第一篇：從刑罰的發展演變看我國刑罰體制改革

從刑罰的發展演變看我國刑罰體制改革

從刑罰的發展演變看我國刑罰體制改革

刑罰是階級社會用于懲罰犯罪的首要手段。由于社會的變遷、政治經驗的豐富、法律文化思潮的演變和刑事政策的調整，刑罰結構也在緩慢的調整。我國現行刑罰體系及刑罰執行體制自建國之初確立以來一直沿用至今，在許多方面已經不完全適應我國政治、經

濟、社會和文化方面的巨大變革，因而有待于改革和完善。本文試圖從刑罰的發展演變趨勢來闡明如何進行刑罰體制改革。

一、刑罰的產生和發展

刑罰是統治階級為了維護其階級利益和統治秩序而使用的懲罰犯罪的一種手段。這種手段限制或剝奪犯罪人的某種權益使犯罪人遭受一定肉體或精神上的痛苦。它是最嚴厲的強制性法律制裁方法。對犯罪人判處刑罰，是行使國家統治權的重要組成部分，也是國家賴以存在的重要條件。

刑罰脫胎于原始社會的復仇習俗，以報應刑為主。罪犯打斷他人的手臂，國家就打斷其手臂；偷東西的斬手；罵人的割舌如此等等。中國古代的刑罰極為殘酷、野蠻，主要以死刑和肉刑為主。最早制定肉刑的是南方的先進部落——苗。據載，苗族的肉刑有四種：劓、耳、豕、黥。公元前21世紀，夏在征服苗族之后，為了統治淪為種族奴隸的苗民，便襲用了苗族原有的肉刑，所謂“抵其意而用其法”①。到了奴隸社會的鼎盛時期——周朝，奴隸五刑進一步系統化、制度化。五刑是墨、劓、非、宮、大辟。其中墨刑：為五刑中最輕之刑，后世稱“二黥”，為額頭刺青之刑；劓刑：為割鼻之刑；非刑：亦稱刖、髕，為斷足或去掉膝蓋骨之刑；宮刑：為男子去勢，女子幽閉，為破壞生殖功能之刑；大辟：即死刑，為剝奪生命之刑。

上述五刑，除大辟外，其它四種都屬于斷裂肢體和刻裂肌膚的肉刑。肉刑是奴隸刑罰體系的構成部分，戰國、秦朝和漢初依然沿用，它是一種殘害人的肌膚肢體，使人致殘終身的酷刑。到了漢朝，肉刑已不適應漢朝社會早已由奴隸制轉為封建制，奴隸早已轉化為自由農民的時代要求。因此，處于上升階段的漢朝統治階級，對罪犯的勞動力價值有了重新評價和認識。為順應歷史的發展，漢朝文景兩代進行廢除肉刑

注：①《呂刑》。的改革。文帝時，用徒刑、笞刑和死刑代替黥、劓、刖左右

趾三種肉刑；將黥刑改為髡城旦春，即五年苦役；劓刑改為笞三百；斬左趾改為笞五百；斬右趾改為棄市。但是，這次改革“外有輕刑之名，內實殺人”①，這就促使了景帝再次對刑罰體制進行改革，主要是減少笞刑，并制定了棰令，對笞的規格大小，加笞的部位都作了具體的規定。文景帝刑制的改革，使刑罰手段從破壞人的肢體完整到只是使罪犯忍受皮肉之苦。歷史發展到封建社會的全盛時期——唐朝，統治者對刑罰體制進行了改革，將斷右趾改判流刑；改連坐死刑為流刑，真正走上了一條逐漸減輕刑罰的道路，并最終確立了封建制五刑即笞、杖、徒、流、死。其中笞刑：是五刑中最輕的一種，是擊打犯人的腿、臀部的一種刑罰方法；杖刑：僅重于笞刑，是用三尺五寸長的竹杖擊打犯人的背、腿、臀部的一種刑罰方法；徒刑：是一種讓犯人戴枷或束鉗，剝奪其自由，強制其服勞役的一種刑罰方法，具有自由刑與奴役刑雙重屬性的特點；流刑：是將犯人押送到邊遠地區，并強制其戴枷或束鉗服苦役的一種刑罰方法；死刑：在唐律中只

注：《漢書·刑法志》。

規定絞、斬兩種。在西方資產階級革命過程中，新興資產階級提出了“自由、平等、博愛”的人權思想，在刑罰上提出了罪刑法定、罪刑等價、刑罰人道的三大刑法基本原則。要求廢除封建社會的殘酷刑罰，建立已自由刑為中心的刑罰體系。1840年第一次鴉片戰爭以后，一系列不平等條約的簽訂使得清政府的閉關鎖國政策無法繼續下去，資本主義的民主、自由、人權思想隨之入侵，義和團運動也迫使清政府修改法律。1905年，沈家本改訂《大清律例》為《大清現行刑律》，刪除與時代截然相悖的落后與野蠻部分，同時參考資本主義國家的法律，制定了《大清新刑律》。通過這兩部刑律的出臺，大清的酷刑被廢除，還將原有的刑罰改為死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘留、罰金五種。自此以后，我國的刑罰與世界各國的刑罰大體劃一。從以上刑罰進化過程可以看出，刑罰的進化具有如下趨勢：

1、刑罰體系的中心由死刑、肉刑轉向自由刑。在中世紀及以前的刑罰體系中，死刑與肉刑具有舉足輕重的地位，大量罪犯都被處以死刑或肉刑，自由刑和勞役刑較少適用。古代的城旦、舂、鬼薪、白粲等實質上都是自由刑，主要適用于犯罪行為較輕的犯罪分子。無論是哪一朝代，中國古代的自由刑不但在內容結構等方面遠未達到現代意義上之自由刑的完備程度，而且，也不象現代意義上的自由刑一樣，在刑罰體系中居于主要地位，而不過是作為生命刑或肉刑的補充而存在。

2、刑罰由重刑向輕刑轉化。奴隸社會、封建社會的統治者奉行法家①推崇的重刑思想，用重刑酷罰杜絕

第二篇：我國刑罰執行的現狀與前瞻

我國刑罰執行的現狀與前瞻

山東政法學院刑事司法學院

張傳偉

在一定意義上說，刑事法律制度的主要任務是發現犯罪、證實犯罪、定罪量刑和刑罰執行，所以，定罪量刑之后的刑罰執行是刑事法律制度的重要內容之一。①數千年來，從世界范圍看，刑罰執行經歷了一個復雜的發展過程，一些國家刑罰執行先后出現過懲罰(報應)模式、康復模式、矯正模式等。但是，目前中國的行刑體制具有分散執行、監禁率過高、效率低下、承擔了過重的經濟職能等諸多特點，雖然以前曾取得過輝煌的成就，但就行刑制度來說，存在著嚴重的弊端，迫切需要改革。

一

我國刑罰執行的現狀

（一）我國刑罰的種類及執行機構

我國刑法規定刑罰分為主刑及附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑。附加刑，也叫從刑，在我國有罰金、剝奪政治權利、沒收財產和驅逐出境。我國行刑體體制實行分散行刑方式。行刑體制即刑罰執行權限的配置以及行刑機關之間的關系等是行刑社會化的體制保障。②刑事訴訟法、監獄法規定，對被判處死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑的犯罪人，在監獄執行刑罰；被判處有期徒刑，剩余刑期在一年以下的，由看守所代為執行。未成年犯罪人，在未成年犯管教所執行刑罰。在我國以自由刑為中心的現實條件下，執行刑罰的主要機關是監獄。死刑執行由作出一審判決的人民法院（主要指中級人民法院）執行。管制、拘役由公安機關執行。剝奪政治權利、驅逐出境由公安機關執行；罰金、沒收財產由法院執行。被判處緩刑的犯罪人、被假釋的犯罪人由公安機關執行。由此可以看出，根據現行法律規定，在我國具有行刑權的機關有：監獄、法院、公安機關。刑罰執行主體的多元化導致刑事執行工作的分散與不協調，我國行刑體制的現狀嚴重制約著社區刑罰制度的適用力度，宏觀統籌較差。其中，在我國實行重刑主義的現實情況下，監獄負責執行的監禁刑，是目前我國刑罰執行的中心。

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯合發布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，通知規定，社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。社區矯正是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經過監管改造、確有悔改表現、不致再危害社會的罪犯在社區中進行有針對性管理、教育和改造的工作。從此，在司法行政機關的主導下，21世紀的中國刑罰制度又增加了社區矯正的新鮮血液，給暮氣沉沉的中國刑罰執行界帶來了一縷春風。

