上進行創新探索，嘗試理順管理體制、轉變政府職能，劃分政府管理與社區管理的范圍，取得了明顯成效，其經驗值得借鑒。當然，從全國社區建設的整體情況看，在取得顯著成效的同時，也暴露出一些尚未解決的現實矛盾與問題，只有解決好這些問題，才能不斷完善城市社區管理體制，不斷推動和諧社區和和諧社會構建的的整體進程。

二、我國城市社區管理體制凸顯的問題

（一）區政府、街道、社區管理職責不清

1.區街關系不清，街道有責無權。現實中，由于法律規定不明確，街道辦事處在社區管理中處于尷尬地位，作為一個派出機構，隨時得接受上級各部門下派的各種職能，在社區事務管理上要依賴條線職能部門,因此“會簽制”、“評議制”的制度設計形同虛設。在實際操作中,街道辦事處往往要“憑面子”、“憑票子”去協調條線職能部門開展社區工作。并且，從實際情

況來看，在社區治理中街道領導在協調社區內部鄰里糾紛等較小的社區事務時憑借個人關系還能做到游刃有余，然而在協調諸如社區與企業等社會較大實體時權威性不足，很難開展工作。上級任務層層下壓到街道，卻不授予相應的權力，特別像城市社區環衛工作等，導致街道承擔義務，卻沒權力，區街關系不清，在相當程度上影響了社區的日常建設和發展。

2.街區關系不明，社區行政化色彩嚴重。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導關系，但在實踐中，指導與被指導的關系變成了領導與被領導的關系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責，而不是向居民負責。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節，背離了社區自治的本質，社區居委會成為行政化組織。

3.在治理內容上，社區事務劃分不明確。城市社區治理的內容比較復雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內的事務，又涵蓋社區自治范圍內的事務。然而，在實際運行中，社區治理管內容劃分不明確，社區居委會承擔了大部分治理事務。在一項調查中顯示，在對吉林省延吉市新興街道所轄社區的調研中發現，社區居委會目前共承擔了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計劃生育、綜合治理、殘聯、低保、優撫、雙擁、紅十字、環境衛生、健康教育、科學普及、違章整治、民事調節、信訪接待、勞動保障、退休管理、老年協會、關心下一代、兵役登記、工會建會、經濟普查、商業網點調查、代收衛生費用等10多類60多項工作任務，而有些工作是需要入戶調查的，如：計劃生育、殘聯、低保、勞動保障、退休管理、經濟普查、商業網點調查、代收衛生費用等，按每個社區平均2500戶計算，一個項目的入戶調查就要動員所有社區干部歷時一個月左右的時間才能完成。從中可以看處，社區實際上成了承接上級各項任務的“一只筐”，社區不得不承擔所有事務的管理職責，這顯然違背了城市社區居委會相關法律的規定。社區治理邊界混亂不清，給城市社區治理帶來困難。

（二）社區主體的自治能力不足

1.社區自組織發育緩慢。社區民間組織作為社區自治主體之一，它的發育程度對社區治理水平具有重要的作用，多元參與的社區治理機制是社區發展的重要標志。從某種程度上來說，廣大社區居民自由結社程度直接決定著社區治理的高低。依據居民參與和自治的不同領域，社區自治應該是多樣化的，社區自治組織也應是多類型、多層次的。從現實狀況來看，作為社區治理主體之一的社區民間組織發育還相對緩慢。另外，很多社區民間組織都具有某種程度的官辦特色，不受到重視，沒有專職人員任職，沒有規范的章程和健全的組織機構，致使社區民間組織處于無序、渙散狀態，發育緩慢。

2.社區工作者素質不高。社區工作者隊伍素質水平，特別是業務素質及實踐經驗直接影響著社區治理各項活動的開展，特別是隨著經濟體制改革的深化、社會分層嚴重，各種利益因素導致社區治理中各項矛盾異常突出。但是,目前在缺乏專職社區工作者的情況下，居委會成員老齡化、文化程度偏低、開拓能力差,無法適應社區工作由義務性、閑雜性向有償性、專職性發展。另外，部分社區工作者缺乏社區工作必備的理論知識，工作中出現個人能力與工作需要的矛盾，還有一些社區干部觀念陳舊，缺乏主動性和創新意識。

3.社區居民參與熱情不高。民主有助于維護人們自身的根本利益，社區居民政治參與是推動社區民主治理的重要基礎，也是推動社區不斷向前發展的重要動力，更是維護和實現自身利益的重要保障。然而，社會政治、經濟及文化環境及人自身等各種因素都直接決定著居民的參與水平與參與熱情，特別是隨著經濟體制深化的進一步影響，物質經濟利益成為人們行動的重要驅動力，經濟體制轉軌及社會轉型也不斷影響著人們的心理，社區居民已經成為比較現實的理性經濟人，社區居民參與社區治理追求自身利益最大化，而由于社區能夠給居民提供的各種經費相對不足，居民自身的參與意識不高等問題，致使社區居民的參與熱情不高。

（三）相關法律法規滯后于實踐導致社區管理行為的失范

目前涉及城市基層社區的法律有1954年第一屆全國人大四次會議上制定并通過的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》以及1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《城市居民委員會組織法》。由于制定時間較早,這些法律已明顯不適應社區管理的需要。《城市居民委員會組織法》規定社區居民委員會是城市社區居民自治組織，街道辦事處與社區的關系是指導與被指導的關系，街道辦事處指導支持社區居委會工作，加強社區建設，提高社區居委會自我教育、自我管理、自我服務、自我監督能力，充分發揮社區居委會作用，開展便民利民的社區服務，興辦社會福利事業，做好有關社區保障工作。然而社會環境是不斷發生變化的，《城市居民委員會組織法》已經滯后于社區治理的需求。在實際運行中，社區居委會作為城市社區自治組織卻成了街道辦事處的“一支腳”，具有“半自治半行政化”的性質，成為了名副其實的一級小政府。在開展活動中，街道辦事處轉移壓力，將上級攤派下來的各項任務強制轉嫁給社區居委會來完成，最終導致 “上面千條線，下面一根針”，社區居委會事實上成為了承接街道辦事處及上級政府各項工作任務的“筐”。雖然法律規定街道與居委會之間不存在行政上的隸屬關系，只存在指導與被指導關系，作為社區內的各種社會組織，街道和居委會與之也沒有明確的上下級隸屬關系。并且，由于規定過于寬泛，且沒有明確界定街道辦事處、社區自治組織對自治范圍之內事務的各種權限，致使街道、社區在協調各種關系時權威性不足，因此，一旦當各方發生矛盾及利益糾紛時，導致協調困難。

（四）資源獲取渠道有限，管理經費不足

“ 街道辦”調配的社區服務資源主要依賴財政撥款，一方面，日益增多的社區管理和社區服務內容使得街道辦及其派出機構無暇考慮拓展資金的來源渠道； 另一方面，現有的管理體制下街道辦的模糊角色使其難以培育社區社會資本固有的行政工作慣性，這也導致街道辦一味重視上級政府的關注，忽視社區固有資源的積累。因此，盡管社區管理體制改革探索出的模式林林總總，但我國目前的城市社區建設均普遍存在資金短缺現象。城市社區處在城市管理的最底層，面臨復雜的社會環境，涉及的事務比較多，而各項治理活動的開展都離不開財政的大力支持。城市社區各項公共活動的開展及社區內部的優撫、救助等都需要經費的投入，社區基礎設施建設及各項公共物品的提供都需要強大的財力后盾，更為重要的是，社區工作者也是“理性經濟人”，在正常情況下也追求自身利益最大化，而目前城市社區工作者隊伍的經濟待遇及社區公共經費偏低。同時，社區工作者的工資待遇不能與其工作量成正比，社區干部養老及醫保等福利也得不到落實，辦公經費短缺，無力開展社區基本公共服務活動和基礎設施建設。又由于上級政府對社區財政投入不足，而自籌資金能力有限，而社區各項活動及事務的辦理都需要財政的大力投入，財政吃緊狀況進一步制約了社區治理的進程。

三、創新城市社區管理體制的可行性路徑

（一）明確職能定位，確立區政府、街道、社區三者之間的良性互動關系

1.明確街道與區政府之間的以“條”為主的行政管理關系。街道辦事處是區政府的派出機關，按照法律規定，必須行使區政府分配的各項任務與職責，區政府對其具有法定的行政管理權。而區政府的各部門機構與街道辦事處不具有上下級的行政管理關系，因此，區部門機關對街道不具有嚴格意義上的行政管理權。除區政府以外，區部門機構無權將自身任務下派到街道。為了保證街道辦事處的合法地位與正當權利，必須從法律上理順街道管理體制，保護街道辦事處在社區治理中的合法權利。同時，區政府在下派任務時，必須將相應法定權力下放到街道，確保街道行使開展工作的權威性。

2.明確街道辦事處與社區之間的關系。以往的管理體制是區政府向街道下派工作，而街道則將許多工作再落到社區，形成了街道對社區的領導關系。法律法規要突出街道辦事處的社會管理職能，新的體制要求市、區政府主要實施宏觀調控職能，而讓社區居民和社會組織擔任主角。街道辦事處在轄區事務中的作用，是為政府職能部門、社會單位和社區居民做好服務工作；接受區政府的委托，對轄區的公共設施、公共服務、公共福利項目行使管理職能；對涉及居民利益的環境、衛生等公共項目實施項目式管理運作。法律要確保街道與社區應是指導與被指導的關系，街道對社區換屆及日常工作進行指導和監督，讓社區組織和居民擔任主角，充分發揮社區組織的自治功能，實現社區的自我管理和自我發展。

