第一篇：中心鎮行政管理體制改革的調查與思考（定稿）

發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。推動小城鎮持續健康發展，對于促進城鄉交流，縮小城鄉差距，緩解城市壓力，并通過小城鎮的發展，在社會轉型時期擴大農村市場內需，拉動國民經濟增長等方面，具有重要的戰略意義和現實作用。

我省歷來十分重視小城鎮的建設、發展和提高。做大做強經濟強鎮，具體地說，就是要在加快大中城市發展的同時，擇優發展小城鎮，使一批中心鎮、經濟強鎮發展為小城市，促進全省城市化進程的加快，來帶動農村經濟結構調整，實現農村現代化。走中心鎮發展之路，是省委、省政府根據浙江實際實施小城鎮發展戰略的一個重要舉措。

本文擬通過對小城鎮所具有的特征，以及在改革與發展中的制約因素的分析，從行政管理體制改革的角度，探索中心鎮體制創新的思路。

一、改革開放以來，特別是最近幾年，隨著經濟不斷發展和鄉鎮行政區劃的調整，我省鄉鎮從1998年的1829個，到2002年底調整為1377個，這些鄉鎮，從區域面積、經濟達發程度、地理環境、人口數量等方面區分，可分為兩大類：一類是以農業和農村管理內容為主的鄉鎮，這些鄉鎮經過區劃調整，鎮域面積明顯擴大，人口數量明顯增加，但是在產業結構分布上，還是以農業為主，城鎮化水平還很低，這類建制鎮與屬于普通意義上的鄉鎮沒有質的區別，從嚴格意義來說，還不能稱之為小城鎮。另一類則是近幾年來，我省各地特別是經濟較為發達的地區涌現出來的，一批頗具實力的現代化小城鎮。它們一般具有以下特點：一是人口眾多，有的常住人口達10多萬、甚至20多萬，還有大量的暫住人口和流動人口；二是經濟比較發達，國內生產總值達幾億甚至十幾億、幾十億，財政收入上億元；三是產業特色明顯，大多表現為以某類產品為主的塊狀經濟，并具有較強的集聚力和輻射力；四是建成區規模不斷擴大。如瑞安市的塘下鎮，到2001年底，常住人口達15.28萬，外來人口11萬，鎮域面積達83平方公里；鎮內有個私企業6000余家，全年國內生產總值29.71億元，工業總產值87.77億元，財政收入2.44億元。這些小城鎮與其他鄉鎮相比，已產生了實質性的變化，主要表現在以下幾個方面：

1、迅速發展的二、三產業，逐步取代傳統的農業。從我們調查了解的情況看，這些小城鎮在發展的道路上，盡管所走的路子不盡相同，有的以工興鎮，有的以商興鎮，有的以旅游興鎮。但是它們發展到現在，有一個共同的特點，就是通過特色產業的發展帶動工業和第三產業的發展，形成了農工商貿并舉的局面，其中二、三產業占居了主導地位，農業則退居比較次要的地位。如塘下鎮的主導產業主要有汽摩配、塑料、機械等，2001年全鎮工農業總產值為87.77億元，其中農業2億元，僅占工農業總產值的2.2%。

2、日益擴大的建成區規模，對城鎮規劃建設管理等提出了更高的要求。這些小城鎮建成區的不斷擴大，從某種意義說，已不是一般的集鎮，而是一個小城市，已逐步擔當起當地市、縣中心城市衛星城的角色，因此，在城鎮道路、供水、排污、園林、綠化、環衛等市政公共設施建設管理問題隨之而來，對城鎮規劃的起點和要求更高、更嚴。

3、發達的工業經濟，使資源和環境保護的任務更加緊迫。當前，隨著小城鎮內鄉鎮企業、個私企業的發展，工業化水平大大提高，與此同時，由工業經濟帶來的環境污染問題也越來越突出，環境惡化，資源緊缺。迫切要求政府加強對資源和環境的保護。

4、計劃生育、社會治安等都要求建立新的管理方式和機制。常住人口規模的擴大，大量外來人口的涌入，以及大量的流動人口，計劃生育、社會治安等情況變得更加復雜，管理的任務更加繁重，管理的手段和方式也必須更新。

小城鎮從一般的建制鎮發展而來，但已產生了脫胎換骨的變化。它們在很多方面與城市的特性相近，但又不同于城市，傳統的農村和農民生活方式和思想觀念還根深蒂固。當前，以原有農業、農村為主要管理對象的鄉鎮管理制度已不適合它們的改革與發展，城市管理模式又不能照搬照套。它們所具有的與普通建制鎮的異樣性和社會公務事務管理的復雜性、多樣性，決定了它們在行政管理體制要求上的獨特性。同時，它們既不同于普通建制鎮，也不同于以

城市管理為主的城關鎮，它們之中很多已在事實上扮演了“中心鎮”的角色。因此，對它們在行政管理體制上存在的制約因素進行分析，對于研究“中心鎮”的行政管理體制創新，具有十分重要的意義。

二、從調查了解的情況看，現行的行政管理體制和機構設置已不適應小城鎮的經濟、社會發展，主要表現在以下幾個方面：

1、條塊關系不順，鄉鎮政府功能不全。目前，縣（市）級政府有關部門延伸到小城鎮的機構大致可歸為四類：第一類是縣（市）有關部門設在鄉鎮的事業單位，如中小學、衛生院、廣電站、水利站、林業站、土管所等；第二類是鄉鎮直屬事業單位，如農業綜合服務站、鄉鎮工業總公司、計生服務站、村鎮建設公用事業服務站、畜牧獸醫站等；第三類是垂直管理部門設在鄉鎮的機構或按經濟區域派駐在鄉鎮的機構，如公安派出所、工商所、稅務所、法庭等；第四類是各金融機構和壟斷行業所屬企業，如郵電所、信用社、電管所等。這些機構盡管在設置形式上各有不同，但歸根到底，都是為實現鄉鎮政府的職能而服務的。鄉鎮作為最基層一級政府，上級政府和有關部門每年都要下達各項工作任務指標進行考核，簽訂諸如安全生產、計劃生育、環保、社會治安綜合治理等許多責任狀。鄉鎮政府對本鄉鎮的經濟社會發展負有全面的責任，根據權責一致的原則，理應具備相應的權力，鄉鎮政府機構也應具有健全的功能，但事實上很難做到。除了法律、法規規定不能放給鄉鎮管理的機構外，在實行條塊結合的機構中，縣級主管部門也總是強調工作需要，要實行以條為主管理；有的以塊管理為主的機構，其業務主管部門還掌握著資金劃撥權和人事權。“強條弱塊”現象比較嚴重，正如鄉鎮干部反映的“權在縣里、錢在線里、責在鎮里”。機構職能條塊分割、責權利不統一、人員管理使用上的不一致等，不僅導致互相推諉扯皮，辦事效率低下，而且還嚴重削弱了鄉鎮政府的職能，造成政府管理功能不全，在具體工作中缺乏有效的手段。

2、管理權限太小，束縛了小城鎮的發展。首先，在計劃行政管理職能上，缺乏立項審批權。小城鎮每年有大量的建設項目要上，但是不管項目大小，小城鎮政府都沒有這方面的審批權，需報縣級政府計劃管理部門審批，一個項目從準備到報批同意，至少要很長一段時間，其中須經過大量的審批環節，這與小城鎮經濟的發展對政府的高效率要求相去甚遠。其次，缺乏規劃、土地、建設等方面的縣級管理權限。小城鎮建成區規模擴大以后，土地、規劃、建設等方面的違法違章現象也相應地增多，需要及時進行處理，而鎮政府缺乏這方面的調查處罰權，縣級主管部門又需要處理全縣（市）各鄉鎮及城區的大量事務，不可能為個別小城鎮開小灶，得不到及時處理。再次，建設項目招投標、政府公開采購等方面也缺乏相應的權力。

3、組織機構不健全，人員編制相對偏緊。行政機構設置沒有充分體現實際發展需要。目前的小城鎮行政機構是按一般鄉鎮的行政機構設置模式沿襲而來的，在很大程度上是針對農業和農村的職能需要設置的。而小城鎮的管理重點是要為經濟發展創造一個良好的環境，加強對規劃、公共事務的管理，與此相對應的機構卻沒有設置起來，有的即使設置了，人員編制也太少，與實際需要不相適應。小城鎮機構設置的滯后現象，已成為當前制約小城鎮發展的一個重要因素。人員編制配備相對緊缺。我省現行的鄉鎮行政編制，是1996年按照當時鄉鎮的人口、工農業總產值以及土地面積等指標計算后核定的。而現在的小城鎮，從縱向看，工業總產值比當時增長了好幾倍；從橫向看，常住人口、流動人口和工業總產值比其他一般鄉鎮明顯要多出許多，大量城鎮建設和公共事務管理任務等在編制配備上沒有得到體現。小城鎮的行政編制仍按以前核定的標準配備，明顯缺乏合理性。

4、改革進程不快，相應的配套改革不到位。小城鎮行政管理體制改革是一個系統的工程，需要一系列的改革相配套。與小城鎮行政管理體制改革相關的改革，如戶籍制度改革、社會保障體系建立、投融資體制改革、公共財政改革、人事制度改革等，這些改革不及時跟上，行政管理體制改革也很難開展。