我國刑罰刑罰現狀，今天，我們主要就監獄監禁行刑現狀和社區矯正現狀展開討論。其余的刑罰執行，如死刑的執行、財產刑的執行、驅逐出境的執行等，限于時間關系，我們不予討論。

（二）我國監獄監禁行刑的現狀

總體來講，目前中國的監獄行刑屬于極端封閉模式。當前我國的監獄行刑模式仍屬于傳統的監獄管理方式，監獄行刑手段的特點是封閉性、粗放性、簡單化。傳統監獄管理方式的特點是人治色彩濃厚，法治化不足。就監獄布局和設施來說，大多數監獄地處偏僻，而且有高度隔離的封閉設施，高墻電網、武警崗哨、戒備深嚴。這種高度警戒、高度隔離的模式，①② 趙喜臣：《刑罰執行法律監督論綱》，載《英才高職論壇》2006年第4期。周靜：《我國行刑社會化的現狀及其思考》，中國法院網2007-07-19。既不利于罪犯的分類處遇和再社會化，也不符合刑罰經濟原則。①

1、中國監獄結構現狀

中國監獄組織罪犯執行刑罰的手段最主要的是勞動改造。其主要內容是組織罪犯在監獄內勞動場所進行生產勞動。監獄生產活動的傳統運行模式是，監獄通過自身經營活動，把監獄勞動產品轉化為社會需要的商品，從而實現其市場價值，而經營所得則直接用于彌補監獄經費的缺口。因此，幾乎所有中國監獄都兼備監獄職能和企業職能，形成了一個組織兩類職能的情況。這堪稱中國監獄的特色。以使用罪犯勞動力為主的企業，稱之為“監獄企業”。需要說明的是，現在監獄內的企業不僅包括上述的“監獄企業”，還包括不使用罪犯勞動力的所謂“工人企業”。這些企業涉及行業廣泛，包括農業、采掘、機械制造、建材、冶金、化工、紡織、食品等國民經濟的多數行業。近年來，還出現了一種以“來料加工”為內容的監獄生產方式，即為監獄體系外的企業提供罪犯勞動力進行來料加工。這樣，現行監獄的資金來源就有四種主要渠道，即國家撥款、經營監獄企業、經營工人企業和進行來料加工。

許多監獄因遠離大中城市內而形成了一個相對獨立的社會系統，許多監獄承擔了諸如監獄警察、職工及其子女教育、醫療衛生、治安等社會服務。因此，目前監獄的職能包括了行刑職能、社會職能、企業職能三類職能。監獄中人員成分也非常復雜，除了警察（公務員）和罪犯之外，既包括生產、生活在監獄內的工人（非公務員），也包括生活在監獄內的家屬，還包括到監獄打零工的外來人員，甚至還有刑滿釋放但滯留監獄的人員。其中，警察和罪犯是監獄永恒的主題和決定監獄職能的主要力量，但也不能排除其他人對監獄職能的影響。

2、我國監獄刑罰執行的工作手段

提高罪犯改造質量主要依靠三大手段。一是監管手段，主要通過限制罪犯的人身自由，強制罪犯遵守監獄規則，從而發揮監獄的威懾作用，強化罪犯的規則意識，維護監獄的安全與穩定。二是教育改造手段，通過教育讓罪犯獲得更多的知識，全面提高其文化思想素質。從20世紀80年代，濰坊監獄在全國率先成立濰坊特殊學校，后來監獄作為特殊學校迅速在全國推廣，成為刮遍中國監獄的一道風景。三是勞動手段，通過勞動改進其思想素質，提高其勞動技能，達到改造罪犯的目的，使罪犯成為自食其力的守法公民。這三種手段并非孤立存在，而是互相滲透，互相支持的，某些時候還可以互相替代。

然而，在關于如何讓罪犯勞動的問題上，卻有針鋒相對的爭執。一部分觀點認為，罪犯的勞動不能創造價值，罪犯勞動只能是一種習藝性的，或者消耗精力的勞動。通過勞動可以讓罪犯獲得謀生的技能，有利于出獄后適應社會。還可以消耗其精力，防止罪犯在監獄內制造事端，重新犯罪。當然地，持有這種觀點的人認為監獄體制改革的主要目標是剔除其企業職能，國家應當對監獄的各項經費給予足夠保證，不能從（監獄）企業的經營中獲得補充（經費）。另一部分觀點認為，罪犯的勞動應當創造價值，只有創造價值的勞動才能達到改造罪犯的目的。筆者持后一種觀點，即認為罪犯應當從事創造價值的勞動。

3、現行監獄的體制矛盾

以“罪犯勞動改造”為宗旨的監獄制度設計奠定了我國監獄體系的現狀：我國絕大多數監獄兼備監獄職能和企業職能。監獄的企業職能既為罪犯的勞動改造創造了必要的物質條件，又在一定程度上彌補了國家監獄經費投入的嚴重不足。這種監獄運行模式由解放初延續至今。同一個監獄組織內監獄職能與企業職能并存是我國社會主義監獄體系的特色之一。在監獄體系外的人看來，監獄既有國家經費支持，又可使用罪犯勞動，還享受國家稅收和投資等多方面的優惠政策，監獄應該資金充裕、效益上乘。然而，除少數監獄之外，事實并不如此。隨著我國經濟體制的轉軌，現行監獄運行模式出現了很多問題，這些問題在市場經濟條件下，像所有現代社會問題一樣，以資金問題為中心集中表現出來，就是所謂監獄運行資金緊張。

① 周靜：《我國行刑社會化的現狀及其思考》，中國法院網2007-07-19。首先，把現行的監獄職能和企業職能進一步細分為四項具體職能，即監管職能、教育職能、生產職能和經營職能。生產職能對于監獄來說是一項具體職能，對企業來說是履行經營職能的前提和基礎，生產職能是監獄職能和企業職能的交集。

其次，現行監獄效率低下的癥結在于監獄職能和企業職能在同一組織內處于并重地位或者企業職能還略占上風。國家一方面對監獄給予一定的經費支持，另一方面又要求監獄企業搞好生產經營，并將生產經營所得補充監獄經費不足。在實際工作中，監獄資源和企業資源可以實現某種程度的互補和替代。監獄工作的特點是避免經營風險的，企業經營的特點是偏好風險的，至少不能回避風險。在監獄職能和企業職能并重的情況下，由于普遍存在的經營風險的作用，人力、物力和財力等各種資源的配置重點在兩種職能之間搖擺。現行監獄的監獄職能將因為不得不承受企業職能所帶來的風險而降低效率，增加成本，國家不得不承擔逐步增長的監獄經費；企業職能將因為監獄職能的掣肘而不能充分接受不確定性的挑戰，難以把握市場機遇，降低企業的效率。監獄職能和企業職能就如同蹺蹺板的兩端，在經營風險的作用下此起彼落，兩種職能的效率都維持在不理想的水平上。

4、監獄行刑內部管理一直處于僵化狀態。比如除減刑、假釋外，監禁刑的變更執行基本上取決于受刑人的個人綜合能力，而不是他的悔改程度，加上人們對假釋適用的保守態度，以及減刑制度本身的不合理，導致其整個行刑法處于低水平運行。具體結果是短期徒刑犯的重犯率高居不降，長刑犯的增多導致行刑成本的急劇上升，受刑人重新犯罪率與社會犯罪率呈現超常規的正增長現象。以減刑比例問題為例。長期以來，在我國的減刑工作中存在一個比較大的問題是各地法院或監獄機關規定了對監獄在押罪犯的減刑比例，而且各地規定的減刑比例還不一致，如每年某監獄的罪犯減刑比例控制在18%或者20%以內，不能突破此規定的減刑比例。這種減刑比例制的做法，既沒有法律依據，也缺乏科學根據，而且有失公平。每年限定一個比例，受比例所限，既可能使具備減刑條件的罪犯得不到減刑，也可能使不符合條件的罪犯“銼子里拔將軍”湊數。比例制可能在操作上是簡便的，但它顯然不符合刑罰目的，不符合矯正工作的規律。