3.劃分社區治理的事務范圍。傳統城市社區管理模式是“社區好比一只筐，大事小事往里裝”，因此各種各樣的社區公共事務實際上都是由社區組織來承擔完成，而管的越多、越雜卻導致社區協調、監督能力不足。這就需要實行社區分類管理。社區分類管理，是不同業務由不同組織負責、不同職能由不同組織履行、不同服務由不同組織提供的一種新的社區體制，社區事務分類管理有利于明確各管理主體對社區事務的權責關系，為了實現社區組織“自我管理、自我教育、自我服務”的自治精神，實現政府行政管理與社區自我管理有效銜接的機制。實現社區分類管理，明確了政府、社區的權力與責任，實現了社區治理中政府行政管理與社區自我管理的有效銜接，將社區權力組織真正從各項事務中脫離出來，真正從事與社區自身發展有關的各項事務。

（二）提高社區主體的自治能力

1.重視培育社區社會組織。社區社會組織包括非營利性組織（NPO)、非政府組織（NGO)等，管理大師彼得· 杜拉克認為：“讓政府來推動一切社區問題只會愈幫愈忙，社區問題的解決之道就在社區里面??非營利機構就是社區，我們正是通過它來塑造一個公民社會，它是未來社會行動中的中堅力量。”非營利組織是社會資本“流通”和“運用”的重要通路，非政府組織、民間組織是居民參與社區事務的重要途徑，志愿服務團體則是整合社會資源、構建人際關系平臺的重要力量。因此，出臺相應的政策引導和支持社區社會組織的發展是實現社區管理體制創新的有效路徑之一。

2.提高社區工作者的自身素質。政府應該重視提高社區工作者的自身素質，加強培訓，提高社區工作者的職業素質和專業水平。同時，社區也可以通過招募年輕、熱情、文化程度高、有專業技術知識的志愿者，來改變社區資金不豐裕、人手不足、文化程度不高和專業知識不強的現實情況。同時在政策和法律允許的范圍內，切實改善社區工作者的工資收入、福利待遇和工作條件，提高獎勵力度，使社區工作者的薪酬不低于當地收入的平均水平，這也能為社區工作引進高素質的人才。

3.提高社區居民的參與熱情。要建立健全有利于居民表達自身利益的渠道，推動社區居民參與熱情。社區居民的參與熱情往往與社區居民的自身利益密切相關，要推動社區居民參與社區治理的熱情，必須建立健全有利于居民表達自身利益的渠道。首先，實現黨組織內部民主表達機制，使黨員群眾能夠及時向黨組織表達廣大社區群眾對社區發展及重大方針政策的看法；其次，拓展社區普通居民表達自身利益的信息渠道，鼓勵廣大居民群眾通過合法化的利益表達機制來表達自己的觀點和想法；最后，社區工作者應及時主動了解社區困難群眾的思想動向，這部分人往往對社區的意見比較大，必須積極引導他們走出低估，勇于表達自身觀點。

（三）完善相關的法律、法規、政策

完善有關城市基層社區的有關法律法規有助于正確處理居委會與基層政府的關系。居委會是居民的自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治性組織，基層政府不得干涉群眾自治事項，要尊重居委會的法定權利，居委會要接受政府依法進行的相關業務指導，二者是指導與被指導的關系。完善有關城市基層社區的有關法律法規有助于居委會的自身建設，要建立相應的法律、法規、政策健全居委會的工作組織，指導建立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會；要健全包括居民公約在內的各項管理制度，并確保管理制度不與憲法、法

律、行政法規、國家政策相違背；要建立相應的法律、法規指導居委會開展工作，履行法制宣傳、調解民間糾紛等法定任務。

（四）拓展體制運行的資源渠道，為實現社區管理提供充足的財力保障

1.政府按社區規模撥給的費用，應當列入政府的財政預算。各級政府建立社區建設專項資金，列入當年財政預算，并根據經濟增長比例逐步增加。省級社區建設專項資金，可用“以獎代補”的方法，加大對社區基礎設施建設的支持，市、區兩級社區建設專項資金主要用于社區工作者的生活補貼、辦公經費和基礎設施建設經費。辦公經費按小區居民戶數制定統一標準，由市、區兩級撥付，并且每年有適當增加。

2.權隨責走，費隨事轉。區街政府部門需要社區居委會協助處理“與居民利益有關的”工作時，征得社區組織同意后，區街政府部門必須同時為社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；區街政府部門做不好、也做不了的社會服務性職能向社區轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區在協助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

3.通過社會渠道為城市社區治理提供資金支持。在城市社區治理中，積極進行社會籌資，在具體運行中，由具有轄區社會管理職能的街道辦事處負責，依法成立各種基金會，向社會各組織、各團體、各階層（尤其是富裕階層）募集社區工作基金，在經費使用方式上，要建立嚴格的基金使用辦法，對微利或福利性社會團體、組織進行資助，促進其發展壯大。居民委員會興辦公益事業所需費用，經居民會議決定，可以根據自愿原則向居民籌集，也可以經受益單位同意，向本居住地區的受益單位籌集。居民委員會也可以接受募捐和饋贈。

4.鼓勵發展社區經濟，為社區治理提供資金來源。社區經濟狀況對社區治理具有重要的作用。充分利用社區優勢資源發展社區經濟，有利于提高社區自籌資金的收入，擴大社區治理的財政基礎，可以為社區各項治理活動的開展解決資金問題，同時也有利于各項公共活動的開展，提高社區福利水平，增強社區的凝聚力，通過有效社區治理推動社區的發展。

5.實行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收為基數，按每年新增稅收的一定比例由市、區財政返還給街道辦事處專項用于社區建設。同時完善稅收協管制度。對稅收協管實行獎勵，提高街居護稅的積極性。

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第三篇：淺談城市社區管理體制創新

畢 業 論 文

論文題目 淺談城市社區管理體制創新

學生姓名 學號 班 組 指導教師 學區、輔導站

寫 作 目 的

構建社會主義和諧社會是我黨十六大從全面建設小康社會的宏偉目標出發提出的一項重大戰略任務。構建和諧社會，社區建設與管理是關鍵。隨著經濟體制的轉軌和社區結構的復雜化，現行城市社區管理體制越來越不適應新形勢下社區自治的要求，建設和諧社區。必須創新社區管理體制，切實轉變政府職能和管理方式，規范政府與社區責權利關系，完善社區組織體系和治理結構。

20世紀90年代以來，我國城市開始了社區管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區建設實驗區”試點工作以后，七里河區社區建設取得了長足進步，社區規模趨向合理，社區黨組織建設逐步加強，社區民主自治水平逐步提高，社區服務品牌不斷創造，社區服務網絡逐步完善。但也存在一些問題，如社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯、社區居委會行政化傾向嚴重、社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡等。如何能夠在現有體制下創新社區管理模式，使社區在和諧社會建設中發揮更大的作用。筆者通過與社區建設專家交流，深入社區與社區干部、群眾座談，逐步理清了改革創新的思路，同時，也認識到，創新社區管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現行的一系列政策法規文件，這也是推進社區管理體制創新的主要依據和標準，并按照依據和標準提出了五

個方面的建議和想法，即建立新型社區管理體系，理順社區組織關系；轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用；完善社區自治機制，加快社區民主建設進程；健全社區服務體系，強化社區服務功能；加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持。

寫 作 提 綱

一、全區社區管理體制概況及特點

（一）社區規模趨向合理

（二）社區黨組織建設逐步加強

（三）社區民主自治水平逐步提高

（四）社區特色品牌逐步建立

（五）社區服務網絡逐步完善

二、現行社區管理體制存在的缺陷及原因分析

（一）社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯

（二）社區居委會行政化傾向嚴重

（三）社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡

三、社區管理體制創新的主要依據

（一）社區管理的內涵

（二）社區管理體制的變遷

（三）社區管理創新的依據

四、社區管理體制創新的主要對策

(一)建立新型社區管理體系，理順社區組織關系

(二)轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用(三)完善社區自治機制，加快社區民主建設進程(四)健全社區服務體系，強化社區服務功能

(五)加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持

淺談城市社區管理體制創新

隨著經濟社會的轉型變革，大量的社會管理事務從政府機關、企事業單位轉向社區，社區的地位和功能發生了重大變化，其管理、服務和自治的任務日益繁重。而作為社區工作主要承擔者的社區基層組織，其現有的管理體制已明顯不適應新形勢新任務的要求，深化社區管理體制改革，創新社區管理體制，已成為建設現代化城市社區的迫切需要。為此，我結合七里河區實際，就對如何創新社區管理體制問題進行了思考和分析，探索出了其中的一些規律，并形成了一些初步的認識。

一、全區社區管理體制概況及特點

七里河區位于蘭州市中南近郊，東接城關、榆中，南與臨洮、永靖相連，西鄰西固，北與安寧區隔河相望，南北長33公里，東西寬21公里，總面積397．25平方公里。全區共轄2鄉4鎮9個街道，有65個行政村、76個社區居委會（含7個“村改居”社區），戶籍總人口50．19萬人，其中農業人口10．55萬人。2007年全區地區完成生產總值132.29億元，人均GDP 28518元，實現地區性財政收入16.1億元，一般預算收入2.83億元，實現農民人均純收入4898元，城鎮居民人均可支配收入9251元。

近年來，七里河區的社區建設工作，以黨的十七大精神、為指導，高舉科學發展觀偉大旗幟，按照省、市社區建設的總體部署和要求，立足區情，逐步形成了“兩級政府，三級管理”、“條塊結合、以塊為主”的社區管理體制。總的看，主要呈以下幾個特點：

（一）社區規模趨向合理

從2000年起，七里河區對街道和居委會進行了重新調整定位，以現有居民區為基礎，以地域性為特征，認同感為紐帶，按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于社 5

