第一篇：關于鄉鎮機構編制管理情況調研報告

要建設好社會主義新農村，必須著實搞好鄉鎮機構改革、農村義務教育體制和縣鄉財政管理體制改革。而鄉鎮機構改革又是最關鍵的一步。2001年底**市完成了鄉鎮街道機構改革。2006年全市鄉鎮街道區劃調整后，又順利完成了鄉鎮街道機構編制調整工作。目前，我市鄉鎮街道機構改革的效果怎樣？鄉鎮街道機構編制管理還存在哪些問題和矛盾？我們最近到

全市15個鄉鎮街道辦事處，與領導班子成員，一般干部和事業站所負責人共200余人座談和發放調查問卷的方式，對這些問題進行了調查，有了一些了解和認識。

一、我市鄉鎮街道機構改革的主要成效

我市現共有12個鄉鎮、3個街道辦事處、138個行政村，32個社區居委會。鄉鎮街道機關行政編制為249名，后勤事業編制18名，財政所行政編制51名，編制合計318名，實有人數376名。鄉鎮街道“七所八站”事業單位共有120個（不含學校、衛生院和國土建設站），事業編制共347名，實有人數為346名。自2001年以來，我市鄉鎮街道機構改革和區劃調整后機構設置工作取得的主要成效有：

（一）機構精簡到位，機構設置規范。全市鄉鎮街道在近年的機構改革和調整中，由2001年的18個鄉鎮街道機構，減為現在的15個鄉鎮街道機構，精簡17%；內設機構由126個減少為現在的83個，精簡了34.1%；每個鄉鎮街道事業單位（除財政所、中小學和衛生院以外）由原來的10個減為8個，精簡了20%。在機構改革和區劃調整后的機構設置工作中，我市按照清理整頓和規范市場經濟秩序及市場經濟規律的要求，把職能重復、交叉或相近的機構合并，提高了工作效率。如將鄉鎮事業單位的農技、水利等站合并為農業水利服務站。初步實現了精簡、高效、規范的目標。

（二）人員編制壓縮，人員結構優化。鄉鎮街道機關行政編制由327名減為249名，減少65名，編制壓縮了23.9%；鄉鎮街道事業機構編制由566名減為347名，減少219名，編制壓縮了38.7%。全市鄉鎮街道領導職數的配備，按照三類鄉鎮不超過9名、四類鄉鎮不超過7名的標準進行配置。15個鄉鎮街道共精簡領導職數17名，精簡14.8%。與此同時，鄉鎮街道干部在年齡、文化、專業等方面初步得到了優化組合，人員結構比較合理。

（三）政府職能轉變，關系初步理順。按照適應社會主義市場經濟發展的需要和“一件事由一個部門主管”的原則，界定了鄉鎮黨委、人大、政府的職能分工，強化了政府“社會管理，公共服務”的職能。初步理順了市直主管部門派駐鄉鎮街道機構管理體制的關系。確定各鄉鎮站所共設8個，各街道站所共設8個。其中農業水利服務站、動物防疫站、農村合作經濟與統計管理站、文化體育服務站、計劃生育服務所等5個站所的人、財、物權均放到鄉鎮街道，以鄉鎮街道管理為主，市直部門進行業務指導和依法監督。鄉鎮街道林業管理站、國土建設管理站、廣播電視服務站則實行市、鄉鎮街道共管，以市為主的管理體制。

二、我市鄉鎮街道機構編制管理目前存在的問題和矛盾

自2001年我市鄉鎮街道機構改革和2006年完成鄉鎮街道區劃調整后機構設置工作以來，盡管取得了以上的成效，但隨著政府職能不斷轉化、市直一些部門職權重新回收和免征農業稅等情況的變化，我市鄉鎮街道機構編制管理出現了一些新問題和矛盾，主要是：

（一）鄉鎮機構職能承擔過多與職權過小的矛盾。在管理農村公共事務時，鄉鎮機構承擔了過多的職能。過去，要糧、要錢、要命（計生）被看作是鄉鎮機構的中心工作，通過多年的改革與努力，這些職能已經減弱，但鄉村社會的許多公共事務還壓在鄉鎮機構頭上。維持鄉村社會治安，發展鄉村基礎設施，調節民間糾紛，發展各項農村社會保障事業和公共服務機構，組織農業生產，推動農村政治活動等等，都是鄉鎮機構躲不開的任務。鄉鎮（街道辦事處）“一票否決”和 “帽子工程”也越來越多。如計劃生育、安全生產、綜合治理、交通整治、國土執法、城建規劃等工作。然而，鄉鎮機構卻沒有相對應的職權或職權過小，工作難度相當大。如修通了鄉村公路后，交通安全出了問題的“板子”是打在鄉鎮的，而鄉鎮機構都沒有道路交通的執法權，對于車輛超載、人貨混裝等問題的處理，只能說服教育，沒有行政制止手段。村民的車輛即使在國道上或市區街道出了交通安全問題，帳也算在鄉鎮，有的鄉鎮就是這樣被亮黃牌和“一票否決”的。這些情況使鄉鎮十分壓頭。一些鄉鎮的黨政一把手把鄉鎮機構這種狀況，概括為“職責比天大，權利比針小”。

（二）政府資金撥付方式與鄉鎮機構職能正常履行的矛盾。鄉鎮管理機構是連接廣大農村社會與國家權力履行體系的最基層的控制樞紐。鄉鎮機構向上承接政府機構的各項有關指令，向下承擔幾乎一切農村公共事務管理任務，甚至還介入了農村社會的私人事務。國家權力的運作形式使鄉鎮機構的工作異常復雜

和艱難。就一般情形下，在承接上級行政指令時，鄉鎮機構幾乎沒有獨立性可言，其中政府資金的撥付方式是制約鄉鎮機構運轉的重要因素。面向農村的各項專用資金等，是通過“條條”關系下撥的，上級領導對資金的撥付有很大的自由裁量權。一項資金能不能撥付給某一個鄉鎮、或是撥多撥少都可以有很多理由。從過來的情況看，鄉鎮機構中是否設置對應上級撥款單位的機