5、對監獄中罪犯與警察角色心理的關注不夠 監獄在行刑過程中，對罪犯與警察的角色的認識和研究較少，對其內在心理的關注和認識程度遠遠不夠。1971年，美國心理學家Haney、Banks和Zimbazdo進行了著名的斯坦福監獄實驗。這是一個模擬監獄實驗，其目的是想了解監獄環境對人心理的影響。實驗通過心理測驗挑選了一組人格和心智健全的大學生作為被測驗對象，并被隨機分配到“犯人組”與“看守組”。“犯人”經歷了與真正犯人類似的程序：“犯人”被“逮捕”后，替察給“犯人”戴上手銬，帶到“警察局”，簽字畫押、驗明正身之后，“犯人”被蒙上兩眼，帶到斯坦福大學地下室的一個模擬監獄里。“犯人”也經歷了真正犯人才會碰到的種種事情，如戴腳鐐、手銬，全身噴消毒劑、脫去平常穿的衣服、換上監獄里統一制作的“布袋服”，“犯人”不再有姓名，只有一個數字代號。監獄內每班有三個“看守”負責監視“犯人”的行動。研究者用閉路電視與錄音裝置觀察“犯人”與“看守”的反應，并定時與他們進行個別談話。在實驗過程中，被測試者都清楚這只是一個模擬實驗，并可以隨時退出。①九名受試者是從大量的學生志愿者中挑選出來的，他們經過面試和心理測驗，被確認為是“遵紀守法、情緒穩定、身體健康的普普通通的平常人”。他們通過隨機擲硬幣的方式被分配擔任囚犯或者看守的角色，囚犯整天呆在監獄里，看守則8小時輪值上班。這些學生接受了隨機分派給他們的角色之后，發生了什么情況呢？處于看守角色時，原本溫文爾雅的大學生變得盛氣凌人，有時甚至殘酷成性。作為囚犯，原本心理穩定的大學生很快就行為怪異，表現出嚴重郁抑、情緒失控或者思維紊亂。這個實驗是社會心理學的一大發現，這種角色模擬很大程度上再現了真實監獄可能發生的情形，使人們對于社會角色的互動有了新的認識。人們驚奇地發現，① 朱新秤、舒瑩：《監獄環境的心理負效應—斯坦福監獄實驗的啟示》，載《政法學刊》，2001年第4期。普通的志愿者一旦進入特定的角色，性格和行為判若兩人——看守的專橫、敵意以及權力欲望，與囚犯的消極抵抗、屈從乃至喪失自主，形成鮮明的對比。平常遵紀守法、心理健康的大學生，為什么穿上看守的制服之后，就咄咄逼人、專橫殘酷呢？看守的這些行為與其本身的道德品質似乎沒有直接的關系，因為受試者都是隨機產生的。社會心理學家給出的解釋就是角色和規則的作用。不同的社會情境，需要不同的角色。而規則（rule）則是以外顯或者內隱的方式傳達給行為人的一套規范和準則。這些規則是社會對角色行為的期望。在該實驗中，九名被測試者從溫文爾雅的大學生變成了專橫的看守或者消極的囚犯，這種角色的差異主要在于人們對于看守和囚犯的角色認同不一樣，看守被認為是這樣一類人，他們限制囚犯的自由，管理囚犯的行為，以權力限制囚犯的反抗；而囚犯被認為是失去自由、服從管制、喪失自主性的一類人，他們沒有任何權勢。因此，人們對于看守和囚犯的社會期望也不一樣，人們通常希望前者能控制和管理囚犯的行為，維持監獄的秩序。希望后者能老老實實呆著，不要企圖做任何反抗。志愿者們顯然自我認同了這些期望。①

斯坦福監獄實驗，向我們展示了模擬條件下的相對真實監獄中的警察和罪犯角色的形成過程。我們沒有警察和罪犯經歷的研究者和政策、法律的制定者往往根據正常人的想像來判斷監獄的行刑狀況，卻很少有站在長期從事監獄管理的警察的角度和長期被剝奪自由的罪犯的角度來制定規則，往往很難接近真實。我國的刑罰執行法律的制定者、刑事法律制度的研究者應更多地走進行刑機關，考察真實的監獄現狀，了解警察和罪犯的心理變化，制定出切實可行的行刑法律制度，促進現代監獄向文明、人道、民主的法治化方向發展。

（三）我國社區刑罰的執行現狀

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯合發布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，規定北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東六省進行首批試點；到2005年試點擴大到18個省市區。通知規定：

1、被判處管制的；

2、被宣告緩刑的；

3、被暫予監外執行的，具體包括：（1）有嚴重疾病需要保外就醫的；（2）懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；（3）生活不能自理，適用暫予監外執行不致危害社會的。

4、被裁定假釋的。5．被剝奪政治權利，并在社會上服刑的。在符合上述條件的情況下，對于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯，以及罪行較輕的初犯、過失犯等，應當作為重點對象，適用非監禁措施，實施社區矯正。

1、社區矯正工作剛剛起步，適用率低，城市鄉村適用不均衡，農村舉步為艱

2001年,我國在社會上的緩刑犯和假釋犯有25萬人左右,而同一時期被監禁的罪犯有150萬左右,監禁罪犯占緩刑犯和假釋犯的600%左右。而在美國,被監禁的罪犯總數不到社會區矯正罪犯總數的1/3。從這些數字中可以看出,我國社區矯正刑罰的適用率極低。造成這種狀況的原因,除了上述行刑觀念和立法上的因素以外,還有社區矯正刑罰適用機制不暢的因素。對此,以假釋制度實際運行中監獄、法院、公安、檢察機關間的互動關系與心態為例可以窺見一斑。許多監獄在向法院建議假釋時,都要求直接管教罪犯的監區干警作出“不致再危害社會”的分析結論和保證,這使得許多符合假釋條件的罪犯不可能被提請假釋。法院在接到監獄的《假釋建議書》后一般要征求罪犯戶籍所在地基層公安機關的意見,而基層公安機關出于警力緊張、轄區內治安形勢不樂觀等考慮,一般不愿意再接納從監獄放出的假釋犯。基層公安機關的這種態度又影響到法院假釋決定權的行使,法院一再限制假釋的比例或附加更嚴格的假釋條件。一旦假釋犯被發現重新違法犯罪,有關領導就要求檢察機關對假釋犯的假釋過程及所涉及的監獄改造、法院裁判、公安執行等環節逐一重新審查,這又增加了檢察機關的工作量。于是,監獄、法院、公安機關、檢察機關都不樂意適用假釋,法定的假釋制度就這樣在每個環節上被限制得近乎消失。② ①② 吳丹紅：《角色、情境與社會容忍——法社會學視野中的刑訊逼供》，載《中外法學》，2006年第2期。孟曉燕：《我國社區矯正的現狀與法治完善》，載《中州學刊》2006年第3期。農村社區矯正舉步維艱。眾所周知，我國農村有近2億的剩余勞動力(據亞洲銀行統計的數據)自尋出路，醫療與養老保險得不到基本保障，子女義務教育名不副實??。另一方面，城鄉差距在擴大，一個城鎮居民的年收人水平相當于三個多農民的年收人，并且農民的年收人的20%要用來擴大再生產的支出。據世界銀行資料顯示，世界上多數國家的城鄉收人之比為1.5:1，而我國的城鄉收人之比的實際值則達到了5:1甚至6:1。對于具有幾千年“平均主義”傳統的中國人來說，大多還持有“不患賽，而患不均”的意識理念。歷史上的“均貧富”口號，在現代中國仍然具有一定的感召力。因此，對于農村的社區矯正工作，其難度可想而知。

2、中國社會尚未完全接受“矯正犯罪人是社會的責任”的理念

由于社區矯正需要將犯罪人放在開放的社會中, 尤其需要社會和公眾的支持。沒有社會的支持,社區矯正的發展必然受到制約。我國社會生活水平平均程度不高, 社會保障制度和福利制度發展遲緩, 推行社區矯正顯得尤其困難。我國具有濃厚的重刑主義思想傳統。在重刑主義思想的熏陶下,社會公眾對待犯罪和犯罪人表現出濃厚的報應情感,殺人償命、犯罪坐牢被看做是毋庸置疑的天然公理。在公眾眼里, 甚至在很多司法執行人員的眼中, 真正的刑罰就是將犯罪人關進監獄, 讓他們為自己的犯罪而受失去自由、感受痛苦;而社區矯正把犯罪人放在監獄外面, 放在社會上, 人們心目中這不是刑罰。尤其當社會治安形勢緊張的時候, 公眾會對社區矯正很擔心, 認為罪犯失去管束、處罰太輕, 會影響社會治安穩定, 并進而對社會治安好轉失去信心。對于公眾的宣傳, 樹立公眾的信心, 推廣社區矯正, 是政府迫急的任務。關鍵的問題是立法者和執法者最需要首先以正確的理念武裝自己, 引導更多的普通百姓認識到這些, 并使他們從中受益。盡管我們的社會還沒有充分準備好去全面接受并以實際行動普遍支持社區矯正, 但有必要通過強大的宣傳攻勢, 使越來越多的中國公眾認識、接受并支持社區矯正