5、缺乏執法主體資格。當前，我國的法律法規及地方性法規規定的管理職能只落實到縣以上人民政府，縣（市）政府是行政執法的最基本單位，鄉鎮政府沒有執法權限，只有在受縣政府及其部門委托的前提下，鄉鎮才能履行一些具體管理職能。這種體制是在城鎮不夠發達、檔次低、規模小，與鄉村區別不大的情況下產生建立起來的。目前，我國小城鎮政府的管理內容已從農業管理為主轉移到多產業與全社會管理為主，與計劃經濟體制下鄉鎮管理內容、方法有著根本區別，因此，鄉鎮的管理模式、權限也應有明顯區別。我國現有的體制和法律法規僅允許賦予鎮與鄉等同的管理權限，給城鎮管理造成了許多不便。

三、通過調查和分析，我們認為，在今后的行政管理體制與機構改革中，應把“中心鎮”作為一個較為特別的組織類別，區別與其他鄉鎮，實行分類指導，進行體制創新。

從長遠看，中心鎮的行政管理體制和機構改革的目標是，建立一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。在改革中，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持適應完善社會主義市場經濟體制的原則，轉變政府職能，實現政企、政事、政社分開；堅持精簡、統一、效能的原則，精兵簡政，裁減冗員，優化結構，提高效效率；堅持權責一致的原則，合理劃分縣（市）與鎮的事權，理順條塊關系，克服多頭管理、政出多門的弊端；堅持實事求是的原則，綜合考慮中心鎮的特點和發展水平，因地制宜進行改革；堅持依法行政的原則，完善政府運行機制，加強行政管理的制度化、規范化、法制化建設。在具體措施上，推進中心鎮行政管理體制改革應從以下幾方面努力：

1、進一步轉變政府職能，實現中心鎮政府職能的正確定位。改革開放以來，我國先后進行了四次大的政府機構改革，在一定程度上緩解了政府行為與市場機制的矛盾。但是，由于歷史條件的制約和宏觀環境的限制，“直接控制型”管理體制未能得到根本性的突破。同樣，中心鎮政府仍習慣于舊的體制和做法，仍然企圖用強性權力對生產經營活動進行干涉和控制，這種違背市場經濟客觀規律的強制性管理，必然與經濟發展產生尖銳矛盾。同時，面對管理對象所發生的變化，中心鎮政府的觀念轉變還不夠到位，對城鎮規劃建設、公共事業管理、提供公共產品等方面沒有引起足夠重視。建立比較完善的社會主義市場經濟體制是我國的長遠目標，中心鎮政府的職能轉變必須同其保持同一方向。按照這一原則，中心鎮政府職能定位主要是集中精力管理公共行政和公益事業，創造良好的投資環境和社會環境。一是要堅持政企分開的原則，減少對具體經濟事務的干預。強調培育市場“無形之手”，在規范市場動作上多下功夫。把本應由企業自己辦的事還權于企業，市場能夠調節的事，交由市場去運作。要把精力集中到為企業提供優質服務上來，為企業發展創造一個良好、寬松的投資環境和社會環境。二是進一步推動農業社會化服務體系的發展和完善，強化為農戶的生產經營進入市場提供產前、產中、產后的信息技術和銷售服務的功能。三是要進一步強化社會管理職能，為社會提供更多的公共產品和公共服務。要加強對社會治安、計劃生育和市容市貌及環境污染的管理。認真搞好中心鎮的規劃管理，中心鎮的規劃要高起點，高標準。要適應社會多方力量共同興辦社會事業的新情況，從主要直接舉辦各類社會事業，轉向加強規劃布局、政策規范和依法監督，實現政事分開。要采用多種形式舉辦社會事業，逐步實現舉辦主體多元化，投資形式市場化，內部管理企業化和服務對象社會化。要充分發揮社會自我管理的功能，大力培育社會中介組織，將一些可由社會自我管理的職能和權力交由社會中介組織承擔。

2、理順縣鄉條塊關系，完善中心鎮功能。目前，中心鎮政府的功能不全，主要的原因是縣鄉條塊分割，肢解了中心鎮的功能。其原因歸納起來主要有兩條：一是業務部門利用資金、項目等權力，想方設法來干預塊塊管理，二是現行法律、法規制約，不能下放。但從長遠看，要從根本上解決加快中心鎮發展的問題，主要的辦法還是要完善中心鎮功能。在這一點上，我們調查后認為，要解決這個問題，首先在指導思想上要明確，要跳出現有的政策、法律框框，根據社會主義市場經濟發展需要，合理劃分縣與鎮之間的事權，把屬于縣級政府履行的宏觀、中觀管理上事權保留在縣里，把社會管理、公共事務等屬于中心鎮管理的權力

下放給中心鎮，然后再根據事權劃分、職能配置來處理條塊關系。因此，對縣有關部門設在鄉鎮的機構，除原來要求下放的機構要下放到位外，以條為主除個別單位（如工商、壟斷企業等）外，也要想辦法下放，對法律、法規所限制的，要采取委托或設分局等形式，下放給中心鎮管理，以完善功能。對于法庭的設置，可以按照“大法庭、小法院”的原則，行使縣級法院的權力，進一步完善中心鎮的功能，提高辦事效率，加快經濟發展。

3、合理設置機構，科學配置中心鎮機關人員編制。中心鎮既有城市建設任務，又有涉農職能，對周邊地區的經濟和社會發展具有一定的輻射作用。在機構設置上，要因地宜，充分考慮本地的實際情況，特別是特色產業的需要。從總的看，要按照“小政府、大服務”“小政府、大社會”以及精簡、高效的要求來設置。要有利于更好地促進政府職能轉變，有利于強化中心鎮的社會管理職能，有利于承接縣級有關部門下放的經濟管理權限和職能。在具體的設置當中，要區別情況，分類對待。一類是需要弱化的，如涉農機構和經濟管理機構，要對現有的機構進行整合，該撤銷的撤銷，該合并的合并，綜合設置機構，精簡人員編制，分流富余人員。一類是需要強化的，如計劃生育、社會治安等社會事務管理機構，要根據實際情況的需要，適當增加人員編制。還有一類就是根據職能轉變或擴權的需要新增的職能，原來沒有單獨設立或沒有的機構，要建立起來。如城鎮建設管理機構等。在機構職責分工上，按照便于統一領導和“一件事情由一個機構管理為主”的原則，合理調整工作機構之間的職能，減少和避免交叉，體現科學、精干、高效的原則，切實方便廣大群眾。在人員編制配備上，中心鎮機關所承擔的工作要比一般鄉鎮更為繁重，人口多，企業多，管理和服務的工作量大。因此，中心鎮機關的人員編制可比一般的一類鄉鎮要高一些。由于機構改革后，各地的人員編制都作了精簡，中心鎮機關的編制可由各縣（市）在各自的鄉鎮編制總額內調劑。在具體的編制配備當中，按照“因事設崗，以崗定人”的原則，確定機構，核定編制數。

4、大力推進中心鎮事業單位機構改革。首先，要合理界定中心鎮事業單位的職責任務。按照政事公開的原則，事業單位承擔的行政管理職能交回政府履行，克服事業單位行政化傾向。黨政機關承擔的技術性、輔助性、事務性、服務性工作則較轉移給事業單位或社會中介機構，使黨政機關與事業單位這兩種性質不同的組織，按照各自的社會功能、管理規范、行為準則科學有效地運行。其次，要規范中心鎮事業單位機構設置，要在科學劃分事業類型的基礎上，進一步優化鄉鎮事業單位的布局，提倡事業單位（不含中小學校、衛生院）綜合設置，壓縮精簡財政供養人員。第三，要實行分類管理，對服務型的事業單位，可引入市場機制，走企業化、社會化的路子。對公益型的事業單位，財政可適當給予扶持，要鼓勵社會力量興辦。政府主要是做好對這類事業單位及組織的監管工作，規范管理，加強引導，充分發揮民間資金及社會力量的作用，實現投資主體的多元化，投資形式的多樣化，促進事業單位在中心鎮經濟社會發展中發揮更大作用。（省編辦 行政機構編制處）

第二篇：可持續發展與行政管理體制改革

可持續發展與行政管理體制改革

摘要：可持續發展是全人類的一項共同事業，實現可持續發展對我國顯得尤為迫切和重要，因為我國的生態環境質量逐漸惡劣，資源短缺狀況逐漸嚴重，所以實現經濟可持續發展的要求更為強烈。管理論文“ target=”_blank">行政管理體制，是任何法律法規落到實處的重要保障，是鼓勵創新、推動科技創新的重要動力，是落實科教興國戰略的有力措施，是公民積極平等參與國家社會事務管理的重要保證。在我國，行政干預、行政滯后、職能錯位等問題，嚴重制約了經濟的持續發展。因此，要實現可持續發展，必須要深化行政管理體制改革。

