第一篇：我國分稅制的不足——財政法

我國分稅制的不足

——中央、地方分配的不均衡

分稅制財政管理體制，簡稱分稅制，是指將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，借以確定中央財政和地方財政的收入范圍的一種財政管理體制。其實質是根據中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。

1994年，中國開始實行“分稅制”，對稅收的征管和支配在中央和地方各級政府之間實行明確分工。這是建國以來規模最大、范圍最廣、影響最深的一次整體性和結構性稅制改革。分稅制按照稅種劃分各級政府的收入，將維護國家利益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅。它還依照各級政府的事權劃分確立了支出標準。中央財政主要承擔下列方面所需的支出：國家安全、外交與中央國家機關運轉，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控，并發展由中央直接調控的事業。地方財政則主要承擔本地區政權機關所需支出，以及本地區經濟與事業發展所需支出。

分稅制又在劃分中央財政收入與地方財政收入的基礎上，相應地調整了政府間財政轉移支付數量和形式，除保留原體制下中央財政對地方的定額補助、專項補助和地方上解外，根據中央財政固定收入范圍擴大、數量增加的新情況，著重建立了中央財政對地方財政的稅收返還制度。

分稅制增強了政府總體的財政籌資功能，調動了地方政府開辟財源、嚴格征管的積極性，遏制了財政收入占GDP比重連年下滑的趨勢。1994以后的幾年里，公共收入穩步增長。工商稅每年保持20%左右的增長，高于同期國民生產總值（GNP）的增長（但低于GDP的增長速度）。地方政府逐步具備了自己穩定的稅種和財政收入來源，由地方支配的稅收比例也逐漸擴大。地方稅收占全國稅收總額的比例已達45%。加上中央對地方的稅收返還以及大量歸地方支配的預算外和制度外收入，地方政府以各種形式實際支配的公共財力要遠遠大于中央政府。

但是，分稅制要求各級政府應在事權劃分的基礎上來確定各自的支出范圍，使事權劃分與支出范圍相一致并和財力相適應。但這次分稅制改革在地方政府財政收入大量上解中央之后，中央與地方之間的事權劃分與舊體制基本相同。從原則上講，中央政府與地方政府的事權應該很清楚，如國防、外交、國家行政事業單位經費支出以及調控宏觀經濟和平衡地區經濟發展等由中央政府負責；地區公共服務和一般社會管理事務由地方政府負擔。但在現行分稅制運行中，仍沿用過去行政管理體制和計劃經濟體制的習慣做法，中央政府一方面包攬過多，經常是“上面請客，下面出錢”，越俎代庖的事情相當普遍；另一方面該管的事又沒管好，如九年義務教育等。而地方政府在財政收入大幅度上解中央后，職能、職責范圍幾乎絲毫未變，使其財力與事權及支出范圍極不相稱。這樣必然導致中央與地方財力不清、事權與財權不相適應。從根本上說，也就不可能較為徹底地理順中央與地方之間的財政分配關系。

我國分稅制中中央地方的分權還存在以下幾個方面的問題：

（一）稅制結構體系尚不完善。

首先，中央與地方的稅收劃分格局有待于進一步調整。1994年的分稅制改革中，將18個稅種劃歸地方，初步形成了中央稅體系和地方稅體系，然而，在收入劃分上，對一些稅種功能作用的發揮注重不夠，出現了部分稅種的特性與所屬政府級次的職能特點相背離的現象；在按稅種劃分收入的同時還保留了按行業或行政隸屬關系劃分收入的不規范方式，如企業所得稅和營業稅、城市維護建設稅等，與我國的市場化改革方向不符。其次，地方稅體系中缺乏有效的主體稅種，難以獲得穩定的收入來源。而且，1994年的稅制改革側重于流轉稅和所得稅，對地方稅的觸動不大，一些地方稅的稅種老化，有待于通過繼續推進稅制改革來加以完善。此外，地方各級政府間的縱向稅制結構體系尚未建立起來，應根據地方各級政

府的職能特點科學地進行稅種配置。

（二）管理體制過于集中。

1994年的分稅制改革中主要著眼于收入的劃分，在地方稅稅權方面的舉措很小，尚未作出全面的規范。我國目前稅收立法權和政策制定權仍然集中于中央。中央仍控制了地方稅收的制定權、解釋權、稅目的決定權和稅率的調整權，地方僅負責稅的征收。地方政府的事權范圍相對較大，但財政范圍相對較小。在實踐中暴露出了許多弊端：地方政府沒有稅收立法權，不利于地方政府開辟新稅源，組織財政收入；地方政府因缺乏必要的稅收管理權而無法靈活運用稅收手段調節地區經濟；稅權過分集中使地方政府求助于收費的形式來籌集收入，擾亂了分配秩序，因而也不利于規范地方政府的分配行為。

