第一篇：關于事業單位分類標準有關問題的調查與思考

關于事業單位分類標準有關問題的調查與思考

（肖兵華 新邵縣機構編制委員會辦公室）

為全面貫徹落實黨的十七大和十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，推動公益事業更好更快發展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，２０１１年３月２３日,中共中央 國務院出臺了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，這一《意見》的出臺標志著我國分類推進事業單位改革進入了具體實施階段。而事業單位分類標準是進一步深化事業單位分類改革的關鍵環節，在改革即將全面推開之際，7至8月，我辦成立了調研組，通過采取走訪、座談和書面問卷相結合的辦法，就縣事業單位分類標準的有關問題進行了專題調查及分析。調研中發現，現行分類標準具有一定的局限性、分類依據不夠明確、類別界定不夠清晰等問題，影響著事業單位分類改革的全面展開與深入推進。

一、現行分類標準概覽

（一）按行業分類。以目前事業單位登記管理分類，事業單位的行業分類主要包括19個大類，即教育事業單位、科研事業單位、文化藝術事業單位、衛生事業單位、體育事業單位、農業林業漁業和水利事業單位、社會福利事業單位、城市公用事業單位、交通事業單位、信息咨詢事業單位、中介服務事業單位、勘察(探)事業單位、氣象事業單位、地震測防事業單位、海洋事業單位、環境保護事業單位、檢驗檢測事業單位、知識產權事業單位和機關后勤服務事業單位。其中教育事業單位人員編制占事業單位編制總數的45%，醫療衛生單位約占13.4%，農林水事業單位約占11.2%，科研設計事業單位約占4.5%，城市公用事業單位約占4.4%，新聞出版、文化

1藝術單位約占4.1%。

（二）按隸屬關系分類。就縱向的隸屬關系來看，可分為中央所屬、省(區、市)所屬、地(市)所屬、縣所屬、鄉(鎮)所屬事業單位等五類，就橫向的行政系統來看，事業單位主要分為黨委、政府、人大、政協、檢察院、法院、民主黨派、社會團體、經濟實體和其他系統所屬事業單位等10類。

（三）按行政級別分類。目前，根據行政級別的不同，事業單位主要包括正副部級、正副廳(局級)、正副處級、正副科級、正副股級事業單位等10類。

（四）按經費來源分類。事業單位被劃分為全額撥款、差額撥款和自收自支等三類。

（五）按照社會功能分類。中共中央 國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。并根據職責任務、服務對象和資源配臵方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配臵資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配臵資源的，劃入公益二類。具體由各地結合實際研究確定。

二、現行分類標準存在的問題

(一)現行分類標準具有局限性。就現行的事業單位分類標準來看，按行業、隸屬關系以及行政級別分類屬于事業單位傳統管理體制的產物。其中，按行業分類不能說明為什么行業中的有些機構屬于、有些不屬于事業

2單位，也不能說明同是事業單位為什么有的承擔行政執法職能職能，有的則承擔發展社會公益事業或開發經營職能。此外，在行業分類的具體操作中經常會出現“其他”類，從而為所有不能或不好歸類的事業單位保留了一塊模糊地帶。按隸屬關系分類，一些行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的脫節常常造成事業單位管理上的條塊分割，以及各部門各自為政、機構職能簡單重復設臵和國有資源大量閑臵浪費的現象。事業單位按經費來源分類依據主要是單位的經費自給率，在這種分類模式下，那些因管理不善、經營無方而導致效率低下仍有可能需國家財政全額撥款，從而極大地降低了國家事業經費的使用效率。而且這種分類對于率先實現經費自我補償的事業單位沒有起到鼓勵、扶持作用，從而極大地挫傷了事業單位自主經營和自求發展的積極性。按功能分類雖然具有一定的科學合理性和可操作性，但仍不能很好的解決為什么某個單位屬于此類而非彼類的分類標準問題，對于事業單位為什么處于或繼續保持某種組織形式和運行機制，不能提供有效的解釋和客觀的依據，從而使分類改革極有可能陷于政府主管部門和下屬單位討價還價的持續博弈當中。

(二)分類依據不夠明確。事業單位數量眾多且十分復雜，所承擔的功能也有差別。然而如何分類，分類的依據是否科學、符合實際，則是分類的關鍵。而上級文件對事業單位的分類依據沒有給予明確規定，因操作中缺乏有效依據，這樣對事業單位進行分類帶來很大的困難。如按功能分類，現實中較多的存在著某一事業單位擔負著若干職能的情況，單位成立時原定主要職能與目前實際履行主要職能不相統一，這樣是按其原規定的主要

3職能來分，還是按實際履行的主要職能來分，抑或多種功能并存難以界定其主要功能，令地方政府編制部門感到“頭疼”。分類依據作為事業單位改革整體推進的前提條件，在實踐中不解決這個問題，是難以解決事業單位管理體制分類改革的問題的，因此，事業單位分類依據或標準亟待突破。

(三)類別界定不夠清晰。事業單位分類是規范事業單位管理、深化事業單位改革的基礎工作，分類決定著對某一事業單位性質和功能的界定，決定著改革后事業單位的管理體制。因此，事業單位改革的第一步就是要做好分類工作。但是，由于分類實質上決定著相關事業單位及其主管部門的價值和利益分配，特別是涉及到財政撥款問題，這使改革從第一步起就面臨著許多深層次的矛盾和問題。要對事業單位進行比較細致而嚴格的類別界定，而且在界定時要充分考慮到照顧現實和可操作性，但是，在具體實施中，因事業單位履行的職能和行政機關還存在政事不分、職責不清，部門之間職能交叉的現象和分類依據不夠明確等原因，很難準確界定事業單位類別。究竟應當把某個事業單位歸于哪一類，其中自然少不了來自事業單位及其主管部門的激烈爭論和討價還價。

三、對策措施

在分類推進事業單位改革即將全面鋪開之際，上述諸多問題不能得到有效解決，勢必影響改革的進一步推進。要解決以上問題，筆者認為，需要采取以下幾項措施：

(一)進一步完善按功能分類。事業單位分類必須打破傳統隸屬關系上的“條塊分割”，“行政定級別”的怪圈，在堅持“政事分開、企事分開和社事分開”的前提下構建新型政事關系。當前對事業單位分類存在財政撥

4款方式、行政級別、行業等多種劃分方法，但就事業單位本質屬性而言，我認為功能才是更為本質的，因為事業單位之所以為事業單位，起決定作用的是它提供公共產品、公共服務的功能，而財政撥款方式由其功能決定的。同樣，事業單位所處級別、所在行業均屬一般屬性范圍。因此，對事業單位按功能分類，是事業單位分類的本位回歸，具有一定的科學合理性和客觀可操作性，符合事業單位分類改革的實踐和理論發展趨勢。因此，在事業單位分類上要堅持立足現狀、著眼規范，政事分開、事企分開，先易后難、力求準確，以功能劃分類別的指導思想，按照便于改革、易于管理的原則，通過事業單位的職能和提供服務的性質來分析該事業單位作為公共組織的性質，是屬于行政執行類、社會公益類還是生產經營類，對于以上幾種類別的特征并存，主要功能難以界定的事業單位劃為其他類，以解決事業單位類別很難界定的問題。

(二)集多方力量，參與分類。對事業單位進行分類，一個單位該屬于哪一類，事業單位自己說了不算，政府也不應該說了就算，更不是什么“地下工作”，非要保密。但因分類決定著事業單位及其主管部門的價值和利益分配，所以分類過程也體現了事業單位及其主管部門、政府職能部門不同主體間的博弈過程。為盡量保證分類的科學、合理、公平、公正、公開，在分類改革一開始就通過召開座談會、走訪調查征求意見建議、聘請專家學者參與分類工作等方式引入第三方介入，以充分發揮站在直接利益主體之外、立場相對獨立的第三方的作用，可避免或減少單位、部門沖突和利益之爭。

(三)深入調研，把握尺度。分類不是做表面文章，將精力牽扯于分幾類好、叫什么類別名稱好、或求異創新等問題上。事業單位分類要堅持政

5事分開，事企分開的原則，堅持與事業單位的整合相結合的原則。對每一類事業單位不但要從宏觀上進行科學布局，研究所占的比重是否合理，還要從微觀層面進行整合，即對現有事業單位的撤銷、重組或合并。但分類改革是一項復雜而艱苦的工作，因為涉及事業單位冗員的裁減、職能的界定、資金的重新分配等，會觸及相關部門和人員的既得利益，處理不當甚至會引發一定范圍的社會震蕩。因此，這項工作要做細做好，不可過于簡單，即對事業單位做大體分類。由于許多事業單位自身的復雜性特點，我們不能簡單將其歸為某一類中去。更不可盲目，應通過廣泛深入的調研，對事業單位的職能做具體分析，確定事業單位分類的原則、依據和實施步驟，然后對事業單位進行科學、合理的分類。