構或專職人員，是上級領導考慮資金撥付的重要原因。簽于這種情形，鄉鎮機構為了擴大資金來源，維持機構運轉，不得不“建廟招和尚”。如2001年鄉鎮機構改革后，各鄉鎮機關只設一個綜合性辦公室，加掛計劃生育辦公室牌子。而實際上，各鄉鎮機關為了應對上級各部門的工作和利于資金的爭取與撥付，一般還另設農業組、綜治組、計生組、財稅組等，人員不夠，還得從“七所八站”長期抽人，與鄉鎮機關干部捆綁在一起。盡管如此，工作經費或項目資金也難以按正常標準和時間內得到撥付。因此，不少鄉鎮黨委書記和鄉鎮長說：“鄉鎮做為一級政府，卻沒有一級財政。所以，經費、資金問題成了鄉鎮的頭等問題。每年我們至少有一半的精力要花在找錢上面。不然，就很難正常運行”。在針對鄉鎮街道的273份調查問卷中，有69.5%的鄉鎮街道機構人員包括鄉鎮黨政干部認為，目前鄉鎮街道機構運轉上突出問題是：財政投入不足，經費渠道不暢，鄉鎮街道負債較重。據調查統計，截止2006年底，全市鄉鎮街道辦事處債務總額為2547.64萬元。其中，工程道路欠款267萬元，銀行借款631萬元，單位和個人借款80萬元，欠市財政周轉金580.64萬元，欠市財政資金447萬元，其他欠帳542萬元。這些債務中，有因上級下達的建設達標的硬任務而形成的債務；有各鄉鎮街道在經濟發展中因歷史遺留而形成的債務；也有自身管理不善、控制不嚴、超越自身財力亂貸亂借亂花錢而形成的債務。由于負債較重，財力薄弱，各鄉鎮運轉十分艱難。以丹青鎮2006年為例，市財政除工資外全年撥付相關經費38萬元，而全年除工資外的日常辦公、計育、接待、中心工作及鄉、村干部福利等必須開支共計75萬元，缺口達37萬元。其他鄉鎮年均缺口資金也在30萬元左右。因此，鄉鎮主要領導通常要花費1/3以上的精力籌措資金，加之每年還要花費大量精力應付各種檢查、評比和會議，導致沒有更多時間和精力去履行職能。

（三）市直主管部門與鄉鎮街道責、權、利的矛盾。2001年我市鄉鎮街道機構改革和2006年機構調整后，初步理順了市直主管部門派駐鄉鎮街道機構管理體系的關系。將農業水利服務、動物防疫服務、農村合作經濟管理、文化體育服務、計劃生育服務等5個站的人、財、物、事權均放到鄉鎮街道，以鄉鎮街道管理為主。鄉鎮林業管理站和國土建設管理站則實行市、鄉鎮共管，以市為主的管理模式。2001年后，以鄉鎮街道管理為主的5個站中，計劃生育服務站和動物防疫站的人、財、物權先后實際收歸市直業務部門；鄉鎮廣播電視的財權、物權也在市廣電局系統資產重組的改革中劃歸廣電網絡公司。還有鄉鎮派出所等實行“條條管理”，僅把事權放在鄉鎮。由于責、權、利不能統一以及人、財、物、事權的剝離，使鄉鎮街道在機構編制人員管理方面處境尷尬：一是想要的人調不進來，調進的人又對不上口；二是僅事權放在鄉鎮街道，實際工作中要錢沒錢，要人沒人，多是鄉鎮街道自己臨時調配。所以鄉鎮機關人手十分緊，只得打鄉鎮事業單位人員的主意，把他們一起納入干部統一管理。三是人員管理難到位，工作推進力度小。如退耕還林是許多鄉鎮的一項重要工作，具體應由鄉鎮林業管理服務站推進，但林管站是以市管理為主的機構，其人員也不由鄉鎮直接管理。由于責任落在鄉鎮政府身上，所以這項工作從頭到尾，都是鄉鎮政府組織干部直接具體抓落實。又如遏制和減少農民占用田地修建房屋的行為，是鄉鎮國土建管站的一項重要職責。但責任實際也同樣落在鄉鎮政府身上。對這種“以條為主管理”的機構和人員，鄉鎮很難管理和調遣。一些鄉鎮黨委書記、鄉鎮長無奈的說：“有利、有權的上收了，包袱甩給鄉鎮背，人權、財權、物權收回去了，事情和責任卻留給了我們”。

（四）鄉鎮機構滿編與“政策性超編”的矛盾。“嚴格控編，空編進人”是機構編制管理的一項基本原則。我市在鄉鎮機構編制管理方面是卓有成效的。無論是鄉鎮機關行政編制，還是鄉鎮事業機構的事業編制，總體上都是按編進人和異動，沒有超編現象。然而，一些原允許設有“金庫”的鄉鎮，因有自己的財政，在人員異動特別是在安排復退軍人等“政策性超編”問題上比較有彈性。2005年起我市取消了“金庫”鄉鎮，這部分“政策性超編人員”因一時納不進市財政，已成為原“金庫”鄉鎮的嚴重負擔，也給鄉鎮街道撤并后帶來了比較嚴重的遺留問題。

（五）鄉鎮干部與市直部門干部待遇不均的矛盾。鄉鎮工作量多，任務繁重，條件大多艱苦，作為與市直部門干部同吃“財政一鍋飯”的鄉鎮干部，理應享有同等的待遇。但由于種種原因，一是鄉鎮干部沒能象市直部門干部那樣享受住房政策待遇。在住房問題上，鄉鎮干部不僅連續3次錯過相關優惠政策（房改房、貨幣化房改、集資建房），而且沒有享受住房公積金補貼政策。對此，基層干部意見很大，許多人“奮斗一輩子，老了無房子”。據對全市14個鄉鎮街道的586名干部職工的調查統計，共有278人無房，無房率高達47.4%。二是養老保險金欠交嚴重。由于歷史原因，所有鄉鎮均存在欠交事業單位人員養老保險金和醫療保險金問題，導致他們不能順利辦理退休手續及退休生活無保障。據統計，全市各鄉鎮共有99人欠交養老金182萬元，滯納金559.8萬元。三是提拔交流機制不活，工作積極性不高。通過調查走訪，鄉鎮街道干部普遍反映事業上“出路少、希望小”，政治前途渺茫。一方面，鄉鎮街道干部年輕時苦干幾年指望得到組織提拔。另一方面，鄉鎮領導班子特別是黨政一把手由市直單位選拔下派比例過高，如全市15個鄉鎮辦事處現任30位黨政一把手中，從市直單位選拔下派的24人，占80%，讓一些長期在鄉鎮工作的優秀青年干部失去成長機會，也不同程度地影響這些干部工作積極性。鄉鎮干部還普遍認為目前的干部交流機制不活。首先是縱向交流有限。對大多數基層干部而言進城希望不大，除換屆時有極少數人調入市直部門外，大部分人一輩子工作在鄉鎮，其次是橫向交流機會少。突出表現在經濟條件差和邊遠鄉鎮干部難以交流到經濟條件好或城郊鄉鎮。特別是編制已下放到鄉鎮的七所八站干部的交流幾乎為零。據對14個鄉鎮街道（鎮溪街道辦事處除外）586人的調查中，5年內未交流的244人，占41.6%。10年未交流的263人，占44.9%。

