第一篇：中小學機構編制管理調研思考

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中小學機構編制管理調研思考2010-06-29 18:43:20免費文秘網免費公文網中小學機構編制管理調研思考中小學機構編制管理調研思考(2)

為進一步深入學習貫徹黨的十七大三中全會關于“發展農村教育，促進教育公平，提高農民科學文化素質。鞏固農村義務教育普及成果，提高義務教育質量”的決定精神，全面準確掌握全市中小學特別是農村中小學布局、辦學規模、師資結構、教職工配備等情況, 以保障中小學教育教學為重點，推動教育資源均衡配置，進一步優化中小學教職工結構，提高質量，減輕財政負擔。我辦于今年11月份下發了《關于開展全市中小學機構編制

基本調查的通知》(泉委編辦〔2008〕134號),組織開展了對全市中小學機構編制基本情況及機構編制管理專題調查研究，并深入到基層和中小學校進行實地調研，聽取基層學校對中小學核編和機構編制管理工作的意見和建議。

一、全市中小學機構編制 基本情況

（一）全市中小學機構編制現狀。截止2008年11月底，全市共有中小學1617所，其中中學328所、小學1289所、教學點76個。共核定中小學教職工編制57516名，其中高中部教職工編制12269名，初中部編制19852名，小學編制255名。

（二）全市中小學在校生情況。截止2008年9月底，全市中小學在校生共980568人，其中：高中部在校生150320人、初中部在校生312534人、小學在校生517714人。

（三）執行編制標準情況。自2002年省政府辦公廳轉發《省委編辦、省教

育廳、省財政廳關于**省中小學教職工編制標準實施意見的通知》（閩政文[2002]121號）文件下發后，各級編辦高度重視中小學教職工核編問題，每學年開學后牽頭組織教育、財政等部門，深入到各中小學校，詳細核查在校生數、班級設置、師資隊伍結構及學校教職工配備等情況，認真了解基層學校在核編及機構編制管理工作過程中存在的問題和困難，掌握第一手資料，為準確、合理地核定中小學校教職工編制奠定了堅實的基礎。通過幾年認真、細致的核編工作，全市中小學教職工人員編制數根據在校生逐年減少及時進行相應的調整核定，編制數由2001年底的70170名，降至2007年底的61654名,共精簡編制8516名，有效地減輕了各級財政負擔。

（四）全市中小學校撤并情況。根據省委編辦、省財政廳《關于清理整頓事業單位機構編制的通知》（閩編辦[2001]61號）精神：“教育事業單位要繼續做好結構和布局調整，適當撤并大中

專學校和中小學。”我市各級機構編制部門積極配合教育部門，因地制宜調整學校布局，結合事業單位清理整頓工作，積極穩妥做好撤點并校工作。幾年來全市共撤并中小學573所（2008年全市共撤并中小學71所），其中：中學17所、小學556所。

二、中小學校機構編制管理中存在問題及原因

從調研和分析年度中小學機構編制的變化情況上看，全市中小學校在校生呈逐年下降的趨勢，且地區分布不均，而現有中小學校教職工超編現象仍然居高不下，學科缺額仍按各校需求繼續補充，造成了超編人員難以調整分流、教職工隊伍仍呈上升的態勢。究其原因，除在校生數減少和定編標準由原以班生數定編調整為以學生數定編的客觀原因外，在管理上缺乏總體布局、規范管理，其主要表現在：

（一）中小學教職工管理不規范。從政策層面上來講，盡管對中小學機構

設置、教師編制核定與管理等機構編制有專項的政策規定，但對中小學校教師崗位設置、合理配置教育資源、有效調動教師積極性、提高教職工隊伍素質及教職工補充、轉崗等方面缺乏明確的規定，造成了中小學教職工隊伍管理工作無章可循。一方面中小學校超編，另一方面學科缺額又繼續補充增加，已經超編的教師沒有及時的調整分流安置，造成全市各級各類中小學仍然自聘雇用臨時人員。

（二）中小學落實核編制度不到位。市委編辦早在1999年就已出臺《關于教育系統全面實施核編制度的通知》（泉編辦[1999]18號），從調研的情況看出，我市部分縣（市、區）目前仍停留在“編辦只管數字增減”的方式上。編辦對中小學撤并、教職工調配等實際運轉情況難以及時掌握，有的縣（市、區）并未按照規定的核編程序執行，缺編學校繼續對外招錄，超編學校人員難以調整分流，中小學校整體用編計劃缺乏統籌規劃、合理流動調劑的辦法措施，把“先辦理核編手續、后辦理招考調配手續”執行為“先補充錄用、后補辦核編”。造成了對中小學機構編制管理不夠到位，超編人數逐年累積上升。

（三）中小學教師隊伍結構不合理。全市中小學整體超編問題嚴重，但超編部分大都集中在基礎學科的專任教師，音、體、美、信息技術、英語等專業教師卻比較緊缺，且由于教師知識更新步伐較慢、部分在早期由民辦轉公辦的教師學歷層次、專業知識較為單一，無法有效進行轉崗，造成了一方面大量超編，一方面個別專業的教師卻嚴重缺乏的結構性缺編現象。同時，由于人事制度改革工作的滯后，造成中小學后勤工作實現社