3、社區矯正適用率過低

我國在進入21世紀以來，全國適用社區矯正的人數呈微弱的增長態勢。據最高人民法院和司法部監獄管理局的統計，我國法院對犯罪人適用社區矯正的比例明顯偏低。一是管制適用率低得可憐。2000年全國各級法院判處刑罰的罪犯人數為646431人，其中被判管制刑的有7822人，占罪犯總人數的1.21%；2001年被判刑罰罪犯總人數為751146人，其中被判管制刑的9481人，占罪犯總人數的1.26%。二是緩刑適用率低。1999年我國的緩刑適用率為14.86%，2000年為15.85%，2001年為14.71%。有一些法院幾乎不適用緩刑這種刑罰方法。三是假釋率過低。2000年全國假釋23550人，假釋率為1.63%，比亞太一些國家和地區低很多(見下表)；2002年全國假釋罪犯20781人，2003年全國假釋罪犯22178人，基本保持了大體相當的比率。四是適用監外執行的罪犯數量太少。2001年全國監獄系統監外執行的罪犯占押犯總數的1.13%，2002年和2003年也基本保持了大致比率。

作為社區矯正體系重要制度的假釋雖然在我國刑法中作出了明確的規定，但我國與亞太地區許多國家相比，我國的假釋率顯然太低了，這從一個側面反映了社區矯正制度在我國發展的緩慢與無奈，同時反映和我國的司法機關和行刑機關對行刑制度的基本態度，說明了我國的行刑理念與世界行刑趨勢相比還相當落后。

對現有非監禁刑增加公益勞動的執行內容很有必要。理由是：我國當前非監禁刑的懲罰性不足，監禁刑與非監禁刑之間在輕重銜接過渡中出現斷層，無法實現從監禁刑到非監禁刑的“軟著陸”，致使法院在判決中很少適用非監禁刑，而且在很大一部分社會公眾眼里，被判緩刑和被判無罪并沒有本質差別，這種觀念對緩刑等非監禁刑來說是致命的。因此，必須加強非監禁刑的懲罰力度，這也是為了非監禁刑在我國刑罰體系中存在和發展的長遠考慮。①

① 邢文杰：《社區矯正中的公益勞動如何規范》，載《中國社會導刊》2007年第14期。

二

我國刑罰執行前瞻

（一）前瞻之一：改革刑罰結構，使輕重刑趨于均衡，刑罰執行由分散走向集約

1、輕重刑均衡化。中國目前的刑罰屬于重刑結構，以死刑、無期徒刑和3年以上有期徒刑的重刑在刑罰結構中比重較大，而以管制、拘役、3年以下有期徒刑、罰金和資格刑為代表的輕刑在刑罰結構中地位偏低，死刑、自由刑與財產刑、資格刑等非監禁刑的比例嚴重失調。在西方國家流行“結構刑”，講究不同的刑罰與不同犯罪和罪犯的適宜性。大家的共識是，死刑僅僅適用于謀殺，監禁多數情況下適用于暴力犯罪，中間刑罰或者社區刑罰適用于非暴力犯罪。中國應該從西方國家的許多成功做法中得到啟示。我們應當將死刑和監禁適用于罪行嚴重的暴力犯罪，至于非暴力犯罪或者沒有引起死亡的案件，嚴格禁止死刑和長期監禁刑的適用。修改刑法時，科學地設計刑罰結構，擴展非監禁刑的內容，增加非監禁刑的種類，為法官提供更多的量刑選擇，增加了刑罰的針對性和實效性。①

在中國，法官不愿意選擇適用非監禁刑的的最主要原因是沒有專門的機構實施法院的判決。按照法律，管制、緩刑、假釋、和監外執行由公安機關負責監督和執行，真實情況卻是公安機關由于忙于治安事務和偵查事務，根本沒有時間也沒有專門的機構和人員履行這項法律職責。結果是這些罪犯釋放后沒有任何監督，形同不判，社會效果很壞。基于以上理由，建議改革我國非監禁刑的執行體制，把非監禁刑執行的職責從公安機關轉移給司法行政部門，授權司法行政部門組織機構和人員自上而下執行非監禁刑，積累實踐經驗并為有關部門提供有價值的信息，實現刑罰的目的。

2、根據行刑一體化的改革思路,明確規定行刑(包括生命刑、自由刑、財產刑、資格刑的執行,暫予監外執行,社區矯正)統一交由司法行政機關負責。②在權力分散的情況下，行刑部門的內部體制調整，的確無法根本解決我國刑罰執行中的整體板結現象，統一行刑權則可以把行刑視為一個整體，這顯然是調集現有權力資源，提高行刑整體效益的一種方式。因為形成能夠控制各類刑事執行起關鍵作用的權力，及時反饋和完善行刑法的薄弱面，實現刑種、刑罰與非刑罰方式之間的聯動，對帶活整個刑事法機制的運行，是有積極作用的。但是客觀地說，目前行刑一體化只是一個初具輪廓的大思路，它距離制度性實踐還有很長的一段路要走。在行刑一體化的理論主張中，有關行刑法與制度發展的具體設計存在著較大差異，這表明對各種現實方案還存在一個具體辨析、論證的過程。并且，我們在行刑實踐中發現，行刑權作為刑事法的后位性權力，有一定的被動性，它的啟動來自于裁判權的行使。集中統一后的行刑權要發揮出效率，仍然要以刑事法已經完善為假設基礎，這顯然是不現實的。③

（二）前瞻之二：借鑒國外經驗，對目前我國的監獄運行機制進行革新

1、監獄應分類型與類別。在英格蘭和威爾士監獄系統內，現在關押著10種不同類型的犯人，分別涉及暴力犯罪、謀殺、性侵犯、入室盜竊、搶劫、行竊和銷贓、詐騙和造假、毒品犯罪、不支付罰款和其他罪行。根據犯人的年齡或性別，將監獄分為成年男性監獄、成年女性監獄和青少年罪犯機構；根據犯人安全風險的差別，將監獄分為高戒備等級監獄、當地監獄（即羈押審前未決犯）和培訓監獄等。成年男性監獄根據戒備等級又分為Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四個類別，分別關押不同安全要求及風險的犯人。成年女性監獄和青少年罪犯機構分為封閉式、開放式、戒備等級Ａ三種類型。我國監獄目前僅作了成年男犯、成年女犯和未成年管教所的區分，沒有再將成年男犯監獄再進行戒備等級的劃分，而這卻是許多國家的通行做法，因此我國有必要將成年男犯監獄按照關押不同類型的犯人劃分戒備等級不同的監獄。

2、監獄監督制度需要法治原則進行創設。英國監獄監督機構制定了明確的檢查和評估 ①②陳超：《中國和美國的非監禁刑比較及其啟示》，中國法院網2004-07-09。轉引自宋新國：《對〈刑事訴訟法〉再修改若干問題的思考——以刑罰執行為視角》，載《中國司法》2007年第7期。③標準，他們稱之為“健康監獄”的四項測試，包括罪犯的處境是否安全，他們所受到的待遇是否有損于他們的人格尊嚴，他們是否能夠從事有目的性的活動以及他們是否已準備好重返社區等。根據以上四項標準對每所監獄定期進行檢查和評估，并寫出評估報告向社會公布。英國監獄的監督機構有內部監督部門和外部監督機構之分。內部監督部門有監獄總局審計部門、監獄專職監察人員等，外部監督機構有監獄和緩刑特別巡視專員、監獄督察院、監獄監察專員等。監獄和緩刑特別巡視委員會是一個民間組織，委員會成員都為志愿者，來自社區，不拿薪酬。委員可以到所有的監獄及非法移民拘留中心巡視，可自由出入監獄，與任何犯人談話，并有權查看監獄所有資料。對監獄存在的問題，他們有權提出責令整改的意見。巡視專員主要對被關押人員處遇狀況進行監督，有權對囚犯死亡個案進行獨立調查。英國監獄督察院是國家機構，完全獨立于政府和監獄管理總局。該機構人員均是熟悉監獄工作的專家。他們主要負責對監獄條件和囚犯待遇以國際人權標準進行評估，提交專門報告，監督的內容主要有罪犯人權、處遇、人格尊嚴、管理目標等四個方面。所有督察員都配有監獄的鑰匙，以便能夠隨時進入監獄的任何地方進行獨立檢查。英國監獄監察專員制度是1990年曼徹斯特監獄發生暴動以后設立的，暴動的起因是犯人的權利受到侵犯。監察專員主要職責是接受調查監獄罪犯的投訴，調查監獄、移民拘留中心發生的人員死亡事件。罪犯在向監察專員投訴之前首先要向獄政管理部門投訴，如果監獄管理部門不接受、不改正，才可向監察專員投訴。①很顯然，我國目前沒有上述制度，由于監獄的封閉性，監獄的行刑監督由駐獄檢察室進行，基本上形同虛設。我國應借鑒國外的做法，設立專門的不受監獄制約的，甚至不受司法行政機關制約的獨立監督體系，將監獄行刑活動納入到陽光下，促進監獄行刑制度的完善和對人權的保障。