三、進一步加強我市鄉鎮街道機構編制管理的對策

進行機構改革，不斷加強機構編制管理的目的，就是為了適應社會主義市場經濟發展的需要，有利于加強黨的領導和促進政府職能轉變，有利于理順黨政之間、部門之間、上下級之間的關系，有利于精干公務員隊伍，降低行政成本，減輕財政負擔，提高工作效率。那么，如何解決機構改革和區劃機構調整以來我市鄉鎮街道機構編制管理方面出現的新問題與矛盾？采取哪些對策和辦法？需要我們認真加以思考和進一步探索。我們認為，要把責、權、利統一，做為進一步加強我市鄉鎮街道機構編制管理的重點。分析我市鄉鎮街道機構編制管理中之所以出現新問題與矛盾的原因，歸根到底是責、權、利還沒有完全意義上的統一。因此，我們是否可從以下幾個方面，找到解決問題和矛盾的對策與辦法呢？

（一）堅持責、權、利一致的原則。不管是理順條塊及行政層級之間關系，還是劃分財權、物權、人權、事權，或是界定部門之間的職能分工，或是解決鄉鎮基層干部待遇，都應堅持這一原則。如市直部門將一些職能、事權下劃到鄉鎮機構時，還應適度下放財權、物權和人權，讓人、財、物、事權有機地結合起來。對于“條塊結合、以條為主”管理的鄉鎮街道事業機構，其人員和業務經費由上級業務主管部門統一管理，其人員的考核、調配、晉升要充分聽取服務區域鄉鎮街道的意見；所在鄉鎮街道要配合上級業務主管部門做好事業站所人員的管理。上級業務主管部門應強化對鄉鎮街道事業站所的管理和指導。這樣才能確保鄉鎮街道機構有效運轉和鄉鎮街道干部積極性的充分發揮。

（二）合理設置鄉鎮街道機構，人員編制“弱減強增”，在編制總額內適度調整。按照科學合理、集中力量的原則，擴大鄉鎮街道事業機構的規模。比如按行業跨鄉鎮街道設置區域性的中心機構，或是在整合現有鄉鎮街道事業機構的基礎上，按相近專業綜合設置有關事業機構。對于職能弱化的機構，在撤并同時可以考慮減少編制。如當前和今后鄉鎮財政所人員編制平均每鄉鎮2—3名就能正常運轉，過來的情況是每個鄉鎮平均4—5名，多的超過7名。現在完全可以減少，將編制人員調劑到需要加強的機構中去；鄉鎮計劃生育辦機構和人員可與鄉鎮衛生院合并，鄉鎮衛生院加掛計劃生育辦牌子。農業技術推廣、安全生產監督、矛盾糾紛調解這類實際不斷強化的職能，可以考慮適度增加編制。

（三）建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案，必須由相應級別的人民代表大會決定，減少行政部門領導干部對資金使用的自由裁量權。通過這樣的制度，減少鄉鎮為爭取資金而發生的“跑部錢進”的現象，增大鄉鎮機構在使用資金上的自主權，讓鄉鎮領導干部將主要精力用在履行職能上。就目前來講，一是逐步加大對鄉鎮街道轉移支付力度。根據各鄉鎮街道的實際情況，合理測算機關事業單位工作人員工資和工作正常運轉等基本財政支出需要，市財政要通過一般性轉移支付方式，逐步加大對鄉鎮街道的投入，確保工作正常運轉。二是合理界定鄉鎮街道財政支出責任，強化財政預算管理。對于上級政府委托鄉鎮街道承辦的事務，要對口安排足額資金，不留缺口；對于共同受益的項目或事務，要充分考慮鄉鎮街道財政承受能力，確定合理的資金負擔比例，不能把壓力都推給基層；財政預算方面，在鄉鎮街道工作運轉支出需要沒有保證的情況下，財政資金對其他領域的投入要適度調減，更不能挪用于其他工程項目建設。三是加強收支管理，分類扶持，逐步消化債務。要強化鄉鎮街道財政收支管理，提高財務管理水平，切實做到政府一支筆、財政一本帳，提高財政資金使用效率，減少資金浪費和損失；要政府根據各鄉鎮街道的欠債情況和還債能力，本著兼顧效率與公平原則，每年安排適當資金專門用于鄉鎮街道還債，同時，建立還債獎勵機制，鼓勵鄉鎮街道籌資還債。

（四）通過積極發育農村民間組織，簡化鄉鎮機構職能。“社會管理，公共服務”是鄉鎮機構的主要職能，在農村稅費改革不斷深入，免征農業稅的今天，這些職能更加突出。如果注重積極發育農村民間組織，包括農民的經濟組織和社會組織，由這些組織承擔一部分公共管理工作，甚至一些農村基礎設施的管理和經營，也可以完全依靠農民自己的組織來實現。有了這些民間組織的介入，鄉鎮機構的職能就可以大大簡化，其工作人員也可以大大減少。現在一些發達地區就是大量依靠民間組織來處理農村公共事務的，很值得借鑒。