(四)審慎操作，確保科學合理。若對分類的標準認識不清、原則把握不合理，操作中不夠科學合理，或者只做粗線條大致分類，會使某些事業單位被“錯劃”而“站錯了隊”，從而會導致毀掉或丟失公共事業，影響社會穩定。為保證事業單位分類的科學、公正、合理性。在分類操作上要審慎操作、陽光操作。要按照廣泛征求主管部門、事業單位擬分類意見，編制部門初審，對主管部門、事業單位的模擬分類與編制部門模擬分類有分歧的單位進行認真分析，并召開座談會做出相應調整的程序扎實有序開展，通過這種政策的“上下來去”對事業單位的分類做出最后的界定，使之切實做到方案的合理化，竭力提升人們的滿意度，減少改革的阻力。

投稿者：肖兵華，男，37歲，現任新邵縣機構編制委員會辦公室秘書，聯系電話：***

第二篇：分類推進事業單位改革的問題與思考

分類推進事業單位改革的問題與思考

事業單位作為向全社會提供基本公共服務的載體和平臺，在促進經濟社會發展等方面起到了重要作用，但事業單位發展中的問題不但影響行政效能和公共服務效率，也嚴重地制約了行政管理體制改革。目前事業單位分類改革已全面展開，但分類推進事業單位改革還面臨不少問題。

一、主要問題

當

前,在傳統計劃經濟體制下形成的事業單位不同程度地存在著一些與市場經濟不能并軌的問題，制約了經濟和社會的協調發展，以及人民群眾對提供公共服務、公共產品的需要，同時也制約了政府職能的轉變。具體表現為：

（一）管理體制不順，監管制約不力。一方面由于事業單位部門所有、條塊分割的管理結構，導致在機構設置、編制配備出現不盡合理的地方。有些事業單位因不適應經濟和社會發展需要，職責任務、工作量都出現了不同程度的變化，職能萎縮，編制閑置，一定程度上存在機構龐雜、人員臃腫、人浮于事等現象。另一方面職能加強、任務增加部門的用編需求得不到調劑，特別是有利于推動經濟發展保障和改善民生、維持社會和諧穩定等重點領域編制資源得不到動態調整，使得編制資源不能全面發揮其應有作用，阻礙了社會事業的發展。這些問題根源在于編制管理法津法規體系不盡完善。雖然近年來出臺了一系列機構編制管理方面的條例和法規，但具體到事業單位機構設置、人員編制配備方面還是缺乏嚴格的控制措施。有些事業單位人員編制核定無操作標準和依據，只是根據當前的工作情況所謂的“量體裁衣”，致使主管部門要求設立事業單位編制核定時上下聯系、左右攀比；有些事業單位設立以達標為要挾，以審批資金為“誘餌”，造成機構設置重復、職能交叉。不但增加財政負擔，而且容易出現推委、扯皮現象。

（二）缺乏法人資格，阻礙自身發展。部分事業單位不具備獨立的事業單位法人的資格，其任務由行政主管部門下達，辦公地點不明確，人員混用，財務不分，行政機關人員兼任事業單位法人。這樣的事業單位不能實現自主經營、自負盈虧，只能靠財政“吃飯”、政府“喂奶”、主管部門“輸血”生存。致使事業單位服務功能弱化、萎縮，不同程度地阻礙了事業單位根據自己的特點，按照社會需要和市場經濟規律尋求自身發展的步伐。

（三）政事、事企不分，工作效率不高。一是有些事業單位享受著事業單位的待遇，卻從事著與政府部門一致的行政管理事務，甚至還擁有比一般政府部門更大的行政權力。一些并非法定承擔政府職能的事業單位，執行著由主管部門直接或間接轉移過來的行政職能。二是有的事業單位本身擁有執法權力，全部或者大部分受國家財政資金的供養，卻仍然從事經營活動，既是運動員又是裁判員。三有些事業單位占用著國家資源，享受著財政扶持，卻未充分有效地提供相應服務,積極公正地履行應盡職責。

（四）事業單位撤并難度大。按照事業單位分類改革要求，對未按規定設立或原承擔特定任務已完成的予以撤銷；對布局結構不合理、設置過于分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的予以整合。部分事業單位將面臨著撤并，人員編制核銷、核減和安置。對應該撤銷或整合的事業單位，很少有主管部門或事業單位自己主動提出進行撤銷整合，而是以上級部門批資金、上項目等為理由，要求保持現有事業單位，或者一味強調本部門本單位的困難，反對撤銷整合所屬事業單位，加大了事業單位分類改革工作難度。

（五）改革配套政策遲遲不能啟動。事業單位分類改革是一項復雜的系統工程，關系經濟發展和社會穩定的大局，涉及事業單位廣大職工的切身利益，如果在改革過程中沒有養老保險、人員分流安置等完善的配套政策支持，廣大職工的切身利益得不到社會保障，必然會影響社會穩定大局，致使改革難以達到預期的目標。目前人事制度、收入分配、社會保障、財政管理、轉企改制等配套政策遲遲未能出臺，成為制約改革順利推進的瓶頸。

二、思考與建議

（一）調整規范機構設置，搞好清理整合。根據縣級事業單位不同的類型、性質、運行機制以及發展趨勢，按照事業單位清理規范的要求，進一步搞好清理整合。一是堅決撤銷。隨著經濟和社會的發展，原有的一部分事業單位，有的職能萎縮甚至消失，已經無所作為；有的運轉艱難，既無社會效益，也無經濟效益；有的依靠財政撥款養人，終日無所事事；有的名存實亡，長期無人員、無資產、不運作。對這此事業單位予以撤銷，其人員按政策進行妥善分流和安置。二是合理合并。有些事業單位規模過小，有的職能相近或交叉。對這類單位應在統籌規劃的基礎上予以合并。三是調整布局。對條塊分割、重復設置的事業單位，應統籌兼顧，科學調整布局，裁長補短，優勢互補，優化人力、財力、資產等資源配置。通過清理整合，逐步界定和規范事業單位的職責任務、機構名稱、人員編制和經費形式。

（二）全力推進事業單位分類改革。根據國家和省市對事業單位的有關分類標準，本著先易后難、分期分批、逐步推進的原則，對清理規范后的所屬事業單位進行科學分類。行政類事業單位，依法調整界定職能任務，整合精簡機構編制，嚴格規范管理。公益類事業單位，優化布局結構，完善運行機制，逐步實現舉辦單位主體的多元化。此類事業單位的管理辦法，主要是政策引導、依法監督、搞好服務，重點管好其領導班子或法定代表人，監管其國有資產的保值增值。經營類事業單位，按照事企分開的原則，借鑒國有企業改制的政策辦法，搞好產權制度改革，實施改企轉制，使其成為市場競爭主體和獨立核算、自主經營、自負盈虧的經濟實體，進一步增強自我發展的活力。

（三）賦予事業單位獨立的法人地位。國務院《事業單位登記管理暫行條例》規定，未取得《事業單位法人證書》的，不得以事業單位名義開展活動。近年來，事業單位法人登記工作雖然得以全面推進，但其他配套政策法規滯后，事業單位仍處于主管部門的附屬地位，與市場接軌的“準入證”作用也沒能充分發揮，制約了事業單位的市場化進程。許多事業單位習慣于按主管部門的行政命令辦事，對社會和市場的需求主動參與的少，不愿意面向社會尋求生存空間，造成事業單位社會化服務功能的缺位。因此必須建立健全事業單位法人治理結構，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構。

（四）徹底解決合力不強的問題。在事業單位改革中，政府職能部門、政府主管部門和事業單位這三者雖然都主張進行事業單位改革，但改革的目標和方向并不一致。一般來說機構編制、人社、財政等政府職能部門主要是加強規范化管理，盡量控制或減少財政供養人員。而事業單位主管部門則往往是站在事業發展，同時也站在維護本位利益的立場上盡量保留和發展一些事業單位，在改革中常常充當事業單位的代言人和事業單位改革的協調者等角色。事業單位自身則希望通過改革在既得利益不變的情況下，盡可能多地增加財政供給，同時又能獲得自主權。這三者難以形成合力。所以只有在充分調研和廣泛征求意見的基礎上，黨委政府以壯士斷腕的決心果斷決策，才能在事業單位改革形成合力。