（三）前瞻之三：行刑方式由機構行刑向社會化行刑的合理轉向

1、對立行刑前及行刑過程中的人格調查制度。首先改善犯罪人分類技術，科學地對罪犯進行分類是對罪犯進行個別化處遇的基礎，在西方被稱為“人格調查”；我國在罪犯分類方面僅停留在按性別、年齡等簡單的分類層面上，罪犯分類工作處于較低的工作水平，直接制約著行刑改造的質量，因此要加快完善分類制度，向人員專業化、調查科學化、分類細密化方向發展，吸收相關領域的專家參與分類工作，盡可能將分類標準量化，提高操作性和準確度。其次要發展心理矯治，通過設置心理門診、建立心理矯正工作室，使心理矯正成為一種新的改造犯罪的手段；第三要重視罪犯的情商培養，提高其自我調控能力和對社會的理解度與寬容度。最后科學運用親情教育手段，運用親情的力量感召和激勵犯人。②

2、擴大社會化行刑的功利性作用在于減少監獄的人數，避免獄內擁擠。犯罪數量不可能在近期減少，所以監獄接受犯人的數量不斷增加。這可以從2003年最高人民法院的人大報告中得到證實，該報告說在1998到2003年的5年間，全國法院共審理了2830000宗刑事案件，判處3220000名罪犯，分別比前5年上升16%和18%。可以預測隨著經濟的持續發展，犯罪率還會繼續上升，如何利用有限的監獄資源容納不斷上升的犯人數量，是中國政府面臨的困難和挑戰，必須認真對待。從美國的經驗教訓看，光靠擴大監獄規模來處理監獄擁擠問題，是不明智的做法，擴大非監禁刑的適用才是一條現實的解決途徑。③

3、重視經濟制裁的作用。經濟制裁是讓罪犯背上經濟負擔的一種懲罰方法，罰金是最常用的形式。罰金之所以沒有充分運用，部分原因是罰金這種懲罰方式的結構問題。一般來說，法官判處罰金刑時，有兩種選擇。第一種是關稅制罰金，一定的犯罪被課以事先設定好的一定數量的罰金，在這種情況下，不管犯罪人的經濟情況如何，罰金額是一樣的，因此關稅罰金對罪犯說來，要么定得太高，要么定得太低。經濟差的罪犯不能交納所判罰金，而經 ①② 《英國監獄管理理念在轉變》，載《檢察日報》，2007年11月5日。周靜：《我國行刑社會化的現狀及其思考》，中國法院網2007-07-19。③陳超：《中國和美國的非監禁刑比較及其啟示》，中國法院網2004-07-09。濟富裕的罪犯，罰金額顯得太低，不能發揮罰金的懲罰目的。另一種是估計罰金制，是指法官要獲得有關信息對罪犯經濟能力進行估推，譬如罪犯居住區在哪里，是否有工作，要支付幾個辯護人的費用等等，然后相應課處一定數額的罰金。這種罰金制和關稅罰金制一樣，存在著罰金額高低不平衡的現象，難以實現刑罰目的。而且，這種估推定罰金的方法經常導致不公平的現象，同等境遇的罪犯被課處的罰金額相差很大。為了避免罰金量刑不公和高低失度的問題，美國的少數司法區向歐洲國家學習，采用日罰金制，因而大大擴展了罰金這一刑事制裁的潛力。日罰金的計算分兩步走。首先，要根據犯罪行為的嚴重程度，確定與其相適應的日罰金天數，然后量刑法官根據具體犯罪人的收入和財產狀況，確定每天應交納罰金的數額。

另一種常用的經濟制裁的方式是賠償被害人的經濟損失，相當于中國的附帶民事訴訟賠償。法院在裁定賠償時面臨的挑戰是不能影響被告人的改造。如果賠償額超出被告人的賠償能力，就會招致引誘犯罪人不擇手段，拆東墻補西墻。考慮到這些問題，許多賠償法案要求法官考慮被告人的經濟能力和需要做判決。近些年來，美國又增加了一些新型經濟制裁措施。其中一個是否決某類罪犯享有政府權益。政府權益是指政府機構或者基金會提供的贈與、契約、貸款、專業執照或者商業執照。在中國，經濟刑罰是非常敏感的話題，因為公眾總是埋怨法官對被告人以罰代刑。最近幾年，越來越多的人逐漸從心理上接受了經濟刑罰的概念，罰金的使用頻率也隨之增多。罰金和沒收財產的使用比以前廣泛得多，但多數情況下，他們是與監禁附加適用，很少單獨適用。這就導致愈來愈多的判決沒有辦法執行，因為法官在量刑時明知被告人沒有經濟能力甚至根本沒有財產，也不得不按照法律的規定課處罰金或者沒收財產刑。另外，刑事立法也不夠科學和精細，非常原則，難以把握。我國應該考慮采用“日罰金”結構，避免量刑不公，量刑失衡，發揮罰金的有效性。①

①陳超：《中國和美國的非監禁刑比較及其啟示》，中國法院網2004-07-09。

第三篇：從發展角度看我國經濟形勢

經過20年改革開放實踐的磨煉和鄧小平務實精神的教育，我國經濟學界敢于面對現實，揭示問題和矛盾。這是一個巨大的歷史性的進步。但有一種傾向值得注意。有些研究報告和文章就問題論問題，問題成堆而理不清頭緒，很少用哲學思維來研究當前經濟發展和運行中的矛盾，不搞矛盾排隊，分不清支流和主流。甚至造成莫名其妙的悲觀情緒，我們的經濟學成了問題經濟學。有些研究報告和文章照抄照搬西方發達國家的經濟學理論體系和指標體系，用來描述和研究正在發展中的中國經濟，把我國經濟當做一個發展完善的市場經濟來看待，很少考慮我們的發展度和市場度。判斷經濟形勢只根據那幾個統計指標的走勢論是非，找對策，只力圖扭轉那幾個指標的走勢，我們的經濟學成了總量經濟學，符號經濟學。這種研究方法嚴重脫離實質經濟內在矛盾運行的總量分析，更嚴重地脫離中國生產方式、交換方式、體制機制、結構轉換升級具體階段的實際。抓不住問題的關鍵，抓不住根本問題，只看運行，不看發展，只講量變走勢，不講質量內容。這種西化的問題經濟學，是一種很危險的傾向。它打亂了現階段有形手和無形手的分工結構，過早淡化政府的發展主體地位，擴大了政策市場調控的范圍，干擾了市場的調節機制的正常運行。為了克服這種傾向，我們必須以辯證唯物論和歷史唯物論為指導，堅持鄧小平的中國特色思想，牢牢把握住我們的特殊國情。我國經濟運行在什么歷史階段是必須首先弄清的根本性問題。

我們判斷當前的經濟運行態勢好壞，要有一個特定的質和量的客觀標準，不能僅僅根據幾個總量統計指標的走勢，簡單地以升降論是非。經濟運行指標在時間上不能簡單地向后看，和上年周期比，和上月，上季比；在空間上也不能簡單地和別的國家、地區比。首先要給當前經濟運行一個準確的時空定位，即當前經濟運行是處于我國、本地經濟發展的什么階段上。這個階段國民經濟發展的基本矛盾、主要矛盾是什么，發展的內容、發展的歷史任務是什么？當前經濟運行走勢是向著解決發展的主要矛盾、轉化主要矛盾方面推進，還是朝著反方向推進。這是判斷經濟運行走勢好壞的主要標準，定性標準。

從發展的本質含義、發展的規律來看，我國經濟正處于生產方式和交換方式根本性轉變這個大的歷史階段中，發展模式和體制模式轉變的一個關鍵性歷史時期。在這樣一個歷史階段，一個關鍵的歷史時期，國民經濟發展的基本矛盾、主要矛盾、次要矛盾都是結構性矛盾。所謂總量矛盾不過是抽象了結構內含的結構性矛盾在統計上的一種反映。總量矛盾是存在的，它只存在于總量統計之中，存在于符號經濟之中，在實質經濟之中只有結構矛盾，沒有總量矛盾。我們面臨的結構矛盾基本上可以分為四個層次：