（五）嚴格控制編制，實行編制實名制管理，注重人員交流。對于鄉鎮機構編制管理，要始終堅持“精簡、統一、效能”的原則，嚴格控編，把好關口。鄉鎮街道機構全面實行編制實名制管理辦法，其人員異動，包括鄉鎮街道領導干部調任，都在編制數和領導職數內進行，做到空編進人，滿編不辦進編手續。要建立機構編制管理與財政預算管理相互配套協調的約束機制。組織、人事等部門要注重鄉鎮機構人員的崗位交流、異地交流，特別是要為鄉鎮一般干部和鄉鎮事業單位人員提供交流的環境和機會，以利于他們的成長和鍛煉提高。要讓鄉鎮干部享有市直部門干部同等的待遇，切實解決鄉鎮事業單位人員的后顧之憂。

第二篇：鄉鎮機構編制管理情況調研報告

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鄉鎮機構編制管理情況調研報告

作者：齊紅梅

來源：《機構與行政》2012年第09期

一、鄉鎮（街道）機構改革后運行情況

泰安市泰山區是泰安市委、市政府駐地，轄2個鎮、5個街道、1個省級工業園區、1個省級農業高新技術產業示范區，共126個行政村、69個社區，總面積336.86平方公里，轄區總人口76萬人。泰山區于2002年、2011年分別進行了兩次鄉鎮機構改革。2002年5個街道和2個鎮參加鄉鎮機構改革，均設立“四辦五中心”，核定了領導職數和人員編制。2011年根據上級要求，又對2鄉個鎮進行改革，重新設立“四辦五中心”（即黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、平安建設辦公室；財政管理中心、計劃生育服務中心、文化廣電服務中心、農業服務中心、綜合服務中心），2個鄉鎮重新核定行政編制74名，事業編制78名，編制合計152名，實有人數161人。泰山區鄉鎮機構改革和機構編制管理工作的主要成效有：

（一）大力精簡機構，規范設置機構。在近年的鄉鎮（街道）機構改革和調整中，泰山區按照“優化機構和崗位設置”的要求，把職能重復、交叉或相近的機構合并，提高了工作效率。如將鄉鎮所有涉農的公益性服務職能合并到農業服務中心。突出樹立“發展是第一要務，穩定是第一責任，平安是第一民生”的理念，把原黨政辦公室的“負責人民來信來訪工作”職責、原經濟發展辦公室的“負責全鎮的安全生產”職責、原村鎮建設管理辦公室（掛社會治安綜合治理辦公室牌子）的“負責全鎮的社會治安綜合治理工作，維護社會穩定等職責”有效整合，新設立平安建設辦公室，切實維護好政治、社會穩定，確保“生活平安、社會平安、生產平安”。

（二）壓縮人員編制，優化人員結構。改革后，2個鎮核定總編制由165名減為152名，減少13名；核定的鄉鎮領導職數由25名減為16名，減少9名。與此同時，鄉鎮街道干部在年齡、文化、專業等方面初步得到了優化組合，人員結構比較合理。全區各鄉鎮（街道）都建立健全了規范的編制管理程序，機構編制工作實行集中統一領導和集體決策制度。嚴格執行區委、區政府《關于加強機關事業單位編制使用管理的意見》，人員編制使用管理實行申報制，無論事業單位還是行政單位進人，均先由單位提出用編申請，報機構編制部門審核后，由機構編制部門提出機關事業單位編制使用意見。

（三）理順職責關系，明確權責統一。根據經濟社會發展實際，合理確定鄉鎮（街道）機構設置和職能配置的重點；堅持權責一致，賦予鄉鎮履行職能必要的事權和財權；提高了政府社會管理和公共服務水平。理順了區直主管部門派駐鄉鎮（街道）機構管理體制的關系。綜合設置的“五中心”都是由鄉鎮管理，上級有關部門只進行業務指導的管理體制。加強派駐鄉鎮機構管理。目前，全區派駐鄉鎮機構的部門只有司法局一個部門，對鄉鎮司法所派出機構，實行區司法局和鄉鎮人民政府雙重管理、以區司法局管理為主的管理體制，在實際工作中，雙方加強溝通協調，對強化基層社會穩定和構建社會主義和諧社會起到了重要作用。

（四）轉變政府職能，創新服務模式。為適應新形勢下農業農村農民工作，全力推進工業化、城鎮化和農業現代化，鄉鎮積極轉變政府職能，緊緊圍繞全區“綠色發展戰略”要求，結合全鎮經濟社會轉型升級的中心工作，在“農民增收、改善民生、維護穩定、促進和諧”四個方面，實現了新突破：實施“強村固基”工程，實現村富民強。今年全市提出“強村固基”工程后，邱家店鎮立足鎮情，制定了“一一三五”的發展思路，為全鎮各村發展，指出了明確的發展思路，各村在各位“第一書記”的帶領下，逐步理順了路子，制定了明確的工作措施，不斷推進“強村固基”工程的開展。推進“三新”工作，不斷改善民生。圍繞民生工作，提出“新農村、新農民、新形象”的推進目標，落實各項惠民政策，改善村居環境，繁榮文化生活，不斷提高村民幸福指數。打造“石敢當”工程，切實維護穩定。增加基礎設施建設，建立“三防”保障網絡，實現全鎮全程監控。成立群眾之家，化解社會矛盾，改善干群、群群關系，為全鎮發展提供穩定環境。加強“三資”管理，促進社會和諧。成立“三資”（資產、資源、資金）管理工作小組，建立公章監管制度，形成“三公”督查機制，用完善的制度不斷促進社會和諧。健全服務平臺，創新服務方式。建立健全了區、鎮、村（社區）三級便民服務體系。把區、鎮便民服務中心打造成政府管理服務的重要平臺，實行“一站式服務”，完善窗口服務、業務受理、考核評比等制度，提高規范化服務水平。推進農村社區服務中心建設，目前兩鎮已建成村（社區）服務中心21處，切實提高了服務水平，方便了群眾生產生活。嚴格落實“四議兩公開”工作法，實行黨務公開制度，定期公開黨員群眾關心的各項工作。通過機構改革，促進了政府職能由管理型向服務型轉變，有效促進了各項工作開展，人民群眾的滿意度明顯提升。