區成員自治的原則，撤銷了原華坪街道，將原崔家崖鄉改為了秀川街道，把原有的210個居（家）委會進行了合并調整，設立了69個社區居委會，調整合并面達到了67%，平均管轄范圍由原來的500戶擴展為2000戶左右，使社區資源得到有效整合，實現了社區管理全覆蓋。社區建設涉及多方面，制定和完善社區建設制度，是保障社區建設快速、全面、協調發展的關鍵所在。為此，七里河區相繼出臺了《關于加強城市社區建設的實施意見》、《蘭州市七里河區社區居委會選派干部管理暫行辦法》、《蘭州市七里河區城市社區組織選舉產生指導意見》等指導性文件，各相關部門制定了明確具體的工作措施，使社區建設規范運行，整體推進了全區社區建設健康快速發展。

（二）社區黨組織建設逐步加強

在街道、社區調整的基礎上，在所有社區建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區黨支部的黨建工作任務。按照“領導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、工作業績好、群眾反映好”的目標要求，不斷加強社區黨組織自身建設，各社區普遍建立了社區黨建指導委員會、社區黨建協調委員會，開展了爭創“黨建工作示范社區”活動，為和諧社區建設提供堅強組織保證，使社區黨組織和廣大黨員在服務群眾、凝聚人心的實踐中保持黨的先進性。全區69個社區（不含7個“村改居”社區），設社區黨總支18個，黨支部51個，共有黨員2640人。2007年全區69個社區進行了換屆選舉（7個“村改居”社區未參加），69個社區選舉產生黨組織委員324人，占社區黨員12.3%，社區干部黨員212人，占65.4%，居民黨員112人，占34.6%。選舉產生社區書記69名，主任69名，書記主任一肩挑4人，共134人，其中50歲以上4人，占3%、35-50歲56人，占42.1%，35歲以下74人，占54.9%，平均年齡37歲；研究生文化程度3人，占2.2%，大學以上文化程度59人，占44%、大專中專文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少數民族6人，占4.5%。6

共選出社區成員代表2925人，參加選舉的代表2836人，參選率達96.9%。共推薦提名候選人604人，有595人當選社區居委會成員，當選率98.5%。其中，在10個社區成功試行了直選。全區社區工作人員共有620多人，各社區普遍在7-11人，由書記、主任、公派副主任、公選副主任、低保專干、再就業專干、計生專干、殘聯專干等組成。新當選的社區組織成員與上屆相比,本屆社區組織成員年紀較輕,文化程度高,有工作經驗者居多。

（三）社區民主自治水平逐步提高

緊緊圍繞強化社區民主自治這一目標，切實加大工作力度。一是抓制度，為推動民主自治構筑有效載體。全區76個社區就社區黨建、社區居民選舉、民主決策、社務公開、社區服務承諾、社區評議等建立了各項制度，為民主選舉，民主決策、民主管理、民主監督打下基礎。同時建立社區居民代表大會和社區協商議事會，樓棟理事會，社區義工等自治組織和活動載體，實現社區居民自己的事務自己管，自己的財務自己理，自己的干部自己選，自己的難題自己解。二是抓隊伍，為開展民主自治提供人才保障。社區工作者素質的高低決定社區民主自治水平的高低，如何引領社區居民開展自我管理，自我教育，自我服務，必須具有較高素質的人才能擔當這一重任。根據新形勢對社區干部提出的新要求，七里河區對社區干部管理體制進行了大膽改革，按照“思維敏銳、觀念超前、創新意識強、敬業精神好”的要求，在全區范圍內采取自薦、組織推薦等形式，先后從全區干部中擇優選拔了140名年紀輕、文化高、能力強的優秀干部到社區任職,分（調）配了80多名大中專畢業生到社區工作，通過公開招聘，選舉了83名優秀失業人員到社區居委會擔任副主任，大膽改革了社區干部用人體制，充實了社區干部隊伍。通過每年在區黨校專開的“社區干部培訓班”，提高了社區干部的素質和工作能力，為社區建設的長遠發展奠定了堅實的基礎。三是抓組織，構建了新型社區管理體系。全區 7

各街鎮依照黨章及有關法律、法規，民主選舉，在各社區建立了社區黨組織，成立了以社區黨支部為核心的社區成員代表大會、社區居民委員會和社區協商議事委員會，設置了人民調解、社會保障、治安聯防、雙擁創建、計劃生育、公共衛生等工作委員會，搭建起了社區工作的組織框架，構建了新型社區管理體系，為社區工作全面開展提供了有力的組織保證。四是抓公開，提高了社區工作透明度。在狠抓街道政務公開的同時，大力推行社區居務公開，通過規范社區財務、檔案管理，設置舉報、監督電話、居務公示欄、“三牌”（門牌、桌牌、胸牌）等形式，對社區財務收支、救助款項發放等涉及群眾切身利益的事項全部張榜公布，主動接受群眾監督，做到公開透明，使群眾辦事方便、順心。目前，全區已建成街道政務大廳8個，社區居務大廳47個。

（四）社區特色品牌逐步建立

七里河區按照“一街道一品牌，一社區一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水線”工程，從社區的實際出發，充分發揮轄區各種資源優勢，集中人力、物力和財力，積極打造富有特色的社區服務品牌。一是整合利用社區政治資源創特色。利用一些轄區單位黨組織核心作用明顯、黨員素質普遍較高的優勢，將轄區黨代表、人大代表、政協委員和社區黨員組織起來，劃分一定的責任區域，安排一定的工作任務，讓兩代表一委員和社區黨員發揮示范帶頭作用，充分利用“兩代表一委員”民情聯絡站、“愛心超市”、“圖書銀行”等一系列活動載體來發揮作用，建成了蘭通廠、梁家莊、秀川等一批愛心社區。二是整合利用社區經濟資源創特色。隨著社會轉型，社區工作實際上是轄區單位工作的延伸，因此，七里河區在社區建設中注意與轄區單位多聯系、多溝通、多提供服務，爭取他們的理解和支持，轄區單位在地皮、資金、設備等方面給予了大力支持，建成了西津橋、蘭通廠、梁家莊等一批電子居務示范社區，三是整合利用社區文化資源創特色。利用一些社區文化資源雄厚的優勢，廣泛發動轄區單位和居民群眾，以“互 8

助、和諧、富裕、文明”為主題，創辦了 “4點半工程”“文化藝術節”、“納涼晚會”、“相約星期二”等一系列文化活動載體，建成了下西園、安西路、金港城等具有轄區特色的文化社區。四是整合利用社區人力資源創特色。利用轄區內中央、省市駐區單位，人力資源雄厚的優勢，廣泛發動轄區單位，優先錄用社區下崗失業人員，積極支持社區服務事業，并經常性地組織開展扶貧濟困活動，創辦了“民生在線”、“真情1+1服務站”、“鄰里守望制”等一系列活動載體，建成了武威路、柳家營等一批平安社區。

（五）社區服務網絡逐步完善

發展社區事業，服務社區群眾，是社區建設工作的出發點和落腳點，也是構建和諧社區的前提。為此，七里河區緊緊圍繞群眾需求，在構建和諧社區方面狠下功夫。一是拓寬社區服務。緊緊圍繞社區群眾生活需要，大力發展社區服務業，為社區群眾提供便民利民的生活服務、再就業服務、醫療衛生服務、法律咨詢服務、中介服務等多種形式的服務。各社區結合轄區居民生活和下崗失業人員的不同情況，因地制宜，開發了“三保”（保安、保綠、保潔），“三老”（托老、托幼、托病），“三服務”（家政服務、配送服務、保健服務）等就業崗位。目前，全區各社區已先后開展服務項目30多種，建成便民服務網點（站）210多個，優先安置零就業家庭，共安置195人，使我區195戶“零就業”家庭至少實現1人就業，2007年全區新增就業人員7210人。全區每年為90歲以上的高齡老人發放高齡補助18萬元。開展社區“居家養老”試點工作，為西湖街道和敦煌路街道任家莊社區的21位老人解決了養老問題。社區服務領域的拓展，不僅有效地服務了社區群眾，一定程度上也增加了社區的收入。目前全區有21個社區年收入達到了1萬元，15個社區年收入達到了2萬元，7個社區年收入超過了5萬元。二是發展社區衛生。目前全區已建成12個社區衛生服務中心，38個社區衛生服務站，覆蓋人口近38萬人，覆蓋率達95%以上，社區衛生服務從業人員580人，其中專業技術人員430 9

人，占總數的75%，初步形成了以社區衛生服務為基礎的新型城市衛生服務體系。2008年區財政將城市社區居民公共衛生補助由人均1元增加到人均2元，達到人均12元。不斷豐富社區衛生服務內涵，逐步落實了預防、保健、醫療、康復、健康教育、計劃生育技術指導等社區衛生服務“六位一體”功能，突出了精神衛生、老年關懷、中醫藥等特色服務。統一開設了便民、優惠、優質服務措施，通過實行免收掛號費、出診費，適當降低B超、心電圖等檢查費用和藥品價格,大大降低了社區居民的就醫成本。建立了各類檔案系統，為社區70歲以上老年人、慢性病人、殘疾人建立了健康檔案。認真審查社區衛生服務機構和從業人員執業資格，嚴格規范社區衛生服務機構的人員準入。制定了《防范和處理醫療事故及公共衛生突發事件的應急預案》。對社區衛生服務機構實行末位淘汰和獎懲制度。實施機構達標建設，全區社區衛生服務中心業務用房面積均達1500平方米，人員配備30-50人。三是改善社區環境。通過開展爭創“衛生社區”活動，把營造良好的社區環境作為“服務轄區居民、共建和諧社區”的一項重要工作來抓，建立責任區域保潔制度，組織專門人員進行全天候地保潔，目前，全區已有32個社區被評為“衛生社區”。四是豐富社區文化。在各社區建成社區文化娛樂室、圖書室，普遍組建了晨練隊、秧歌隊等群眾組織來豐富文化生活。動員駐社區各單位面向社會開放了本單位職工活動的文體活動場地和設施。近年來，各社區廣泛開展了豐富多彩的文化活動，西園街道每年舉辦的“鄰里節”，土門墩街道每年組織的社區文化周等活動深受廣大居民好評，營造了健康向上、文明和諧的濃厚文化氛圍，豐富了社區精神生活，提升了社區文明程度。全區3個社區被評為省級文明社區，18個社區被評為市級文明社區，區級文明社區新達標36個。五是構建平安社區。積極開展“無毒社區”創建活動，啟動了社區戒毒（康復）試點工作。建立健全社區治安防范管理體系，充分發揮社區綜治員的作用，加強對重點地段、重點時段的巡邏控制，有效改善了社會治安環境，大大增 10