第一層次是工農兩種生產方式、城鄉兩種生活方式，這種兩元經濟與社會結構的矛盾。第二層次是區域經濟結構的矛盾，主要是區域經濟發展不平衡的矛盾。不僅是東、中西大區結構間的矛盾，而且還有每一個大區內部小區結構間發展不平衡的矛盾。第三層次是產業結構的矛盾。多年來我們對這個層次的矛盾是重視的，當作第一位的結構矛盾來抓。實際上它受前兩位矛盾制約，就產業結構調產業結構是調不動的。第四個層次是產品結構的矛盾，主要是剩余和短缺產品的矛盾。

這四個層次的矛盾同時存在相互交錯，呈現復雜的局面，但只要認真把矛盾排隊，就會發現第一層次的矛盾是主要矛盾，是諸矛盾的總根源。產業結構久調不見顯效，剩余和短缺同時共存，關鍵是城鄉人口大結構轉化滯后，產業政策沒有區域化，區域政策沒有產業化，工業分散，重復建設，區域同構，這是造成結構性剩余、結構性短缺共存的根本原因。發展形勢不如人意，不是自今日始，不是一兩年的事，是自1992年以后逐步形成的。這是階段性問題，不是當前運行問題，當前運行狀況是這四個結構矛盾的正常反映。我們面臨的主要矛盾，次要矛盾都不是短期問題。是一個長期而又艱巨性的問題。

第四篇：從司法型審計模式看我國審計體制改革

從司法型審計模式看我國審計體制改革

摘要：世界各國國情不同，國家審計體制出現了立法、司法、行政和獨立等多種模式。其中，司法型因為其賦予審計機關司法權，大大強化了國家審計的職能，而在四種模式中獨樹一幟。因此，本文從司法模式的起源、特點和利弊開始，討論了我國現行審計體制中存在的問題，以及司法模式對改革我國審計體制的啟示。

關鍵詞： 司法型審計模式

我國國家審計體制執行現狀

啟示

國家審計體制就是國家根據政治、經濟發展的需要，通過憲法、審計法等法定程序，對國家審計機關的典型組織形式、領導體制以及其職權設置制度化的總稱。按照國家機構組織的分權制，可以將國家審計體制分為立法型、司法型、行政型和獨立型模式等四種模式。其中，司法型因為審計機關被賦予司法權，大大強化了國家審計的職能，而在四種模式中獨樹一幟。

一、司法型審計模式概述

司法模式，因其起源于法國，又稱法國派。在這種體制下，審計機關稱為審計法院，隸屬于司法體系，審計人員擁有司法權，即有直接對違反財經法規、制度的任何事項和個人進行處置和處罰的權力。法國堪稱司法模式審計制度的最杰出典范。在創立這一模式的過程當中，法國在國家審計組織、制度和方法方面，作出了具有開拓性的探索，從而在世界國家審計近代化過程中起到了豐富和補充的作用。

1、司法型審計模式的淵源

在法國，國王擁有至高無上的權力，其王權是歐洲專制制度的典范。法國政府審計的司法特性的顯示可追溯到14世紀初的封建制時代。早在1256年，法國國王頒布“偉大法令”，要求各城市市長、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來到巴黎接受審計。當時的審計官是國王任命的精通財經、法律和數學的教士。1318年法國國王頒布法令，其中規定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設立審計廳，作為皇家的行政法院。總的來看，法國是一個司法權力很大的國家，“法皇從來視司法為皇家最光榮的職責”，故常常親自審判案件或親臨旁聽。可見，在法國將審計置于司法系列更顯示出審計的權威性。

然而，真正推行司法性審計組織建制的歷史事件則是拿破侖執政期間的1807年法蘭西共和國“審計法院”的設立，標志著法國首創的司法模式政府審計已具備較完善的結構，是對政府審計職能法制化的嘗試。在當時有關該法院設立的法令中規定，審計法院以國家預算為依據進行的審計是具有最高權威性的審計，財政部必須服從它所作出的判決；法令同時指出，“審計法院”的地位僅次于最高法院，它對一切經濟案件的判決為終審判決。各級機構的公共會計官員均須向該院提交賬目，反映一年的收支情況，違者罰款。審計法院經過審查，證明他們誠實地履行了自己的經濟責任，在財政收支和遵守法律方面盡職盡責，就發一份賬目清楚的證明書。否則就判決為結欠，勒令他們償還所欠國庫的款項。

不過，20世紀以前的“審計法院”僅僅解決了審計結論的司法性問題，在組織關系方面卻尚未擺脫政府的束縛。即使在進入19世紀30年代以后，盡管通過調整，其隸屬關系依舊介于行政與立法之間。真正解決“審計法院”的獨立性、權威性問題，并從法制上、理論上及審計實踐 上確定它的司法性質，是進入20世紀以后的事。1941年該法院的所有成員均被普通法所承認，并獲法官之地位，享受終身制。這時，它的官員大都從國家所設“行政學院”遴選產生，而非由政府推舉。審計法院判決實行集體投票制而不受外界干擾，其審計結論為法定終審結論，被審人無權上訴。50年代以后，“審計法院”的工作范圍又有進一步擴大，如1967年規定，該法院有權“檢查審計人員的管理質量”；再如1979年規定，該法院對一般公司也具有監督之權，其監督內容包括政策執行、勞資關系處理，以及成本計算與定價等方面所出現的問題。

現在的法國審計法院由首席院長、7位審計庭長、85名參事、l12名審核官、46名審計員和檢查長組成，負責審計檢查國家機關、國家公共設施機構、社會保險互助會機構、國營企業和各類公司的賬目和財政管理，并保證這些機構的活動是按財會規則有效地運行。至今，每年所受理的案件總數已達20多萬宗，其司法性審計已具有很大的威懾力。

司法模式的最初經驗來自于法國，因其在加強審計機關獨立性和權威性方面所做的貢獻，對世界上許多國家都產生了深遠的影響，如意大利、葡萄牙、歐共體的部分國家等。除以上國家外，另一個較有影響的選擇司法模式的國家是德國。在世界審計史上，法德兩國的國家審計合稱“大陸派”。目前的聯邦審計法院是根據1950年聯邦德國頒布的關于聯邦審計法院的設置和職責法規而成立的。同法國—樣，審計法院院長和其他官員均為終身制，享有司法獨立性；審計法院在執業中不受行政和立法部門干擾，只受法律的約束；該法院應向議會和聯邦政府報送審計報告。德國國家審計制度與一般司法模式國家審計制度的最大區別，就是審計法院沒有制裁權。這也是目前有人將德國排除在司法模式之外的根本原因。

這些國家在接受法國的司法模式的同時，還因地制宜的在實踐中不斷發展，為司法型審計體制和現代國家審計理論的發展做出了各自的貢獻。如：澳門在1992年第一八／九二／M號法令第八條中規定“預先監察及賬目審定”，這種事前審計，有權決定被審計事項或合同是否執行，其目的在于，使被審計事項或合同與現行法律相符合，支出與預算相符合，并且這種事前審計成為審計監督的基礎。這對于以事后控制和處罰為主要特征的司法型模式是一種完善。

2、司法型審計模式的特點

凡是選擇立法、司法和獨立模式的國家，基本上都是采取了“三權分立”的政治結構，設置審計機關的目的在于從經濟監督的角度，為權力的分立構造一個相互制衡的機制，以保證國家資產的安全和監督政府官員的廉政，但司法型國家審計與其他三種類型相比，具有以下特點：

（1）機構設置的司法性。該種模式下，最高審計機構稱審計法院或審計法庭，屬于司法系列或具有司法職能。審計法院的最高領導稱院長，其機構和人員設置參照司法機關的模式。院長和審計法院的高級法官實行終身制，使其能夠不屈服于任何威脅或強權的干預，從而能客觀公正地履行監督職責。

（2）法律賦予其職責和權限。該種模式下，審計機關有權直接對違反財經法規、制度的任何事項和人進行處理、處罰，其審計范圍包括政府各部門、國有企事業單位、一般公司，有的國家（如巴西）還包括議會、法院等。審計的內容主要是對國家財政收支和預算執行情況進行審計，對公共事業部門會計賬目的真實性與準確性及公共資金使用效益進行審計。為保障國家審計工作有效進行，法律賦予審計法院如下權力：把審計公共報告上交共和國總統、國民議會和參議院的同時，有權將其刊登在法蘭西公報（政府公報）上，以引起輿論界和社會的關注，造成社會輿論監督。（3）體制運行的高效性。該種模式下，審計機構被置于司法體系中，審計機關不僅具有處置和處罰權，而且擁有最終判決權，使其獨立性和權威性得到進一步加強，這一點是其他模式無法比擬的。