二、鄉鎮（街道）機構編制管理目前存在的問題

（一）鄉鎮（街道）機構實際設置中仍然存在私設機構現象。在2002年、2011年的鄉鎮機構改革后，所有鄉鎮（街道）都按要求設立“四辦五中心”。但在實際運行中，隨著近年來全區經濟社會文化事業的快速發展，各個鄉鎮需要承擔的社會責任不斷增大，對上業務聯系范圍不斷拓寬，服務職能不斷增強。“四辦五中心”的機構設置相對于承擔繁重復雜工作任務的部分鄉鎮，有些不是很匹配，如有的鄉鎮（街道），由于招商引資工作任務很重，經濟發展辦公室分設了股級機構招商辦公室。另外，很多上級部門將鎮級是否設立其下屬辦事機構作為資金撥付和考核依據，也導致各鄉鎮在四辦五中心基礎上分設了其他機構。如有的上級部門在考核規定中明確要求，鄉鎮設立其下屬機構的，考核成績中加5分。以上個別機構的設立在實際運行中發揮了作用，也為鄉鎮考核爭取了好成績，但是這些機構的設立均未通過機構編制部門的認定，也不符合上級文件精神，屬于私設機構，明顯與鄉鎮機構改革的要求相背，我們在調研中給予了批評，并限期改正。但是這種現象暴露出來的問題卻值得研究探討。

（二）鄉鎮（街道）行政編制相對較少，進人渠道狹窄。近年來，根據中央精神要求鄉鎮工作人員只減不增，但隨著鄉鎮政府職能轉變，承擔的社會職責不斷增加，政府服務面越來越廣，人員短缺現象日益嚴重。另處，泰山區地處市中區，有的鄉鎮（街道）地處城鄉結合部，伴隨著城中村改造、城市化進程的快速推進，外來人口大量涌入，鄉鎮經濟建設任務、社會管理責任越來越重，而按照鄉鎮自有人口核定的機關編制顯然不能滿足發展需要了。所以在一定程度上造成工作人員兼職以致無法很好完成工作，一旦遇到上級檢查、綜合整治、拆遷征地等急重任務等，還需要從各村社區抽調村官等協助工作。機關補充人員主要為考選選調生、公務

員、軍轉干部及退伍士兵。選調生方面雖然基本每年各處鎮都會有，但往往時間不長就會被上一級部門抽調。公務員考錄方面，名額嚴重不足，許多鄉鎮（街道）多年沒有考選，自2002年以來各處鎮只招考了少量公務員。每年能夠補充的正式人員只有退伍士兵，并且是政策性安置。雖然編制總量保持平衡，控制嚴格，但是卻造成了處鎮機關人員緊張和文化素質水平總體不高的現狀。

（三）鄉鎮（街道）機關工作人員年齡偏大，人員素質總體不高，高層次專業人才匱乏。自2002年起，由于連續數年鄉鎮（街道）機關幾乎只出不進，缺乏年輕人員輸入，導致現今多數處鎮工作人員年齡偏大，并在一定程度上形成了年齡斷層。如邱家店鎮現在編在崗事業編制工作人員52人，其中40歲以上達39人，占75%。現有的許多工作人員第一學歷是大專以下，高層次專業技術人員緊缺，難以應對廣大人民群眾日趨擴大的公共服務需求，并對處鎮工作的順利完成造成困擾。如在省莊鎮調研時，當地負責同志就坦言許多招商項目最后失敗的原因就是因為在項目落戶談判中缺少懂經濟、掌握談判技巧的人員，而目前此類人才通過現有進人渠道根本無法獲取。

（四）部分事業編制人員身份受限，影響工作積極性。由于進入鄉鎮（街道）的選調生和公務員數量極為有限，真正能固定補充人員的途徑只有退伍士兵安置。經過多年積累，許多退伍士兵漸漸成長為處鎮工作的中堅力量，這些人員忠于職守，工作認真，表現優秀，而且人員數量大，在部分處鎮中層干部中能占到接近一半。但是由于政策原因，因其是工人或聘干身份而不能在職務得到相應的提拔重用，工資待遇上不能及時提高，事業上“出路少、希望小”，政治前途渺茫。這在一定程度上影響了這部分工作人員的工作熱情和積極性、創造性。

（五）事業單位專業技術人員缺乏提升渠道。2002年機構改革后，鄉鎮（街道）專業技術人員職稱不再進行聘任，財政所、農辦等有關技術人員考選技術職稱后無法享受相應的工資待遇，而且相關處鎮事業單位人員因身份等原因也無法進行職務上的提升調動，造成兩頭不靠的局面。這極大地挫傷了他們學習業務知識的積極性，也無法帶動機關形成良好的學習風氣，從而無法實現處鎮工作人員整體素質的提高以致影響了處鎮社會經濟的發展。

三、加強鄉鎮（街道）機構編制管理對策

（一）加強監督檢查，控制機構增長。目前部分上級部門隨著職能的加強，為了方便本部門開展工作，往往隨意行文要求鎮級設置相應內設機構，并將內設機構的設立情況納入對鄉鎮（街道）的考核依據，由此造成許多處鎮機關機構設置與實際需求不相符。建議上級機構編制部門加大對同級政府部門要求或變相要求鄉鎮設置機構文件的審核力度。同時，我們將不斷加強對處鎮機構設置的督導檢查，對不按機構審批程序隨意下文設立機構的，給予通報批評，限期改正。

（二）完善相關政策，拓寬用人渠道。針對鄉鎮（街道）社會職能日益增加，核定編制不斷減少的實際，在政策允許范圍拓寬選人用人渠道。調研中發現各處鎮共有無編制村官、社區干部、社區工作者共108人。這些同志近年來一直服務于基層，有干勁，有朝氣，工作經驗

多，經過歷練后現在在許多工作上均能夠獨擋一面，為基層，特別是為處鎮發揮了重要作用。但是由于他們無編制，工作很難全身心投入，且隨著年齡的增加，生活壓力很大，建議上級有關部門在公務員考錄和事業單位招聘時，在政策允許范圍內，能否為他們提供專門職位供其報考。對于一些連年工作成績優秀，業務能力突出且工作滿十年的大學生村官，學歷、專業符合要求的情況下，建議可以直接通過人才引進程序錄用。一方面避免人才流失，節約政府的用人成本。另一方面也可解決他們的后顧之憂。