（五）堅持以人為本的核心。改革必須注意維護社會的穩定和促進社會的和諧，不能給社會帶來新的不穩定和不和諧因素，尤其不能象以往改革那樣把“富余人員”推向社會。因此，需解決四個問題：一是根據國家社會保障制度建設的總體要求，積極推進事業單位的社會保障制度改革，全面建立事業單位養老保險制度；二是要解決好改革前后新老退休人員待遇的平穩過渡問題；三是進一步完善工作人員在機關、事業單位和企業之間流動時社會保險關系的轉移和銜接辦法，切實解決人員身份轉換以及醫療保險金、住房公積金等保障問題；四是要解決好人員分流安置問題，認真研究以單位、行業為基礎的，多層次、多種形式的人員安置政策，對達到一定年齡或工作年限的職工，研究較為寬松的提前退休政策。

（六）推動事業單位配套改革。一是逐步取消事業單位行政級別，實現事業單位職級制，推行職員制；二是探索實行公共財政“購買服務”新模式，可由社會提供的公共服務，通過公開招標、向有資質的社會組織“購買服務”；三是改變財政供給方式，告別單純“以人定費”的形式，從“養人”轉變為“養事”；四是鼓勵與支持社會力量辦公益事業，對社會力量興辦公益事業的，在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面與事業單位公平對待。

（七）管好盤活機構編制資源，在嚴格控制機構編制的前提下，按照“控制總量、盤活存量、優化結構、增減平衡”的要求，采取切實措施，核減職能減少、工作任務不飽和單位的人員編制。盡量把有限的編制資源向重大民生保障方面傾斜，向基層和一線傾斜，向關乎全局工作方面傾斜

第三篇：事業單位分類改革思考

關于事業單位分類改革的幾點思考

時間：2010-12-02

蘇州市金閶區編辦 顏煒

事業單位是指國家為了實現公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、社會福利、統計調查、信息與咨詢等活動的社會服務組織。長期以來，事業單位一直納入國家管理范圍，由政府主辦、主管；經費依靠財政撥款；人員列入國家編制。事業單位的一切活動都聽命于政府，是中國特有的社會組織形式。在傳統的計劃經濟體制下，事業單位機構膨脹，人浮于事，已經難以適應中國市場經濟的需要，嚴重制約了經濟和社會的協調發展。同時，大量事業單位行使部分政府職能，造成政府職能范圍的混亂，行政效率降低。另一方面，由于事業單位是國家財政撥款，收入穩定，是繼公務員之后又一個讓社會精英紛紛向往的職業。而這種大量流入的結果使得許多事業單位超編嚴重，機構膨脹，人浮于事，造成事業單位人員結構不合理，人才短缺與積壓并存，需要的高科技人才進不來，不需的人員出不去。同時，由于人員增長過速，人頭費、各種補貼大幅度增加，使財政不堪負重。在以建立和完善社會主義市場經濟體制為目標的今天，很多弊端、矛盾已經越來越突出，越來越尖銳，影響和限制了事業的發展。

因此，繼國企改革、政府機構改革之后，事業單位的改革緊隨其后，成為政府機構改革的又一項重要任務。現結合我區事業單位實際情況，就事業單位分類改革談幾點看法。

一、事業單位改革的簡要回顧

我區目前有87家事業單位，共有編制1933名，實有在職人員1467名。主要涉及文化教育、公共衛生、環境保護、安全生產等領域。全區事業單位改革從2002年開始歷經四個階段。

第一階段，以轉變管理模式為目標，嘗試事業單位轉企改制。2002年，蘇州市政府批轉了關于市屬生產經營型事業單位轉企改制工作實施意見，正式拉開事業單位轉企改制的序幕。截止2004年底金閶區共38家自收自支的事業單位轉為企業，完成產權制度改革。涉及在職人員1299人，退休人員793人。按政策買斷工齡轉換身份的742人，符合政策辦理提前退休的557人。原事業退休人員769人，全部進入社保，由社保統一按事業退休待遇發放退休金，列入企業人員管理。這次改革，使用“新人新辦法，老人老辦法”的管理模式，已經退休和提前退休人員，按照退休前身份，享受事業單位退休待遇。置換身份的人員，隨企業納入社會管理，簽訂勞動合同，繳納養老金。轉企改制的主要對象為建設房管系統的事業單位，區屬醫院、街道衛生服務站、街道法律服務所。這次改革的結果，使一批生產經營型事業單位徹底轉變了管理模式，建立了現代企業制度，走入市場。政府也減輕財政負擔，把有效的財力用于社會公共服務產品的購買。但同時，我們也看到在改制后相當長的一段時間，一批老同志，特別是提前退休人員，為自身待遇的訴求而不斷上訪。2009年各級財政對這部分人員增加了生活補貼、住房補貼。

第二階段：以聘用合同為形式的全員聘用制。2003年，以事業單位全員聘用制開啟了事業單位人事制度的改革。事業單位推行人員聘用制度，從形式上改變計劃經濟時代事業單位人事管理模式。人事管理由行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變；由身份管理向崗位管理轉變。全區75家事業單位1631人全部簽訂了聘用合同。全員聘用制的目的，是要打破事業單位能上不能下，能進不能出的格局。但要實現這一目標，還是相當困難的。有的單位聘用合同只是徒有虛名或者就是一份無固定期限的合同。

第三階段：以崗位薪級工資為特點的績效工資制度。2006年，事業單位實行收入分配制度改革。根據事業單位的特點，建立起宏觀上注重公平，微觀上體現激勵，關系合理、秩序規范的收入分配制度。核心是建立崗位績效工資制度，實行一崗一薪，崗變薪變，收入與崗位職責、工作表現和工作業績掛鉤。為適應聘用制的要求，建立符合事業單位自身特點的工資正常調整機制，實行一年一調整，在運行機制上與行政機關徹底脫鉤。同時，完善高層次人才的分配激勵機制，實現一流人才、一流業績、一流報酬，充分調動高層次人才的積極性、主動性、創造性。這次改革，使行政機關和事業單位從根本上分開，執行了兩個不同的工資序列。

第四階段：以崗位設置為核心的崗位管理制度。2010年，事業單位實行崗位設置管理制度。按照人事部《事業單位崗位設置管理試行辦法》，根據本單位職能、任務、目標設置崗位。堅持按需設崗、按崗聘用、按崗取酬、競爭上崗，轉換事業單位用人機制，真正實現由身份管理向崗位管理的轉變。全區83家事業單位，共設置崗位1852個，其中管理崗位388個，專業技術崗位1313個，工勤崗位151個。

回顧事業單位改革，從全員聘用、收入分配制度改革、崗位管理，往往局限于局部的研究、討論和推進，但是對事業單位向何處去、事業單位的基本定位、公益性、非營利性質等則缺乏深入的探討。加快推進事業單位分類改革，是黨的十七大作出的重大決策。如何積極地推進事業單位分類改革工作，建立既適應社會主義市場經濟體制需要，又符合事業單位發展特點，政事分開、事企分開、高效服務、管理科學的現代事業單位管理體制，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，是我們面臨的重要課題。

二、實現事業單位分類改革的形式和方法

根據中編辦事業單位改革思路，事業單位改革的目標是：建立公益目標明確、布局結構合理、投入機制完善、治理結構規范、微觀運行高效、監管制度健全的現代事業單位管理體制和運行機制，構建基礎優先、服務公平、區域均衡、門類齊全的公益服務體系。主要政策和措施是：根據現有事業單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。其中，對完全行使行政職能的事業單位，將根據具體情況，轉為行政機構或進行其他調整；對承擔部分行政職能的事業單位，將其行政職能和公益服務職能與其他單位分拆整合，今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位。對現有從事生產經營活動的事業單位，下一步的改革方向是逐步轉為企業，進行企業注冊，并注銷事業單位，核銷事業編制，今后不再批準設立從事生產經營活動的事業單位。至于從事公益服務的事業單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經費由同級財政予以保障，不得開展經營活動，不得收取服務費用（我們暫且設為公益1類）；可部分實現由市場配置資源的，所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入(我們暫且設為公益2類)；可實現由市場配置資源的，實行經費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助，具備條件的應逐步轉為企業，今后這類單位主要由社會力量舉辦（我們暫且設為公益3類）。該模式還提出要逐步建立以理事會等形式為主要架構的法人治理結構，健全事業單位的激勵與約束機制，實現決策的科學化、民主化，保證事業單位的健康運行。按照這一標準，我區事業單位可以分為四類：以行政職能或以監督管理職能為主的歸為行政類；以社會公益為目的，財政全力保障的為公益1類，主要是九年制義務教育學校；以社會公益為目的，財政差額補貼的為公益2類，主要有幼兒園、公共衛生服務單位；完全實現經費自理的為公益3類，主要有公證機構、咨詢服務和物業管理單位。目前，我區87家事業單位，根據財政承擔方式的不同，全額財政撥款的47家；財政差額補貼的8家；自收自支的32家。根據事業單位分類思路，粗略地分一下，承擔行政職能的17家，近20%，公益1類、2類事業單位65家，占74%；公益3類事業單位5家，占6%。