第二篇：中小學機構編制管理調研思考

為進一步深入學習貫徹黨的十七大三中全會關于“發展農村教育，促進教育公平，提高農民科學文化素質。鞏固農村義務教育普及成果，提高義務教育質量”的決定精神，全面準確掌握全市中小學特別是農村中小學布局、辦學規模、師資結構、教職工配備等情況, 以保障中小學教育教學為重點，推動教育資源均衡配置，進一步優化中小學教職工結構，提高質量，減輕

財政負擔。我辦于今年11月份下發了《關于開展全市中小學機構編制基本調查的通知》(泉委編辦〔2008〕134號),組織開展了對全市中小學機構編制基本情況及機構編制管理專題調查研究，并深入到基層和中小學校進行實地調研，聽取基層學校對中小學核編和機構編制管理工作的意見和建議。

一、全市中小學機構編制 基本情況

（一）全市中小學機構編制現狀。截止2008年11月底，全市共有中小學1617所，其中中學328所、小學1289所、教學點76個。共核定中小學教職工編制57516名，其中高中部教職工編制12269名，初中部編制19852名，小學編制25395名。

（二）全市中小學在校生情況。截止2008年9月底，全市中小學在校生共980568人，其中：高中部在校生150320人、初中部在校生312534人、小學在校生517714人。

（三）執行編制標準情況。自2002年省政府辦公廳轉發《省委編辦、省教育廳、省財政廳關于**省中小學教職工編制標準實施意見的通知》（閩政文[2002]121號）文件下發后，各級編辦高度重視中小學教職工核編問題，每學年開學后牽頭組織教育、財政等部門，深入到各中小學校，詳細核查在校生數、班級設置、師資隊伍結構及學校教職工配備等情況，認真了解基層學校在核編及機構編制管理工作過程中存在的問題和困難，掌握第一手資料，為準確、合理地核定中小學校教職工編制奠定了堅實的基礎。通過幾年認真、細致的核編工作，全市中小學教職工人員編制數根據在校生逐年減少及時進行相應的調整核定，編制數由2001年底的70170名，降至2007年底的61654名,共精簡編制8516名，有效地減輕了各級財政負擔。

（四）全市中小學校撤并情況。根據省委編辦、省財政廳《關于清理整頓事業單位機構編制的通知》（閩編辦[2001]61號）精神：“教育事業單位要繼續做好結構和布局調整，適當撤并大中專學校和中小學。”我市各級機構編制部門積極配合教育部門，因地制宜調整學校布局，結合事業單位清理整頓工作，積極穩妥做好撤點并校工作。幾年來全市共撤并中小學573所（2008年全市共撤并中小學71所），其中：中學17所、小學556所。

二、中小學校機構編制管理中存在問題及原因

從調研和分析中小學機構編制的變化情況上看，全市中小學校在校生呈逐年下降的趨勢，且地區分布不均，而現有中小學校教職工超編現象仍然居高不下，學科缺額仍按各校需求繼續補充，造成了超編人員難以調整分流、教職工隊伍仍呈上升的態勢。究其原因，除在校生數減少和定編標準由原以班生數定編調整為以學生數定編的客觀原因外，在管理上缺乏總體布局、規范管理，其主要表現在：

（一）中小學教職工管理不規范。從政策層面上來講，盡管對中小學機構設置、教師編制核定與管理等機構編制有專項的政策規定，但對中小學校教師崗位設置、合理配置教育資源、有效調動教師積極性、提高教職工隊伍素質及教職工補充、轉崗等方面缺乏明確的規定，造成了中小學教職工隊伍管理工作無章可循。一方面中小學校超編，另一方面學科缺額又繼續補充增加，已經超編的教師沒有及時的調整分流安置，造成全市各級各類中小學仍然自聘雇用臨時人員。

（二）中小學落實核編制度不到位。市委編辦早在1999年就已出臺《關于教育系統全面實施核編制度的通知》（泉編辦[1999]18號），從調研的情況看出，我市部分縣（市、區）目前仍停留在“編辦只管數字增減”的方式上。編辦對中小學撤并、教職工調配等實際運轉情況難以及時掌握，有的縣（市、區）并未按照規定的核編程序執行，缺編學校繼續對外招錄，超編學校人員難以調整分流，中小學校整體用編計劃缺乏統籌規劃、合理流動調劑的辦法措施，把“先辦理核編手續、后辦理招考調配手續”執行為“先補充錄用、后補辦核編”。造成了對中小學機構編制管理不夠到位，超編人數逐年累積上升。