（三）健全工人（聘干）身份人員任用制度，調動基層干部積極性。由于鄉鎮（街道）工作的特殊性，人員構成相對復雜，受身份、職數等多種因素制約，許多機關老同志和部分工作人員即使長期兢兢業業地工作，實績突出，但因為受身份限制而得不到提拔重用，建議對上積極爭取政策，轉變身份，使他們能夠選拔到領導崗位，或通過交流任職的方式，建立一套靈活、實用、高效的選人用人機制，使受身份限制的同志在政治上有所期盼。如對長期在處鎮工作且有突出貢獻、工作30年及以上的非領導干部老同志，在其退休離崗的時候適當提高其工資待遇。通過類似方式，明確導向，建立機制，調動基層干部隊伍的積極性。

（四）完善農業社會化服務體系，促進鄉鎮經濟發展。“社會管理，公共服務”是鄉鎮機構的主要職能，在農村稅費改革不斷深入，免征農業稅的今天，這些職能更加突出。如果注重積極發育農村民間組織，包括農民的經濟組織和社會組織，由這些組織承擔一部分公共管理工作，甚至一些農村基礎設施的管理和經營，也可以完全依靠農民自己的組織來實現。有了這些民間組織的介入，鄉鎮機構的職能就可以大大簡化，其工作人員也可以大大減少。現在一些發達地區就是大量依靠民間組織來處理農村公共事務的，很值得借鑒。完善農業社會化服務體系。加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充、公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。鼓勵和支持社會力量興辦為農服務的公益性機構和經濟實體，積極探索通過委托、招標等方式將一些公益性服務職能交由社會化服務組織承擔。

第三篇：鄉鎮機構編制調研報告

關于鄉鎮機構編制工作的調研報告

一、基本情況

鐵鋪鄉位于羅山縣西南部，面積127平方公里，現轄9個行政村，一個居委會，人口1.56萬人。下設24個基層黨支部，黨員518名。目前，該鄉行政編制30人，實有人員20人；事業單位編制38人，實有人員35人。

二、職能配置和運作情況

1、職能由“領導”向“服務”轉變。隨著市場經濟的發展，基層政府直接管理經濟的職能已經不能適應市場規律的要求，應該實現從“領導農民”向“服務農民”的觀念轉變，把構建服務型與公共型基層政府作為鄉鎮政府機構改革的全新目標。鄉鎮體制建立以后，盡管機構和人員數量一直嚴格控制，但事實卻存在著“編制數量控制了，干事人員減少了”的怪現象。目前，鄉鎮政權的結構和權力的分配基本上是比照上級政權機關設臵的。人們習慣將鄉鎮黨委、鄉鎮人大、鄉鎮政府稱為鄉鎮的“三大班子”。鄉鎮政府的機構設臵和人員編制至今沒有法律規范，有很大的隨意性。基層政府的機構與人員編制逐年變動。如我鄉國土所歸縣國土資源局直管，人權、財權在縣國土資源局，但服務的對象卻仍然是基層，使一些工作人員對鄉鎮的管理、指導處于應付差事;另一方面，就是一些退居二線人員占用行政、事業單位 1

編制，我鄉行政編制30人，退居二線的就有2人，存在著“拿錢不干事，仍然占編制”的現象。

2、突發事件應對能力不夠。在一些重大事情面前，由于體制問題，一些站所人員由于人事管理權在上，業務安排一律由上面指揮，不服從鄉鎮統一指揮、調度。

3、服務職能配臵混淆不清。目前機構設臵中，部分單位職責不清導致履職不到位。在我鄉行政單位編制中的經濟發展辦，許多工作僅靠三個人是難以完成的，許多業務不是一個部門就可以完成的，結果使其成為“虛設機構”。如此等等現象的存在，嚴重制約和影響農村經濟發展和社會主義新農村建設的進程。

三、機構編制人員配備及建議

鄉鎮政府是基層政府的最下一層，作為聯系“三農”最為密切的基層政府，其職能轉變，不僅僅是經濟文化水平發展到一定階段的內在要求，也是建設社會主義新農村戰略實施的要求。我們認為在鄉鎮機構編制和人員配備上，應著重考慮以下幾個方面：

1、為了推動基層政府轉變職能，必須推進以撤改為主要內容的鄉鎮政府機構改革。鄉鎮政府機構改革要分類實施，分步驟推進，同時完善配套改革。目前，根據工作需要、農民需要和服務需要，要將一些農機、農技、畜牧、市場經濟管理人才，通過各種手續、程序層層選拔到鄉鎮來，充實

一批、淘汰一批，如要加強對文化、衛生、環保、便民服務中心、公益性管理與服務等機構在鄉鎮的設臵。

2、鄉鎮政府職能轉變應該按照基層政府職能的重新定位而進行，服務型與公共型政府是市場經濟發展對基層政府的本質要求，基層政府直接管理經濟的職能已經不能適應市場經濟發展的要求。

3、農村經濟合作組織是鄉鎮政府機構改革后為“三農”服務的重要組織形式，必須依法支持與推動農村及農民建立農合組織，把農合組織打造為激發農民積極性與創造性的平臺，為此，要求政策允許并保證生產以外的其它農業生產環節對農合組織開放，尤其是要支持農合組織在農村公用事業中發揮積極作用。

4、在鄉鎮政府職能轉變及機構改革中，要賦予基層政府更多的社會政治職能，把更多的經濟職能交給市場。為此，必須實行基層政府行為與農民行為的區別。基層政府要尊重農民主人地位，確立“為農民服務”的執政理念，隨著基層政府職能的轉變，農合組織成為鄉鎮政府機構改革后為農民服務的重要組織形式。

5、實行定期和不定期對現有鄉鎮行政事業單位人員進行考核、考試，避免“一朝進機關，永遠鐵飯碗”。具體考核辦法由市、縣拿出詳細的考核辦法，由組織、人事部門具體實施。真正形成“能者上、平者讓、庸者下”的用人機制，調動鄉鎮干部工作、學習的積極性，真正把權利交給自己的服務對象---群眾。

6、為了控制人員編制膨脹，要建立機構編制、組織、人事、財政等部門相互制約和相互配合的有效機制;沒有配套的財政改革，撤改后的鄉鎮機構也難以運行。

7、政府應該在政策、資金等方面給予大力扶持并不斷創新扶持方式，從財政撥款轉為財政購買服務的方式，由“以錢養人” 轉變為“以錢養事”。為保證扶持資金的有效、公開、透明使用，應將其列入公共財政預算，其支出和使用要符合相關法律法規的規定，并接受人大等相關部門的審計和監督。