中央控制固然有助于防止地方政府的橫征暴斂，但同時也阻礙了地方通過適當征稅來滿足自己的需要。畢竟，該收的稅還是得收，否則地方政府只有訴諸法外手段來滿足治理的基本需求。中央對地方的稅權控制直接助長了中國地方政府的非稅財政手段，而在缺乏民主政治制衡的環境下，非稅財政手段很容易流變為任意侵犯農民利益、增添農民負擔的苛捐雜稅。

（三）地方稅的收入規模偏低，不利于地方政府有效實現其職能。

適度的地方稅收入規模是分稅制體制順利實施的基本保證，只有當地方稅收入在地方財政收入中占優勢地位，能夠滿足地方政府財政支出的較大部分時，才能夠保證分稅制體制的穩定性和有效性。從現實情況看，盡管我國的地方稅收入在全國稅收總額中已占有一定的比重，但滿足地方政府財政支出的程度并不高。地方政府的大部分財政收入仍然來自于中央轉移支付資金的返還和共享稅中的地方分成。這說明我國的地方稅收入規模偏低，既不符合分稅制體制的要求，也不能滿足現實的支出需要，不利于地方政府有效實現其職能。

各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情，是分稅制財政體制正常運行的基本要求。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結果，是分稅制財政體制逐步轉化和變質為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。

針對實踐中出現的這些問題，許多專家在結合我國實情與外國分稅制經驗的基礎上提出了許多新的想法，其中有些學者開始嘗試“打破財權與事權整體統—”：谷義和秦家順較早的提出了“事權以地方為主，財權以中央為主”說法；楊斌認為“我國分稅制進—步發展的方向”是“非對稱型分稅制”；徐康寧明確闡述了“稅權與事權非對稱分稅制”概念。他們提出我國的財稅體制既要保證中央有較強的宏觀控制能力，又要充分調動地方積極性，因此，我國分稅制必須“中央地方兼顧”。非對稱分稅制模式將是實現中央地方兼顧的一種理想途徑，不過，其形成的改革過程必然是漸進式的。

非對稱分稅制模式需要通過以下幾個方面的改革逐步形成：

1、明確界定政府事權。隨著計劃經濟體制轉向市場經濟體制，政府經濟職能應從包攬企業經營活動中退出，而主要體現在彌補“市場失靈”上，劃清政府與企業的事權界線；中央與地方之間要明確職責范圍，各級政府事權的劃分必須在法律上給予明確。

2、合理劃分各級財政支出范圍。財政支出的劃分應以事權的劃分為基礎，而且，財政支出財力應區分初始財力和最終財力兩個概念，而“財權與事權統—”中的財權應就是指最終財力使用權，使“財權與事權統一”原則的含義明確化、科學化。

3、完善政府間轉移支付制度。對非對稱型分稅制下，地方初始財力與事權不對等的缺口只有通過中央對地方的轉移支付來彌補，才能實現地方最終財力與事權的平衡。這種轉移支付不同于“抽肥補瘦”和“統收統支”，稅收返還也不是嚴格意義的轉移支付。為適應規范化分稅制的要求，現行轉移支付制度在規模和形式兩個方面都應進一步改革。

4、適當擴大地方稅權。如前所述，分稅制較完善的國家的地方政府在治理地方稅方面都有一定的自主權，包括地方稅的立法權、解釋權和減免權等。我國幅員遼闊，地區差別非常大，很有必要在堅持稅權相對集中于中央的基礎上，賦予地方政府適當的稅權。如讓地方在對宏觀經濟影響較小的地方稅種上擁有一定的解釋權、減免權和稅率、稅目調整選擇權；對那些不影響宏觀調控和中央稅基的地方稅種的立法權也可下放給地方。

5、完善地方稅收體系。首先，確定地方稅的主體稅種，主體稅種應同時體現收入功能和調節功能，并根據經濟發展的不同階段進行調整。其次，規范劃分稅收的標準，堅持按稅種劃分中央稅、共享稅和地方稅，取消按行政隸屬關系和按行業劃分的不規范做法。最后，適時出臺一些在理論界已達成共識的新稅種，如證券交易稅和社會保障稅等；加快“費改稅”進程，將合理的、普遍性的收費改為立法征稅。

結合我國實情，將財政政策和立法權的高度集中與地方財力使用的高度自治有機結合：稅收立法等權限主要集中于中央，稅收初始分配上中央占主要部分，而國家財力的最終使用則主要由地方支配，從而表現出“初始財力與事權非對稱，最終財力與事權相統一”的雙重特征。從這個意義上說，我國分稅制的理想模式應該是非對稱分稅制，這種分稅制模式與較為完善的轉移支付體制配套運行，將保證“中央地方兼顧”。