關鍵詞：可持續發展；行政管理；體制改革

一、可持續發展的提出及內涵。

以保護自然資源環境為基礎，以激勵經濟發展為條件，以改善和提高人類生活質量為目標的可持續發展觀是一種新的發展觀、道德觀和文明觀。2002年中共十六大把“可持續發展能力不斷增強”提升為全面建設小康社會的目標之一。黨和國家提出的科學發展觀把社會的全面協調發展和可持續發展結合起來，以經濟社會全面協調可持續發展為基本要求，指出要促進人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，保證一代接一代地永續發展。可持續發展的內涵包括：

1.突出發展的主題。

發展不同于經濟增長，發展是集社會、科技、文化、環境等多項因素于一體的共同發展，是人類共同的和普遍的權利，發達國家和發展中國家都享有平等的不容剝奪的發展權利。

2.發展的可持續性。

人類的經濟和社會的發展不能超越資源和環境的承載能力。

3.人與人關系的公平性。

當代人在發展與消費時應努力做到使后代人有同樣的發展機會，同一代人中一部分人的發展不應當損害另一部分人的利益。

4.人與自然的協調共生人類必須建立新的道德觀念和價值標準，學會尊重自然、師法自然、保護自然，與之和諧相處。

二、可持續發展與行政管理體制改革。

經濟、人口、資源、環境等內容的協調發展構成了可持續發展戰略的目標體系，管理、法制、科技、教育等方面的能力建設就構成了可持續發展戰略的支撐體系。可持續發展的能力建設是可持續發展的具體目標得以實現的必要保證，即一個國家的可持續發展很大程度上依賴于這個國家的政府和人民通過技術的、觀念的、體制的因素表現出來的能力。具體地說，可持續發展的能力建設包括決策、管理、法制、政策、科技、教育、人力資源、公眾參與等內容。提高決策和管理能力，建立高效的管理體制，構成了可持續發展能力建設的重要內容，是實現可持續發展的重要保障，是鼓勵創新，推動科技創新的重要動力，是落實科教興國戰略的有力措施，是公民積極平等參與國家社會事務管理的重要保證。

歷史與現實表明，環境與發展不協調的許多問題是由于決策和管理的不當造成的，而要實現可持續發展就必須有一個非常有效的管理體系。這種管理體系要求培養高素質的決策人員與管理人員，綜合運用規劃、法制、行政、經濟等手段，建立和完善可持續發展的組織結構，形成綜合決策與協調管理的機制。在我國，決策和協調管理的問題主要體現在行政管理方面。行政干預、行政滯后、職能錯位等問題，嚴重制約了經濟的持續發展。因此，要實現可持續發展，必須要深化行政管理體制改革。

三、行政管理體制存在的問題。

（一）管理體制束縛生產力發展，有悖于市場機制的完善，其突出表現在行政管理體制和國有資產經營管理體制上。在行政管理體制方面：第一，職能錯位問題突出。從政府與企業的關系看，政府還沒有完全從企業活動中超脫出來，行政干預在某些領域依然存在。從政府與市場的關系看，市場能夠發揮作用的方面，往往受到政府行政的干預；而市場失靈的方面，往往是政府管理的盲區。第二，部門職能交叉分散，導致多頭執法和多層執法現象大量存在。第三，行政審批過多過濫，多頭管理、多層管理現象十分普遍。第四，機構改革不到位，主要表現為財政供養系數過大。在國有資產管理方面：一是國有資本整體運營機制尚未形成。我國除東部少數省份外，國有資產管理體制和運營機制的改革明顯滯后。一方面難以真正落實國有資產出資人制度，另一方面也無法形成一個從整體上運營國有資本、推進其重組優化和戰略性進退的法人主體。二是國有企業的市場經營機制尚未到位。國有資本出資人在國有企業的治理結構中沒有真正到位，經營者既缺乏利益驅動，又缺乏責任約束，很難形成適應高度競爭的企業經營機制。三是支撐國有資產大規模流動重組的市場平臺尚未建立，直接導致了國有資產產權置換和戰略性進退的滯緩。

（二）地方與中央分權深化了行政管理體制與可持續發展之間的矛盾。地方行政管理體制的存在，為生態經濟基本矛盾作用的發揮提供了必要條件，也是造成我國自然資源浪費和生態環境破壞的重要原因。因為由于生態經濟基本矛盾的作用，各地區為了獲得其中的利益，必須會加強對公共性生態環境和自然資源的掠奪式開發，從而加劇自然資源的浪費和生態環境的破壞；同時，地方經濟造成市場經濟的分割，阻礙資源的合理流動，并滋生腐敗等。此外，地方經濟的存在及其發展必然導致中央政府調控能力的下降，使自然資源的浪費和生態環境的破壞現象得不到有效的扼制，也使區域之間、階層之間、城鄉之間的分配關系得不到有效調節，重復建設現象得不到有效制止，許多與經濟可持續發展要求的問題得不到有效解決。

（三）政府職能紊亂，政府行為不規范。雖然近年來，我國加強了對政府機構的改革，但從目前的實際情況看，除了減少了政府的人員編制外，政府的職能作用卻變化不大。如以行業管理為標準設置的政府機構，仍然是充當行業利益的保護者，而不是市場競爭的維護者。如電信管理局、航空管理局等政府部委對各自所屬企業利益的維護，使政府成為市場壟斷最主要的維護者和制造者，他們極力反對競爭，反對其他行業，尤其是民營企業進入所管轄的領域，從而成為阻礙技術進步和效率提高的最主要因素，阻礙了市場機制作用的有效發揮。

四、深化行政管理體制改革的建議。

（一）進一步理清和轉變政府職能，優化發展環境。一是政府在市場經濟活動中的職能范圍必須按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求來合理界定。二是進一步推進政事分開、政資分開、政企分開以及政府與中介組織的分開。三是繼續抓好市場監管和經濟調節，同時，更加注重公共服務和社會管理，把精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上，政府經濟工作的重心要轉到制度建設、政策制定、規劃編制以及維護競爭秩序、統籌協調上。

四是創新政府管理方式，把管理放在服務之中，規范和減少行政審批，更好地為企業、基層和社會公眾服務。

（二）完善決策協調、執行和監督機制，健全公共權力的約束機制。一是從政府權力的組織結構上，真正建立起決策科學、執行順暢、監督有力的權力結構，實現決策、執行、監督既相互協調又相互制約的目標。二是要有效約束部門利益，解決包括事業單位在內的公共部門利益泛化的問題。三是在行政體制改革中，建立權力制約機制，有權必有責，用權受監督。

（三）推進依法行政。一是大力推進依法行政，必須遵從合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求。二是轉變政府的行為觀念，政府只能從事法律法規所允許做或者要求做的事務。三是全面建立政府問責制度，切實做到侵權須賠償、違法要追究。

（四）加快推進“省直管縣”改革，優化省縣關系。實行“省直管縣”改革應在試點、擴權的基礎上，按照因地制宜、先易后難的原則，采取“試點———縣域擴權———行政區劃調整———市、縣（市）分治”分階段穩步推進的改革之路。理順地方各級政府的事權、財權關系，建立激勵和約束機制，并使之法制化；完善轉移支付制度，促進地方均衡發展；完善地方稅建設，規范和穩定地方收入；加強對基層政府的監督，建立民主理財機制等。第一步，加快進行全方位整體推進的“省直管縣”體制改革試點。第二步，放權、擴權與行政區劃調整。與省直管縣改革試點同步進行的是省直部門的放權與縣域擴權，以及縣域和省轄市市區規模的部分調整。

第三步，全面推進省直管縣，實現市、縣（市）分治。

（五）大力推進鄉鎮體制改革。一是實行“擴鄉、精縣”。

擴大鄉鎮規模，在對現有鄉鎮政權架構基本不變的情況下，進行有效歸并、重組，對縣級機構按照大部制進行重組；二是推進“鄉政”機構改革。鄉鎮政權職能要按照市場經濟條件下農村經濟社會管理的要求來合理界定，把主要的精力轉到改善經濟發展環境、加強社會管理和公共服務上來；三是定編制。對鄉鎮行政和事業編制實行總量管理辦法，規范機構和崗位設置。要打破部門界限，科學設置鄉鎮機構，合理確定機構和領導職數。鄉鎮事業單位改革，務必要按照公益性職能和經營性職能分開的原則，對各類事業站所職能進行全面整合；四是確定事權與財權。堅持財政與事權相統一的原則，改革和完善縣鄉財政，科學劃分縣鄉政府的事權與財權，科學合理地確定縣鄉財政職能，規范縣鄉財力權力，在一些經濟不發達或欠發達地區嘗試實行“鄉財縣管鄉用”，改革財政收支形式和預算編制辦法，逐步構建科學合理的縣鄉財政體制和運行機制，妥善解決鄉村債務問題。

（六）繼續推進事業單位分類改革。從事業單位的管理體制、管理機制的調整和創新入手，進行政事分開、管辦分開、管養分開改革，并建立強有力的事業單位監管機構，逐步使原來的事業單位主管部門由行業管理轉為社會管理，切斷部門和行業的利益聯系。從事業單位內部管理而言，應當建立法人治理結構，建立相應的治理機制、治理規則，構建與外部的新型關系。在推進改革的過程中要引入市場機制、方法，對事業單位提供公共服務進行績效合約管理。做大做強公益性和非營利性公共服務。加強制度創新，強化事業單位的行政監管和法人治理。確立事業單位提供社會公益性和非營利性公共服務的主體地位，糾正政府和事業單位承擔公共責任方面的“市場化取向”和“內部人控制”帶來的公共服務的扭曲，加強對事業單位的外部行政監管和內部的治理。

五、結論。

行政體制改革的深化，進一步加強可持續發展的能力建設，更加有力地推動我國的可持續發展，為實現以人為本，以發展為主題，經濟、自然、社會、生態和諧發展提供了重要保障。

參考文獻：

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第三篇：交通安全管理體制改革的調查與思考

交通安全管理體制改革的調查與思

考

交通安全管理體制改革的調查與思考

前不久，由州政府辦組織，州安監局牽頭，組織相關人員深入州交通、交警、農機、畜牧等部門和等縣市就深化交通安全管理體制改革進行專題調研，摸清了情況，分析了問題，作了一些有益的思考。

一、基本情況[本文出自那一世范文網.://.]