中共鐵鋪鄉委員會

2012年4月12日

第四篇：鄉鎮機構編制工作調研報告

提供一篇調研報告，為您提供幫助！

一、基本情況

**鎮位于瀏陽北區，面積117.4平方公里，現轄12個行政村（居），12539戶，人口4.6萬。境內土壤肥沃，水系發達，生態環境優美，旅游資源豐富。2011年全鎮實現工農業總產值3.2億元，完成財政收入520萬元，農民人均純收入達到5400元。目前，該鎮行政在編人員38人，其中黨政班子成員10人，占26%，事業單位在編人員63人。

二、職能配置和運作情況

1、職能由“領導”向“服務”轉變。隨著市場經濟的發展，基層政府直接管理經濟的職能已經不能適應市場規律的要求，應該實現從“領導農民”向“服務農民”的觀念轉變，把構建服務型與公共型基層政府作為鄉鎮政府機構改革的全新目標。鄉鎮體制建立以后，盡管機構和人員數量一直嚴格控制，但事實卻存在著“編制數量控制了，干事人員減少了”的怪現象。目前，鄉鎮政權的結構和權力的分配基本上是比照上級政權機關設置的。人們習慣將鄉鎮黨委、鄉鎮人大、鄉鎮政府稱為鄉鎮的“三大班子”。鄉鎮政府的機構設置和人員編制至今沒有法律規范，有很大的隨意性。基層政府的機構與人員編制逐年變動。如在**鎮就存在著國土資源所、農電站、畜牧獸醫站等單位陸續收歸市直管，人權、財權在市局，但服務的對象卻仍然是基層，使一些工作人員對鄉鎮的管理、指導處于應付差事；另一方面，就是一些退居二線人員占用行政、事業單位編制，在**鎮行政編制38人，退居二線的就有7人，占18 %。嚴重存在著“拿錢不干事，仍然占編制”。

2、突發事件應對能力不夠。在一些重大事情面前，由于體制問題，一些站所人員由于人事管理權在上，業務安排一律由上面指揮，不服從鄉鎮統一指揮、調度。

3、服務職能配置混淆不清。目前機構設置中，部分單位職責不清導致履職不到位。在我鎮行政單位編制中的經濟發展辦，許多工作僅靠三個人是難以完成的，許多業務不是一個部門就可以完成的，結果使其成為“虛設機構”。如此等等現象的存在，嚴重制約和影響農村經濟發展和社會主義新農村建設的進程。

三、機構編制人員配備及建議

鄉鎮政府是基層政府的一個級次或組成部分，作為聯系“三農”最為密切的基層政府，其職能轉變，不僅僅是經濟文化水平發展到一定階段的內在要求，也是建設社會主義新農村戰略實施的要求。為廣大農民提供公共產品，全面推進農村公共事業的發展，將成為新時期基層政府工作的重點。

1、為了推動基層政府轉變職能，必須推進以撤改為主要內容的鄉鎮政府機構改革。鄉鎮政府機構改革要分類實施，分步驟推進，同時完善配套改革。目前，根據工作需要、農民需要和服務需要，要將一些農機、農技、畜牧、市場經濟管理人才，通過各種手續、程序層層選拔到鄉鎮來，充實一批、淘汰一批；如要加強對文化、衛生、環保、為民服務中心、公益性管理與服務等機構在鄉鎮的設置。

2、鄉鎮政府職能轉變應該按照基層政府職能的重新定位而進行，服務型與公共型政府是市場經濟發展對基層政府的本質要求，基層政府直接管理經濟的職能已經不能適應市場經濟發展的要求。

3、農村經濟合作組織是鄉鎮政府機構改革后為“三農”服務的重要組織形式，必須依法支持與推動農村及農民建立農合組織，把農合組織打造為激發農民積極性與創造性的平臺，為此，要求政策允許并保證生產以外的其它農業生產環節對農合組織開放，尤其是要支持農合組織在農村公用事業中發揮積極作用。

第五篇：事業單位機構編制管理調研報告

事業單位不同于行政管理機構，它是為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。在各級政府組織機構中，事業單位無論在機構數量上還是在擁有人員上都遠遠多于同級行政機構。它對促進經濟社會發展起著舉足輕重的作用。因此，作為機構編制部門，加強對事業單位機構編制的管理，此

重要性顯而易見。下面，就當前事業單位機構編制管理上存在的問題以及對策措施淺略的談一些看法。

一、存在的問題

（一）事業單位機構設置和編制配備欠合理。首先，在機構設置方面，許多地方對事業單位機構設立都存在這樣的問題，就是不管本地區有不有必要設立，只要有上級文件依據，周邊有設立參考，單位有要求就可以設立。而不是根據本地區的實際情況而設，本身職能相近的機構，可以合并的卻單設，對要求新設立事業單位缺乏應有的設前調研。導致機構臃腫重疊，財政負擔加重，部分事業機構設立后長期無法正常運行，進人后也無事可做。其次，在事業單位編制配備上更是無章可循，具體配幾名也不是根據單位職責和工作需要來配備，而完全受制于可調編制數和財政供養能力。因此導致部分事業單位職責多、工作量大而只有1名或幾名編制，很難適應工作的需要。

（二）控制事業單位機構編制增長難度大。事業單位機構設立容易撤銷難，編制配備容易核銷難，事業單位總是設立的多，撤并的少。許多地方對事業單位機構編制管理隨意性很大，這就加大了控制事業單位機構編制增長的難度。當前就業壓力很大，許多地方設立事業單位在一定程度上說不排除是為了解決地方就業，事業單位成為解決就業及解決行政機構改革安置富余人員和超編人員的一個途徑，什么樣的人都往事業單位擺放。再加上我國許多地區總體上就業崗位少，就業渠道單一，進入事業單位，擠進財政撥款籠子是許多待業者的首選。因此，面對如此社會就業形勢，要控制事業單位機構編制增長有很大的難度。