3、司法型審計模式的優勢

在政府審計中，以法國發展為最早，它建立的司法型模式在國家審計中發揮了獨特的作用，并被許多國家所接受，就是因為其具有的優勢。其優點表現在：

（1）國家審計獨立性強。該種模式下，審計部門具有司法權，因此國家審計對立法、行政等其他權利都具有獨立性，其他權利都不得干涉。同時審計人員具有法官地位，受法律保護，可以獨立行使職權。正是這種國家強制性的保障，使司法型國家審計與其他審計類型相比，具有很強的獨立性。

（2）國家審計具有強制性。司法型國家審計是按照司法秩序活動的，它對審計事項和人的審查、裁決都具有強制性。并且按照法律規定，審計法院的生效裁決必須執行。

（3）職能法定，職責穩定。由于司法型的國家審計，是依據國家的相關法律進行的，因此審計法院只能依法審查和裁決，不能越權，不能任意擴大和縮小審計范圍和對象。這就使得司法型國家審計有穩定的職責，只要法律不變，其職責就不變。

（4）一般能審計法律。從一些司法型國家審計實踐看，審計可對法律進行審計，既可對新設法律審計，主要審計頒布的法律是否符合立法目的；又可對法律執行情況審計，主要審計法律制度是否貫徹執行和執行效果。這實質上是司法權對國家立法權、行政權實行監督，只是這種監督是通過具有司法權的國家審計來實施的。

4、司法型審計模式弊端

但應該看到，同其它審計模式一樣，司法型模式也存在著弊端，表現在：

（1）擁有司法權，削弱了審計獨立性。司法型國家審計把審計權歸并為司法權，使審計權喪失了自身的獨立性，審計表現出的獨立性是一種司法獨立性，而不是審計獨立性。

（2）國家審計缺乏靈活性。司法型國家審計，一般都是按成文法活動的，因此具有較強的原則性和剛性。例如在實行績效審計時，審計的評價作用主要鎖定在目標是否實現，社會效益和經濟效益如何。但這種審計評價過程有時很難與成文法的規定相一致，但審計事項的目標卻符合公共利益和民眾意志。盡管法國對績效審計采取了非司法程序，但這種“靈活”性也是法定的靈活性，也是原則性的另一種表現。

（3）司法型國家審計雖然具有很高的獨立性和權威性，但是由于立法機構的日趨強大，對行政部門進行嚴格監督和控制的意識日益增強，以及績效審計得的迅速發展，而僅以事后審判和裁決為特征的司法性質的審計形式逐漸束縛了審計職能的充分發揮。

（4）雖然司法型國家審計具有司法權，一定程度上加強了國家審計的職能，但國家審計既執行審查工作，同時又要對審查結果進行裁判，就如同法院和警察合為一體，有失公平，容易忽視對國家審計機關的監督。

正是由于這些不可忽視的缺點，特別是將管理績效—審計重點是提高被審單位經濟效益作為審計發展趨勢的情況下，使得司法型模式顯得有些力不從心，因而不能適應現代審計發展的客觀需要，也無法成為當前國家審計體制的主流。

二、對我國的啟示

我國現行的行政型國家審計體制，建立于上世紀80年代，是我國將工作重點轉移到以經濟建設為中心，以及由計劃經濟向市場經濟轉軌中建立起來的，是符合當時的政治、經濟、法律和社會環境的，無論是領導體制、機構設置、人員配備，還是審計管轄范圍的劃分等，都體現了這一特定時期的特點，并發揮了積極的效果。但是經過近20年的發展，特別是加人WT0后，我國政治、經濟形勢都已發生了巨大的變化，這種模式的缺陷日益顯現，出現了“依法審計難、決定執行難、違紀處理難、關系協調難、結論落實難”等問題，嚴重削弱了審計的獨立性和權威性，進而影響到審計職能發揮。因此，改革現行國家審計體制已勢在必行。

縱觀近幾年的國家審計，會發現我國審計中存在這樣的現象：

1.每年的審計內容如中央預算管理、中央基本建設預算管理都是前幾年的老問題，是過去審計的延續。這就說明了，審計監督的震懾作用并沒有發揮充分，沒有使老問題得到有效解決。

2.在審計處理方面，地方政府比較傾向于直接處理當事人，比如，予以行政紀律處分，包括撤職。而有的中央政府部門側重于針對問題本身，比如完善規章，而較少公布對直接責任人的處理情況。

究其原因，按照目前的審計體制，審計機構尚不具備足夠的監督權力，其公布的審計結果也多有含蓄。我國的審計機構則屬于行政部門，審計監督權是一種行政監督權。因而，對于審計所發現的問題，只能以行政手段予以處理，舉例來說，根據《審計法》等相關法規，審計機關可以向被審計對象或其上級部門建議糾正有關規定，向有關部門通報或向社會公布審計結果，建議給予有關責任人員行政處分。但對于審計對象存在的問題，審計機關自己直接處理的權限非常有限。然而，即便對于建議權的行使，審計機關也存在一些困難。原因很簡單，國家審計在組織上缺乏應有的獨立性，同屬行政部門，在面對與自己平級、甚至比自己級別高的行政部門，審計機關常常對事不對人，審計報告很少直接指出，具體哪個人應該對違法違規行為承擔何種責任。

人們希望，審計機關不僅能夠通過專業化的審計發現問題，而且應該將責任具體落實到個人，這對于揭露腐敗、約束官員濫用、挪用財政資金，都極具價值。這就要求我們在解決增強審計機關的獨立性問題的同時，在研究司法型審計模式的基礎上，揚其長避其短，再結合我國的具體實際，構筑適合我國國情的國家審計體制，來加強我國審計的監督力度和增強審計的權威性。

1、在我國現行審計體制下國家的監督力度不夠，缺乏權威性，造成了目前“審計難、處理更難”的現狀，而解決這一難題這正是司法型審計模式的優勢所在。司法型審計模式的審計機關擁有司法權，對單位和個人的審計結果擁有處理、處罰權，且具有強制性，增強了國家審計的監督力度和權威性。

因此，在建立新的國家審計體制時，應考慮賦予審計機關一定的司法權力，使國家審計機關既具有審計職能，也具有一定司法職能，當審計機關對某種重大審計事項作出審計處理決定，可以啟動司法程序，強制執行，并將審計處理決定在不影響國家機密、商業秘密和技術專利的前提下公示，接受社會監督，以解決“審計難、處理更難”的難題。更重要的是可以對公務員在行使職責中所造成損失的責任作出判決，使審計與審計后的處理程序無縫鏈接起來，使國家審計借助司法權力來強化其監督效應，樹立審計權威。

2、國家審計的獨立性，除了表現在權力的獨立性、法律的權威性以外，還有人員的保障性，即對行使權力的審計人員給予法律保護。法國在大革命以后，國家形勢曾出現過幾次動蕩，政局 不穩，但是由于法國賦予當時的國家審計法院院長任期的終身制，使國家審計免遭劫難，在動蕩年代仍能發揮作用。而在我國，審計人員沒有保障性，他們是一般的公務員，除了規定審計機關最高負責人的任職期限不得超過兩屆以外，其他人的任期、監督手段、人身保障都沒有特別的法律規定，使得我國審計人員行使審計職責時，不得不經常面對公正反映審計結果和自身利益的兩難選擇，從而影響國家審計職能的發揮。

為此，我們可借鑒司法型審計對于審計領導任職的經驗：提高審計機關地位，使審計長達到與最高法院院長和最高檢察院檢察長同樣的地位，以增強審計權威性；延長審計領導任職期，使審計長職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地開展工作。以上措施有利于審計政策的協調性、審計機構的穩定性和審計立場的一貫性。

我們研究司法型審計模式或者其他類型的審計模式及其歷史淵源，并非要絕對的效仿，而是要善于從中吸取經驗、總結教訓，并且結合本國的政治、經濟和傳統文化實際，探索適合本國國情的審計體制模式。