目前,全州共有水域面積38萬畝，航道1061公里，營運船舶648艘，農用船1417艘，漁船502艘，有船水庫22座，民間渡口187個;道路里程8384公里，其中國道427公里、省道495公里、縣

道1663公里、鄉道3977公里、村道4300公里；機動車輛70933輛，其中農用車9437輛、拖拉機3312輛；車輛駕駛員81837個，其中農用車駕駛員11763個、拖拉機駕駛員3051個；擁有合法客運車輛3679輛,其中旅游客運車輛60輛;鄉鎮開通客運班線178條，開通班線車792輛，其中大型客車10輛、中型客車45輛、小型客車737輛，涉及鄉鎮201個，占全州鄉鎮總數的98%；全州公路通村率達95%。共有專業漁民606人，非專業漁民961人。三年來，全州共發生安全事故926起、死亡663人，年均死亡211人。其中，道路交通和農機事故年均死亡171人，占全州年均安全事故死亡人數的81%。

二、存在的主要問題

道路交通方面，一是農用車、拖拉機嚴重載客現象未從根本上得到杜絕，特別是逢農村集鎮墟場、紅白喜事、習俗節日，農用車、拖拉機違法載客更為嚴重，載客量約占總客流量的60%，安

全問題十分突出,成為發生交通事故的最大隱患。三年來,全州共發生一次性死亡3人以上交通事故29起、死亡116人，其中有17起屬農用車和拖拉機違法違章載客所致，死亡88人，死亡人數占76%。二是無牌無證、到期未報廢及未定期參加檢驗的車輛較多，車輛車況不好。據州交警部門統計，全州現有無牌無證車輛8000余輛，到期未報廢車輛4852輛，未定期參加檢驗的在冊機動車輛達70%。三是車輛入戶、駕駛培訓和營運所需收取的稅費偏高，多數車主難以承受。以購價6萬元的19座普通客車為例，辦理車輛入戶手續需一次性繳稅費萬元，其中上戶費1800元、車輛購置附加稅約6000元、車輛保險費7500元；每年需繳營運費萬元，其中客運附加費約萬元、過路過橋費3000元、養路費2500元、運管費1428元。同時，還需繳駕駛證培訓費2500元，客運交通安全風險抵押金萬元。實際上，現在參與農村客運的車輛其全年營運收入普遍不高。以一

輛行使班線里程為65公里、乘客核定票價為每人8元的19座普通客車為例，如果不超載，其每天營運收入約為280元，預計全年收入約9萬余元，剔除車輛燃油和維修費用、車主家庭的日常生活開支及購車成本，車主的收入則所剩無幾，難以承擔其它費用支出。此外，我州駕駛員考試培訓中心建設滯后。目前，只設有c類駕證考試中心，b類以上駕照考試需到省設考場參考。為此，考b類以上駕照的學員除繳納培訓費外，還得額外籌備差旅費、食宿費和考場訓練費，無形中增加了學員的培訓費用負擔。基于這些情況，一些車主便不愿上戶、不愿辦證、不愿繳費，降低了車輛的上戶率、司機的持證率和車輛的檢測率。四是境內公路等級偏低，特別是村級公路不僅線型差，因資金缺乏有的自修通后就沒有進行過整修，道路安全標志缺乏，垮塌現象嚴重。由于路況差，好車不愿開，便在一定程度上給農用車、拖拉機參與客運提供了市場。

農機監理方面，新《道路交通法》實施后，農機部門只能對拖拉機及其駕駛員進行上戶掛牌、培訓考試等靜態管理，使農機部門在對拖拉機等農機機械開展農機動態監管執法時，缺失執法主體資格，給農機監理工作帶來影響，不利于農機部門對農機機械實施動態監管，農機監理面臨新的問題。如去年5月，吉首市農機監理站處理一起農機事故，駕駛員對其作出的事故責任認定不服而上訴，結果被吉首市法院以農機部門不具備執法主體資格而作出“農機事故責任認定無效”的裁定。同時，農機機構網絡建設也與監理工作的開展不配套，絕大部分鄉鎮農機監理機構的工作人員配備不足，多數只配一名管理干部。面對農村農機車輛多、涉及面廣、管理線長的現狀，鄉鎮農機監理員只能望洋興嘆，無法進行有效管理。

水上交通方面，一是鄉鎮船舶管理責任落實不夠,鄉鎮政府的安全工作職責模糊不清，對船舶的管理鄉鎮管什么、怎么管，許多鄉鎮不清楚，有的還錯誤認為水上交通安全管理是水上安全監管部門的事情，沒有很好地履行鄉鎮船舶鄉鎮管的職責。二是漁船和農用船管理基本處于失控狀態，參與客運現象時有發生。對漁船的管理，畜牧部門雖設有漁政管理站，但沒有獨立的法人資格和行政資格，并且有的管理事項還是懷化市漁政管理站管理。如漁業船舶檢驗證書和登記證書的發放，就是由懷化市漁政管理站頒發。對農用船的管理，農業主管部門還不清楚自己有監管責任，基本處于失控狀態。同時，絕大多數縣市和鄉鎮都未配有專門的機構和人員對漁船和農用船進行監管。目前，全州現有的502艘漁船，沒有一艘取得有效營業證件。這些無證漁船有的還經常在農村參與客運，由于船只穩定性差，存在很多安全隱患。三是船舶老化、技術標準低，航標缺乏，救生和消防設備配備不足的問題比較突出。

三、對策建議

強化綜合治理，夯實交通安全管理基礎。一是抓好駕駛人員管理。加強客運車輛和船舶駕駛員的安全教育和行車安全監督，提高其駕駛技術和交通安全意識。實行駕駛員事故目標責任制管理，將其事故發生情況與駕駛證年審年檢掛鉤，對年內發生交通事故的駕駛員，根據事故大小和次數多少，依照交通管理的有關法律法規對其駕駛證件作出相應處理，直至吊銷駕照；對受到處罰的駕駛員一律實行集中培訓，經考試合格后才準予上路行車。搞好無證駕駛人員的摸底排查，逐戶逐個落實駕駛培訓工作，對不參加駕駛證培訓考試擅自駕駛車輛上路的人員實行嚴管重罰，提高車輛駕駛人員駕證持證率。此外，還要加強對駕駛培訓學校的管理，著力提高駕校的培訓質量和水平。二是抓好營運車船監管。嚴格實行車輛進出站檢驗、車船年檢和報廢、車船跟蹤管理、部門聯合上路巡查執法制度，防止車船違法載客造成交通安全事故發生。抓好農村經營車

船排查，全面了解情況，建檔備案，加強管理。對清查出來的“三無”車船和到期報廢未報廢的車船要加強綜合治理，將“三無”車船和到期報廢未報廢的車船與車船主管部門和車船所屬鄉鎮、街道及單位掛鉤，嚴格實行消號制管理，依法督促車船主辦理有關營業證件，報廢應報廢的車船。對沒有按照要求完成任務的車船主管部門和車船所屬鄉鎮、街道及單位，嚴格實行安全生產“一票否決”制度。三是抓好交通設施建設。突出抓好交通自動化監控設施建設，有計劃地對危險路段、路口、渡口進行改善，增設標志、標線等交通安全設施。要進一步加大道路建設和養護資金投入，各級政府要將道路養護資金列入財政預算，實現與經濟發展同步增長。同時，適當歸集扶貧和以工代賑等資金，投入鄉村公路建設和養護。通過加大投入,確保村級公路建設和養護有固定的資金支持，力求村級公路建設投入每公里達5萬元以上、鄉級公路養護投入每公里達

元以上、村級公路養護投入每公里達500元以上，切實提高鄉村道路的通行能力。

完善扶持政策，著力規范農村客運市場。一要結合農村運力和運量的實際，制定出臺符合現實情況的

車輛入戶、駕駛培訓、營業稅費收取的優惠政策。要放寬車輛入戶條件，對無產品合格證、購車發票的車輛，由車主寫出車輛合法來歷證明和安全文明行車保證，車主所在村、社區和鄉鎮、街道公安機構能證明其車輛來源合法，并經車輛主管部門查詢屬非盜搶和安全性能檢測合格的車輛，要允許辦理入戶手續。要降低車輛入戶和運營稅費，對農村線路客運車輛入戶和運營涉及的費用要在現有標準的基礎上下浮50%收取；對不能減免的稅種，也要根據車主的經濟情況，允許實行緩繳或分期付款。對車輛保險費的收取，除第三責任險和承運人責任險外，其它險種應按車主自愿的原則繳納，禁止搭車收取。此外，還要在加快建設b類以上駕證考場、合