第二篇：淺析我國分稅制改革

淺析我國分稅制改革

【摘要】 分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上,按照事權和財權相統一的原則,結合稅種的特性,劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入,并輔之以補助制的預算管理體制模式。我國已經初步建立起了適應市場經濟發展的社會主義分稅制，但是隨著經濟形勢的發展和改革的不斷深入，還需要根據新形勢不斷的進行探索和完善。

【關鍵詞】分稅制 稅制改革

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內容

1993年12月15日，國務院下發了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，同年12月18日，財政部下發了《實行“分稅制”財政體制后有關預算管理問題暫行規定》，12月25日，財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預算法》第8條明確規定：“國家實行中央和地方分稅制。”

配套措施有：從1994年1月1日起，我國進行了工商稅制改革；國有企業利潤分配制度，相應改進預算編制辦法；建立轉移支付制度；建立并規范國債市場等。

(二)現行分稅制中存在的問題

第一，政府間支出責任劃分還不夠清晰合理。事權劃分上越俎代庖現象，一些應當完全由中央承擔的支出責任，地方也承擔了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責任，中央也承擔了一部分，如地方行政事業單位人員工資和基礎教育等。

第二，轉移支付不當，監管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但是東部地區擴大的基數規模及能力遠大于中西部地區，地區間的財力收入兩級化無法得到很好的解決。同時，轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。第三，沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權過于集中于中央，地方稅權受限制，地方沒有被授予相應的稅收立法權、稅收減免權。

第四，分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統領、協調各種稅收關系的基本法。從真正關系納稅主體的權利、義務的主要稅種，如增值稅法、營業稅法、消費稅法等，只是由國務院通過的暫行條例，采取行政法規的形式，停留于試行階段。

二、比較國外分稅制而后思考

美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細的規定了聯邦政府的指責(國防，貨幣發

行，郵政等)，而且，各級政府間以及各級政府于非政府團體及企業間“分工協作”的事項，也都通過法律的形式落實到可準確操作的程度上。另外，與財政法律體制有關的《反赤字法》、《國會預算法》等等，法律的層級都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規定。

思考造成我國現行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內容是要做到分權、分稅、分征。沒有“分權”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現行的分稅制是中央與地方政府之間根據各自的職權范圍劃分稅種和管理權限，收支掛鉤的一種分級管理的財政體制，屬于不徹底的分稅制財政體制。

第二，劃分財權是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權制度。然而，我國屬于單一制國家結構形式，實行高度集權的政治管理體制，中央大一統思想鮮明。這樣就產生了一對矛盾——分稅制“稅權”的劃分一直以“集權”為核心。

稅收改革關鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

第三，我國用行政權力的國家機關來制定稅收法，擴大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權

第一，將中央與地方的事權劃分的決定權、調整權從中央政府轉到立法機構。第二，有關中央與地方事務劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權范圍；(2)劃分中央與地方事權的標準內容；(3)明確規定各級立法機構稅收立法權限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關于分稅制的法規

（二）縮減預算級次，簡化財政層級

導致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉”五級，而國際經驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉財縣管”在內的財政體制改革，正是體現了政府簡化財政層級的意圖。

（三）完善轉移支付制度

在合理劃分各級政府支出責任、制定科學的費用標準的基礎上，以確保政權正常運轉、履行公共福利承諾、提供最低標準的公共服務為重點，加大財力性轉移支付力度。同時，減少項目類專項轉移支付的比重和數量，逐步優化轉移支付結構，推動落后地區政府向公共服務型政府轉型。

總的來說，我國已經初步建立起了適應市場經濟發展的社會主義分稅制，但是要根據新形勢不斷的進行探索和完善。財政體制的改革要標本兼治，安穩民心，安定官心，積極穩妥，治本為上，實現制度創新。只有這樣，我們才能繼續前進。參考文獻：

[1]趙云旗.中國分稅制財政體制研究.經濟科學出版社，2005.[4]許正中.財政分權：理論基礎與實踐.社會科學文獻出版社，2002.[5]張道慶.論我國分稅制立法的完善.行政與法(法學論壇)，2004，(10).[7]畢建秋.我國稅權劃分的理論與現實問題研究.西南交通大學碩士論文，2005，(3).