（三）事業單位人員和編制管理欠規范。目前在許多地方，特別是財政貧窮的地區，混用編制很普遍，就是同一事業單位存在全額、差額、自籌其中兩種不同性質的人員編制，或者同一事業單位三種不同性質的人員及編制同時存在。這造成在同一事業單位中人員身份差異、待遇不同、苦樂不均，出現誰拿全額工資誰做事，拿差額工資和自收自支的就自己做自己的事，有許多人為了生計甚至外出務工，對開展工作有一定的負面影響。另一方面，許多地區由于行政編制的不足，部分行政單位人手不足，因此也存在上級單位借用下級事業單位人員，主管部門借用下屬事業單位人員的情況，事業單位只要稍微有點出色的工作人員就被借走。造成事業單位有編制、有崗位，而無人做事。因而出現部分事業單位技術人員結構、年齡結構、文化結構等不合理。另外，受行政體制改革、鄉鎮機構改革等因素影響，事業單位成為消化行政超編人員的一個出口，許多事業單位領導人員多，技術人員少，外行的多，內行的少，使事業單位內部管理人員、技術人員和后勤人員比例嚴重失調。諸多因素導致事業單位人員和編制管理混亂欠規范，混崗混編時有發生。

二、對策及措施

（一）加強調研，按照科學發展觀的要求，適時調整事業單位布局。機構編制部門應切實加強事業單位機構編制調研，落實科學發展觀的要求，要把機構編制管理同區或經濟社會發展有機結合起來。事業單位和行政單位不同，它是根據各地區社會事業發展需要設立的，不一定在機構設置上要搞上下對應。各地區應綜合本地區的人口、地域、財政收入等因素，可以根據本地區經濟社會發展的重點、難點、焦點和社會公益服務的需求，決定是否設立相應的、必要的事業機構承擔公共管理或公共服務職能。因此，機構編制管理部門在事業單位機構設置和編制配備上也要有所則重。著眼于本地區實際，因地制宜，使機構編制管理為構建和諧社會和建設社會主義新農村提供機制保障。充分運用機構、編制、職能調整的扛桿作用，適時調整本區域內事業單位布局，做到事業單位運時而生、逆時而亡的新陳代謝工作，管好管活事業單位機構編制。要從經濟社會發展大局出發，做到事業機構該撤的堅決撤、編制該調整的應毫不含糊的調整，從而使事業機構有增有減，事業編制總量盤活，以適應經濟社會發展的需要。

（二）強化事業單位機構編制的規范性管理。首先，應加強事業單位機構編制審批的剛性管理。應盡快出臺事業單位機構編制管理的具體法規和辦法，對事業單位機構編制在法律層面上加以約束和規范。新設事業單位在機構和編制審批上實行上管一級，必須經上一級機構編制部門批準，方許設立機構和增加編制，地方本級無權隨意增加事業單位機構和編制數，在事業單位機構編制審批上實行絕對的剛性管理模式。進一步規范對地方事業編制總量的審批，加大對地方事業編制的總量控制的力度。一個地區事業編制總量經上級審批核定后，在一定時期內要嚴格

控制，嚴禁突破，嚴格控制地方在事業單位機構編制管理上的主觀性和隨意性。其次，規范事業編制配備，科學核定編制。要盡快出臺事業單位編制配備具體規定，合理界定各類事業單位編制配備的具體標準，做到科學核定事業單位編制，充分發揮事業編制的使用效率。進一步理順編制配備上存在的同一事業單位使用不同性質編制的問題，編制性質必須和機構性質相對應。即

：全額、差額、自收自支事業單位分別只允許使用全額、差額、自收自支事業編制，保持同一性質的事業單位編制配備的單一性和統一性，便于機構、編制和人員的規范管理。第三，切實加強事業單位機構編制的動態管理。機構編制部門結合事業單位登記管理工作，通過事業單位報告書和開展事業單位機構編制調查等形式，定期對各類事業單位運行情況開展調查，進行機構編制評估。根據評估結果，看事業單位開展業務情況，看事業單位對經濟社會的發展所起的作用等，作為事業單位機構撤、并、留和編制銷、保、增的重要依據。

（三）推行事業單位機構編制和人員公示制度，加強對事業單位機構編制監督檢查。嚴格按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》的要求，定期對部分事業單位進行機構編制監督檢查，積極推行事業單位機構編制和人員公示制，機構編制部門應督促各事業單位對其機構編制和實有人員進行公示。目前，正在推行的人員編制實名制管理，就事業單位而言僅對單位人員進行公示是不夠的，必須利用多種形式對事業單位機構性質、編制、職能等進行公示。今后凡是新設立的事業單位必須進行設立公示，使社會對各事業單位有一個全面了解，有效強化社會對事業單位的監督。另外，推行事業單位機構編制和人員公示制，能有效加強各單位對組織、人事、財政、機構編制等部門的監督，特別是“吃空餉”、超編進人、超領導職數配備領導干部等突出問題。除歷史遺留原因出現超編的以外，其余各事業單位出現的任何形式的“吃空餉”、超編及超領導職數配備領導干部等情況，單位和個人都可以通過“12310”舉報電話向上級機構編制管理部門舉報。只有將事業單位的編制數和實有人員公之于眾，才能真正發揮群眾的監督作用，否則任何形式的機構編制監督在不清楚編制數、領導職數和實有人數等情況下都是不現實的。

（四）合理設定事業單位崗位，有效遏制事業單位人員膨脹。根據《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70號），和人事部《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發〔2006〕87號）的規定，對現有的事業單位實行科學分類，分別采取不同的崗位設定和管理方式，對同一類型的事業單位進行合理設定崗位，規定其管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位占用編制的比例。通過科學的崗位設置和管理，對事業單位實行按編定崗、因事設崗、按崗聘用、以崗定薪、合同管理、總量控制的模式。逐步轉變事業單位人員管理方式，嚴格按照單位需要和崗位進人，有效遏制人員膨脹。

（五）加快事業單位改革，建立高效服務型事業單位。事業單位應不斷適應經濟社會的發展的需要，要增強和完善對社會公益事務服務的能力。因此，不著力解決事業單位機構臃腫、人員膨脹，人浮于事的現狀，就無從談事業單位的機構編制規范管理及其對經濟社會的高效服務。解決這些問題就是要進行事業單位改革，就是要精簡機構和人員，重點和難點是精減人員。精簡機構相對于歷次事業單位改革來說都不是什么難事，關鍵是精減人員的問題。只有事業單位人員精減下去了，才是真正意義上的改革，才能真正減輕財政負擔。通過對事業單位進行改革，使事業單位卸下身上沉重的包袱，提高工作效率，發展事業，以更好地服務于經濟社會的發展。