理確定駕駛培訓費用的基礎上，制定完善駕駛培訓扶助政策，對參加駕駛培訓的城鎮低保戶、下崗職工、農村貧困人員，要采取政府社救保障部門補助一部分、駕校減免一部分、個人自籌一部分的辦法，幫助解決培訓費用，使其能順利參加駕駛培訓。通過政策性扶持，解決車輛入戶費用高和農村合法客運車輛經營難的問題，使車主上得起戶和愿意參加駕駛培訓。二要鼓勵發展農村客運聯合運輸公司，對路況達標的鄉鎮公路要開通帶有行李倉的班線車輛，著力滿足群眾乘車帶物的需求。與此同時，堅持堵疏結合，著力抓好農村客運市場秩序整治，嚴厲打擊農用車、拖拉機等非客運車船嚴重非法載客行為，嚴格查出無牌無證車船，堅決取締到期報廢未報廢車船，維護合法經營者的權益。通過公司化經營和綜合治理，逐步解決農村運力矛盾，規范農村客運市場秩序。

理順監管體制，健全交通安全管理網絡。要理順“分級負責、屬地管理”責

任，建成職責明晰、運轉協調、靈活高效的交通安全管理體制。一要結合鄉鎮村區劃調整工作的開展，進一步抓好鄉鎮安全監管網絡建設，重點理順農機監管、鄉鎮船舶管理、漁政管理體制，整合安全監管資源，組建具有綜合性的鄉鎮安全監管部門，并按相應管理職責配備管理干部，強化安全監管職責，其執法權由政府以委托執法的方式施行。二要結合健全安全監管網絡的需求，進一步抓好村、社區安全監管網絡建設，建立完善村和社區安全協管員制度，對村和社區安全協管員實行月工資制，切實增強協管員的責任心，提高源頭管理效果。三要結合安全監管工作的需要，進一步理順州、縣市級安全監管執法體制，相應配設執法機構和增加執法人員編制，使機構不缺失、人員不缺位。要進一步理順漁政管理體制，盡快協調將懷化市漁政管理站代管的事項劃回我州管理。要進一步理順農用船和鄉鎮船舶監管職責，明確監管主體，落實監管責任。

要進一步理順農機監管體制，由交警部門從農機安全監理人員中聘請交通安全監管員，并授權著裝上路執法和處理農機事故，解決農機部門執法資格問題。通過理順體制、明確職責，使各級各部門都能弄清自己管理的范圍、應有的責任和1 2 下一頁

第四篇：交通安全管理體制改革的調查與思考

交通安全管理體制改革的調查與思考

前不久，由州政府辦組織，州安監局牽頭，組織相關人員深入州交通、交警、農機、畜牧等部門和**等縣市就深化交通安全管理體制改革進行專題調研，摸清了情況，分析了問題，作了一些有益的思考。

一、基本情況好范文wenmi114.com

目前,全州共有水域面積38萬

畝，航道1061公里，營運船舶648艘，農用船1417艘，漁船502艘，有船水庫22座，民間渡口187個;道路里程8384公里，其中國道427公里、省道495公里、縣道1663公里、鄉道3977公里、村道4300公里；機動車輛70933輛，其中農用車9437輛、拖拉機3312輛；車輛駕駛員81837個，其中農用車駕駛員11763個、拖拉機駕駛員3051個；擁有合法客運車輛3679輛,其中旅游客運車輛60輛;鄉鎮開通客運班線178條，開通班線車792輛，其中大型客車10輛、中型客車45輛、小型客車737輛，涉及鄉鎮201個，占全州鄉鎮總數的98；全州公路通村率達95。共有專業漁民606人，非專業漁民961人。三年來，全州共發生安全事故926起、死亡663人，年均死亡211人。其中，道路交通和農機事故年均死亡171人，占全州年均安全事故死亡人數的81。

二、存在的主要問題

道路交通方面，一是農用車、拖拉機嚴重載客現象未從根本上得到杜絕，特別是逢農村集鎮墟場、紅白喜事、習俗節日，農用車、拖拉機違法載客更為嚴重，載客量約占總客流量的60，安全問題十分突出,成為發生交通事故的最大隱患。三年來,全州共發生一次性死亡3人以上交通事故29起、死亡116人，其中有17起屬農用車和拖拉機違法違章載客所致，死亡88人，死亡人數占76。二是無牌無證、到期未報廢及未定期參加檢驗的車輛較多，車輛車況不好。據州交警部門統計，全州現有無牌無證車輛8000余輛，到期未報廢車輛4852輛，未定期參加檢驗的在冊機動車輛達70。三是車輛入戶、駕駛培訓和營運所需收取的稅費偏高，多數車主難以承受。以購價6萬元的19座普通客車為例，辦理車輛入戶手續需一次性繳稅費1.53萬元，其中上戶費1800元、車輛購置附加稅約6000元、車輛保險費7500元；每年需繳營運費2.735萬元，其中客運附加費約2.04萬元、過路過橋費3000元、養路費2500元、運管費1428元。同時，還需繳駕駛證培訓費2500元，客運交通安全風險抵押金1.5萬元。實際上，現在參與農村客運的車輛其全年營運收入普遍不高。以一輛行使班線里程為65公里、乘客核定票價為每人8元的19座普通客車為例，如果不超載，其每天營運收入約為280元，預計全年收入約9萬余元，剔除車輛燃油和維修費用、車主家庭的日常生活開支及購車成本，車主的收入則所剩無幾，難以承擔其它費用支出。此外，我州駕駛員考試培訓中心建設滯后。目前，只設有C類駕證考試中心，B類以上駕照考試需到省設考場參考。為此，考B類以上駕照的學員除繳納培訓費外，還得額外籌備差旅費、食宿費和考場訓練費，無形中增加了學員的培訓費用負擔。基于這些情況，一些車主便不愿上戶、不愿辦證、不愿繳費，降低了車輛的上戶率、司機的持證率和車輛的檢測率。四是境內公路等級偏低，特別是村級公路不僅線型差，因資金缺乏有的自修通后就沒有進行過整修，道路安全標志缺乏，垮塌現象嚴重。由于路況差，好車不愿開，便在一定程度上給農用車、拖拉機參與客運提供了市場。

農機監理方面，新《道路交通法》實施后，農機部門只能對拖拉機及其駕駛員進行上戶掛牌、培訓考試等靜態管理，使農機部門在對拖拉機等農機機械開展農機動態監管執法時，缺失執法主體資格，給農機監理工作帶來影響，不利于農機部門對農機機械實施動態監管，農機監理面臨新的問題。如去年5月，吉首市農機監理站處理一起農機事故，駕駛員對其作出的事故責任認定不服而上訴，結果被吉首市法院以農機部門不具備執法主體資格而作出“農機事故責任認定無效”的裁定。同時，農機機構網絡建設也與監理工作的開展不配套，絕大部分鄉鎮農機監理機構的工作人員配備不足，多數只配一名管理干部。面對農村農機車輛多、涉及面廣、管理線長的現狀，鄉鎮農機監理員只能望洋興嘆，無法進行有效管理。好范文wenmi114.com

水上交通方面，一是鄉鎮船舶管理責任落實不夠,鄉鎮政府的安全工作職責模糊不清，對船舶的管理鄉鎮管什么、怎么管，許多鄉鎮不清楚，有的還錯誤認為水上交通安全管理是水上安全監管部門的事情，沒有很好地履行鄉鎮船舶鄉鎮管的職責。二是漁船和農用船管理基本處于失控狀態，參與客運現象時有發生。對漁船的管理，畜牧部門雖設有漁政管理站，但沒有獨立的法人資格和行政資格，并且有的管理事項還是懷化市漁政管理站管理。如漁業船舶檢驗證書和登

第五篇：關于我縣醫療衛生體制改革的調查與思考（范文模版）

關于我縣醫療衛生體制改革的調查與思考為全面貫徹和落實中共中央xx《關于進一步加強農村衛生工作的決定》（中發〔2002〕13號）、省委省政府《關于加強農村衛生工作的決定》（湘發〔2003〕3號）、市委市政府《關于加快農村衛生改革與發展的實施意見》等文件精神，加快我縣衛生事業發展和全面建設小康社會進程，最近，由縣委政研室、縣政府辦社發組、縣衛生局等單位組成聯合調查組，對全縣醫療衛生體制改革情況進行了一次較系統和全面的調研。