（三）中小學教師隊伍結構不合理。全市中小學整體超編問題嚴重，但超編部分大都集中在基礎學科的專任教師，音、體、美、信息技術、英語等專業教師卻比較緊缺，且由于教師知識更新步伐較慢、部分在早期由民辦轉公辦的教師學歷層次、專業知識較為單一，無法有效進行轉崗，造成了一方面大量超編，一方面個別專業的教師卻嚴重缺乏的結構性缺編現象。同時，由于人事制度改革工作的滯后，造成中小學后勤工作實現社

會化困難。上述問題長期積壓下來，造成中小學校教職工結構性不合理問題日趨嚴重，已嚴重影響了教育資源的優化配置和教學工作的正常開展。

（四）中小學資源整合難度大。加強對中小學進行資源整合，是解決超編問題的一個有效手段，通過撤點并校，建立寄宿制學校，一方面可以集中力量提高辦學條件、一方面又能有效節約財政投入，還可以緩解超編問

題，但由于沿海、山區地理條件不同，生源分布地區不均，且年齡小的1-3年級小學生不適宜實行寄宿，撤點并校會造成許多小孩子不得不遠赴他鄉求學。從調研的情況看，山區一些經整合后學校的小學生，早上4、5點就得起床上學，晚上很晚才能回到家中，大部分時間都浪費在了路上。上述幾種因素的影響，造成農村中小學布局結構調整進展緩慢，工作難度大，教育資源不能充分整合利用，學校布局調整遠遠沒達到理想的效果。

（五）中小學教師交流渠道不暢。由于地理環境、經濟效益的影響，很多偏遠山區的教師無法安心本職工作，想盡辦法調到中心縣區學校甚至調離教學崗位；中心縣區學校雖然人滿為患，但教師都不愿意到缺編的偏遠學校工作，而偏遠學校又不得不招收新教師來滿足教學工作需要，上述種種進一步加劇了中小學超編現象的產生。

三、加強中小學機構編制管理的意見和建議

（一）按照新標準核定中小學校編制。最近，省政府出臺了《**省人民政府關于進一步加強中小學教師隊伍建設的意見》（閩政文[2008]344號）明確規定：“將縣鎮、農村義務教育學校教職工編制標準提高到城市學校水平，城市、縣鎮、農村初中學校統一按員生比1：13.5配備教職工；小學在校生200人以上的學校按員生比1:19.5配備教職工,在校生31-200人的學校按班師比1:1.7配備教師,在校生10-30人的至少配備2名教師,在校生10人以下的配備1名教師。”按照新核編標準，我們將會同教育、財政等部門組織全市重新核定中小學校教職工編制，以這次調查摸底的中小學在校生數，按新標準初步測算，全市可核定中小學教職工編制約64725名，比現有編制增加約7209名，其中，高中部不變、初中部增加約3300名、小學增加約3909名。

（二）嚴格執行機構編制實名制管理制度。必須嚴格貫徹執行市委編辦《關于印發**市機構編制實名制管理暫行辦法的通知》（泉委編辦[2008]92號）規定，中小學教職工編制必須由機構編制部門實施集中統一管理，切實改變過去由間接管理甚至不管理的現狀，實現由粗放式管理轉為集約化管理，確保中小學機構編制與審批的相一致、實有人員與批準的人員和領導職數相對應的機構編制實名制管理制度的落實。對未經機構編制部門批準，擅自調整中小學機構、擴大教職工編制規模，未辦核編手續先增加教職工人數等事宜的，嚴格按有關規定查處。從而切實把住中小學校機構編制管理關。

（三）妥善分流安置小學超編人員。按省政府閩政文[2008]344號規定的新標準，重新核定中小學教職工編制后，我市小學仍出現超編，初步測算仍超2966名。建議由縣級教育主管部門牽頭，會同人事、編制、財政、勞動等部門研究制定中小學超編人員分流安置政策，妥善解決中小學超編教師的分流安置工作。要搞活學校用人機制和分配制度，引入競爭機制，對教職工實行全員聘用制，對于不具備任教條件的落聘人員及時調整崗位；專任教師實行評聘分離，即可以低職高聘，也可以高職低聘；同時，要繼續做好辭退代課教師和不合格教師工作，對不適應教師崗位的，可考慮調配到寄宿制學校擔任生管老師；壓縮非教學人員，加大后勤工作社會化進度，減少后勤工作人員的配備比例，徹底清退臨時工勤人員。

（四）加大中小學教師知識更新培訓和轉崗力度。加快中小學教師的知識更新培訓，采取各種有效手段，做好超編學校教師的轉崗工作。如：針對初中校欠缺體、音、美等專任教師的，可從小學教師中原選修體、音、美，現又獲得大專以上文憑的，選拔到中學任體、音、美教師；中學缺職員，可從小學教師中選調；縣辦幼兒園缺保育員，也可從小學教師中招聘；各鄉鎮小學學前班教師原為聘請代課人員的，可改用從超編小學教師選配，保留事業單位人員身份；事業單位招聘工作人員，也可考慮優先面向小學教師招聘；每年選調一定數量超編小學教師到進修學校進行英語、現代教育技術等專業培訓，培訓完成后再根據工作需要，調整到缺編小學擔任相應課程教師。