強了社區居民群眾的安全感。突出抓好治安管理、流動人口登記、房屋租賃等三個環節，采取“以房管人”措施，加大對流動人員的管理。加強對“兩勞”以及吸毒人員的幫教和管理工作，通過實行落實機構和人員、落實責任的“兩個”落實工作機制，強化對人員的管理和幫教措施。對“法輪功”練習者實行“一包一”責任制，重點做好思想轉化和非法宣傳品的收繳工作。進一步強化人民調解工作，全區建設完成141個民調室，盡可能把矛盾化解在基層。做好安全生產和消防工作，實行宣傳、走訪檢查和責任落實的“三統一”，在營造良好的安全生產和消防工作社會氛圍的基礎上，形成齊抓共管的格局。

二、現行社區管理體制存在的缺陷及原因分析

盡管全區城市社區建設與發展管理體制、運行機制普遍確立起來，在城市社區建設與發展中起到了應有作用，但是，在實踐中仍然存在一些問題，需要進一步研究和探索，不斷加以完善。

（一）社區黨組織領導核心作用發揮不夠明顯

目前，各社區黨支部由3名成員組成，管理的黨員最少50余人，最多300余人，同時，由于社區內黨員來自多種行業和單位，差異性較大，給社區黨員的教育管理工作帶來許多困難，影響了社區黨建工作的開展。另外，由于社區黨組織與城市各職能管理部門和駐區單位沒有直接隸屬關系，共駐共建機制不夠完善，社區內一些資源得不到有效利用，出現了“小社區”難用“大資源”、“小陣地”難有“大作為”的尷尬局面，社區黨建綜合管理、條塊結合、資源共享、共駐共建的效果難以實現。

（二）社區居委會行政化傾向嚴重

隨著政府工作重心下移，很多政府部門的工作爭先進入社區，在社區掛牌子、搶位子、派任務、建組織。同時由于各部門對社區職能定位認識不清，出現了部門對社區分 11

派任務多，下放權力少、回報投入少的現象，社區居委會儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區居民群眾自治組織自治功能的有效發揮，削弱了社區居委會自治組織的管理職能。據不完全統計，目前，社區居委會承擔著119項具體工作，屬于社區自治范疇的只有10余項，社區居委會85％以上的時間和精力放在完成上級交辦的各項行政性事務工作，根本無暇顧及社區居民自治工作。

（三）社區基礎設施建設和社區服務發展不平衡

相對于社區建設的高要求，相當一部分社區在硬件設施建設和社區服務方面存在著承載能力不足的現象，特別是地處老城區的社區，有的還十分薄弱。通過調查來看，全區69個社區中，辦公場所達不到220平方米的還有15個，有的社區還需要租房辦公。同時，絕大部分社區沒有創收渠道，只能靠上級財政補貼，辦公經費明顯不足。由于這些社區硬件設施建設水平較低，財力投入不足，加上社區工作者數量偏少，社區內資源得不到有效的整合利用，社區服務工作也受到限制，不能很好地適應社會形勢的發展和居民群眾的需求。

三、社區管理體制創新的主要依據

（一）社區管理的內涵

上世紀80 年代倡導社區建設以來，社區一詞在我國逐漸成為一個熱點術語。“社區”是社會學的一個基本概念，也是一個越來越普及的名詞。一般認為，“社區”這個概念是由德國社會學家滕尼斯最早提出來的。他在1887年出版了一本著作英譯本的書名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現在稱作的“社區”，含義是共同體和親密的伙伴關系。20世紀30年代初，以費孝通為首的燕京大學社會學系的學生，根據滕尼斯的原意首先使用中文“社區”一詞。費孝通在其《二十年來之中國社區研究》一文中說，“當初Community這個詞介紹到中國來的時候，那時的譯法是‘地 12

方社會’，而不是‘社區’。當我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個不同的概念時，感到Community不是Society??因此，我們感到‘地方社會’一詞不恰當，那時，我還在燕京大學讀書，大家談到如何找一個確切概念。偶然間，我想到了‘社區’這兩個字，最后經大家援用，并慢慢流行開來。這就是‘社區’一詞的由來”。《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。同時，該文件還明確指出了城市社區的范圍，“目前城市社區的范圍，一般是指經過社區改革后做了規模調整的居民委員會的轄區”。從80 年代以來出版的有關學術文獻看，國內學者對社區概念的理解趨于一致，社區具有一些基本的構成要素：具有一定數量的、以一定社會關系聯結起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設施；有一套相互配合的生活制度和管理機構；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。

（二）社區管理體制的變遷

社區管理就是“管理社區”，然而，由誰來管理？管理什么？管理性質如何？學者們的認識并不一致。有學者認為，社區管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現象性表述，尚不足以揭示社區管理的內在屬性，也不足以說明社區管理的構成要素。有人認為，社區管理就是在政府及其職能部門的指導和幫助下，動員和依靠社區各方面的力量，對社區的各項公共事務和公益事業進行規劃、組織、指揮、控制和協調的過程。有人認為，社區管理是指以促進社區經濟的發展，滿足社區居民的物質和精神文化生活需要，全面提高生活質量和人的素質為宗旨，圍繞社區規劃和社區發展目標對社區內的社會公共事務所展開的各項管理工作。綜上幾種定義，社區管理是指在政府的指導下，社區職能部門、社區單位、社區居民對社區的各項 13

公共事務和公益事業進行的自我管理。

社區管理體制背后透視著國家與社會關系的變遷。中國城市基層的社區管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制轉向政府—公民社會—多元社區治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區相協作的雙向管理模式。不同的社會事務和公共物品由不同的組織承擔和處理，體現國家—社會—公民三者的良性互動，社區自治真正讓社區居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關系，于是產生了所謂的“強國家—弱社會”或“弱國家—強社會”的理論模式。這兩種模式都強調國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統一的立場來審視國家與社會關系，就會發現國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協作、相互制衡、互利互惠的一致性。當把國家與社會關系放到政治現代化歷史中考察時，就會發現，在這一進程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標是實現國家與社會的共同發展。

（三）社區管理創新的依據

社區管理體制也體現治理變革。治理意味著“統治的含義發生了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同以前，或是以新的方法來統治社會。”治理理論的主要創始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統治的治理》、《21世紀的治理》等文中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制。與統治不同，治理指一種由共同目標支持的活動這些管理活動的主體未必是政府也無須依靠國家的強制力量來實現。治理強調以多元的調和為基礎。這種多元性，不僅表現在政府與社會、市場之間的分權，權威分散于政府與非政府的各個領域，而且表現在政府本身各個層級之間的相對獨立和自 14

主。總而言之，現代政府正日益從統治走向治理，從善政走向善治,從政府的統治走向沒有政府的統治。統治追求的是統治利益的最大化，而治理的目標則在于最大限度地追求公共利益。統治權威是政府，施威方式通過自上而下的發號施令，施威領域是在國家界限之內。治理通過由公民社會組織、政府部門、私營經濟部門等多元治理主體間建立合作、協商、伙伴關系來共同實現對公共事務的更有效率的管理。我國的“社區熱”興起于20世紀80年代，20世紀90年代以來，我國城市開始了社區管理體制的改革實驗，特別是1999年民政部啟動“全國社區建設實驗區”試點工作以后，社區建設的管理模式可謂是異彩紛呈。其中，上海、沈陽、武漢、寧波等城市在社區管理體制改革實踐中取得了初步的成效和經驗，具有一定的代表性，給了我很多啟示。實際上，我國城市的社區建設是在初始條件的限制下漸進地展開的，社區管理體制改革也沒有固定的一成不變的模式來套用。通過不斷地與社區建設專家交流，以及深入社區與社區干部、群眾座談，逐步理清了改革創新的思路，同時，我也認識到，創新社區管理體制，既要找準方向，又要立足實際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現行的一系列政策法規文件，這也是推進社區管理體制創新的主要依據。

四、社區管理體制創新的主要對策

社區是社會的一個重要載體，因此，創新社區管理體制必須適應經濟社會的變革和人們生活方式的變化，在有利于服務居民，有利于推進社區民主自治，有利于黨和政府的領導的基礎上，按照關系順、權責明，既分工負責、相互配合，又相互制約的原則，建立一個共同把社區管理好、建設好的統一管理體系。