三、對現有事業單位分類改革的設想

對行政類事業單位：可以通過行政職能梳理，明確職責、職能，依據法律、法規賦予的權利行使行政職能，這些單位往往是政府職能部門工作的延伸，或從事監督管理的職能。考慮到政府機構改革剛剛結束，受機構數量、行政編制數的制約，因此，我們不妨將這些承擔行政性職能的事業單位統一申報參照公務員管理，成為獨立的法定機構，賦予相應的法律地位。在人員管理上，根據職能，重新核定編制，控制用人規模；嚴格按照公開、公平、公正原則實行公開招聘。加強財政預算管理，實行收支兩條線。同時，嚴格控制編外人員的使用，杜絕用人機制上的漏洞。

對公益1類、2類事業單位：這類事業單位是事業單位的主體，占現有事業單位的70%以上。社會公益類事業單位體制機制改革的迫切性和重要性正逐步凸顯。事業單位要在調整結構布局、優化資源配置的前提下，深化內部運行機制改革，保證其公益目標的實現和服務質量的提高。可以借鑒深圳做法：取消現有事業單位的行政級別，全面推行崗位職級管理制度。在前幾個階段改革的基礎上，取消行政級別，淡化事業單位的行政級別概念，與已經實行的全員聘用制、崗位工資制、崗位設置相匹配。同時，從2003年起所有事業單位新進人員全部繳納養老金，納入社會保險統一管理。如果取消事業單位行政級別（以學校為例），對主要負責人根據個人學歷、資歷、管理能力和工作實績進行等級評定，個人政治待遇和薪酬待遇與等級掛鉤，實行“級隨人走”，不受單位規模、類型和性質的限制，也不因職務變動而改變。其他人員待遇與所在崗位的工作量、工作難度、責任大小密切相關，實行“薪隨崗變”。在運行機制上，可以嘗試“三權分立”模式，建立理事會、管理層和職工大會。三者分別扮演權力決策機構、管理執行機構、監督約束機構的角色，相互分離、相互制衡。今后，政府職能部門的精力將放在全社會管理或者行業管理方面，制定符合全社會需要的公共政策，履行監督責任。在人員管理上，強化機構編制管理的嚴肅性，科學合理地核定事業編制。積極發揮單位主觀能動性，根據崗位設置需求公開聘用專業技術人員。要完善分配激勵機制，在現有的崗位績效工資基礎上，探索高層次人才、教育領軍人才的獎勵機制。財政部門在保障經費同時，加強非稅收入管理，強化財政監管力度。

作為提供社會公共服務的主體，事業單位還將接受社會公眾的監督。審計機關依法對事業單位實施審計監督。事業單位要編制報告，提交給舉辦主體、財政部門、國有資產管理部門、登記機關等，并在每年相對固定的時段向公眾公開，接受政府及社會的評議。

對公益3類的事業單位：政府可以通過引導、鼓勵，使其向企業發展，建立起現代企業制度。但經營性事業單位不一定都轉為企業，因為公益性、非營利性公共服務也可以通過市場機制來實現，以減少浪費。需要轉制成為企業的事業單位應當整合，把事業做大做強后再成建制地轉企，從而最大程度地發揮事業單位分類改革的正面、積極作用，最大限度地減少其負面影響。在人員管理上，編制部門應允許用人單位有充分的自主權。在控制總量基礎上，淡化編內與編外的區別，以崗位合同為依據，建立起靈活的用人機制。可以根據單位經營效果，加大績效工資分配比例。要規范財務制度，加大財政、審計部門的監督力度。

分類改革是事業單位改革的基礎。機構編制部門要承擔起組織、協調、監督、指導的職責。一要進一步完善事業單位登記管理制度，加強對事業法人資質和依法運行的監督管理。二要根據不同類型事業單位的特點建立相應的績效評價制度。編制部門聯合財政、人事、國資、審計、監察等部門建立事業單位績效評價管理機構，實行以結果為導向，社會公認的目標績效管理。三加強事業單位財務收支和資產管理，完善公益服務的價格管理機制，提高公共投入的使用效益和公益服務的社會效益。

第四篇：關于農村土地流轉問題調查與思考

關于農村土地流轉問題調查與思考

摘要：本文是對農村土地流轉過程中的一些問題加以探索，對于如何改進土地流轉提出了一些意見

關鍵詞：農村 土地 流轉

當今中國以政治經濟軍事為主的綜合國力地位在國際上日趨提升，但是，作為一個國土面積居于世界第三，而人口卻高居世界第一。龐大的人口壓力，以及國民經濟發展過程中土地的大量占用流失，給中國的人民生活保障帶來越來越大的壓力。而土地的流失方向主要是土地的流轉，針對這個問題的調查與思考，可以更好的保證國民經濟發展的同時，國民的生活才能夠有足夠的保障。國家的發展才會更加無后顧之憂。

一、土地流轉簡介

土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

1.背景

2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定 》，其中有關于“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定，強調“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”

同時，在中國廣東、浙江、江蘇、上海、安徽、天津等地的農村建設用地使用權流轉開始了局部或區域試驗，并發展出了重慶農地入股、廣東海南出租農地、北京郊區等地小產權房等模式。從此，國內土地流轉開始揭開序幕，走向合法有序的道路。

2.規定（詳見《農村土地承包經營權流轉管理辦法》）3.土地流轉模式

1）土地互換：互換土地，是農村集體經濟組織內部的農戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經營權進行的簡單交換，是促進農村規模化、產業化、集約化經營的必由之路

2)出租：在市場利益驅動和政府引導下，農民將其承包土地經營權出租給大戶、業主或企業法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經營權，出租方按以實物或貨幣的形式獲得土地經營權租金

3)入股： 入股，亦稱“股田制”或股份合作經營，是指在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經營權作價入股，建立股份公司。

4)宅基地換住房，承包地換社保：農民放棄農村宅基地，宅基地被置換為城市發展用地，農民在城里獲得一套住房。農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社保，建立城鄉統一的公共服務體制。

5)“股份＋合作”： 農戶以土地經營權為股份共同組建合作社。4.流轉特點

1）流轉速度加快，漸具規模。2）流轉類型多樣，比例不均。3）流轉行為欠規范，缺少管理。

4）部分耕地被非農業化，有極少量的非法流轉行為存在。5.流轉原因

1）土地承包經營成本高，收益低。

2）農村二、三產業的發展和勞動力的轉移。3）鎮、村非農建設項目的需要。4）村產業結構調整的需要。6.意義

土地流轉有利于促進農民獲得財產性增收；有利于將農民從繁瑣的農業勞作中解放出來，從而使更多的勞動力能夠投身于現代經濟建設中去；有利于農田的規模化、現代化的管理發展；有利于現代新型農業的發展；有利于國家新農村建設的要求。

二、我國土地資源現狀

根據土地利用變更調查結果，全國耕種的耕地面積為12339.22萬公頃，園地1108.16萬公頃，林地23396.76萬公頃，牧草地26311.18萬公頃，其他農用地2550.83萬公頃，居民點及獨立工礦用地2535.42萬公頃，交通運輸用地214.52萬公頃，水利設施用地356.53萬公頃，其余為未利用地。與上年相比，耕地減少2.01%，園地增加2.70%，牧草地減少0.16%，居民點及獨立工礦用地增加1.03%，交通運輸用地增加3.30%。

全國凈減少耕地253.74萬公頃，人均耕地已由2002年的0.098公頃降為0.095公頃。其中生態退耕223.73萬公頃，包括退耕還林211.7萬公頃，退耕還草11.95萬公頃，退田還湖0.09萬公頃。生態退耕是耕地面積減少的主要因素。

新增建設用地42.78萬公頃，非農建設占用耕地22.91萬公頃，比上年增加3.27萬公頃，增長17%。其中獨立工礦占用耕地11.17萬公頃，比上年增加3萬公頃，增長37%；公路建設占用耕地3.77萬公頃，比上年增加0.76萬公頃，增長25%。