（五）加強宏觀調控，促進教師有序流動。要加強中小學教師的宏觀調控力度，實現教師資源的優化配置。如：適當增加對偏遠學校教師的補貼標準，調動教師在偏遠學校工作的積極性，使之安心工作；引入競爭機制，對于落聘人員可將其調往偏遠學校任教；加快實行教師全員聘任制，進一步激發教師的工作責任感和緊迫感。加強對中小學校人員編制的分類管理，對中小學人員編制總體超編的縣（市、區）實行既管總量、又管結構的辦法，以縣為單位，分中學、小學兩類，中學總體缺編的，除學科教師外其他人員原則上從超編的小學教師中選調補充，中學總體超編的，原則上不再補充教職工，并清理清退學校的各類臨時自聘人員；小學總體缺編的，除緊缺學科教師在縣（市、區）范圍內調整外，原則上不再補充教職員工，小學總體超編的，要制定超編人員的分流安置計劃，爭取在五年內消化小學超編人員。從而有效促進超編學校教師的有序流動，平衡師資資源。

中小學機構編制管理是保證教育事業良性發展的客觀需要，各級機構編制部門應當就如何科學合理地配置教育資源，有效解決當前制約中小學發展的各種問題，促進與保證中小學教育事業健康有序發展等方面多出點子，多想辦法，充分發揮機構編制部門的職能作用，切實把中小學機構編制管好、管活。

第三篇：機構編制管理思考

當前，我國正處于“十二五”時期，社會主義特色機構編制管理理論體系不斷完善，整個社會的思想、政治、經濟、文化等各個方面都逐步走向成熟。傳統機構編制管理工作的內容、管理方式已不適應新形勢需求。面對新目標、新任務，機構編制工作這盤棋該如何走活？這已經成為機構編制部門必須認真思考并積極探索的問題。機構編制部門必須順應形勢發展的要求，以推進工作指導思想的根本轉變為切入點，主動轉軌變型，加快構筑既適應“十二五”規劃要求，又符合機構編制管理工作規律的新局面。

一、明確指導思想，自覺用科學發展觀統領機構編制工作

科學發展觀在十七屆五中全會上與馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道寫入了“十二五”規劃綱要，進一步表明了在新的形勢下深入貫徹“十二五”規劃綱要重要性和必要性。機構編制部門要進一步明確形勢、統一思想，全面推進 “十二五” 機構編制管理工作。在工作中要自覺用“十二五”規劃統領機構編制工作，切實做到：一是強化科學發展觀意識，把推動發展作為機構編制工作的出發點和落腳點。二是強化社會主義特色意識，確保機構編制部門的各項工作不偏不離黨和國家的工作方針。三是強化開拓創新意識，以思想解放自主革新為先導，推動機構編制工作上臺階。四是強化為人民服務意識，把以人為本服務于老百姓為機構編制工作的根本價值取向。五是強化法制意識，把推進機構編制法定化作為工作的重要目標。

二、理順工作思路，開展調研指導逐步從瑣碎事務中解脫出來

要從習慣和滿足于完成瑣碎具體的機構編制審批業務轉變到重視研究解決大的問題上來。在“十二五” 期間，現有的工作思路已經不能適應形勢的需要，必須予以轉變，從事務型的操作中超脫出來，隨著信息化手段在機構編制管理領域應用的不斷深入，調研工作變得越來越高效和快捷，機構編制管理也越來越客觀和科學，單純的數量審批式管理正在逐步趨向包含職能研究和效果評估的質量化管理。積極開展調研，進一步摸清編制現狀的基礎上，合理規化編制的目標、任務、重點內容，堅持改革創新與強化管理相結合。加強改革創新和改進管理，并將兩者有機結合起來，調動編制工作人員的主動性和積極性，既要揀芝麻，更要抱西瓜，把機構編制工作搞新搞活。機構編制管理，管有兩層含義：首先要設置紅綠燈，按政策規定，按規章制度，控制機構和編制的隨意性增長；其次要放水養魚，不能僅局限于控制，而且要搞活，要用機構編制這個杠桿，促進政府機構的優化設置、編制的合理配置。建立并完善一套包含申請、審批、核準、公示、督查、處理、反饋等遞進的管理流程，讓管理無處不在，才能真正管住、管好并用活有限的執政資源

三、優化工作方法，要杜決個人說了算為依法依規辦事

以往機構編制管理跟領導指揮棒起舞的隨意性很大，在新的形勢下，必須樹立依法不依人的觀念，增強編制就是法律的意識，自覺維護機構編制管理的權威。機構編制管理從理論上來說，它的內涵豐富，外延廣闊，可操作性極強。機構編制部門要積極探索科學化、規范化的機構編制管理方法，按照科學原理和定編依據加強機構編制管理工作，切實解決靠主觀經驗判斷決定機構、編制的問題。建立機構編制管理新途徑，完善以機構編制部門為源頭，組織、人事、財政等部門配套聯動的約束機制，切實控制機構編制和財政供養人員的增長。加強機構編制督查，建立健全督查機制，加大對違反機構編制管理規定問題的查處力度，促進機構編制管理工作進一步規范化，充分體現機構編制工作的嚴肅性。堵住機構編制管理中出現一些漏洞，避免造成超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等問題。