第三篇：我國的分稅制改革

我國的分稅制改革

1994年，我國經濟體制改革在中央的“全面推進、重點突破”的戰略部署指導下進入新階段，財稅體制改革充當改革的先鋒，根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設中央與地方兩套稅收機構分別征管；在核定地方收支數額的基礎上，實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度等，成功地實現了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分。

(一)我國分稅制的內容

我國分稅制按照征收管理權和稅款支配權標準劃分，凡征收管理權、稅款所有權劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權、稅款所有權劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權、稅款所有權由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。

(二)我國分稅制的特點

我國目前的分稅制具有以下三個主要特點：

第一，按照稅源大小劃分稅權，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅。

第二，部分稅種的征收管理權歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時制宜地決定開征、停征、減征稅、免稅，確定稅率和征收范圍，這是地方稅的主要特點。由于賦予地方以較大的機動權限，從而既能合理照顧地方利益，調動地方的積極性，同時，不致于影響全國性的商品流通和市場物價。第三，稅款收入歸地方。在我國當前的社會主義市場經濟條件下，財力完全集中于中央或過多地分散于地方，都不能適應經濟發展的需要。實踐證明，在保證中央財政需要的同時，給地方一定規模的財力及適當的支配權，方能調動地方政府發展經濟的積極性和主動性。因此，實行分稅制，建立中央與地方相對獨立的分級財政，給地方政府發展地方經濟、加強文化建設提供資金保證，就成為我國預算管理體制改革的必然方向。

第四篇：如何理解我國分稅制改革

財政學課程論文

《如何理解我國分稅制改革》

摘要：我國自1994年以來實行分稅制以來,中央和地方的財權得到重新劃分,一定程度上維護我國中央集中政治體制的穩定和權威。但隨著我國社會主義市場經濟的發展,逐漸顯露出一些問題,地方政府財政拮據,導致地方經濟發展速度受到嚴重影響,分稅制改革勢在必行。

關鍵詞：稅制改革分稅制改革 改善

正文: 1993年12月15日，國務院下發了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，同年12月18日，財政部下發了《實行“分稅制”財政體制后有關預算管理問題暫行規定》，12月25日，財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預算法》第8條明確規定：“國家實行中央和地方分稅制。”但是在近17年的運行當中，還是存在諸多問題，在這里我為大家介紹一下我國分稅制改革存在的問題及解決方法。

一、簡介

1993年底，國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，主要包括以下四個方面的內容：1.根據中央和地方的事權確定相應的財政支出范圍；2按稅種劃分中央財政與地方收入；3.實行中央對地方的稅收返還制度；4.建立中央對地方的過渡期轉移支付制度。

二、成果

分稅制改革初步搭建起與市場經濟內在要求相適應的財政體制框架，它以規范收入為突破口，使我國分稅分級財政初步入軌，為財政體制改革提供了走向規范之路的新軌道、新起點，在我國財政史上具有里程碑意義。這次改革還明顯提高了財政總體實力和中央的宏觀調控能力，大大緩解了中央財政的困難，地方財力也有明顯增加。分稅制實施后，中央政府有了更多的可用資金，同時將事權下放，為中央政府騰出了時間與精力，這對其進行全國性的經濟宏觀調控工作有很大的幫助。

三、問題與思考

盡管取得了不俗的成就，但不可否認的是，中國的分稅制制度仍然有許多不足之處，繼續深化改革勢在必行。當初在實行分稅制的時候，來自各方的阻力很大，而且在具有中國特色的經濟、政治、社會環境下，中國的分稅制盡管可以參考外國的制度，但是更多的是需要自己摸索，因此當初的分稅制只是初步的分稅制，離最終的完全分稅制這一目標還很遠。目前，我國社會主義市場經濟發展相當迅速，地區發展水平差距很大；社會主義市場經濟體系初成規模，但是不夠健全；中央與地方的事權劃分不夠清晰；稅收制度也不夠完全。在這種情況下，繼續深化改革的腳步不能邁得過大，急功近利地實行徹底分稅制顯然是不現實的，但是有些問題仍需要一點一點解決。以下是我關于分稅制中一些問題的思考：

1、政府間支出責任劃分還不夠清晰合理。事權劃分上越俎代庖現象，一些應當完全由中央承擔的支出責任，地方也承擔了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責任，中央也承擔了一部分，如地方行政事業單位人員工資和基礎教育等。

2、轉移支付不當，監管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉移支付制度不

斷完善，初步形成了目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但是東部地區擴大的基數規模及能力遠大于中西部地區，地區間的財力收入兩級化無法得到很好的解決。同時，轉移支付資金的監管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。

3、沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權過于集中于中央，地方稅權受限制，地方沒有被授予相應的稅收立法權、稅收減免權。

4、分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統領、協調各種稅收關系的基本法。從真正關系納稅主體的權利、義務的主要稅種，如增值稅法、營業稅法、消費稅法等，只是由國務院通過的暫行條例，采取行政法規的形式，停留于試行階段。

四、造成我國現行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內容是要做到分權、分稅、分征。沒有“分權”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現行的分稅制是中央與地方政府之間根據各自的職權范圍劃分稅種和管理權限，收支掛鉤的一種分級管理的財政體制，屬于不徹底的分稅制財政體制。