農業結構調整減少耕地36.41萬公頃，增加耕地3.28萬公頃，凈減少耕地33.13萬公頃，比上年多6.27萬公頃。災毀耕地面積5.04萬公頃，低于往年平均水平。

三、我國人口狀況

中國是世界上人口最多的國家，2008年末中國大陸人口13.28億，占世界人口的20%、亞洲人口的33%。中國作為一個發展中的人口大國，建國以來人口再生產類型的重大轉變，都是在經濟發展水平不高的條件下發生的。特別是由過渡型向現代型的轉變，政府推行的計劃生育政策在其中起到了決定性的作用。因此中國人口再生產類型的轉變并非經濟發展帶來的自然轉變，與其他國家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中國人口再生產類型轉變的顯著特點。發達國家的人口轉變，是隨著經濟發展程度的不斷提高、死亡率和生育水平的緩慢下降而逐步實現的，經歷了一個漫長的自然轉變過程。在中國，新中國成立后，隨著醫療衛生事業的發展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后僅用了5年的時間便迅速下降到1957年的10.8‰，這一速度大大快于發達國家當時的水平。從人口平均預期壽命的變化看，1949年，僅為35歲，1957年達到57歲，1981年又上升到68歲。在30多年的時間里，人口平均預期壽命提高了30多歲。提高的速度遠遠超過發達國家。但是，中國卻同時面臨著一個巨大的問題：人口老齡化，而且人口老齡化仍在進一步發展（見表1，表2）。

四、人口壓力與土地流轉之間的矛盾

中國作為一個具有著上下五千年悠久的歷史文明的古國，其悠久的農業文明也如同她的文化文明一樣擁有著耀眼的光芒。從最古老的母系社會開始，國代的中國人開始為自己的生存而尋求一種能夠持續的提供生存資源的方式。他們開始馴化野生的動植物，用以維持自己的生活。

在社會生產力的不斷發展之下，中國的農業文明也在不斷的發展前行。從最初的石器農業工具逐步發展到青銅器工具，繼而又不斷發展到后來的鐵制農業工具。如今，在科學技術的飛速發展之下，現代農業也得益于科技的發展，新的技術不斷融入到農業領域中。人不斷的從煩勞的農業耕種中解脫出來，同時，因為科技帶動的經濟的迅速發展，大量的人力都放棄了古老的耕田而生的生存方式，選擇了打工、經商等更具有經濟潛力的行業。

然而，面對中國的龐大人口壓力，經濟建設的過程中土地的流失量在不斷的加劇，然而但是人口的數量卻在經歷多次的曲折過程后而長期處于穩定增長的階段。中國面臨的人口基數大、增長速度快、人口素質偏低的狀況在相對一段較長的時間內難以得到有效的解決。同時，中國還面臨著一個巨大的問題，就是人口老齡化問題。越來越多的老齡人口給中國的社會福利保障系統帶來了極大的壓力。人口的老齡化使得大量的勞動力不斷的缺失，而從事農業的人口又在人口老齡化的占據著相當大的比重。農業從事人口的減少，使得大量的土地資源投入到經濟建設中，而使得土地量進一步減少。這么大的壓力的最基本的要求就是有足夠的糧食供應他們每天的基本生活保障。

隨著經濟建設的不斷深入，土地的征用量在不斷的增加，生態保護的退耕還林、退耕還草的政策的延伸，可耕地的數量在不斷的減少之中，而土地的產量卻無法隨之而增加。越來越多的人投入到經濟建設中來，科技的投入促進增產還遠遠無法滿足土地流失所帶來的糧食減少問題。

同時，人們的經濟觀念的不斷加深，大多數農民不再依賴于過去賴以生存的土地。取而代之的是努力實現土地的流轉，不斷的去爭取土地的開發利用，土地的租用發展，想以最輕松的方式來實現最初土地所能帶來的經濟價值。而絲毫不去想象失去土地對他們將來的生活所帶來的不便之處。

嚴重的是，近些年來隨著經濟發展，人們對全球的氣候問題忽視過于嚴重，從而在近些年來全球氣候變化日趨嚴重，災害性天氣的發生率明顯上升，農業生產所依賴的天氣資源在不斷的惡化當中，農業的產值大大受到影響，而災難所造成的大量的無家可歸的人民有給農業生產帶來部分壓力。

五、土地流轉中人民的思想觀念

自古的中國人的觀念都集中在土地之上，中國人的思想都為古已有之的封建土地觀念所牽絆，在經濟建設中還是有相當大的一部分中國人依舊停留在靠土地養生的觀念之中。

安土重遷，也是中國人民的一個典型特征。多年的居住讓人對自己的居住環境、居住氛圍產生了一定的依賴，一定的羈絆。

同時，卻也不乏過于盲從，絲毫不去考慮土地流轉所帶來的長期影響。因而，人民的思想在經濟建設當中常常會出現一些羈絆，常見的有以下幾種情形：

1)保守型：受到中國的傳統思想的約束，受到土地的羈絆，在相當大的一部扽中國人之中還存在著對于土地的以來之中。在土地的流轉過程之中，常常會有一部分人（集中于中老年層面），會考慮的過于繁瑣，過于看重自己所依賴生存已久的土地之上。因而，在部分地區集體的土地承包轉讓過程中會出現一些中老年人的不理解，不配合的現象，從而使得經濟建設的腳步受到制約，甚至嚴重的會錯過經濟發展的大好良機。而同時，也會給他們的思想帶來極大的沖擊。受到安土重遷的羈絆，中國人很容易被自己的生活居所的歷史所限制，受到居住環境的陶醉。受到長期的安土重遷的思想束縛，中國人過于看重于眼前的利益，而缺乏的是對于將來的長遠利益的考慮，從而在城市的更新中不斷會有“釘子戶”的出現，在新農村建設中會出現有樓而無人居住的現象，這些都嚴重阻礙了城市的更新進程以及新農村建設的前行速度。

2)冒險型：受到現代社會文明發展的影響，部分中國居民出于對新生事物的好奇，期待對部分東西的嘗試。部分國人對待土地流轉的認識還不夠深入，對于政策的不夠了解，對于一些相關的法律法規的不夠熟知，而過于盲從的去進行土地的承包，土地的轉讓，土地的租賃等一些土地流轉活動。從而會引發出相當大的一批麻煩。

3)中立性：出于對自身的經濟利益考慮，自己對待一些事情的認識的淺薄，自己的從眾心理，部分中國居民在于對待土地流轉過程中的一些事情還是保留著自己中立的一面，主要表現在以下方面：①在對待集體的利益問題上，自己基本不拿出自己意見，而是在最終大局敲定之后，自己的意愿隨同大多數人的意愿；②在對待自己私有所屬土地問題上，自己依然比較隨意，不過分的去要求某些條件，而只是完全的依賴于現有的一些規定或者是當地所有的一些習慣性的規則；③在對待他人的土地上，更是從不提出自己的一些看法，而只是完全看別人自己的意愿

六、土地流轉過程中常見問題

近年來，農村土地流轉工作在市、縣兩級政府和各級農業主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。主要表現在以下方面：

一是對土地流轉的意義和認識不足。許多農民還沒有把土地流轉作為整合土地資源、提高土地產出率、轉變經營方式、解放農村生產力、發展多種經營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農民依然存在小富即安的傳統觀念，不愿離開自己那塊有限收入的土地。由于中國古已有之安土重遷的思想束縛，而同時中國又面臨著人口老齡化的嚴峻現實，中老年人更是對自己的居所有相當大的依賴性，而給土地流轉帶來了不小的壓力，使得在部分地區土地流轉工作開展的比較艱難。

二是土地流轉需要進一步規范。各地沒有完全健立和實施土地流轉登記備案制度。有的流轉主體和行為因為當地的一些慣例還不能完全依法運行。對流轉情況缺乏相關備案登記和土地承包經營權讓變更手續。合同文本還沒有統一，農民的法律意識還不夠高，不懂得依法行事，使部分不法分子有機可乘。在發生糾紛時，不懂得用法律手段維護自己的權益，從而在土地流轉過程中倍受欺瞞。

三是土地流轉的體制機制和流轉形式還不能適應市場經濟發展的需求。換言之，以土地經營方式的變革為顯著標志的農村生產力和生產關系的發展需要進一步協調。還需要相應的法律法規開不斷的約束其發展現狀，從而來不斷規范和控制土地流轉的發展現狀，而使土地流轉能夠健康有序的進行下去。來充分迎合當前生產力的發展水平，來不斷滿足社會的發展需要。