一、我縣醫療衛生基本情況

（一）機構和人員情況我縣共有8個縣直醫療單位（縣人民醫院、縣中醫院、縣衛生防疫站、縣婦幼保健院、縣腫瘤醫院、縣三醫院、武潭中心醫院、桃花江農村組），24個鄉鎮衛生院和中心衛生院，下設分所221個，村衛生室506個，其它醫療機構94個。衛生系統共有干部職工3315人，其中在職2561人，離退休550人，停薪留職204人；在職職工中共有衛生技術人員2493人，其中高級職稱60人，占2.4%，中級職稱533人，占21.4%，初級職稱1509人，占42.5%，無職稱391人，占15.7%；按學歷結構分，本科37人，占1.41%，專科380人,占14.8%，中專1448人，占56.5%，初中363人,占14.2%。在職職工已參加社會養老保險的131人，占應參保人數的5.1%，離退休人員已參保的31人，占總數的5.6%。全縣共有鄉村醫生510人，接生員351人。（見附表一）

（二）資產情況全縣醫療衛生單位共有資產7314萬元，其中流動資產1463萬元，占20%；土地及房屋價值4754萬元，占65%；醫療儀器設備價值1097萬元，占15%。占地面積19.64萬平方米，建筑面積16.91萬平方米，共負債3160萬元，人平負債達9697萬元，固定資產負債率為54%。（見附表二）

（三）經費收支情況2004年全縣各醫療衛生單位收入共計9040萬元，其中縣財政預算撥款252萬，占2.8%；醫療收入2930萬元，占32.4%；藥品收入4362萬元，占48.2%；其他收入1496萬元，占16.6%。人平創收3.31萬元（剔除財政撥款部分）。支出共計8944萬元，其中人員工資2711萬元，占30.3%，人均工資為8270元；藥品購置3765萬元，占42.1%；其他支出2127萬元，占23.8%；設備購置341萬元，占3.8%。人平支出3.45萬元。（見附表二）

（四）主要衛生工作情況近五年來，我縣衛生行政管理部門對各醫療衛生單位堅持實行統一領導管理、統一防疫婦幼保健、統一核算分配、統一藥品購銷的“四統一”管理模式，全縣醫療衛生事業得到了發展。主要表現在：一是加快了衛生基礎設施建設。累計籌措建設資金近2000萬元，改建擴建房屋2萬平方米，添置大型醫療設備300多臺件。目前全縣共開設病床1423張。二是加強了農村衛生工作。杜絕了霍亂的傳入和大宗食物中毒事件的發生；傳染病總發病率控制在140/10萬左右，實現了大災之年無大疫；孕產婦和嬰幼兒死亡率分別控制在50/10萬和20‰以內，均達到了省政府下達的控制指標。我縣提前三年達到了全球婦女兒童兩個發展《綱要》的中期目標，提前三年實現了國家第一個《十年初級衛生保健規劃》目標。三是加速提高了醫療技術。全縣60%的鄉鎮衛生院達到了一無三配套（無危房，房屋、設備、技術配套）標準，80%的中心醫院達到了“一甲醫院”標準，縣人民醫院、縣中醫院達到了“二甲醫院”標準。四是加大了精神文明建設力度。全縣各醫療單位都建立了“一把手”任組長的精神文明建設領導小組，制定了文明醫院建設標準和考評細則，組建糾風稽查隊，持續開展行風評議。近五年來我縣先后獲得全省“農村三項建設先進縣”（防疫、婦幼、鄉鎮衛生院建設）、“農村中醫建設先進縣”和全國“初級衛生保健先進縣”、“藥品管理先進縣”等稱號。

二、我縣醫療衛生體制改革進展態勢近年來，衛生部門認真貫徹中共中央、xx和省委、省政府關于衛生改革與發展的決定，配合城鎮職工基本醫療保險制度改革，對全縣醫療衛生體制改革進行了積極的探索，并取得了一定成效。

（一）實行了醫院業務收入“總量控制，結構調整”，醫藥費用不合理增長現象得到初步遏制。從2000年起，我縣在鄉鎮、中心衛生院和縣直醫療衛生單位實行了醫院業務收入“總量控制，結構調整”的管理辦法，每年初由縣衛生局根據近幾年醫療醫藥費用的收入情況，給每個醫院下達業務收入和藥品收入控制指標，如超過控制指標，則對醫院采取一定的懲處措施。據縣衛生部門檢查統計，通過采取這一管理辦法，近3年全縣醫院業務收入增長幅度下降了16個百分點，藥品收入占業務總收入的比例下降了10個百分點，醫藥費用不合理增長的情況得到初步遏制。

（二）開展了醫療機構藥品集中采購，規范了醫療機構購藥行為。我縣從2001年啟動醫療藥品集中采購以來，取得了明顯成效，達到了保證藥品質量、降低藥品采購成本、遏制醫藥購銷不正之風的目的，受到了醫療機構和藥品供應企業的肯定和歡迎。

（三）推進了醫療機構人事分配制度改革，增強了醫療機構的活力。根據中組部、人事部、衛生部《關于深化衛生事業單位人事制度改革的實施意見》，我縣一些醫療衛生單位推行以“定崗定責、競爭上崗、優化組合、減員增效”為主要內容的人事制度改革，提高了工作效率，增強了醫療機構的活力。

（四）推行了醫療機構收費項目公開查詢業務，增加了醫藥收費的透明度。從2000年起，縣衛生局規定醫療單位都要公開醫療收費標準，縣級醫療衛生單位先開展人工查詢，并盡快創造條件開展收費電腦查詢，隨時接受病人的監督。

（五）配合城鎮醫療衛生體制改革，狠抓了衛生行業行風建設。縣衛生局針對群眾反映比較強烈的看病費用貴、藥品回扣等熱點問題，下達了五條禁令，即：醫療機構嚴禁各類開單提成、嚴禁收受藥品回扣和藥品促銷提成、嚴禁參加藥品生產經營企業安排的促銷旅游活動、嚴禁醫療機構向科室不切實際的指令性經濟收入指標、嚴禁推諉危重病人。對違反上述“五條禁令”的單位，追究單位負責人的領導責任；對醫務人員違禁者，給予行政處分、經濟處罰，直至取消或降低專業技術職務任職資格。

（六）我縣醫療保險制度改革工作取得了積極進展。1997年1月，我縣開展基本醫療保險制度改革以來，全縣各單位和企業積極響應并且穩妥地推進這項改革，取得了初步成效：一是組建

了機構，理順了職能。成立了縣醫療保險所，配備了專門工作人員，歸屬縣勞動和社會保障局管理。二是初步建立了醫療保險政策體系。縣勞動和社會保障局在學習外地經驗的基礎上，對我縣的干部職工進行了醫療保險測算工作，形成了《桃江縣醫療保險制度改革總體規劃》、《桃江縣建立城鎮職工基本醫療保險制度的實施意見》、《桃江縣基本醫療保險診療項目管理暫行辦法》和《桃江縣關于基本醫療保險制度服務設施支付標準的暫行辦法》等15個操作性較強的醫保配套文件，從而初步建立了我縣醫療保險政策體系。三是穩步推進醫療保險制度，取得了初步成效。2004年，我縣醫療保險參保單位達187家，參保人數25052人，年征繳收入1190萬元，年支出1180萬元。同時，我縣還初步建立了以大病互助制度為重點的醫療保險機制，2004年大病互助費支付達380萬元。醫保的開展帶來了“三少一多”：浪費醫藥費的人少了、找單位扯皮的人少了、小病大養的人少了，大病、多病者得到治療的機會多了。

三、我縣醫療衛生體制改革面臨的主要問題醫療衛生體制改革涉及到我縣醫療衛生機構利益的調整，關系到人民群眾的切身利益，關系到全縣改革、發展、穩定的大局，是一項龐大的系統工程，難度很大。

（一）多年積淀下來的體制性、結構性矛盾日益突出。一是我縣現行的醫療衛生體制與社會主義市場經濟發展的要求很不適應。國家明確醫療衛生單位是帶有一定福利性質的公益性事業單位，要求醫療單位優質低價搞好醫療服務，努力滿足廣大人民群眾的基本醫療服務需求，使醫療衛生單位的醫療技術勞務價格長期低于成本，而政府的財政補助水平又相對不足，不能保證“福利”給醫療衛生單位造成的成本虧損。另一方面，醫療衛生單位生存在市場經濟的環境之中，又必須按照市場經濟規律運行，它的各種生產要素（如藥品、醫療用品以及后勤服務等）無不取決于市場。縱然不以贏利為目的，為維持醫療衛生單位正常的運轉（或按經濟學的觀點稱之為“再生產”），也必須傾向于至少保本經營。而要按市場經濟規律保本經營或保證醫療衛生單位的正常運轉，就必然與國家賦予醫療衛生單位“帶有一定福利性質的公益性事業單位”的定性有矛盾。二是衛生資源配置和結構不合理。城鎮衛生資源相對過剩，重復建設，浪費嚴重，效率不高。全縣約有80%的衛生技術人員、床位和醫療設備集中在城鎮，而近80%的城鎮衛生資源又集中在大醫院，尤其是縣城的大醫院，城鎮醫療服務供過于求。據統計，2002年全縣縣級醫院、鄉鎮和中心衛生院總診療人次較上年減少了6.07個百分點，而病人的治愈率卻比上年上升了1.46個百分點。三是醫療機構的補償結構不合理。醫療機構的經濟補償主要來源于藥品收支盈余。這種“以藥養醫”的補償模式，誘使醫療機構擴大藥品銷售，促使醫生開大處方、用進口藥，也誘使藥品生產經營企業“虛高”定價和回扣促銷，造成了醫療藥品費用的不合理過快增長，加重了財政、企業和病人的負擔。四是醫療機構的運行機制和內部管理缺乏活力。醫療機構之間和醫務人員之間缺乏競爭，這種“吃大鍋飯”、“捧鐵飯碗”的體制，導致了醫療衛生機構不斷膨脹，人滿為患，效率下降。少數醫療衛生機構管理松弛，服務質量、技術水平和職業道德滑坡，醫療差錯事故時有發生，群眾意見大。五是醫療市場是一個新興的、尚未成熟的市場，也是一個沒有完全放開、帶有一定壟斷性質的市場。其市場行為還沒有規范，市場需求缺乏彈性，對醫療市場更缺乏有效的監督和管理。六是醫療衛生機構人員思想觀念陳舊。過去在計劃經濟時代，醫療衛生單位有一種“救世主”的高姿態，居高臨下面對患者，醫生說一不二，患者完全聽命于醫生的擺布。醫療衛生體制改革“讓病人選擇醫院”、“讓病人選擇醫生”，這種改革使醫患關系發生了根本的變化。病人來醫院，不單純是為了接受治療，而是通過貨幣的變換來享受醫療服務，他需要得到“放心、及時、方便、有效”的優質服務。這些，需要醫療衛生單位改變舊有的觀念，正視社會已進入了一個人民走向富裕、服務要走向市場的新時代，改變舊的服務模式，變“救世主”為人民的公仆。