第二，劃分財權是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權制度。然而，我國屬于單一制國家結構形式，實行高度集權的政治管理體制，中央大一統思想鮮明。這樣就產生了一對矛盾——分稅制稅權的劃分一直以集權為核心。

第三，我國用行政權力的國家機關來制定稅收法，致使法的制定、法的執行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

五、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權

第一，將中央與地方的事權劃分的決定權、調整權從中央政府轉到立法機構。第二，有關中央與地方事務劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權范圍；(2)劃分中央與地方事權的標準內容；(3)明確規定各級立法機構稅收立法權限，立法原則，立法程序。第三，盡快制定關于分稅制的法規

（二）縮減預算級次，簡化財政層級

導致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉”五級，而國際經驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉財縣管”在內的財政體制改革，正是體現了政府簡化財政層級的意圖。

（三）完善轉移支付制度

在合理劃分各級政府支出責任、制定科學的費用標準的基礎上，以確保政權正常運轉、履行公共福利承諾、提供最低標準的公共服務為重點，加大財力性轉移支付力度。同時，減少項目類專項轉移支付的比重和數量，逐步優化轉移支付結構，推動落后地區政府向公共服務型政府轉型。

六、分稅制改革經驗

從1994年到現在，分稅制已經實行近17年了。總體上說，實行得很平穩，效果

也比較明顯。可以說，改革非常成功。財政體制在歷史上不是太穩定的，三年兩年就變一次，主要原因就是地方不滿意。實行分稅制以來，財政體制是相當穩定的。為什么分稅制能夠成功呢？有幾條經驗值得總結。

第一，就是穩妥處理中央和地方的分配關系。中央在集中財權的過程中，要緩緩而行，不要急于求成。當時，我們采取存量不動、增量調整的方針，只從增量中間想辦法，逐步提高中央財政占全國財政收入的比重。

第二，一定要照顧地方利益。在推行分稅制的時候，各省分管財政的副省長和財政廳廳長紛紛來北京，為什么？國家所研究、處理的問題和他們息息相關，他們身后有幾千萬甚至上億的老百姓。1993年9月，朱镕基同志帶隊去調查研究，聽取地方的意見。某省同志問：搞分稅制以哪一年為基數？財政部主張以1992年為基數，因為1992年的數字是實的，誰也改變不了，不能“做文章”。但這個省的同志提出要以1993年為基準。當時，我們不贊成。镕基同志說，向中央政治局常委會匯報，常委會決定以后，黨員就要服從。結果，中央決定尊重地方同志意見。今天來講，中央這種精神，就叫體諒地方、關懷地方，在政策允許的條件下照顧地方。

第三，中央財政壯大了，對地方也有好處。當時的奮斗目標，就是中央財政收入要占到全國財政收入的55％-60％，中央本級財政支出要控制在全國財政支出的40％以內。那么，多出來的20％的收入要給地方，主要給中西部地區。要完善轉移支付制度。在1994年剛搞改革的時候，中央一年轉移給地方大體上有550億元。到2007年，這個轉移支付支出達到了1.3萬多億元，而中央本級支出始終沒有超出改革前所占的比重。

第四，改革能夠成功，領導關心是非常重要的。作為國家領導人，要以身作則，深入基層，了解分稅制改革的進行程度，并適時地做出政策調整。了解分稅制改革是否給人民帶來了真正的方便與富裕，是否給國家財政給予了改善與提高。

總的來說，我國已經初步建立起了適應市場經濟發展的社會主義分稅制，但是要根據新形勢不斷的進行探索和完善。財政體制的改革要標本兼治，安穩民心，安定官心，積極穩妥，治本為上，實現制度創新。只有這樣，我們才能繼續前進，才能創造共同富裕，共同繁榮。

第五篇：淺談我國1994年的分稅制

淺談我國1994年的分稅制

改革開放以來，我國中央與地方財政關系在不斷地演變，1980—1993年間采用了三種財政承包的財政體制。1994年的分稅制改革在規范中央和地方財政關系的方面邁出了決定性的一步。這一改革顯著提高了中央政府利用稅收和支出政策進行宏觀調控的能力。但它也存在著不足和有待完善的方面。

一、起源和背景

20世紀80年代初至90年代初，我國經濟體制改革的一個基本主線是“搞活、放權”。以財政包干為核心的財政管理體制集中反映了這段時期中央與地方之間的分配關系。這種包干的財政體制調動了地方各級政府發展經濟的經濟性，增加了中央與地方財政分配的透明度，擴大了地方財政自主權和地方社會經濟發展的自主權。我國經濟的空前發展和沿海地區的迅速崛起無不受惠于這種體制。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，財政包干體制的弊端日益顯現，不再適應社會經濟的發展，其表現是：