七、土地流轉問題對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農民流轉土地的積極性。結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，采取電視、廣播、標語、條幅、下發宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉的意義及土地流轉政策措施，以及流轉土地農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。

二是積極調研，及時解決土地流轉存在的問題。要把土地流轉作為一個課題，組成調研組，深入縣（區）、鄉村和農戶土地流轉情況開展調研，及時掌握土地流轉情況和存在的問題，積極探索農村土地流轉新模式、新辦法。

三是加強典型引導，營造土地流轉的良好轉氛圍。要把培育土地流轉典型作為促進土地流轉的重要手段，總結典型經驗，加強引導。來指引土地流轉進行的落后地區的發展。

四是要健全制度，依法規范土地流轉。健立和實施土地流轉登記備案制度。確保流轉主體和行為符合有關法律和政策規定。對流轉合同及有關資料進行歸案并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權讓變更手續。建立和實施土地流轉合同管理制度，指導流轉雙方在自愿協商的基礎上，建立穩定規范的流轉關系。使用省里統一制定的合同文本。較大規模或涉及主體較多的流轉，必須由農經站指導流轉雙方簽訂流轉合同，進行合同登記、鑒證。

五是重視糾紛調處，保護土地流轉。為保護土地流轉雙方的合法權益，應在遵從《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的前提之下，積極發揮地方黨支作用，積極協調處理雙方之間的矛盾，妥善處理雙方之間的意見，爭取在一種和諧、有序的環境之下進行土地流轉工作的有序進行。對于惡意阻礙土地流轉活動進行的行為，將移交相關部門進行相應的處理。從而保證村民的合法權益不收侵害。

六是創新體制機制，探索流轉形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關規定為準繩，鼓勵農戶依法采取轉包、轉讓、出租、互換等多種方式流轉土地承包經營權，積極探索土地流轉合作社等土地流轉組織形式。在保持原承包關系不變的前提下，由享有土地承包經營權的農戶自愿申請，并以土地經營權入社的形式，組建農村土地流轉合作社，由土地流轉合作社進行集中統一規劃、統一經營。這種模式以股份制和合作制為基本形式，實行“三權分離”，即村集體擁有土地所有權，農民擁有土地承包權，土地流轉合作社擁有土地經營權，實行社員代表大會、理事會、監事會的管理制度，農戶按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉出來，促進高效規模現代農業的發展和新農村建設，又可以克服其他土地流轉形式存在的弊端，有利于提高農民的組織化程度，維護承包農戶和經營業主的合法權益，提高農民分享土地增值收益，促進農村勞動力轉移和農民增收，有利于壯大村級集體經濟，促進農村社會公益事業發展。

七是創新農業的發展狀況，引領新型的農業發展趨勢。在當今科技飛速發展的前景之下，可以將大量的土地集中管理，充分將科技運用到農業生產當中（例如新型高產的設施農業），可以有效的將原有的勞動力從先前繁瑣的農業生產中解放出來，從而可以使更多的勞動力投入到其他領域的經濟建設當中去。從而可以走出一條新的農業發展之路，來響應黨的新農村、新農業的發展要求。

八是結合當前的大學生村官接受新鮮事物快速的優勢，可以及時的了解當前的土地流轉趨勢，從而可以結合當地的現狀，來制定出符合當地經濟發展趨勢的土地流轉策略，來發展適合當地的農業經濟道路，來迎合國家新農村的建設和新型農業的發展。

參考資料：［1］中國政府網.中國概況

［2］洪增林.我國集體土地流轉系統研究.北京.科學出版社

［3］王利華 孫政才.中國農業通史.中國農業出版社

第五篇：關于政績觀問題的調查與思考

第5期

中共麗水市委辦公室

中共麗水市委政策研究室 2004年9月13日

[領導干部重點調研課題]

關于政績觀問題的調查與思考

中共麗水市委副書記 張成祖

樹立正確的政績觀，是落實?三個代表?重要思想的必然要求和具體體現，是弘揚求真務實精神、大興求真務實之風的內在要求，是新形勢下加強和改進黨的建設的一個重要內容。能否牢固樹立正確的政績觀，是衡量各級領導干部能否正確對待群眾、組織、自己的?試金石?。就欠發達地區而言，樹立什么樣的政績觀，如何樹立政績觀，為誰樹立政績，如何提高執政能力，對我們全面落實省委?八〃八?戰略、建設?平安浙江?的要求，實施?三市并舉?（生態立市、工業強市、綠色興市）發展戰略、打造?平安麗水?、加快把麗 水培育成為浙江省新的經濟增長點至關重要。根據省委組織部的要求，最近，我帶領有關人員到基層，就我市干部隊伍特別是領導班子和領導干部中有關政績觀問題進行了調研。在與縣（市、區）、鄉鎮、部門干部的接觸、交談中，大家普遍認為，樹立正確的政績觀，是衡量領導干部是否真正實踐?三個代表?重要思想的標志，是我們麗水跟上全省發展步伐、實現全面建設小康社會奮斗目標的客觀需要，是各級領導干部健康成長的必然選擇，事關黨和國家的事業，事關黨的執政能力建設與領導干部在人民群眾中的威信和形象。

一、存在的問題及危害

總體而言，在全市整個干部隊伍中，絕大部分人的政績觀是正確的。廣大干部從欠發達的實情出發，圍繞加快發展主題，理清工作思路，發揚務實作風，狠抓工作落實，經濟社會取得了長足發展。特別是近年來，麗水市委根據省委?八〃八戰略?和把麗水培育成浙江新的經濟增長點的要求，以科學發展觀為指導，實施?生態立市、工業強市、綠色興市?的?三市并舉?發展戰略，采取了一系列扎實有效的措施，有力地促進了全市經濟社會的全面、協調、快速發展。

但是，不可否認，在少數地方，少數干部，少數領導中，也存在一些錯誤的政績觀。從調查了解的情況看，主要表現2 在：

（一）急功近利。少數領導干部有一種急躁情緒，希望趕快出政績、抓緊出政績，尤其是欠發達地區，想爭取在自己的任期內，急著做出成績來顯示自己的才能和魄力，熱衷于搞?短、平、快?的政績，對當前、屆內出效益的事情考慮得多，?重摘果、輕栽樹?，為今后和下屆做鋪墊的事考慮得少。有的領導干部目光短淺，重局部利益，輕全局利益，做事情、想問題，只站在本單位、本部門、本地區的角度去思考，不從大局著想，不考慮全局利益，有時甚至以犧牲全局利益來換取局部利益。

（二）標新立異。一些領導執政一方，為了引起上級領導的關注，千方百計出奇出新，喜歡做?顯山露水?、?表面風光?的事，喜歡做看得見、摸得著的事，或僅僅局限于?一幢樓、一條路、一座橋?，對那些雖不?轟轟烈烈?、?顯山露水?但事關人民群眾切身利益的小事、雜事、繁事、難事卻不感興趣。極少數鄉鎮領導干部一到任，就違背客觀規律，脫離實際，不顧民力，亂鋪攤子，亂上項目，勞民傷財，造成?一代人的政績，幾代人的包袱?。我市有一個偏遠鄉鎮，1992年剛撤擴并，就超越實力，大肆舉債搞建設，投資600多萬元征用土地、造中心街等，結果背上了沉重的包袱。到 目前，鎮領導已換了三、四任，但該鎮還欠債務二、三百萬元。

（三）唯書唯上。少數干部不能正確處理上級與群眾的關系，做工作、想問題不唯實，只唯書、只唯上，不考慮實際情況，不顧及社情民意，?情況不明決心大、心中無數點子多?，?不怕群眾不滿意，就怕領導不注意?，?不怕群眾不高興，就怕領導不滿意?。他們看個別領導愛好、摸個別領導思想、迎合個別領導思路，看個別領導臉色行事，搞個人投機主義，目的不是為了實現群眾利益，而是為了個人升遷。對這些人來說，?政績?說到底就是作為個人晉升路上的鋪路石，作為追逐個人名利的敲門磚。這種政績觀的扭曲導致他們在工作中只求虛名，不務實效，甚至不惜弄虛作假，欺上瞞下，數據注?水?，勞民傷財，搞短期行為。最典型的就是少數鄉鎮企業的數據，只見產值不見稅收。