（二）管理體制不順，阻礙農村衛生事業的發展。一是鄉鎮衛生院的管理體制不順，機制不活。1985年，我縣對鄉鎮衛生院的管理由縣衛生局主管移交給鄉鎮政府主管，后來又明確為縣鄉共管。實際上，無論是鄉管還是縣鄉共管，都沒有管到位，也沒有給鄉鎮衛生院的建設與發展帶來大的促進。二是農村衛生執法監督體系不健全，醫療市場秩序不好。各級各類醫藥監督機構都把監督執法的重點放在城鎮，而對廣大農村醫藥市場的監管幾乎是一片空白。據統計，全縣有無證行醫“黑市”個體診所100余家，從業人員200多人。因缺乏衛生監督管理和執法，各類醫療服務機構重疊、設置標準低、服務質量差，導致農村醫療衛生市場的無序競爭、惡性競爭嚴重，醫療糾紛、醫療事故時有發生，假冒偽劣藥品較多，假醫庸醫不少。

（三）投入少、技術水平低，醫療衛生機構生存困難。一是投入少。2002—2004年，全縣財政投入的衛生經費占財政支出的比重分別為3.65%、3.41%和3.28%，分別占人員工資的21.2%、16.8%和16.6%。一些鄉鎮衛生院反映，本來財政預算撥付少，有的不足1萬元，加上實際撥付又有缺口，還要扣除報刊征訂費、失業保險基金等各種費用，最后都是所剩無幾了。全縣衛生系統共有離退休人員550人，占在職職工的21.4%，共有非衛技人員391人，占在職職工的15.3%，平均每2.7個在職職工要負擔一個離退休人員和非衛技人員，沉重的人員負擔嚴重制約著醫療衛生事業的發展。三是設備陳舊、落后。全縣醫療衛生單位共有CT機2臺、彩色B超機2臺、X光機31臺、心電圖機15臺、B超機16臺、生化儀10臺，其他1000元以上儀器設備181件，總值1097萬元，各單位平均35.4萬元。以上設備基本集中在城鎮醫院和中心衛生院，象泗里河、水口山、沾溪、浮邱山等鄉鎮衛生院基本沒有什么儀器設備，靠聽診器、血壓表、體溫表“老三件”看病，“一個枕頭，三個指頭”切脈處方，連常規檢查都不能開展。據調查統計，全縣24個鄉鎮和中心衛生院達到國家1994年制定的鄉鎮衛生院基本設備和科室設置起碼條件標準的僅占40%。全縣有4所鄉衛生院連最起碼的高壓滅菌設備都沒有,有4所沒有B超、5所沒有生化設備。四是技術水平低。全

縣醫療機構在職衛技人員中，高級職稱占2.4%，中級職稱占21.4%，初級職稱占42.5%，無職稱人員占15.7%；大學本科學歷占1.41%，大專占14.8%，中專占56.5%，初中及以下學歷占14.2%，而且中專學歷中大部分是20世紀90年代中期從縣職業衛校畢業的學生，臨床經驗和獨立診斷能力都很欠缺。如浮邱山鄉衛生院35名職工中，只有1名中級職稱醫師，但有近幾年安置的復退軍人和縣職業衛校畢業生10多人；栗山河鄉衛生院在職職工中沒有一人有中級以上職稱。二鄉合一的某鄉衛生院39名職工中，盡管有中級職稱3名，但不能開展任何手術，最先進的設備為1978年購進的黑白B超機。五是步履艱難。至2004年底止，全縣醫療衛生單位共負債3160萬，人平9697元，資產負債率為54%，其中全額撥款單位（婦幼保健院、衛生防疫站）負債84萬元，人平6950元，資產負債率為45.4%；縣屬醫院（包括人民醫院負債992萬，人平19000元；中醫院負債699萬，人平23800元等5個醫院）負債1775萬元，人平10710元，資產負債率為72.5%；鄉鎮衛生院（包括桃花江中心衛生院負債246萬元，人平20000元；灰山港鎮中心衛生院負債374萬元，人平12700元等24個鄉鎮和中心衛生院）負債1301萬元，人平11431元，資產負債率為45.4%。全縣31個醫療衛生單位中只有牛田鎮中心衛生院沒有負債，負債面高達96.8%。縣中醫院共有固定資產519萬元，2004年底累計負債699萬元，資產負債率135%；栗山河鄉衛生院共有固定資產21萬元，2004年底累計負債29萬元，資產負債率138%，在職職工年工資收入5200元，退休人員每月發100—150元生活費。

（四）醫療網絡不健全，供需脫節，農民的醫療需求得不到保障。全縣共有各類醫療機構（包括縣屬醫療單位、鄉鎮衛生院、村衛生室和個體診所）853個，有醫療衛生從業人員4726人，平均每千人口擁有醫療衛生從業人員5.7人，是國家規定標準的3.2倍。但縣—鄉—村三級防保體系名存實亡，沒有形成網絡，醫療資源分散，沒有形成合力，農民的醫療需求還遠遠沒有得到保障。一是農村防保措施沒有落實。鄉鎮防保人員的工資沒有足額補助到位，業務經費沒有納入財政預算安排，防保人員因此大都不專心本職工作，防保職責沒有得到切實履行，防保任務沒有落實到位。相當一部分村衛生室因長期得不到集體經濟的支持，完全處于“自流”狀態，有的甚至連起碼的消毒設備都沒有，與個體藥鋪、診所沒有什么區別，有的鄉鎮村衛生室全部變成了個體診所，根本不愿無償承擔預防保健和公共衛生任務，致使預防接種、婦幼保健工作很難落實到位，農民的預防、保健得不到保障。二是農民的基本醫療需求得不到保障。因設備陳舊、技術力量分散，各級各類醫療機構因醫療手段雜、費用標準亂、診療效果差、人員素質普遍較低等原因，農村的一些常見疾病和多發疾病甚至都難以及時確診，疑難危重癥則更是難以及時診斷和控制，農民有疾病不能得到及時搶救和治療。

四、加快我縣醫療衛生體制改革的對策與建議2000年以來，xx下發并出臺了關于基本醫療保險制度改革和醫療衛生體制改革的一系列政策性文件，去年中共中央、xx又下發了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，這些政策和文件構成了強大的政策態勢，形成了全面引進競爭機制的改革大趨勢，推動著醫療衛生體制改革進入攻堅和爬坡的重要階段。醫療衛生單位進入了全面改革的重大歷史轉折時期，而且這次醫療衛生體制改革的力度之大、內容之廣、措施之多、要求之高都是前所未有的。我們既要保證黨中央、xx的政策文件精神在我縣得到貫徹落實，又不能挫傷醫療衛生單位對自身體制改革的積極性。因此，必須在全縣城鄉醫療衛生單位中迅速掀起一個學習中共中央、xx《決定》精神的高潮，讓這次改革的精神深入基層，做到家喻戶曉，為全面改革作好必要的思想準備。衛生行政部門要以“三個代表”重要思想作指導，堅持科學的思維方法和工作方法，分清主次，突出重點，積極主動，穩步推進；基層醫療衛生單位的工作人員要在學習文件的基礎上解放思想，轉變觀念，緊跟形勢，適應社會主義市場經濟發展變化的要求，積極投身于我縣醫療衛生體制改革，形成上下配合，一致努力的改革局面，促進我縣醫療衛生體制改革的順利進行。