四、拓寬工作內容，要由完成常規業務向科學管理拓展延伸

常規的機構編制工作內容，主要是按部就班地完成項目調研、審批、登記年檢、編制統計等規定動作。在“十二五”規劃統領下，重視科學管理是搞好機構編制工作不可或缺的重要手段，特別是機構編制要堅持

政府引導與市場機制相結合，發揮政府規劃引導、法規標準規范、政策激勵和約束的作用，營造良好的政策環境和市場環境；充分發揮市場機制的基礎性作用，加強機構編制規范化、科學化、法制化建設，隨著計算機、網絡以及通信技術等信息化手段的廣泛應用，尤其是網絡的介入，把機構編制管理工作每個環節都聯結到一起，形成 “牽一發而動全身”的管理效應，實現管理和服務的升級換代。

五、推進工作取向，要由滿足局部利益向追求整體社會效益過渡

機構編制管理工作具有較強的繁雜性和廣泛性，機構設置、編制審批等都必須縱向衡量、橫向對比，定性與定量管理方法相結合，科學確定。積極推進政府職能轉變是機構編制部門的重要職責。社會主義特色編制管理理論非常注意機構職能的專門化問題，對此，我們機構編制部門要認真研究機構的性質，合理劃分機構職能，明確職能邊界，如此，才能使機構、編制的每一個環節相互協調，高效運作，從而從根本上減少條塊不分，上下錯位、左右越位、互不到位的問題。使機構編制管理的信息由政府壟斷并控制的封閉狀態轉為向廣大人民群眾公開的開放狀態，從客觀上形成地位平等的服務局面。在大家都掌握信息、了解政策的情況下，機構編制管理擁有的不再是管理的權力，而是肩負著社會效益的職責

第四篇：對機構編制實名制管理的調研思考（定稿）

對機構編制實名制管理的調研思考

對機構編制實名制管理的調研思考

［摘要］機構編制實名制是機構編制管理的一種手段，同時也是社會主義市場經濟環境下的多種因素綜合作用的產物。它的產生最根本的原因是時代背景的改變、編制與實有人員不符、行政成本的增加以及經濟社會發展的客觀需求。推行機構編制實名制有其積極的現實意義，同時也存在一系列亟待解決的問題。要使其適應市場經濟的環境，必須要拓展思維，多角度深層次，探索完善這一管理模式。［關鍵詞］ 機構編制；實名制；理性認識；對策建議 機構編制工作的基本任務，實際上就是研究和處理上層建筑與經濟基礎、生產力與生產關系的問題，在一定層面上解決不適應經濟社會發展的矛盾，以促進經濟社會發展。在經濟和社會快速轉型、全面建設小康社會的新時期，機構編制實名制應時而生，為規范機構編制管理拓展了新的視野。我們肯定它存在的積極意義，同時也有必要理性的思考和完善這一新的管理模式。

一、對機構編制實名制的理性認識

機構編制實名制的產生，是經濟社會轉型的必然結果，也是機構編制管理的客觀需求。機構編制管理工作是行政管理的一個重要組成部分，因此，機構編制實名制的興起，是與政府行政管理體制改革密不可分的。

（一）實名制興起的時代背景

1、行政管理體制的改變。社會主義市場經濟體制是一個分散而高效的社會結構，它要求一套完整而系統的政府構架與之密切配合。政府是社會主義市場經濟體制的締造者和推動者。政府作為社會結構的有機組成部分，是與市場經濟體制相輔相成而不能獨立存在的。也就是說，政府結構、功能、運行均受市場經濟體制的制約與影響。機構編制管理是政府行政管理的重要組成部分，它同政府一樣也必須實現從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型：一是要完成角色轉變，努力適應市場經濟的內在需求；二是要隨市場經濟的發展逐步轉變管理思維，使之與經濟社會發展相適應。

2、編制與實有人員不相符。市場經濟體制下，政府財政、人事制度的漸進改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權、人事權，因此在核定的機構編制之外有了自控的空間——地方財政編制出現。地方政府為了完成政策性安置任務、緩解就業壓力、推動經濟社會發展，不得不行使自控權，因而造成機關、事業單位超編、混編、混崗、超領導職數、底數不清等問題隨之衍生。

3、行政成本不斷增加。政府運行既有經濟成本，又有管理成本，還有政治成本。經濟成本具體表現為政府運行過程中的物質耗費。經濟成本的高漲形成財政壓力甚至是負擔，使政府無法把大量財政收入真正用于經濟社會發展。機構臃腫、人浮于事，造成各部門職能交叉，政出多門，甚而出現推諉扯皮現象，公眾不滿情緒高漲，給社會穩定造成一定的政治風險。這種內部損耗帶來了無形的效率損失。正是由于經濟成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫，從控制實有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低行政成本。