1、地方政府控制了有效稅率和稅基。一是地方政府利用合法的和不合法的稅收減免來調節其實際稅收努力。從名義上講，幾乎所有稅種的稅基和稅率均由中央決定。但在承包制下，地方政府只要完成了承包合同中規定的上繳指標，其各種減免稅的行為基本上不受任何約束。二是地方政府財政收入渠道多元化，并有自主權。由于預算外收入既不需與中央分享，又不受中央控制，于是地方政府通過各種收費和基金增加預算外收入。從1978年至1991年，地方預算外收入與地方預算內收入的比例由0.66：1上升到了0.84：1。1993年一些地區的企業要向各級地方政府繳納上百種的稅費，實際稅收負擔達90%以上。

2、加劇了地方保護主義。由于按企業隸屬關系來劃分收入，而企業利潤仍是財政收入的重要組成部分，地方政府為保護所屬企業多收入多上繳，必然對外封鎖市場，排斥外地產品流入，阻礙本地原材料外流，妨礙全國統一市場的建立，造成人為的體制性“諸侯經濟”。

3、國家財力趨于分散，中央財政收入比重下降。由于我國經濟發展的不平衡及制度安排不規范，地方組織預算內收入的積極性不高，甚至“藏富于民”。這使財政收入增幅遠低于經濟發展水平，且中央財政不能從每年增長的收入得到相應的增長收入。1980年到1993年，國家財政收入占國內生產總值的比重由25.7%下降到12.6%，中央財政收入占全國財政收入的比重由24.5%下降到22%。

4、中央宏觀調控和綜合平衡能力被削弱。在中央政府掌握的財力逐步向地方分散化的同時，中央財政支出的責任沒有以相應的速度減少，致使中央使用財政支出政策的自由度愈來愈小，基本上起不到穩定經濟的作用。此外，隨著中央財力的相對下降，中央對大多數落后地區的實際轉移支付呈下降趨勢，中央政府利用財政政策來平衡各地區收入的能力明顯下降。

二、分稅制的做法

為克服財政承包制存在的弊端，提高“兩個比重”（財政收入占國內生產總值的比重、中央財政收入占全國財政收入的比重），經過討論和試點，1993年末中央政府決定于1994年實行分稅制。分稅制的主要內容如下：

1、劃分中央與地方收入。將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，以確定中央和地方的收入來源，其目標是使中央占全部財政收入的比重逐步上升到60%。中央固定收入包括：關稅，海關代征的消費稅和增值稅，消費稅，中央企業所得稅，非銀行金融企業所得稅，鐵道、各銀行總行、保險公司等部門集中繳納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業上繳的利潤等收入。中央與地方共享收入包括：增值稅，資源稅，證券交易（印2 花）稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。海洋石油資源稅為中央收入，其他資源稅為地方收入。證券交易（印花）稅，中央與地方各分享50%（1997年1月1日起調整為中央占80%，地方占20%；1998年6月12日調整為中央占88%，地方占12%）。1997年4月，將金融保險業營業稅作為共享稅，并把稅率由5%提高到8%，提高稅率增加的收入歸中央財政。2002年居民個人儲蓄利息所得稅劃為中央收入；企業所得稅打破行政隸屬分享辦法，改為中央與地方按6：4的比例分成。地方固定收入包括營業稅等。

2、劃分支出范圍。根據對中央政府和地方政府職能的劃分，確定了中央政府和地方政府的財政支出范圍。中央財政主要負擔國家安全、外交和中央機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要負擔本地區政權機關運轉以及本地區經濟、事業發展所需要的支出。

3、中央對地方稅收返還。為保證地方既得利益格局，逐步達到改革的目標，中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入已經稅制改革確定的中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證地方既得財力，并以此作為以后中央對地方稅收返還基數。1994年以后，稅收返還額在1993年基礎上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3系數確定，即兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。若1994年以后中央凈上劃收入達不到1993年基數，則相應扣減稅收返還數額。

4、稅收分管。在分稅的基礎上實行分級財政管理，建立中央與地方兩個稅收征管體系和金庫體系，設置中央稅務機構和地方稅務機構，實行分別征稅。中央稅種和共享稅種由國稅局負責征收，其中共享收入按比例留給地方；地方稅種由地稅局征收。

三、取得的成效

自1994年開始實行分稅制以來，初步明確了各級政府的事權與財權，規范了政府間財政分配關系，促進了國民經濟和社會事業的發展。其主要成效如下：

1、實現了財政收入的穩定增長。實行分稅制后，中央直屬稅務機構直接征收中央稅和共享稅，地方稅務機構只負責征收地方稅，均致力于完善管理機制以增加各自的收入。自1994年起，我國財政收入連年增長，扭轉了財政收入占國內生產總值比重連年下降的局面。國家財政收入從1993年的4349億元增至2003年的21691億元，占國內生產總值的比重從1993年的12.6%上升到2003年的18.6%。