（一）認真貫徹《決定》精神，進一步加強我縣農村衛生工作。

1、改革農村衛生管理體制，健全農村衛生服務網絡。一是提高認識，切實加強領導。我縣各級黨委和政府要把農村衛生工作作為實踐“三個代表”和貫徹落實中央、xx《決定》精神的大事來抓，納入當地經濟、社會發展總體規劃，列入領導干部任期目標責任制和政績考核的重要內容。計劃、財政、稅務、物價、衛生、人事、編制、宣傳等部門要認真履行職責，積極參與和支持衛生事業，努力為衛生改革與發展創造必要的條件。二是搞好區域衛生規劃。要根據重點建好鄉鎮中心衛生院、管好一般衛生院、控住防保站的原則，對區域內全部衛生資源重新進行結構調整、資源重組和優化配置，搞好醫療衛生機構和網點布局，認真制定好區域衛生規劃。根據當地人口、交通等條件，我縣可設縣直醫療單位7所，中心衛生院7所，其余一個鄉鎮原則上只保留一所衛生院，近郊鄉鎮如浮邱山、水口山、花果山等鄉鎮，不設衛生院，只設防保站。三是改革鄉鎮衛生院的管理體制。根據區域衛生規劃，于今年年底前完成對鄉鎮衛生院的全面改革、改組，并將其人員、業務、經費等上劃到縣級人民政府衛生行政主管部門統一管理。其余則由政府引導其依法執業，逐步轉向搞好社區衛生服務。對規劃外的鄉鎮衛生院，可以實行政府、集體投資舉辦或合作經營；也可通過產權轉讓、實行股份制經營等多種途徑轉為營利性醫療機構，不再冠用衛生院的名稱。四是健全農村衛生服務網絡。首先要重點辦好鄉鎮中心衛生院。經區域衛生規劃確定的鄉鎮中心衛生院要加掛社區衛生服務中心的牌子。其衛生技術人員按當地人口的1.5～2‰配備。鄉鎮中心衛生院都要建立4～6人的農村防保站，站長由一名副院長兼任。鄉鎮中心衛生院的主要職能是：搞好本院及其下設分院的內部管理，不斷提高醫療技術和服務水平，負責轄區內鄉村醫療衛生機構的衛生技術指導，搞好社區衛生服務，做好雙向轉診等工作；負責其轄區的衛生防疫、疾病控制、孕產婦的產前產后保健、嬰幼兒的系統管理以及

健康教育等工作。防保站是縣級衛生行政主管部門的派出機構，負有行政職能，代表縣級衛生行政部門搞好本轄區內的衛生執法監督工作。其次要促進一般鄉鎮衛生院向防保型發展。一般鄉鎮衛生院不向醫院發展，人員可按1～1.5‰配備。其中設立防保組，配3-5人，組長由副院長兼任，主要負責本轄區的預防保健、疾病控制和基本醫療服務等工作。防保人員由縣衛生局統一核撥經費，統一工作考核，統一組織考試，統一聘用，聘期一般2-3年。縣城衛生院以及離縣城不超過10公里的近郊鄉鎮衛生院向純防保型發展，都要轉為防保站或社區衛生服務站，收歸縣級衛生行政主管部門統一管理，專業從事衛生防疫和婦幼保健工作，一般設3-5人，由當地衛生行政主管部門會同人事部門統一招考，原有剩余人員由當地政府引導，直接參與所在地的社區衛生服務。再次要加強村衛生室建設。合理設置村衛生室，原則上一村一室，也可幾村設一室，鄉鎮衛生院所在村和少于1000人口的村不設衛生室。村衛生室一般由鄉鎮衛生院設點領辦，也可由村委會集體舉辦或村醫聯辦，也可以個體承辦，統一由鄉鎮衛生院代管。村衛生室由縣級衛生行政主管部門統一審批發證，主要承擔村級公共衛生和預防保健任務，經批準可開展一般常見病的診治服務。鄉村醫生的基本待遇應納入農村稅費體制改革的轉移支付范疇。

2、深化鄉鎮衛生院內部運行體制改革。一是確定好鄉鎮衛生院院長。選好院長是搞好衛生院的關鍵。院長人選可采取民主推薦、公開競爭、職工投票選舉，由院管理委員會或理事會擇優聘任的形式產生；也可以由縣級衛生行政部門按公開、平等、競爭、擇優的原則，在全縣或更大范圍內，公開招考或招聘等多種形式產生。要真正選拔作風好、懂技術、善管理的人擔任鄉鎮衛生院院長。二是搞好人事制度改革。打破舊的用人觀念和制度，實行全員聘用和聘任制，同時，根據用人數量確定各類人員比例，實行全員競聘上崗，真正做到人盡其才、才盡其用。三是搞好分配制度改革。要建立健全競爭機制和激勵機制，嚴格內部考核制度，實行按勞分配與按生產要素分配相結合的分配辦法，使人員收入與技術水平、服務態度、勞動貢獻等掛鉤，調動職工積極性。對鄉鎮衛生院院長和大學本科以上醫學專業畢業生以及業務技術骨干，要適當提高待遇。

3、進一步完善鄉村衛生服務一體化管理。一是搞好鄉鎮衛生院對轄區村醫療機構、個體醫療點的“五統一”管理。第一，統一組織領導。成立鄉村衛生服務一體化管理領導小組，由鄉鎮黨委、政府及醫院領導組成，具體指導和督促一體化管理的各項工作。第二，統一人員管理。轄區內所有鄉村衛生機構人員，要根據轄區醫療布局、人口、醫療任務等因素由一體化管理領導小組統一調配。要建立健全鄉村醫師檔案，實行鄉村醫生執業考試。第三，統一業務指導。由鄉鎮中心衛生院制定鄉村衛生機構業務考試、考核辦法，負責轄區內醫療機構的業務技術指導、培訓和考核，指導鄉村醫生向執業助理醫生轉化。第四，統一購進藥品。轄區內所有鄉村衛生機構用藥都由當地鄉村衛生服務一體化管理辦公室統一到市藥品集中采購中心代購，確保進藥渠道正規，保證醫療用藥安全。第五，統一財務管理。轄區內所有鄉村醫療機構必須建立財會帳目，特別是必須建立藥品購進、銷售明細帳。嚴格執行國家規定的物價政策，加強財務監督規范管理。二是加快鄉村衛生服務一體化管理的推進步伐。我縣今年內要辦好2-3個鄉鎮的試點，爭取在2004年全縣鄉村醫療衛生機構全面推行一體化管理。

4、落實農村衛生各項經費政策。一是要增加對農村衛生事業的投入。縣財政要逐年增加衛生投入，增加幅度不低于同期財政經常性支出的增長幅度。縣政府要按照國辦廳〔2001〕39號文件規定，將衛生經費列入預算，并盡量落實到位。同時，要調整財政支出結構，對衛生事業的投入要按照上級政策要求全額補足，且補助的重點應放在農村中心衛生院，對鄉鎮衛生院及其分支機構也要適當給予補助。二是縣級財政對政府舉辦的鄉鎮衛生院給予定額和定項補助。定額補助主要包括計劃免疫、婦幼保健、傳染病與地方病控制、健康教育與貧困地區基本醫療服務等。定項補助主要包括基礎設施建設、設備購置、離退休人員費用和衛生院長、防保專干、具有醫學本科以上學歷人員的工資及其社會保險單位繳費部分。對鄉鎮衛生院原全民和集體所有制離退休人員的退休金，按國家規定給予專項補助。對其基本建設及大型設備的購置、維修經費，政府也要給予適當安排。對人員經費，政府要根據醫療機構的不同情況及其承擔的任務，給予一定比例的補助。三是農村非營利性醫療機構的醫療服務價格執行政府指導價，營利性醫療機構的醫療價格放開。對非營利性醫療機構、疾病控制與婦幼保健等衛生機構的收入，免征地方性政府基金，其稅收按財政部、國家稅務總局的有關規定執行，禁止在國家規定之外向農村醫療衛生機構征收任何稅費。

5、解決好鄉鎮衛生院人員的社會保障問題。縣財政、衛生、勞動和社會保障部門要協調一致，做好相關工作。事業單位職工養老保險制度建立以前的離退休人員的費用，根據離退休人數和國家統一規定的離退休金、補貼項目和標準確定。醫療機構的養老、失業、醫療等社會保障制度改革，根據醫療機構的社會公益性質，按國家有關政策執行。我縣原則上2003年4月10日前在冊在編在職和離退休人員上收前全部加入社保，按社保政策，在職人員1997年前的繳費部分，由單位和個人各負擔一半，一次性繳清，以后部分按有關政策規定的單位和個人應負擔的比例兩年內繳清；對確有困難的鄉鎮衛生院，勞動和社會保障部門要采取一定的調節措施，給予適當優惠政策。已離退休人員的費用由縣政府根據實際情況，按國家規定予以補助。

6、抓好農村衛生技術人員隊伍建設。一是縣衛生行政部門要制定培訓計劃，加強對我縣在職衛技人員的教育培訓，改善我縣衛生隊伍結構。到2010年，全縣縣級醫療衛生機構醫生類人員要以大學本科生為主體，鄉鎮中心衛生院以專科生為主體，一般鄉鎮衛生院要全部達到中專以上水平。至2005年底全縣鄉村醫生都必須具有執業助理醫師以上資格。今后，新進村衛生室的人員必須具備執業助理醫師資格或護士執業資格。二是對畢業后自愿到鄉鎮衛生院工作的醫學專業本科以上學歷的學生，可優先申請國家助學貸