4、強化政府職能的客觀需求。機構編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機構編制管理是深化行政管理體制改革、強化政府職能的重要一環。機構編制管理遵循著決策、執行、監督這一流程。就機構編制管理本身卻只重決策一環，而不重視執行與監督環節，這就造成了在執行與監督環節出現空檔，以至出現超編、混編、吃“空餉”、底數不清等問題。機構編制實名制實質上就是“決策、執行、監督”環節的紐帶，它調控著機構編制管理流程的起點和終點，使機構編制管理由被動變為主動。

（二）實施機構編制實名制的現實意義

從宏觀上看，機構編制實名制是機構編制管理的一種方法，目的是為了控制機構、編制和實有人員膨脹、落實機構編制管理方針政策。操作中，它必須以部門協調配合為前提，以《機構編制管理證（卡）》為載體，以編制核準為基本內容，將審批的機構、編制和實有機構、人員對應起來。從機構編制實名制的功用來論，主要有以下幾方面現實意義：

1、有利于人事共管。市場經濟體制的逐步建立，財政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權，而這種自主權又很難正當調控，使得編制數與實有人數常常無法一一對應，在崗不在編人員、編外人員、混編人員不同程度地涌現。機構編制實名制的出現，就是因應市場經濟條件下實有人員大于經審批的編制數額現象，把單純地管人和管事形成一個整體，從而實現人事共管。

2、有利于整合條塊分割管理。現實中的機構編制管理諸環節實質上是由多個部門分別行使的。機構編制部門負責審批機構的設置和編制的數額，組織、人事等部門負責錄用、調配、安置人員并審批人員工資，財政部門負責編制部門預算、核撥或核減工資，勞動和社會保障部門負責辦理社會保障手續，紀檢、監察、機構編制部門共同負責監督檢查違反機構編制紀律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權力劃分，機構編制部門無權干涉組織、人事、財政等部門的具體業務。同時，市場經濟條件下，財政、人事體制的改革導致各地、各部門在財政和人員管理方面有了一定的自主選擇權，這給機構、實有人員大于經審批的機構、編制創造了可能。機構編制實名制的功用，就是把由組織編制人事財政等部門共同完成的機構編制管理的“決策、執行、監督”等環節串聯起來，將多部門的割據式管理職能整合。

3、有利于由點到面的全方位管理。傳統的機構編制管理是點式的，它把著眼點放在了“決策”這個原點，即以審批方式決定機構設立和編制數額，審批之后的管理相對弱化，這種管理方法可以稱之為點式管理。點式管理不能形成塊面，以致于機構編制管理流程出現了諸多漏洞，給超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等問題制造了可能。市場經濟體制下，隨著政府職能的不斷調整轉變，政府不僅肩負推動經濟和社會發展的重任，而且有相對較大的權限來配置政府機構、編制。因而，仍然采用審批方式從事機構編制管理顯然與政府職能不相適應。機構編制實名制就是借助《機構編制管理證（卡）》這一載體，楔入用編核準程序，力圖把靜態的編制數與動態的實有人員一一對應。也就是說，它旨在延伸管理觸角，把管理貫穿于機構編制的審批、使用過程及結果這一完整流程中去，從而形成由點到面的全方位管理，拓展機構編制管理的空間。

二、實名制管理存在的不足與難點

針對機構編制管理過程中出現的超編、超領導職數、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等問題，各地因地制宜采取了諸如《機構編制管理手冊》、《機構編制管理證〈卡〉》等模式。這些管理模式的共同點，就是明確并規范了人員入編、出編、編制變更等具體流程，建立相關部門之間的協調配合機制，層層把關，加強機構編制審批后的日常監管等，總體上看，這些先期探索為機構編制工作轉型開辟了新視野，奠定了良好基礎。但是，機構編制實名制也不可避免地存在一些不盡如人意之處。

一是難控超編人員。對超編人員進行清理、規范是必要的，但是，不能簡單地一刀切予以全部清除，而是要理性對待。實施機構編制實名制的目的在于，將機構、人員與經審批的機構、編制一一對應起來，以節約財政開支，降低行政成本，但從嚴格意義上說，機構編制實名制實際上對超編人員沒有多少約束力，因為超編人員實質上大都進入財政工資統發程序，確定為超編并未更改這種程序。這是實施機構編制實名制過程中亟需解決的新問題。