(一)建立新型社區管理體系，理順社區組織關系

隨著形勢的發展，原來以社區黨組織和社區居委會為主要組織形式的社區管理體制，已明顯不適應社區工作開展的需要，特別是職能不清、角色錯位的問題成為制約社 15

區發展的一大瓶頸，創建一種新的社區管理模式，成為理順社區組織關系的重要突破口。

1、完善社區內部組織結構。改革過去由社區黨組織和社區居委會構成的“二元化”管理模式，在每個社區成立建立健全社區黨支部、社區居委會、業主委員會、物業管理部門“四位一體”的新型社區管理服務模式，構建四家組織共同合作的聯席議事平臺，從不同的角度和方位服務于廣大業主。社區黨支部要充分發揮其核心領導作用，建立健全聯席會議制度，協調社區居委會、物業管理公司、業主委員會共同商討社區內部事務，處理各種矛盾，積極做好基層黨建工作；社區居委會要充分體現“執政為民”的思想，從醫療保障、計生服務、社區警務等方面服務于廣大人民；物業管理要為業主提供便捷、舒適的服務；業主委員會作為業主大會的執行機構和自治機構，要監督和支持物業公司的工作，體現業主自治的思想。建立這種“四位一體”的新型社區管理模式，能有效改善過去社區行政性工作過于繁多，社區黨組織和社區居委會被事務性工作困擾，領導和自治職能難以發揮的問題，從而有效緩解了社區繁重的事務性工作與工作力量不足的矛盾，為社區組織更好地為群眾服務提供保障。

2、優化社區工作運行機制。首先，在縱向管理上，要建立具有權威性的市、區級社區建設領導機構，制定本地區的社區建設中、長期規劃并指導實施。街居組織逐步退出自辦經濟項目，轉向創造優良社區經濟發展環境，大力發展多種所有制經濟，豐富社區稅源，在此基礎上，實行稅收增量比例返還和“費隨事轉”、事權與財權相統一的辦法，來解決社區組織的經費來源，并形成一種良性的基層財力機制。其次，在橫向管理上，要明確、細化社區各組織的工作職責，找準它們之間協調工作的基本規律，理順它們之間的關系，制定符合實際的工作程序。同時，建立社區管理組織與駐地單位緊密聯系、共駐共建的責任機制，有效整合社區內部財力、人力、物力等資源，為社區工作的開展增添動力。

3、理順社區行政隸屬體制。首先，要明確三個關系，即：明確政府部門與社區的指導與協助、服務與監督的關系；明確街道辦事處對社區的指導、協調和服務的關系；明確社區各組織與駐地單位、物業管理單位之間指導與監督的關系。其次，要界定三方面職能，即：界定政府部門、街道必須獨立承擔的行政管理職能，社區自治的職能以及部門主辦需要社區協助的職能。同時，要合理進行分權和放權，將行政管理事務與社會管理事務區分開來，建立起條塊機構之間的協調組織，在社區這一層面上形成條包塊管、以塊為主的完整統一的綜合體制。此外，在市、區、街應根據根據新的社區管理權限及其目標，逐步健全各項規范化的管理制度，如社區管理協調制度(條與塊之間協調)、社區管理決策制度、社區管理咨詢與協商制度、社區管理崗位責任制度、社區管理考核、監督制度等。

(二)轉變黨建工作方式，發揮社區黨組織的領導核心作用

社區黨組織是社區各項工作的領導核心，然而，原有的黨建工作模式已經不能適應形勢發展和社會組織結構的變化，制約了其領導核心作用的發揮。因此，創新黨建工作模式，優化社區黨組織資源配置，成為社區管理體制創新的一項重要內容。

1、推行社區黨建“網格化”管理方式。本著便于聯系、便于組織、便于開展工作的原則，把社區劃分為三種類型網格：一種是地緣型，以主要街巷、道路為界，劃分出若干網格；一種是單元型，一個封閉的居民區或若干座居民樓形成一個網格；一種是單位型，一個市場、一個單位或幾個相鄰的單位形成一個網格。凡社區自管黨員人數超過50名的，原社區黨支部一律改為社區黨總支，其轄區內劃分的網格均建立黨支部；自管黨員人數不足50名的社區，保留原社區黨支部不變，以社區網格為單位設立若干黨小組，使每一個社區網格都形成有領導機構、黨員隊伍、工作制度的社區黨建工作基點。變條塊分割、以條為主的黨建工作模式為條塊結合、以塊為主的工作模式，把黨建工作 17 的觸角向駐區單位、新經濟組織、社會組織拓展，做到凡是與社區單位、企業相關，以社區為載體開展的工作都納入社區范圍，形成小職權擔大任、小舞臺唱大戲的工作新格局。

2、改進社區黨員教育管理方式。首先，在管理范圍上，要做到三個延伸，即向生活在社區的在職黨員延伸；向轄區內流動黨員延伸；向轄區內“兩新”組織黨員延伸。其次，在黨員管理方式上，要變無差別管理為分類管理。針對社區不同類型黨員的特點需求，把社區黨員劃分為流動黨員、在職黨員、離退休黨員、下崗職工黨員及“兩新”組織黨員等等，根據不同類型黨員的特點采取不同的教育管理方式。再次，在黨員教育管理手段上，要變傳統教育手段為現代化教育手段。充分利用電子技術、網絡技術、遠程通訊技術等豐富多樣的現代化手段開展教育活動，實現各級黨組織與黨員的信息交流與互動，增強教育效果。同時，開發“黨員信息管理系統”，建立電子檔案，實現區、街、社區三級黨組織之間黨員信息的互聯互通，提高黨員管理效率。

3、完善社區黨建共建機制。區委牽頭，成立社區黨建工作指導委員會，成員由熱心社區建設的機關、企事業單位黨組織負責人組成，負責全面指導、協調全區的社區黨建工作，推動群團組織工作社區化，集合會員單位的工、青、婦等群眾組織的力量共同參與社區建設和管理；街道黨工委牽頭，成立街道社區黨建共建議事會，成員由轄區單位推薦，民主協商產生，組織發動社區單位黨組織參與和諧社區、文明單位、文化共建、雙擁共建等活動，豐富社區文化，提高社區文明水平。社區黨組織牽頭，社區黨員代表組成社區黨建聯席會，引導和組織本社區的黨員參與社區各項活動，更好地為社區建設服務。通過區、街道、社區三級共建機構的建立，進一步明確社區黨組織與駐區單位黨組織的工作職責，通過簽訂目標責任書等形式，圍繞地區性、社會性、群眾性、公益性事務共商共議，齊抓共管。

(三)完善社區自治機制，加快社區民主建設進程

社區管理體制改革的方向是建立一種開放式的社區民主自治機制，因此，無論是體制變革的本身，還是選舉制度的突破，都應朝著社區民主自治的方向大步邁進。

1、明確社區定位，合理劃分社區。原有的居委會規模過小，區域界限不明顯，社區資源饋乏，居民的依附性也較差，不利于社區功能的發揮；街道辦事處是政府的派出機關，是政權組織，在街道層面上組建社區，無法體現社區的自治性質。因此，社區的定位應當確定在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。在明確這種定位的基礎上，依據居民居住的自然地緣關系、社區的資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認同感，按照有利于社區管理、自治、資源利用，有利于提高工作效能的原則來組建新社區。原則上每個社區管轄3000戶左右，同時，要適應城市社區建設需要，不斷加大“城中村”、“城邊村”的改制步伐，為加速城市化進程奠定基礎。

2、推行社區直選，擴大基層民主。要建立健全社區居委會直接選舉制度，嚴格按照法定程序，通過推選產生社區成員代表、社區選委會、進行選民登記、推薦候選人、召開投票選舉大會等五個環節，動員社區居民參與選舉，讓更多的居民充分行使自己的民主權利，直接選舉出自己滿意的社區居委會成員。直接選舉的方式有兩種，一種是以戶代表的方式進行投票選舉，另一種是有選舉權的全體選民進行投票選舉。選舉工作中，要建立健全組織領導機構，進行廣泛的宣傳發動，對換屆選舉骨干人員進行分級、分段培訓。通過直接選舉，真正把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有能力，真心實意為群眾辦實事的人選入社區居委會的班子。

3、健全民主制度，推進社區自治。社區居民和駐區單位的參與，是社區民主自治根本所在。要完善聽證會、協調會和評議會以及居委會工作評議、居務公開等制度，通過社區論壇、社區對話、民情懇談會等活動載體，引導社區成員、社區居民為社區建設 19

發展建言獻策，充分行使民主決策、民主管理、民主監督的權利。同時，進一步暢通民主渠道，探索建立由社區居民、駐區單位、民間組織、群眾團隊和社區黨政組織代表共同參與的社區成員代表會議制度，探索建立社區利益協調機制，在黨委領導和政府主導下，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區事務，進行議事、協商、監督、評議。

(四)健全社區服務體系，強化社區服務功能

社區管理體制創新的最終目的就是服務人民群眾，因此，只有健全社區服務體系，探索社區服務社會化、市場化、產業化的新路子，不斷滿足社區群眾的需要，才能體現改革創新的成效。

1、健全社區服務網絡。根據不同層次居民的消費需要，在區、街建立社區服務中心，在社區居委會成立社區服務站，將服務職能從街、居其他機構中剝離出來，統一整合到社區服務中心、站點，形成以區級社區服務中心為龍頭，街道社區服務中心為主體，社區服務站點為基礎，社區志愿者組織為補充、駐區單位全面參與，條塊結合、全面覆蓋的社區服務網絡。社區服務中心、站點要不斷配套完善各類服務設施，按照服務職能類別的劃分，設崗定責，規范運作。社區服務職能可劃分為五類：第一類是綜合服務類，主要包括社區衛生、文化、教育、治安、計劃生育、消防安全、司法調解等工作；第二類是勞動保障類，主要包括退休、失業人員的工資發放和社會化管理工作；第三類是家政服務類，包括居家養老、家政服務項目的拓展運作和經營；第四類是物業管理類，包括社區內單位、樓宇及居住小區物業管理服務；第五類是生活保障類，包括最低生活保障人員的審核、救助工作。此外，區社區服務中心統一成立綜合服務公司，負責社區服務項目的市場化、企業化運作，從而形成規范有序的“三級聯動、六位一體”服務體系。