2、增強了中央政府所掌握的財力和運用財政政策的能力。由于將稅源大而集中的稅種劃為中央稅，且中央直屬稅務機構直接征收中央稅，中央收入不再受地方收入的影響，1993年到200年，中央財政收入從957.51億元增至6989.17億元，中央占全國財政收入的比重從22%上升到52.2%。實行分稅制后，由于地方政府至多只能控制地方稅種的有效稅率與稅基，中央利用稅收政策進行宏觀調控的能力明顯增強。同時，隨著中央財政收入的增加，其利用財政政策的自由度也會增加；轉移支付的增加可有效緩解地區差別的加劇。

3、基本統一了企業稅收環境。由于取消了原稅制中對不同企業實行不同所得稅，并采取了其他一些稅收改革，使企業基本上擺脫了原來實際存在的稅收歧視，企業的經營成果不再為不合理的稅收掩蓋，有利于企業在同一起跑線上競爭。

4、有利于政企分開。實行分稅制后，稅收成為政府財政收入的主要來源，國有企業利潤占政府財政收入的比重不斷下降，淡化了政府干預企業經營的動機。

5、稅收制度和財政管理體制向符合市場經濟需要邁了一大步。這次改革規范了稅收制度、稅收種類，取消了一些與市場經濟不相適應的稅種，開征了一些新稅種，在總量上把原來的33個稅種改為18個稅種。

四、存在問題 分稅制改革的目標是規范中央與地方政府間的財政關系，由于涉及多方利益格局的調整，改革難度較大。1994年實行的分稅制雖然向前邁進了一大步，但尚不規范。存在如下主要問題：

1、稅種分配不合理。為確保中央收入，稅種的劃分使地方稅體系幾乎沒有稅源廣、稅基厚的主體稅種，地方稅大都是稅源分散、征收困難的小稅種，致使當地政府的財政收入不足以實行財政支出。為彌補財政支出缺口，地方政府會采取攤派收費、擴大預算外收入和非預算收入、借債等行為。1998年地方預算外財政收入占全國預算外收入的比重從1992年的55.7%上升到94.7%，地方預算外支出占預算外支出的比重從56.4%上升到98.2%。1994至1998年地方預算外資金占地方財政收入的平均比重答67.2%。此外，中央還將地方開發培育地方稅種劃為共享稅，不利于調動地方積極性。

2、政府職能轉變并未真正解決。按公共經濟原則要求，中央政府主要承擔再分配和經濟穩定職能，地方政府主要承擔資源配置優化職能。目前，我國政府仍把大量經濟建設事務及相應支出包攬下來。我國國家財政（中央與地方支出合計）支出共13項，具體為：基本建設支出、增撥企業流動資金、挖潛改造資金和科技三項費用、地質勘探費、工業交通商業等部門事業費、支援農村生產支出和各項農業事業費、文教科學衛生事業費、撫恤和社會福利救濟費、國防費、行政管理費用、價格補貼支出，預算外資金支出、債務支出。13項中真正屬于全國性公共產品支出的只有5項，1998年這類支出占國家財政支出的49.1%。同樣，在統計上地方政府開支的24項中，只有16項真正屬于地方公共產品支出范圍，支出額占總支出的75.6%。

3、財權與事權不對稱。為保持地方的既得利益格局，1994年的分稅制實行了“保存量、分增量”的辦法，同時保留了原體制的分配格局暫時不變，即仍沿用中央對地方補助、地方上繳中央的辦法。這并沒有真正實現根據事權合理劃分中央、地方收支規模的目標，還為地方政府留下一定的爭基數、爭財力空間。

4、地方缺乏自主權。我國稅收立法權比較集中，長期以來我國實行計劃經濟，傳統 5 的體制在市場經濟建立初期也難以完全扭轉。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央調整經濟的需要。無論是中央返還共享的地方稅部分，還是稅收法律和主要政策包括開征權、征稅范圍等，均由中央政府統一規定，具體條例由財政部或國家稅務總局制訂。地方政府只能按國家的稅收政策及法令執行。地方只有少量的權力，如車船稅、房產稅的開征、停征由省級人民政府決定，部分地方稅種的減免按一定權限報省級稅務機關審批。

5、轉移支付體制不完善。分稅制改革前的“包干制”的許多不規范特征仍保留在現行轉移支付制度中，轉移支付規模的確定方法缺乏科學依據，轉移支付形式不規范、隨意性大。在轉移支付成為地方收入主要來源的情況下，將導致地方政府熱衷于“跑部”要資金，向中央爭取更多的轉移支付，而不是致力于改善投資環境、促進地方經濟發展、培植做大財源。