二是視角單一，容易落入傳統思維定式。機構編制實名制的制度安排，主要是通過程序設計和管理流程變化控制機構、編制和實有人員的不合理增長態勢。在很大程度上，實施機構編制實名制的目的在于控制機構編制膨脹，減輕國家財政壓力，降低行政成本。這一目標定位——精簡、控制，與計劃經濟和高度集權體制下的機構編制管理一脈相承，沒有跳出就機構論機構、就編制論編制的傳統思維定式。這與我們建設服務型政府、法治政府、責任政府、效能政府的現實需求存在一定差距。而僅僅就是精簡、控制，而不拓展和深化機構編制管理的領域，是不能滿足經濟社會發展需要的。三是不能與科學配置執政資源相一致。機構編制實名制是對已審批的機構、編制和實有人員進行嚴格控制和規范管理，并不涉及審批行為本身。但是，隨著經濟、社會的快速發展步伐，現實已不再滿足于嚴格控制和規范管理，而是呼喚機構編制管理能科學配置執政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門的職能，怎樣界定部門相互之間的責任、權力和利益，如何科學、合理地確定不同地區和部門的編制總量、結構，如何隨經濟社會發展狀況實行動態調控等等。機構編制實名制的重點是在嚴格控制和規范管理上，而不是積極改造機構編制審批的源頭。機構編制實名制是一項基礎工程，但如果僅僅滿足于基礎的構建而忽略質的提升，終究無法與市場經濟條件下的管理環境相協調。

三、對策及建議

實施機構編制實名制，是為了努力適應市場經濟條件下機構編制管理面臨的新情況和新形勢。它通過構建一個新的協作機制，為整個體制轉換奠定了基礎。實名制的根本目的在于管住現有的機構、編制和人員按既定規則運行，還沒有將著眼點放在執政資源的科學配置上。因此，要完善這一管理模式，使之與市場經濟條件下的管理環境相一致我們還得慎重思考，要跳出就機構論機構就編制論編制的思維定式，要建立系統、協調、制約等機制，以確保這一管理模式的正常運行。

一是要建立一套系統、權威、完善的規則體系。傳統的機構管理模式，缺乏一套成熟完善的制度。因此，機構編制管理多數情況下是以經驗管理為主向的。要實現機構編制的科學化管理，就是要建立一套系統、權威、完善的規則體系，確保編制管理有法可依，有制可循。首先，把“編制就是法律”現實化，使機構編制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制運行的軌道。《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的出臺，解決了實現這一目標的根本性問題；其次，要向標準管理轉變，根據部門職責、法定權限、工作方式等規定，抽象、提煉出核定機構、編制的客觀要素，使機構、編制配備有確定的、量化的標準可供參考。第三，要盡快建立一套科學系統的績效評估標準，考核“三定”內容是否落到實處，機構內部、機構彼此之間是否協調，人力資源是否發揮了最大效用等。總而言之，就是要以科學化的手段推動機構編制管理從無形向有形轉變，從主觀判定向客觀判斷轉變。

二是要完善職能部門協調機制。要發揮機構編制實名制的紐帶作用，必須要合理地處理機構編制管理“決策、執行、監督”環節所涉及的職能部門之間關系，做到分而不散，合而不亂。職能部門之間要達成共識，要將機構編制管理作為一個系統對待，不能將“決策、執行、監督”等環節剝離開來。從超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等現象產生的原因來看，主要是“執行和監督”環節弱化出問題，因此完善職能部門的協調機制是確保機構編制實名制管理的首要前提，也是機構編制實名制能否有促進機構編制管理工作的根本保證。現實的機構編制決策環節，實質上已置于一個綜合議事協調機構——編委會，因此作機構編制決策機構不能將“決策”這一起點視為終點，合理調控組織、人事、財政、紀檢等部門關系，減少權力沖突，充分發揮各部門職能作用，使各職能部門既相應獨立，又互相兼顧，彼此合作。三是要構建超編、混編、超領導職數配備、吃空餉、底數不清等違規現象的制約機制。實施機構編制實名制的目的在于將機構、人員與經審批的機構、編制一一對應起來，以節約財政開支、降低行政成本。但我們必須清醒地認識到，現階段所實施的《機構編制手冊》以及《機構編制管理證〈卡〉》等管理模式，還只是登記和澄清底子階段，對上述超編等違規現象還沒有實質性的約束力。換言之，這一模式目前還達不到節約財政開支、降低行政成本的終極目標。因此構建一套強實可行的制約機制，以確保機構編制實名制管理的科學性和實效性，是相當必要的。

要構建切實可行的制約機制，我們既要遵從機構編制管理環節，同時又要跳出環節之外。從環節入手，首先要注意財政預算與機構編制總量機構編制管理控制相結合，將財政預算與審批核定的編制總量對應起來，以消除編制與實有人員脫節而造成的損耗；其次要實行考核機制與人事共管的分流機制相結合，將那些不適應現實崗位的人員科學合理地分流出去，以緩解超編等現象造成的財政壓力。從環節之外思考構建制約機制，最根本的一點就是要強化“編制就是法律”的理念，實現控制超編混編等現象步入從人治到法治的健康軌道。