2、規范社區服務協調機制。要想方設法爭取駐地單位的支持，充分利用社區內各類設施和資源，建立資源整合和共享機制，實現社區各種資源在不同群體之間的合理配 20

置，促進社區內所有居民群眾共同實現“人的全面發展”。一是整合物質資源。以資源共享，優勢互補、互惠互利為原則，積極尋找與駐地單位的利益結合點，協調組織駐地單位的資金投向社區，并將各類硬件設施向社區群眾開放。二是整合人才資源。以黨、團員為主體，積極爭取社區內有專長特長的人才參與，組建志愿者服務隊，開展各種便民利民服務。三是整合組織資源。加強對業主委員會、小區管委會等社區內各種組織、社團的指導，使其按照有關章程，自主管理，各司其職，各盡所能，從而把各方面的積極因素調動起來，降低社區管理運作成本。

3、強化社區服務功能。繼續深化現有社區服務領域，按照“一街道一品牌，一社區一特色”的工作思路，不斷加強“夕陽紅工程”、“民情流水線”、“四點半工程”、“民生在線”、“真情1+1服務站”等便民、惠民服務，積極發展養老、托幼、助殘、家政和物業管理等系列服務，不斷完善服務網絡，深化服務內涵，構建便民利民的服務平臺。要把為居民服務作為社區建設的重中之重，根據群眾不同層次需求，堅持以人為本，突出五個重點，體現五種功能：以促進下崗職工再就業、面向困難群眾社會救助、福利服務為重點，體現社區服務的救助保障功能；以幫助居民群眾解決衣食住行方面的生活難題為重點，體現社區服務的便民利民功能；以滿足群眾人文精神需求為重點，體現社區服務的休閑娛樂功能：以維護社會穩定為重點，體現社區服務的減震疏導功能；以滿足高收入家庭多樣化、個性化服務為重點，體現社區服務的市場導向功能。走社區服務社會化、產業化的發展路子，以服務養服務，以服務促服務，形成網絡化、市場化、規模化服務體系，從而使社區服務由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發展造血型轉變。

(五)加強社區干部隊伍建設，為社區建設發展提供人才支持

建設一支年輕化、知識化、專業化的社區干部隊伍，是推進社區工作深入開展的重 21

要保證。為此，推進社區管理體制改革，創新社區管理模式，必須把加強和改進社區干部隊伍建設作為最關鍵的環節來抓。

1、轉變選人用人方式。一是上級選派。把社區作為青年干部培養鍛煉的基地，每年選派一批優秀年輕機關干部到社區進行掛職鍛煉，主要擔任社區黨組織書記、居委會主任助理等職，充分發揮青年干部思想新、活力強的優勢，來促進社區工作水平的不斷提高。二是民主選舉。主要通過社區黨員大會選舉和社區居民直選的方式，選舉產生社區黨組織和社區居委會班子。要注意拓寬民主選舉的范圍，符合條件的駐地單位負責人、長期工作生活在社區的人員都可以作為參選和被選舉對象，最大限度地整合社區人才資源。三是公開招聘。對于社區服務站等政府花錢買服務的社區工作機構，要面向社會進行公開招聘，參照公務員選拔辦法，通過筆試、面試等規定程序，擇優選拔知識化、年輕化、專業化的社區工作人員，有效提升社區工作者隊伍的整體素質。

2、切實抓好教育培訓。一是建立社區干部定期培訓制度。區、街要定期對社區干部進行集中培訓，在培訓內容上注重系統性、針對性和時代性，應重點學習社區服務、社區建設及城市管理等方面的知識。二是利用活動載體，加強對社區干部的經常性教育。要經常組織社區干部到那些社區工作搞得好的城市參觀學習，開闊視野，利用外地經驗，結合本地實際創造性地開展社區工作。三是有重點地調訓干部。組織、民政部門要有計劃、有重點地對年輕社區干部進行調訓，確保他們受到高層次培訓，盡快成為推動社區建設的中堅力量。同時，要加大社區后備干部的培養力度，建立社區后備干部專向檔案庫，實行動態管理，優勝劣汰，確保社區干部新老交替。

3、建立激勵約束機制。一是建立目標管理機制。針對社區干部存在的職責不明、責任感不強的問題，制定社區各組織成員工作職責，街道與每一名社區干部簽定任期目標責任書，定崗定責定目標，增強社區干部責任感。二是建立雙向考評制度。年末，社 22

區干部就工作目標完成情況向社區黨員代表、居民代表作述職報告，黨員和居民代表對其進行民主測評。街道把民主測評結果作為社區干部考核的主要依據，評出優秀、稱職、不稱職三個檔次，對不稱職者實行半年到一年的誡勉，對誡勉期滿后考核仍不稱職的按有關規定進行辭退。三是建立激勵機制。要提高社區干部的生活待遇，將社區干部待遇與工作任務掛鉤，增加對社區干部的補助，實行社區干部養老、醫療、失業保險制度，解決其后顧之憂。此外，要努力提高社區干部政治待遇，各級黨組織要積極創造條件增加社區干部參政、議政的機會，如增加社區干部參加黨代會、人代會的名額，增強他們的自豪感。

參考文獻：

1、《沈陽干部學刊》城市社區管理體制改革與制度創新 2007年06期;作者：李力;

2、《山西師大學報》試析新型城市社區管理模式 2007年03期;作者：楊穌,賈明德;

3、《經濟師》對我國城市社區管理體制改革的若干思考 2008年02期;作者：謝守紅,彭琳;

4、《求實》制度經濟學視角下的城市社區管理體制創新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加軍;

第四篇：社區體育組織管理體制與服務創新研究

社區體育組織管理體制與服務創新研究

學號： 1105050021 姓名： 馬永宏

目錄

一、社區體育組織管理服務體系構建的基本內涵........................3

二、我國社區體育組織管理服務現狀..................................3 2.1社區體育管理職責不明.......................................3 2.2社區劃分不明晰,導致管理機制不健全..........................3 2.3社區管理人員數量不足,管理水平與能力不夠.....................3 2.4社區體育資源未得到有效整合.................................4 2.5社區管理相對封閉...........................................4 2.6各種制度建設不夠健全.......................................4

三、社區體育組織管理體制與服務改革................................5 3.1廣泛建立基層社區體育組織,實行民辦官助、自營自治的組織管理形式5 3.2 實行半公益半消費式的社區體育組織經營模式...................5 3.3 制定與社區體育組織相關的政策和法規,規范社區體育組織的發展..5 3.4 建立對社區體育組織的評估激勵機制...........................6 3.5 在社區體育組織中推行體育指導員制度,促進社區體育健康發展....6

一、社區體育組織管理服務體系構建的基本內涵

社區體育組織管理服務體系的構建是動員廣大居民參加健身活動的重要手段之一,對幫助社區居民實現健身目標具有重要作用。隨著社區管理職能的進一步擴大,在社區體育建設與發展宏觀導向上,要逐漸弱化社區體育工作的政府行為,賦予社區更大的管理責任和管理權限、逐步向居民自治行為過渡,形成以政府導向為主,社區、項目協會都參與社區體育服務的多元化管理體制。

二、我國社區體育組織管理服務現狀

2.1社區體育管理職責不明

我國現行社區的居民自治組織,在理論上是社區事務的管理者,承擔社區公共事務的管理工作,自然也應是社區體育的管理者。但現有的社區居民自治組織,距離真正代替政府和企業承擔社會所賦予的管理責任還有較大差距,突出表現為社區居民委員會職責模糊,工作方式帶有較濃厚的行政管理色彩,社區居民委員會與街道辦事處在事實上是被領導與領導的關系,使居委會的日常工作不得不服從于街道的安排,有80%的工作內容本應由政府職能部門或社會中介承擔,過重的事務性工作弱化了居委會自治組織的管理職能,勢必削弱其對社區體育的管理,社區體育在事實上陷入了名義上都在管事實上都不管或無暇管的惡性循環中。

2.2社區劃分不明晰,導致管理機制不健全

我國由于對社區的研究起步較晚,社區到底如何定義和劃分,至今尚沒有一個權威的結論。如:社區是指居民所在的住宅小區,還是指其所在的街道管轄范圍而劃分的行政區,以及誰來管、如何管等問題,造成社區管理缺乏針對性和明確性。這種概念上的不明確,導致目前我國社區管理機制不健全。因而對社區體育而言,也就失去了推進社區體育管理的體制支持。這種劃分的不明晰,最終導致我國社區管理機制的不健全,對社區體育開展而言,也就失去了廣泛的動力支持。

2.3社區管理人員數量不足,管理水平與能力不夠

目前,我國大多數社區居民委員會無專職社區事業干部,更無專職的社區體育管理者。同時在社區行政干部中,體育專家很少,缺乏開展體育活動的理論知識、經驗和科學有效的鍛煉健身方法,更缺乏社區體育活動的整體策劃和社區體育活動的戰略性研究,基本上處于想到就做,想不到就算了的隨意狀態。調查結果表明:70%的社區體育管理者認為每個社區居委會應建立1~2個社區體育活動組織,每個街道社區應建立5~10個社區體育組織,并經常開展活動,74% 的人認為每千人應擁有1~2個晨、晚練體育活動點,70%的人認為每個社區居委會應 配備1名、每個街道社區應配備2~4名專、兼職體育管理者,62%的人認為每千人應擁有5個社會體育指導員,每個體育活動點應有1~2名體育指導員,65%的管理者呼吁加快社區體育規章制度建設,認為社區所有的體育組織、體育活動場所都應有完備的管理規章制度[2]。由此可見,我國目前社區體育管理服務滯后于社區發展,具體的管理服務措施還有待于進一步加強。