6、分稅制在設計上與政府分級體制不配套。我國設有中央、省、市（州）、縣、鄉（鎮）五級政府，一級政府享有一級財權，五級政府就要按五級分稅。由于納入中央稅和共享稅的若干主導稅種占全部稅收的90%以上，加之中央分享比例高，目前的分稅制仍停留在中央對省級分稅的層次，部分省（區）延伸至省對市（州）分稅，若再往下實際上已無稅可分。

五、改革和完善

隨著我國市場經濟體制的逐步建立和完善，有必要借鑒發達國家的有益經驗，并根據國情進一步完善分稅制。

1、以法律的形式將中央與地方的財政關系固定下來。一是完善憲法關于分稅制的規定。由于我國1982年的憲法受歷史條件的限制，對中央與地方的分配關系等重大的、涉及國家、社會、公民的政治權利和經濟利益的內容未能作出具體的規定。鑒于財稅問題始終是影響國家存續的十分重要的因素，幾乎所有的國家都將財稅特別是分稅制在憲法中作專題規定，我國也有必6 要在憲法中明確規定中央與地方責權劃分的基本原則。二是要在《地方財政法》一類的法律中詳細規定中央與地方具體責權的項目及改變責權關系所需經過的程序。

2、進一步轉變政府職能。要按照社會主義市場經濟的要求，進一步轉變政府職能，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，不直接干預企業正常的生產經營活動，并把社會自我調節的管理職能交給中介機構，把公眾自治范圍內的事情交給公眾自己依法辦理。轉變職能的同時，圍繞社會公共需要確定財政支出范圍。

3、進一步改革和完善稅制。在經濟全球化和加入WTO的背景下，我國應該更加關注和研究世界主要國家一些稅種的制度設計，以調整和完善我國的稅制。目前，我國一些主要稅種均存在較多的問題，必須予以完善。例如，增值稅從生產型向消費型的轉變，相應征稅范圍和力度的適當調整；內外資企業所得稅的統一；個人所得所的修改和完善；出口退稅制度和退稅機制的完善，并相應建立與WTO規則相銜接的關稅保護措施。

4、適當賦予地方政府稅收立法權。從財政學角度來看，一個有效率的財政分權體制應該允許地方政府根據本地的經濟狀況和居民偏好來決定地方稅收的水平和支出項目。我國地區差異大，給地方立法權是進一步深化分稅制改革的必然選擇。否則，一方面，相當一部分的收入會因缺法而喪失，另一方面，地方政府有可能通過非規范的預算外收入或制度外收入，甚至靠“亂收費、亂攤派、亂罰款”等來獲得收入。在主要稅種的稅收立法權和稅收政策制定權集中于中央的前提下，給于地方對影響宏觀經濟較小的地方稅種立法權，由地方確定實施辦法、稅目、稅率、減免、管理權限；經全國人大常委會或國務院批準，地方可以開征一些新稅種。

5、明確中央與地方支出責任的劃分。盡管中央在19994年分稅制改革中稱要在劃分支出責任的前提下劃分稅種，但支出責任的劃分進展不大。沒有穩定的支出劃分，地方政府財政狀況無法保持穩定。中央經常向財政富省轉嫁支出負擔打擊了他們的積極性。為此，要明確規定中央的支出范圍、地方支出范圍，對中央與地方共同負擔的支出應規定各自的負擔比例。

6、盡快完善轉移支付制度。為解決地區間存在差異，且不平衡差距不斷擴大的趨勢，實行行之有效的政府間轉移支付制度是十分必要的。為建立促進地區公平的轉移支付制度，一是要強調公共服務均等化，以保證各地區基本公共服務提供能力的大體一致，淡化并逐步調整地方政府的既得利益。二是在收入劃分上適度集權，在政府支出上適度分權。在明確政府與市場作用的范圍，界定各級政府的事權的基礎上，遵循信息和成本優先的原則，明確劃分各級政府的支出責任。凡是地方政府能有效提供的公共服務，即作為地方政府的事權，中央只承擔地方政府難以有效行使或不宜由地方政府行使的事務。對于共同事務，明確規定各級政府應承擔或分擔的比例。三是在支出責任界定清楚的前提下，合理配置各級政府的財力，以保證其政府職能的順利履行。收入的劃分應考慮總體經濟和社會的需要，和征收成本的效率。四是調整現行轉移支付的結構，加大均等化轉移支付的數量，發揮其縮小地區間差距的作用力度。五是完善均等化轉移支付的計算公式，均等化轉移支付采用統一標準進行測算，做到公正、公開、公平。盡快改變現行的基數法，通過規范收支評估，分項目測算各地區標準化支出需要，同時考慮各地區收入能力，據此決定一般性轉移支付數額。

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