機構編制管理是一個循環往復的動態過程。市場經濟背景下，管理環境和管理對象始終處于不確定性狀態，只有采取動態的循環往復式管理，使科學管理行為滲透到機構編制工作的每一個細小環節，才有可能達到預期目標。從總體上看，機構編制實名制管理雖然力圖將管理的過程從一而終，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財政、勞動和社會保障等相關部門支持與配合才能完成整個管理過程。它亟需在相關部門之間真正構建一個協調配合、資源共享的動態科學管理機制，同時機構編制系統內部也需要建立并完善一套包含申請、審批、核準、公示、督查、處理、反饋等順次遞進的管理流程，這需要我們更理性的思考和創新實名制管理等能適應新形勢下的高端科學管理模式。

第五篇：機構編制管理調研2011-8-24

關于上蔡縣產業集聚區編制管理情況的調研報告

（2011年8月27日）

一、產業集聚區建設發展基本情況

上蔡縣沒有區位優勢，不通鐵路、國道、高速公路。近年來，作為國家級貧困縣，縣委、縣政府不等不靠，主動作為，大力推進招商引資、加快項目建設和產業集聚區建設。2007年拆除18座廢棄磚瓦窯廠，平整高低起伏的土地，按照“產城互融，融合發展”和“三規合一”的原則，建設了目前的產業集聚區。集聚區規劃面積11.11平方公里，建成區面積6.9平方公里。目前，入駐企業76家，建成62家，在建14家；產業集聚區累計完成基礎設施投資16.45億元，建設標準化廠房43.4萬平方米，建成道路60.4公里，供排水管網75千米，電力線路 76.8千米，110千伏變電站1座。主導產業是以制鞋、制門、服裝、玩具為主的輕工制造業和以面粉、糧油、食品為主的農副產品加工業。目前全國最大的布膠鞋企業榮光集團、全球最大的玩具企業華倫集團、全球知名的服裝企業漢帛集團先后入駐上蔡縣產業集聚區，并計劃將總部或生產基地搬遷到上蔡。2010年上蔡縣產業集聚區被評為 “河南省十快產業集聚區”、“投資者滿意的產業集聚區”。

二、產業集聚區的管理體制和運行情況

在管理體制上，產業集聚區管委會作為縣政府直屬正科級事業單位，編制13人，實有13人。成立了領導班子，黨組書記由縣主要領導擔任，主任由正科級干部擔任。管委會內部分工明確、服務高效。

在運行機制上，建立了由縣主要領導牽頭的產業集聚區規劃建設工作領導小組，重點研究集聚區建設和發展中的重大問題。

三、產業集聚區管理機構的設置、人員編制、職能配置情況

在機構設置方面，上蔡縣產業集聚區管委會設辦公室、規劃建設股、產業管理股、環境優化股等一室三股。

在人員配置方面，管委會黨組書記由縣委常委、常委副縣長陳黎同志兼任；管委會主任由縣委辦公室副主任李四強同志擔任。

在職能配置方面，開展工作全靠協調，一些具體的事務需要與縣政府有關部門如國土、城建、財政、稅務、環保、公安、街道辦事處等協調，如果協調不順利，就難以為企業提供“一站式服務”，存在職能交叉、協調不力、效能不高、難以形成合力等問題，產業集聚區的管理體制有待進一步理順。

四、產業集聚區機構編制管理的做法、存在的困難、問題和建議

主要做法：一是成立常設機構——產業集聚區管委會，協調解決產業集聚區事務；二是成立臨時機構——產業集聚區規劃建設工作領導小組，定期召開工作會議，統籌解決有關問題，向有關部門分解任務。

存在的問題困難：一是沒有行政區劃。產業集聚區目前只負責經濟管理，所轄區域內的社會事務仍由當地街道辦事處管理，在征地、拆遷、群眾工作等方面較難協調，不利于當前產業集聚集約發展和對集聚區的集中管理，造成工作被動，增加工作強度，降低工作效率，在一定程度上制約集聚區建設發展。二是沒有縣級經濟管理權限。在人權、財權、土地、環評、基礎設施建設等方面往往要依附于縣級職能部門，工作難以協調，難以形成合力，難以快速推進產業集聚區健康有序發展。三是投融資平臺、土地儲備平臺沒有納入產業集聚區管理。投融資平臺設在縣財政局，產業集聚區管委會不能更好地服務集聚區建設和解決企業資金問題；土地儲備平臺設在縣國土局，造成管委會無法直接管理土地儲備問題，導致大量項目排隊等地等問題。四是工作人員較少。目前實有人員13人，由于工作任務重、時常加班、工資又較低，造成人員工作積極性不高，不愿在產業集聚區工作，不利于下一步產業集聚區建設發展。

建議：一是建議上級部門盡快出臺法規。在一定時期明確對產業集聚區管委會的職能定位。二是建議把產業集聚

區行政區劃。整合附近鄉鎮（街道辦事處）及其村莊，納入產業集聚區統一管理。三是建議真正落實產業集聚區享受縣級經濟管理權限政策。四是建議完善產業集聚區服務機構建設，切實為企業搞好服務，提高辦事效率，加快集聚區發展。五是建議完善三個平臺建設。真正把投融資平臺和土地儲備平臺納入產業集聚區統一管理，以便強力推進產業集聚區建設。