2.4社區體育資源未得到有效整合

一個社區或一個街道往往有很多單位、企業、學校,它們都是各自為陣,相互獨立,體育活動場所也封閉,形成各自獨立的小圈子,沒有與社區有機地聯合起來,這就造成單位之間無聯系,人與人之間缺少交流,資源人才的利用率不高,社區體育開展難以進一步發展。5中國群眾體育現狀調查與研究6表明,目前各類場館中主要用于群眾體育的只有10%,而且存在著開放利用率低、場地項目結構不合理、適應群眾體育需求的場地嚴重缺乏等。在短期內不可能大規模增建大量體育設施的情況下,如何開發、整合和改造現有的一切可利用的場地設施資源,是解決社區體育場地設施嚴重短缺的根本途徑。

2.5社區管理相對封閉

體育活動作為現代人的需求,它不僅內容豐富多樣,而且許多活動都以集體的形式出現,活動者作為集體的一員,承擔一定的角色,在與同伴默契配合中,與對手斗智過程中,產生交流、合作的滿足感。缺少交流,缺少體育健身伙伴,也成為阻礙社區體育發展的一個不可忽視的因素。此外,正式的社區體育組織與自發性社區體育組織之間缺乏應有的聯系和溝通。目前,我國社區體育的管理主要由社區體協等體育組織承擔,而人們經常性的體育活動則主要由晨、晚練點等群眾性社區體育組織來完成。而街道、社區體協受到人力、則力等客觀因素的制約,尚未與轄區單位企業、社區自發性體育組織建立正常的工作聯系與溝通,造成正式的社區體育組織與民間自發性體育組織在管理等方面的脫節,從而在一定程度上使社區體育處于一種無序狀態。

2.6各種制度建設不夠健全

通過社區體育服務的制度建設,一方面使社區體育服務的社會規范系統化、條理化和正規化;另一方面,使社區體育服務的社會規范內在化,被社區居民所接受和認同,社區體育服務的制度化程度越高,社區居民關心和參與社區體育建設的積極性也就越高。我國目前有些社區體育工作缺少規章制度,特別是一些社區對體育檔案工作的管理欠規范,有活動無記載的現象普遍存在,社區體育管理服務的制度化建設遲緩,一些具體的制度不完善、不健全,因此,不可

能有效地發揮其應有的功能,促進社區體育的發展。

三、社區體育組織管理體制與服務改革

3.1廣泛建立基層社區體育組織,實行民辦官助、自營自治的組織管理形式

我國正在部分地區推行國家級社區體育組織的試點工作,但到目前為止多數組織還沒有形成穩定、成熟的經營模式,且在管理機制和運行模式上不盡完善。

參考發達國家社區體育的發展經驗并考慮到現階段我國的國情,現階段政府對社區體育組織的發展需要給予政策保障和部分資金援助,政府可以將市區(街道)內的公共體育設施委托給組織管理,組織負責自主經營,民辦官助、自營自治是社區體育組織管理與運作的主要方式和發展方向;社區體育組織的建立必須依托地方政府和各級體育管理機構共同參與)))地方政府主要借助街道辦事處來負責組織的管理和監督,體育管理機構主要通過市區兩級體育局群體處負責組織的指導,街道辦事處負責成立社區體育組織指導中心,由該中心負責制定組織章程、建立組織組織管理機構并直接管理和指導組織的運作(屬地化管理)。社區體育的組織體系以社區體育組織為中心,通過社區體育組織輻射到單項體育協會、人群體育組織和晨晚練體育活動點。在這個組織結構中政府可以通過組織建立起以社區整體為服務對象、覆蓋整個市區的社區體育網絡,組織負責與社區體育機構互通有無,聘用專業的體育指導人員,提供體育健康咨詢、信息查詢、體育競技和休閑活動安排、場地租賃等服務。

3.2 實行半公益半消費式的社區體育組織經營模式

現階段我國的基本國情和社區體育的發展程度決定:基層社區體育組織應該屬于兼具公益性、非經營性和市場性、經營性的綜合性實體。社區體育組織的管理主要是以民間自發、自愿、自治為主,政府在稅收上給予優惠政策和資金上的適當補助,把社區體育變為半公益半消費的體育模式,更多地吸引市場的力量來配置現有的體育資源。在關鍵的經費問題上,社區體育組織除了爭取政府補助和企業贊助外,可以向會員收取一定數量的會費,以補償對指導 人員的勞務費用和對場地器材的磨損,并以此推動體育產業化的發展。

3.3 制定與社區體育組織相關的政策和法規,規范社區體育組織的發展

我國目前關于開辦群眾性體育組織的法規只有一項)))5社區體育組織的試點工作6。因為缺乏政策導向,社區體育組織的發展沒有取得根本性突破。

目前應建立權威的社區體育組織管理制度,讓社區體育組織按照程序化來管理和運作,按照長效機制原則,細化管理服務職責,落實管理服務主體,制定社區體育組織發展的長期目標和科學的工作計劃、經營規則,制訂志愿者的負責制和獎勵制,還要制定法規保障社區居民的監 5

督機制,讓社區居民能夠行使管理監督的權利,確保人人享有公平的參與社區體育的權力,真正體現依托于大眾、服務于大眾的社區理念,引導社區體育的健康發展。

3.4 建立對社區體育組織的評估激勵機制

體育行政部門可以擬定針對社區體育組織的評估指標體系、制定評估標準,并分期(比如1次/年)對社區體育組織進行綜合評估,評估內容包括組織的保障體系、管理體制、工作績效、群眾滿意度等,通過評估可以有效激勵組織管理人員、工作人員的積極性,也可以有力推動地方體育行政部門更加重視、關心和支持社區體育工作的開展。針對評估結果采用肯定成績、指出不足、表彰先進、制定目標的一整套激勵機制,可以幫助社區體育組織認識自身的不足和明確以后的發展方向,從而保證其更好更快的發展。

3.5 在社區體育組織中推行體育指導員制度,促進社區體育健康發展

社區體育組織可以在部分高校接收高層次的體育專業人才作為社會體育指導員(專職或兼職),也可以充分調動社會的力量,吸納具有一定特長又熱心社會公益活動的人加入到組織的指導員隊伍中來,但是這些熱心人士必須擁有一定的資質認證,社會體育指導員不是為單獨的具體的社區提供指導,而是在組織的聘用制度下對有需求的社區提供服務,他們相互間競爭上崗、優勝劣汰,這樣既可以吸引優秀的體育人才,提高體育指導員的素質水平,也可以保證給社區居民提供專業的指導服務。

第五篇：現代社區：呼喚管理體制創新

現代社區：呼喚管理體制創新

遷進了居民小區，住進了寬敞明亮的新居，享受著舒適安逸的生活，這是民生得到很大的改善，告別貧困、步入小康、邁向現代化的中國人民現實面貌的寫照。但是，人民的幸福感并沒有與物質生活水平的提高而同步提高，老百姓對政府、對社會管理的滿意程度也未得到相應提高，甚至在有些地方某些方面反而下降了，這也是我們不能回避的現實。經濟發展了，生活改善了，人們逐步富裕了，已成為新時代的居民，究竟還缺失什么？答案之一：缺乏與現代化建設相適應的社會管理體制。小康社會向現代化行進中呼喚建立民主、法制、公正、科學的社會管理體制。

創新社會管理體制、改進社會管理方式、提升社會管理水平、拓展社會服務功能已成為現代化社區建設重要課題。從理論到實踐探討社區管理體制創新十分必要。

社會管理古已有之。縱觀歷史，在人類社會發展的長河中，社會管理沿著一條由統治和管理的同一性向統治和管理的兩重性轉變、由官僚管理體制向民主自治體制進化、由權力統治管理向公共服務管理演繹的軌跡行進著。在階級社會，社會形態是階級統治的臣民社會，管理和統治合為一體，管理就是統治，“普天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣。”對封建社會管理體制作了精辟的概括。歷史證明，階級統治旨在建立以官為本，以維護、穩定統治秩序為目的，以權力行使為中心，以專權、專政、專治為手段的臣民社會。其社會運行與其行政管理方式同出一轍，品味其特色如下：一是社會管理主體單一，政府是社會管理的主體，權力集中、機構龐大、層級分明、權限森嚴。二是政府行政管理無所不包，人為劃分若干社會領域，設立若干專門機構，大到天文地理，小到雞毛蒜皮全部納入管理。三是各級官員逐級對上負責，為官去人格化，行為標準化;辦事機械化，循章辦事，照章而行，手續繁、速度慢、成本高、效率低。四是以相對固定的方式方法實施管理，以實現既定目標。我國社會主義制度建立后，在國體、政體方面有大膽創新，并取得成功經驗；在社會管理方面進行了積極探索，進行了多方面的改革嘗試，但是，在社會管理中“統治管理”的影響根深蒂固。只到經歷幾次集權、放權、集權、分權的改革后的今天，我們的社會管理還是以行政管理為主導。人民群眾對單一行政手段管理社會已存異議，戯稱行政管理為“領導就是開會、管理就是收費、協商就是配對、服務就是舞弊。”這也從人民群眾的角度所反映出的社會管理必須改革呼聲。我們經過三十年的艱苦探索，又經過三十多年改革開放的實踐，終于找到了一條建設有中國特色社會主義道路，那么，我們從小康社會奔向現代化和諧社會中，也能創新一套現代社會管理的新體制。