參考文獻：

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2、張明明

王丹 《世界國家審計模式的比較、分析與啟示》 《審計理論與實踐》2001.5

3、趙素琴 《探索審計體制的改革》 《經濟師》 2002.9

4、曹 霞 《國家審計體制比較研究》 山西財經大學學報 2001.4

5、湖北省審計體制改革課題組 《我國國家審計體制改革研究》 《湖北審計》 2003.9

6、李金華 《對當前審計工作的若干思考》 《審計與經濟研究》 2003.5.7、任德起

《回歸前澳門審計制度管窺》 《審計文摘》 2000.1

8、郭道揚

《興盛發展的二十世紀審計事業》 《財會通訊》 1999.11

9、王雅敏

孫家和

《論新時期國家審計模式改革》

《國家經貿探索》 2003.2

第五篇：從西方國家的改革看我國的公共事業管理體制改革

《公共事業管理概論》課程論文

作業封面

系 別：_______管理系____________

專 業：_______公共事業管理_______

班 級：_______12級公共事業管理___

學 號：_______1213031031__________

姓 名：_______徐根__________

成 績：________________________

2014年1 月8日

從西方國家的改革看我國的公共事業管理體制改革

在深化公共事業改革的過程中，我們應該開始從政府職能的轉變，吸收和借鑒國外有效的公共管理改革的經驗，加快建立真正的公眾認可，滿意度和支持政府的公共管理系統的現代化。

西方國家公共事業領域崛起改革。這是一個追求“3E”（經濟，效率和效益，即：經濟，效率和效益）為目標的“新公共管理”。值得注意的是，英國撒切爾政府的新公共管理改革方案，美國政府再造運動;加拿大公共服務2000計劃;歐洲共同體成員國主張公共服務改革;新西蘭的財政和人事制度改革;澳大利亞金融管理改善計劃等。這些改革的核心內容是，以精簡機構和人員，減少政府的規模，減少行政成本;建立“以客戶為導向”的管理文化，強調政府的公共服務職能，以服務市民的需求在第一的地方，建立一個共同的價值觀，推行績效管理，保護實現最佳分配有限的資源，政府的長期目標設定組織，以實現戰略目標，評估性能標準，在最終測試結果的政府評估電子政務的發展，為社會公眾提供規范，公正，高效，透明的服務時間。事實證明，這些改革都取得了良好的效果，達到了預期目標。

加入WTO后，中國在融入國際社會在各個領域同國際接軌的過程中，是前所未有的速度，深度和廣度的整合。作為國家的行政機構必然和不可避免地吸收和借鑒外國政府部門都被證明是有效的，正確的是公認的公益實踐。取人之長，彌補自己的弱點，取其精華，去其糟粕。在理論概念，組織結構，人事管理，權力運作在很多方面優越，服務態度采取拿來主義，在實際的基礎上，消化，吸收和利用。

西方國家公共管理體制改革的手段之一就是實行民營化。所謂民營化就是指允許除政府之外的 民間力量進入原先由政府壟斷經營的領域。在實踐中，率先進行公共事業民營化改革的是撒切爾夫人。1981年初，撒切爾夫人以39.16億英鎊的價格，將英國電信公司出售給私人，拉開了民營化改革的序幕。民營化所包含的內容有民營化改革的三大類、地方分權化、對改革效果的評價。民營化改革的三大類：1.私有化，西方國家公共事業管理的“全面干預時期”，西方國家政府采取政府壟斷經營的方式。私有化改革意味著開放政府壟斷的領域，如航空、電信、能源、電力、供水等等，讓私人資本進入，且政府原有的相關資產通過周買的方式轉讓給私人企業。2.引入競爭機制，除了開放以具備條件的公共領域外，西方國家政府對尚不適應完全私有化經營的公共事業，采取了引入競爭機制的方式，以促使其提高運營效率。3.鼓勵第三部門介入，所謂第三部門就是指介入公共部門和私營部門之間的，不以盈利為目的的社會組織。地方分權化是指將公共事業的管理由中央集權變為屬地責任，使地方政府在公共事業管理中發揮更大的作用。在這一過程中，改革的主要內容是公共事業管理權限在中央與地方政府之間的重新分配。將權下放到地方政府的意義在于：1.地方政府可：可以根據自身具體的情況的特點來進行操作；2.在不同地方政府之間會形成競爭，也相當于前面提到的在政府內部引入競爭機制。地方分權改革過后，民眾可以通過“用腳投票”的方式來選擇最能滿足其需要的地方，從而迫使地方政府提供有競爭力的公共服務。從改革的效果來看，對政府而言，改革在緩解國內財

政壓力、公眾信任危機等方面起到了積極地作用。一方面，政府通過私有化獲得了資產的回收，增加了財政收入。第三部門的介入也在一定程度上減輕了政府的負擔；另一方面，競爭機制的引入，促進了政府在公共事業管理領域的效率的提高，同時也降低了政府的運作成本。

通過西方的公共事業管理體制改革的經驗，我們可以學習到一些可以借鑒的東西。首先應該強化政府的公共事業管理職能。然后是多元化，第一，在公共事業投資上，除了政府大量撥款主持外，社會組織、私企也大量投入，形成政府、私企和社會組織多元化并舉的投資格局。第二，在管理上，表現為分權化和社會化。第三，第三部門應該進入制度化發展階段。還有通過健全法律法規體系，對公共事業實施管理，進入法制化和規范化的格局。我國改革的主要內容應從圍繞以下方面進行。1.私有化2市場化：合同出租、以私補公、客戶競爭、內部競爭。3.社會化：發揮非營利組織的功能、社區化、用者付費、地方化。我國的公共事業管理體制改革時應遵從以下的規則：1.要從本國的實際出發，實事求是。2.進行大膽的創新，充分調動創新性思維。3.將管理制度和法規的完善與管理技術和績效的提高結合起來4.培育市場，發展社會中介組織。西方國家公共部門資產的管理經驗主要體現在管理體制、管理模式和資產配置方式這三個三面，我國也可以借鑒。1管理體制。2.管理模式：明確中央和地方的管理權限、對公共部門資產實行分類管理、對公共部門資產實行專業化管理。3.資產配置。4.明確非經營性國有資產管理體制的層次結構。5.建立非經

營性國有資產分級分類監管模式。5.建立科學、民主的行政事業單位國有資產配置、使用、處置機制。6.積極將市場競爭機制引入到公共管理領域中，平衡政府與市場的作用；在公共管理領域中，積極引入工商企業的管理方式；借鑒新公共管理理念遏制官僚腐敗；適應信息社會發展，建立新型的公共管理組織模式、思維模式。

我國的公共事業管理體制改革主要領域應該包括教育、科技、文化、衛生、環境保護、公共基礎設施、公共住房與社會保障。改革的原則應該遵循：掌舵而不是劃槳、授權而不是服務、內部引入競爭機制、放松管制，以使命感引導管理者在法律法規的范圍內，自由選擇最好的完成使命的方式、結果導向，按效果而不是投入撥款、顧客導向，滿足顧客而不是官僚政治的需要、尋求收益而不是浪費、預防而不是治療、從等級制到參與協作，關注官僚組織中的一線工作人員、市場導向，盡可能地利用市場機制。我們可以借鑒的公共事業管理的基本模式有十種。政府服務、政府出售、政府間協議、合同承包、特許經營、補助、憑單制、自由市場、志愿者服務、自我服務。上述的十種基本模式的選擇應該遵循以下的原則。第一，政府應在一切可能條件下，避免政府壟斷，即使是在只能由政府提供服務的情況下，也盡量以發揮規模效應、專業分工優勢以及引入競爭機制為首要考慮，選擇政府間協議模式。第二，在結合現實條件分析物品的復雜屬性的基礎上，最大可能地引入自由市場、志愿服務及自我服務模式。第三，在純粹公益物品及公共池塘資源物品的供給上，選擇政府服務或合同承包或補助或憑單制的方式，具有很強的自然壟斷地位的物品，則采

用政府出售或特許經營的模式。第四，通過合同承包的方式將政府在公共事業管理領域需要的事務性服務外包給私人組織或第三部門，以充分利用市場機制和專業人士的優勢。上述的十種模式也可以被綜合運用，總的來說有兩種方式：1.多樣化安排，在特定轄區中利用多種模式提供某一特定公共事業領域的服務。2.混合式安排，多個模式被運用于某一制度安排之中。以交通為例，十種模式都可能被利用，相互之間能夠形成互為補充的關系。

最后在借鑒西方經驗的同時，必須特別注意要想讓市場和競爭機制成功發揮作用，有兩個重要的條件：1包括政府機構在內的各參與主體，均有嚴格的預算約束。2消費者的需求量必須達到足以帶來競爭的程度。

以上就是從西方國家的公共事業管理體制改革中學習和借鑒到的一些東西，希望能給我國的公共事業管理體制改革帶來一些有用的信息，從而早日成功的進行改革，提高整個社會的公平程度和帶來更高的效率，為全面建成社會主義小康社會貢獻力量。