（四）偏重經濟。片面把?發展是硬道理?理解成?經濟增長是硬道理?，把?以經濟建設為中心?僅僅理解為以GDP為中心，把一切工作都維系在GDP上，圍繞GDP轉，造成了極大的危害。比如對生態環境的破壞、對公共健康的損害、對公共財產的掠奪等。從GDP數字上看是增長了,但卻支付了昂貴的生態成本、健康成本和人文成本。同時,由于片面4 追求GDP,也會嚴重扭曲政府職能,造成政府職能的?越位?、?錯位?和?缺位?,出現?一手硬、一手軟?現象,諸如衛生、教育、就業、環保、安全、信訪、社會治安、穩定等政府必須著力解決的社會事務和公共服務卻無法顧及，導致經濟發展與社會發展的失衡。

（五）華而不實。少數干部不注重?做事?，而善于?作秀?，刻意在?唱功?上做文章，信奉?不怕沒做到，就怕想不到?，?不怕干不好，就怕講不好?，?想到、說到等于做到?。習慣于做表面文章，熱衷于擺花架子，搞?形象工程?，追求轟動效應等等，不為人民群眾切切實實謀利益。有極少數領導干部隨心所欲，自搞一套，?新官不理舊事?，今天一個思路，明天一個規劃，后天一個舉措，搞得下面無所適從，?每任領導都修路，修的都是斷頭路?。

（六）“無為”而治。極少數領導干部面對艱苦復雜的工作環境，怨天尤人，束手無策，只滿足于?守攤子、混日子、擺樣子?，不求有功，但求無過，碌碌無為。

上述種種錯誤的政績觀，雖然只存在于少數領導班子和領導干部中，但它背離黨的宗旨，違背客觀規律，傷害群眾感情，危害很大：

一是損害形象。眾多的?政績工程?都是轟轟烈烈上馬、凄凄慘慘收場，最終群眾遭了殃。因此，損害了黨和政府在群眾中的形象，影響了黨群、干群關系。

二是造成浪費。各類?形象工程?、?政績工程?浪費大量的人力、財力和物力，耗盡各種資源，掏空地方財政，甚至透支財政，多數項目回報率很低或者根本就沒有回報，從而使地方人、財、物大量浪費。

三是貽誤事業。在錯誤政績觀驅動下，一些單位和個人或缺位，或錯位，或越位，甚至搞?上有政策、下有對策?，導致政令不暢、調控不力，出現了大量低水平的重復建設，貽誤發展良機。

四是敗壞風氣。錯誤政績觀直接導致形式主義盛行，導致?官出數字?、?數字出官?，?為官一任、危害一方?，挫傷了認真實踐?三個代表?重要思想、腳踏實地創造政績干部的積極性，一些原本好的干部也加入了造假、吹噓、邀功者的隊伍，形成惡性循環，敗壞黨風、政風、民風，敗壞整個社會風氣。

二、不正確政績觀的成因分析

當前，少數領導干部在對待政績上的種種錯誤觀念,無論其表現形式如何,都有一個共同特點,即?私心?作怪，把追求個人利益作為工作的出發點,而沒有把黨和人民的利益臵6 于一切工作的首位。究其產生的原因，主要有：

（一）認識有偏差。對政績觀缺乏正確的認識，出現了程度不一的錯誤政績觀。如有的干部認為只有?轟轟烈烈?創一番偉業才是?政績?，而視立足崗位、履行職責、扎扎實實做好本職工作為平庸；有的認為上級領導滿意即為政績；有的干部甚至把?政績?看成是個人的政治資本，對世界觀、人生觀、價值觀等缺乏深入改造，黨的宗旨觀念淡薄，不是立志做大事，而是立志做大官，追逐功名權位等等。

（二）機制有缺陷。一是現有的考核評價政績的制度存在一定弊端。主要體現在：過分突出對經濟發展指標的考核，使政績考核變成了?GDP考核?、?增長幅度考核?。定指標、壓指標，變相鼓勵干部急功近利，搞?短期行為?。?定量? ?定性?考核不夠，看重干部?干了什么事?、?干得怎么樣，但對這事該不該干、方向對不對沒有深入考核等等。對政績的評價不全面、客觀、公正，看重外在標志的?顯績?，輕視內在不易量化的?隱績?；注重短期政績，忽視長遠影響和后續效益等，因此，導致極少數基層領導干部從個人的得失出發，作表面文章，搞?泡沫政績?、?數字政績?、?虛假政績?，欺上瞞下，騙取組織信任，謀得升遷。對政績的考核模式比較單一，往往是?一個模式考全部?，沒有區別?遠近高低 各不同?。而市與市之間、縣與縣之間、鄉鎮與鄉鎮之間的基礎條件不同，如果用同一把尺子去衡量，顯然失去公正。二是決策機制不健全。決策的提出、論證、決斷、實施缺乏有效的監督約束，決策失誤的責任難以追究，沒有象建筑工程質量那樣實行終身追究制等等，為少數領導干部主觀決策、追求個人政績開了方便之門。三是用人機制有缺陷。主要指鄉鎮一級領導干部任期過短，調動頻繁。所謂?熟悉選舉第一年，真正做事第二年，籌備離任第三年?、?一年看、二年干、三年換一換?。由于任期短，少數領導干部只愿干?短、平、快?政績，干?顯績?。

（三）作風有問題。有的干部心浮氣躁，干了一、二年就想?換?、就想?變?，不到二、三年就想提拔轉崗，不然就是領導不信任、?工作?沒有干到點子上。極少數干部私心嚴重，不求真務實、實事求是，而是弄虛作假、作風飄浮，把心思放在研究上級領導的好惡上，?做給領導看，不為群眾干?、?不怕群眾說不行，就怕領導來批評?，追求虛假政績，往自己臉上貼金，為個人謀官升遷營造?墊腳石?，為謀取私利?鋪路?，使得報喜得?喜?，吹牛得?牛?，?數字出官?。

三、基層落實正確政績觀的對策建議

（一）加強教育，提高素質。領導干部有什么樣的政績8 觀，便會有什么樣的價值取向、行為方式和目標追求。而正確的政績觀直接聯系著正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀、地位觀、利益觀。因此，歸根到底，樹立正確的政績觀，要靠啟動注重改造主觀世界這個?總開關?。

1、抓教育。教育干部正確對待名譽、地位、權力，切實解決好?參加革命是為什么，現在當干部應該做什么，將來身后該留點什么?的問題，明確領導干部的職位是為黨和人民利益奮斗的崗位，職位意味著責任、意味著服務、意味著奉獻，而不是謀取私利的工具。古人說，?禍莫大于不知足，咎莫大于欲得?。要教育干部正確對待名利，視個人名利淡如水，視人民利益重如山。要使廣大基層干部明白，我們的政績主要體現在為群眾解決實際困難與問題上，體現在對急、難、險、重問題的處臵上，體現在為群眾排憂解難、辦實事、辦好事上，體現在干部高度的責任心、事業心和對每件事情的嚴格要求、破解難題、操作到位上，體現在科學的發展觀、正確的政績觀和牢固的群眾觀上，體現在?促一方發展、保一方平安、富一方百姓、創一方文明?上。在具體工作中要處理好?五個關系?：一要處理好?公?與?私?的關系。要立黨為公，以為國家和人民創造政績作為工作的出發點，不能滿足個人私欲。要從本地實際出發，從解決群眾急需解決 的問題抓起，創造性地做好工作，對人民負責，對上級負責。二要處理好?唱功?與?做功?的關系。既要扎實工作，積極創造業績，又要保持良好心態，反對浮夸吹噓。三要處理好?獎杯?與?口碑?的關系。?金杯銀杯不如老百姓的口碑，金獎銀獎不如老百姓的夸獎?。人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應是衡量政績的最終標準。四要處理好?有形政績?與?無形政績?的關系。既要創造看得見、摸得著的實績，為群眾謀取實實在在的好處，又要默默無聞地創造無形的潛績，為群眾謀取長遠的利益。五是要處理好?不能?與?不為?的關系。如?挾泰山以超北海?，違背了客觀規律，謂?不能?；?為長者折枝?，能做而不去做，叫?不為?。

2、重培訓。堅持急需、實用原則，根據不同層次、不同類別、不同崗位領導干部的不同需求，開展分層、分類培訓，使之盡快熟悉掌握市場經濟、法律法規、外經外貿、招商引資、城市管理等各種新知識、新技能。

3、強能力。根據黨的十六大提出的領導干部要增強?五種能力?（科學判斷形勢、駕馭市場經濟、應對復雜局面、依法執政、總攬全局等能力）的要求，基層干部要提高六種能力:一是發展的能力；二是為民辦實事的能力；三是破解難題、10 操作到位、抓好落實的能力；四是獨擋一面的能力；五是拒腐防變的能力；六是依法執政的能力。