改革社會管理遍及全球。橫看世界，各國都從自己實際出發，探索適應時代發展變化的社會管理的新體制。伴隨經濟的發展、社會的進步以及社會格局和結構的變化，政府對社會管理呈現以下發展趨勢：管理重心下移，社區成為社會管理重點；管理職能轉變，對公共事務管理企業化，以服務替代管理；擴大民主權利，大力發展民間社團組織和中介組織；減弱行政干預，管理分權化、服務綜合化、專業化。據相關資料介紹，發達國家的社會管理大體分三種類型：第一種是以新加坡等國為代表政府主導型。政府作為公共利益的代表隊社區直接、具體干預，雖然政企分開、政事分開、政社分開，但官方行政色彩濃厚，政府仍承擔統一規劃、培訓社區干部、提供場所設施、組織發起活動、財政支付經費等職（該體制與新加坡是個城市國家的國情有關）。第二種是以英、美等國為代表的社會自治型。政府以間接方式干預社區管理，常規做法是通過法律、法規去規范社區不同集團、組織、家庭和個人的行為；依法為社區成員民主參與社區管理提供制度保障；協調各種利益關系。如美國法律規定，只要不影響區域和國家的整體發展，社區有權決定自己的建設特色。英國政府把所有服務行業拿出來作為競爭性標的，進行市場運作。第三種是以日本為代表的混合型。政府設立“社區建設委員會”和“自治活動課”我社區管理機構，主要職能是規劃、指導社區建設，提供經費支持；在城市基層設立“町會聯合會”和“町會”帶有行政色彩的群眾管理組織。

早在2004年黨的十六屆四中全會中央就提出加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新以來，社會管理創新多次在黨和政府的文件中出現，今年又在十二五規劃中被明確定位。我國的社會管理滯后于社會發展，社會管理相對集中的社區更是規劃起步晚、建設速度快、發展規模大，而管理體制陳舊、機制落后，遠遠跟不上發展步伐。5月30日中央政治局召開會議，再次強調“加強和創新社會管理”的緊迫性和必要性。建設科學的社區管理體制和運行機制是加強和創新社會管理的最有力的抓手。

如果將社會管理體制濃縮為社區管理體制，我們設想可從四個層面構建中國特色社區管理體制。

第一層面，加強改進共產黨對社區的領導。黨的領導是我國優勢政治資源，我國的改革開放和現代化建設所取得的巨大成就，就是在黨的領導下而取得的。在我國由農業社會向工業社會轉型、由城鄉二元制向城鄉一體化過度、由“臣民”社會向公民社會變化、由小康社會向現代化社會進發的復雜國情面前建立科學社會管理體制，不能沒有黨的領導。黨對社區的領導主要是政治上、思想上的領導：在與政府對應的黨委設立領導機構，并在常委中分工由一名常委負責，領導社區建設和社區管理體制改革；在黨的領導機關中大興調查研究之風，對當前發展機遇期、社會轉型期、矛盾多發期的社情、區情、民生、民情、民意進行深入調研，有針對性地制定解決矛盾和問題的方針、政策；黨的各級組織要重視社區管理人才的培養選拔，為社區建設提供人才保障；改進黨的基層組織建設和黨員管理，建立社區黨組織（支部、總支），對黨員實行屬地管理、（在哪居住就在哪過組織生活，接受地當黨組織的管理。）落地管理(流的黨員臨時組織關系進社區），為黨對社區領導提供組織保證。

第二個層面，優化改進政府對社區的管理。理順關系、權利歸位，優化管理結構、轉變政府職能，有進有退、有所作為、有所不為，建立小政府大社會、簡管理大服務的管理格局。現行的政府、街道辦事處、社區的垂直領導、分級管理體制方便了行政、繁瑣了管理、忽略了服務。（政府擔當行政指令生產工廠的角色，忙忙碌碌起草文件、發布行政指令；街道辦事處扮演“準政府”和傳輸器的角色，辦理一些收發文件、證件之類的行政業務，大量工作則是向社區傳遞行政指令；社區則充當織布梭角色，上下活動落實指令，布置檢查應對驗收，上下打點爭取利益。真正對居民服務已成業余。）在公共宏觀管理上政府進，事業企業退。政府依法對社會事務、社會組織、社會生活實施規范和管理是政府的職責。在涉及社會公正、社會治安、社會穩定、社會誠信、社會保障、社會服務、社會參與、社會自治、社會救助、社會組織培育、社會常態管理、社會利益協調、社會應急情況處置等領域責任重大，大有作為。政府集中精力在加快城市建設、提升城市品位、改進城市管理、提高市民生活方面有所作為。以現代公共管理分權化、專業化、區域化、專業化的發展趨勢調整政府、街道辦事處、社區的管理結構。政府著重抓好城市規劃科學化，布局合理、設施配套、功能健全、節儉高效、生活方便，順應時代潮流、突出地方特色；著重抓好城市管理規范化，政事分開、政企分開，以法律、法規及政府頒布的制度規范人們的行為，調整政府、企業、事業、社會團體、各行各業以及社區和居民的利益關系；著力抓好公共管理社會化，設定多元化管理主體，合理劃分管理對象，管理重心下移、管理權限下放，街道能管的由街道管，社區能管得由社區管，改全能政府為精干要務政府，政府行政事務越少越好，騰出精力抓大事要事；著力抓好公共資金集約化，多渠道籌集建設資金，建立節約型政府運行的長效機制；著力抓好城市服務的市場化，開發服務資源、發展服務行業、拓展服務空間、管好服務市場。管好了以上大事，政府自然就從資源配置、利益分配等管不了的事務中退出了，自然就從管不好繁雜事務中退出了。街道辦事處要從準政府的角色中走出來，真正作為政府的辦事機構辦好政府交辦的事。(不是政府部門的辦事機構，不能成為部門對社會的辦公機構）其職責就是兩大類：一是根據法律、法規、及政策，按政府的規定和要求，遵照辦事程序，辦好社會管理常規性業務工作，此類工作只需一個精干的、業務素質較高、綜合能力較強的業務班子就可完成。

二是抓好社區管理的隊伍建設和管理制度建設。這類工作介入早、頭緒多、創造性強，是街道辦難度大的重頭工作，須設立一個專門工作班子從事此項工作。（可考慮其內部調整人員結構，調整工作內容，空出編制，把工作重點轉移到社區方面來）這個班子要扮演好三個角色：基建完工，居民搬遷，社區建設起步階段扮演聯絡人的角色，主要工作是收集、匯總、整理居民信息，溝通居民間的聯系，醞釀建立社區管理方案，為建立社區管理機構作前期工作。（其實，這項工作在居民購房時就可開展。政府派出機構站在居民一方，維護居民合法權益，客觀上還能發揮一點抑制投資、投機購房，抑制惡意炒作房價的作用。）居民定居，社區生活趨于穩定階段扮演召集人的角色，主要工作是召集居民協商社區管理機構設置格局、產生方式、選舉辦法；召集居民大會，選舉產生社區掛了機構。機構成立后社區活動起步階段扮演協調人的角色，主要工作是協調社區內外各種工作關系，對內協助社區建章立制，建立常規工作機制；對外銜接社區與社會管理部門的工作關系；引線搭橋建立社區與社會團體聯系的通道。

第三個層面，建設非行政化的社區管理體制和運行機制。我們的社會正在悄然發生著變化，從法律層面上講，已進入了公民社會；從生活狀態層面上講，已進入市民社會。市民社會的特點是現代民主社會的體現；是國家權威與公民個人自由有機結合的載體；是民主力量、民主精神培育體；是現代社會穩定發展的平衡點。這些特點勾畫了社區管理體制發展的軌跡，既由上至下派生的行政管理體制過渡到行政干預和社區自治相結合的混合體制，再過渡到法規、政策導向的社區自治體制，當法律法規趨于完整，則形成依法構建的居民自治體制。循著上述軌跡，社區管理機構可設計三種形式：其一，完善現行的居民委員會。切實實行民主選舉產生委員會；切實實行委員制管理方式，有廣泛的民意代表性，有管理權限、范圍、內容的規定，有議事、決策、執行的程序規則；切實實行公共事務公共管理；切實保障居民獲得合法權利，履行居民應盡義務。其二，在政府指導下，在政策、法規規范下，根據居民的意愿，以民主協商方式設立“社區管理董事會”作為“社區管理委員會”的過渡機構，管理社區公共事務，為居民提供公共服務，與服務商簽訂商務服務合同，籌備居民大會，選舉產生社區管理委員會。社區管理委員會是集管理和服務于一體的社區自治機構。該機構再與各類服務商合作，以市場運作方式建立“社區服務中心”，為居民提供全方位服務。(也可幾個社區協商共建一個服務中心）其三，從國家立法、地方立法、政府建制、專業培訓、市民教育等方面做準備，建立居民自治管理體制------社區民主管理委員會。這個管理體制起點高、要求嚴，它賦予這個體制的功能是：政治民主，以民為本、民主選舉、民主決策、民主管理；管理公正，依法管理、公開辦事、公心對民、公平處事；監督常態，以制度保障監督，時時、事事、處處接受居民監督；服務現代，公共服務市場化，生活服務人性化；辦公科學，實行數字化、網絡化辦公。社區民主管理委員會不是行政機構，其負責人不是公務員，但是他們卻承擔著社會常態管理、社會服務、社會穩定、社會參與、社會自治等過去由政府行政管理所承擔的責任。順理成章，政府可以將管理下移、職能轉變、機構精簡騰出的經費下移到社區管理中，設立社區管理崗位補助經貼。有崗位經貼，可參照“大學生當村官”的模式，在社區開辟大學生就業的新天地。

第四個層面，建立居民參與社區管理的長效機制。人是群居的，人又是追求自由的。從必然王國走進自由王國，是人類繁衍生息的長河。追求自由是馬克思主義核心價值觀。居民參與社區管理的過程，也是釋放自由愿望的過程。作為居民個體，住進社區就要融進社區生活，參與社區活動。從主觀上培養自己的認同感、歸屬感和主人意識。作為社區管理者，要開通居民參與的渠道。比如，根據居民生活特長、文化特長及其他特長，牽線搭橋，組織居民開展喜聞樂見的活動，發起居民喜歡參加的民間組織，在實踐中探索居民參與社區管理的范圍、內容、形式和方法，制定一套符合居民心愿的、系統的、操作性強的《居民公約》。