（二）健全機制，優化考核。一要完善干部政績考核機制，做到全面、客觀、公正、可操作。所謂全面，就是在考核一個地方的經濟增長和社會發展的情況時，要用全面的、實踐的、群眾的觀點看待政績。所謂用全面的觀點看政績，就是既要看經濟指標，又要看社會指標、人文指標和環境指標；既要看城市變化，又要看農村發展；既要看當前的發展，又要看發展的可持續性；既要看經濟總量增長，又要看人民群眾得到的實惠；既要看經濟發展，又要看社會穩定；既要看?顯績?，又要看?潛績?；既要看主觀努力，也要看客觀條件。所謂客觀，就是既要看在創造政績過程中的能動性，也要看客觀條件的優劣；既要看上級黨組織的認可度，也要看群眾的滿意度；既要看領導班子集體的作用，又要看領導成員在集體領導中發揮的作用。所謂公正，就是要嚴格按制度和程序辦事，增加工作的透明度，不斷擴大群眾的知情權，將政績考核結果向群眾公布，聽取群眾的意見。在制定具體的政績考核體系時，要客觀確定政績評價內容，考慮工作的條件與基礎，做到簡便、易行、可操作，能激勵干部、推動工作。二要樹立正確的用人導向。干部任用體現一種導向作用，也直接影響著干部的政績觀。用準一個干部，就等于樹立起一面旗臶，就會對廣大干部起到積極引導、示范和激勵作用；用錯一個干部，就等于發出了一個錯誤信號，就會挫傷干部群眾的積極性。必須堅持看政績用干部，必須正確運用政績考核結果，把政績作為使用干部的重要依據。要認真貫徹落實《黨政領導干部選拔任用工作條例》，進一步健全和完善干部選拔任用制度，按照德才兼備原則和干部的工作實績選拔使用干部，樹立客觀公正的用人導向。要大力選拔那些政治上靠得住、工作上有本事、發展上有成效的干部，那些肯干事、能干事、干成事的干部，那些作風優良實績突出的干部。特別是對那些長期在條件艱苦、工作困難的地方工作的干部，要看高一眼；對那些不圖虛名、踏實干事的干部，要多加留意；對那些埋頭苦干、注重為長遠發展打基礎的干部，絕不能虧待。努力在各級領導干部中形成為民、務實、清廉的濃厚風氣。

三要完善對領導干部施政過程的監督機制。充分發揮黨內監督、職能部門監督、人大監督、政協監督、民主黨派監督、輿論監督的作用，對領導干部的工作實行全方位、全過程的監督。特別要重視發揮群眾監督和輿論監督的積極作用，12 對群眾反響強烈的虛假政績、形象工程，要堅決、及時地進行查處。

四要完善干部的獎懲機制。古人說：?國家大事，唯賞與罰。賞當其勞，無功者自退；罰當其罪，為惡者咸懼。? 建立嚴明的獎懲制度，對于引導、促使干部樹立和落實正確的政績觀，十分重要。對勤政為民、求真務實的干部要進行褒獎，對好大喜功、弄虛作假的干部要嚴肅懲戒。

五要建立政績終生責任追究制度。對曾經被視為突出成績，但被實踐發展證明是虛假政績或造成重大損失的，必須加以認定和終身追究責任。

（三）轉變觀念，科學發展。胡錦濤同志指出：?要樹立正確的政績觀，首先要樹立科學的發展觀，不堅持科學的發展觀，就不可能落實正確的政績觀?。樹立正確的政績觀，必須以科學的發展觀為指導。

一要在加快經濟發展上創造政績。?為官一任，造福一方?。以領導干部來說，為一方經濟社會發展，為一方百姓造福，應該有政績，也必須追求政績。經濟增長是發展的基礎，沒有經濟的數量增長，沒有物質財富的積累，就談不上發展。這對欠發達地區尤為重要。對一名領導干部來說，能夠在有限的任期內推動一個地方更快更好地發展，是一件無尚光榮 的事情。無論何時何地，發展始終是領導干部從政的第一要務，要善于從戰略全局上、從黨的工作大局上、從直接關系群眾利益的重要方面研究發展，促進發展，用加快發展的實績來創造政績。

二要在促進社會進步上創造政績。社會發展是經濟發展的目的，也為經濟發展提供精神動力、智力支持和必要條件。隨著人民群眾物質文化生活水平的提高，對精神文化、健康安全等方面的需求也日益增長，更加要求社會與經濟共同發展。領導干部為官一任，要造福一方，既要竭盡全力抓經濟發展，也要殫精竭慮謀社會進步，把科技、教育、文化、衛生、體育等各項社會事業的發展納入戰略全局中去謀劃，在提高整個社會的文明程度上創造新政績。

三要在可持續發展上創造政績。樹立正確的政績觀，必須體現在增強可持續的發展能力上，這是全面建設小康社會的重要目標之一，也是關系人們生存與發展的長遠大計。要按照中央關于?五個統籌?（統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放）的要求，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。就當前麗水發展來講，14 要著重抓好以下五方面工作：一是完善經濟發展環境,包括以基礎設施為內容的硬環境建設,完善法律法規、加強效能建設、提供優質服務,保障社會安全等等。二是搞好宏觀調控,特別是搞好產業導向。充分利用看得見和看不見兩只手的作用,保證經濟的健康發展。三是促進勞動者就業。勞動者就業率越高,市場的潛力就越大。而就業率低,就意味著社會貧富分化、不安定甚至動蕩,這又是經濟發展的重大障礙。四是保證收入分配公平。收入分配的不平等程度與經濟增長率之間存在微弱的相關性。我們沒有必要用犧牲公平來換取發展，特別要保護好農民的利益。五是保護自然、合理利用資源。通過轉變經濟增長方式等保護好生態資源。

（四）求真務實，為民謀利。一是樹立和落實正確的政績觀，必須大力弘揚求真務實精神。要堅持深入基層、深入群眾、深入實際，誠心誠意為群眾辦實事、解難事、做好事。一要做到?三個符合?，作決策、辦事情、干工作要符合當地客觀實際，符合客觀規律，符合人民群眾的意愿。二要處理好三個關系，即現實利益與長遠利益的關系，量力而行與盡力而為的關系，對上負責與對下負責的關系。三要做到?四不?：不搞好大喜功的形式主義，不提不切實際的漂亮口號，不做空洞無物的數字文章，不建勞民傷財的?形象工程?。要 切實在實現好、維護好和發展好最廣大人民根本利益中創造實實在在的政績。

二是樹立和落實正確的政績觀，必須堅持立黨為公、執政為民。這就要求領導干部創造政績的動機和目的只能是為人民謀利益。只有把為人民群眾謀利益作為謀求政績的最高指向，才能把實現好、維護好、發展好人民群眾根本利益作為自己思考問題、開展工作的根本出發點和落腳點，忠實地執行黨的群眾路線，當好人民公仆，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。一要樹立為人民服務的正確政績觀，不能從考慮個人得失、謀求個人升遷出發創造所謂的政績。正如江澤民同志所指出的：?實績必須符合黨和國家的工作要求，符合最廣大人民的根本利益，而不是那些沽名釣譽的‘形象工程’、‘政績工程’?。二要把政績定位在為最廣大人民群眾謀利益的目標上。必須真正通過我們的工作，把黨的路線、方針、政策貫徹落實到群眾中去，從而調動各個方面的力量和積極性，堅持為群眾辦實事、辦好事。始終把改善群眾的生存條件和工作條件放在重要位臵，努力提高人民的生活水平和生活質量，做到真心實意愛民，發展經濟富民，強化服務便民，穩定社會安民，廉潔勤政為民，用為民謀利益的實際行動和實際效果來創造政績。三要把個人的榮辱得16 失放在群眾利益得失中去思考，去做抉擇，將主要精力放在想人民群眾之所想、干人民群眾之所需上。即使對自己升遷有風險的工作，但只要是對老百姓有利的，寧可犧牲自己的利益也要為老百姓去做，真正做到不為名，不為利，重實事，求實效，受得住委屈，經得起考驗。

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送：省委辦公廳、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市長，市政協正副主席，市委、市政府正副秘書長，各縣（市、區）委書記，各縣（市、區）政府縣（市、區）長，市委特約調研員

發：市直有關單位，各縣(市、區)委辦公室、政研室

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簽發：李衛良

責任編輯：楊圓華