第一篇：西部地區農村城鎮化的路徑探析

人口城鎮化是城鎮化的主要內容和衡量城鎮化水平的重要指標，人口城鎮化即農村人口的城鎮化轉移。本文針對西部地區的實際，提出其城鎮化應借助農村和城鎮的拉力與推力，應選擇做大做強現有城鎮和整合現有小村莊的路徑，也就是做大做強省會城市、二級中心城市、縣城和鄉鎮以增大其容納人口的能力，整合現有小村莊以加速農村人口的城鎮化轉移，從而加速西部地區農村城鎮化的進程。

【關鍵詞】西部地區；農村；城鎮；城鎮化

【中圖分類號】F320.3我國是一個農業大國，時至今日，我國農村仍然生活著7—8億人，農民的生活水平仍然很低，農村的貧困已經成為制約我國經濟發展的“軟肋”。城鎮化對于吸收農村剩余勞動力，帶動農村經濟發展，引導農村勞動力由傳統農業向第二、三產業轉移，對于優化城鄉經濟結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有重大意義。西部地區地廣人稀，交通不便，信息不靈，城鎮化水平低，現有城鎮也是零星分布，孤立無援，城鎮化進程緩慢，從一定意義上說，西部農村是眾多貧困山區農村的一個縮影，因此，研究西部地區農村城鎮化問題具有一定的戰略意義，分析其路徑對西部地區農村城鎮化具有一定的實際指導意義和價值。

一、西部地區農村的現狀特征

1、村莊數量多，分布廣且規模小

西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西等12個省、自治區、直轄市，面積為685萬平方公里，占全國的71.4%。而人口僅占全國的28.8%，但自然災害頻繁，歷來經濟落后。這一地區的農村大多規模較小，而且分散不集中。據統計，位于陜北地區的棗園，其農村70%以上為11戶至30戶的小村落，100戶以上的僅占0.6%，1～10戶的占9.7%；子長縣轄8鎮7鄉，354個行政村，1295個自然村，總人口22.74萬人，每村平均不到110人。①

2、基礎設施滯后且使用效率低

雖然西部地區的公路通達率很高，但存在公路等級低，縣與鄉、鄉與村之間的公路路面窄，路況差，村組公路多數為等外級公路，抗災能力低，缺橋少涵的問題比較普遍，晴通雨阻現象非常突出，使用效率不高。90%以上的農村衛生計生機構缺乏基本醫療設備，難以開展好服務工作，現有設備基本閑置。隨著一些小學的撤并，許多學生集中到中心學校，中心學校的教室和宿舍滿足不了撤并后的需要，師資力量嚴重不足。農村文化設施、公益事業建設少，很多農村沒有休閑娛樂的場所，有的農村甚至沒有像樣的日用百貨商店。

3、公共服務水平低且費用高

西部地區農村的公共服務水平低且費用高。首先是電，一到除夕、春節等大的傳統節日農村經常停電，而且電費要比城鎮居民高很多，城鎮居民電費一般為0.5元∕度，而農村居

民及城郊未入網居民電費一般為0.7—0.9元∕度；其次是交通，暫且不說農村居民出行的方便程度和城鎮居民相差甚遠，單就交通費用也高出城鎮居民好多倍，城鎮居民乘公交進城車費一般為1—2元，而農村居民乘車進城車費一般為5—15元；再次是通信，農網話費一般為0.2元∕分，而市網話費一般為0.1元∕分，而且農網和市網信號質量相差很遠；最后是教育，農民為了讓子女享受和城鎮學生一樣的教育資源也需付出高出城鎮居民好幾倍的代價。這些都是農民生活不可缺少的公共服務，具有一定剛性，彈性大的公共消費品更是無法相提并論。

二、西部地區農村城鎮化的思路

城鎮是聚集一定數量人口、產業和生產要素的特定空間，城鎮化則是三者向城鎮聚集的過程。在此過程中，農業人口不斷轉變為非農業人口；農業勞動力不斷轉變為非農業勞動力；第一產業人口流向第二、三產業，第二、三產業人口不斷向城鎮聚集發展。[1]人口城鎮化是城鎮化的主要內容和衡量城鎮化水平的重要指標，因此西部地區農村城鎮化首先應該是農村人口城鎮化。農村人口城鎮化即大量農村人口的城鎮化轉移，但這種轉移必須是農民自覺自愿的，為此我們應考察一下城鎮和農村的拉力與推力問題。

從城鎮的拉力方面看，城鎮的就業機會多，預期收入高，還有生活的自由度較高，醫療條件較好，交通便捷，子女可以得到良好的教育，有豐富的文化生活等。從推力來說，城鎮社會治安混亂、過高的房價、空氣污染嚴重、生活費用昂貴、交通擁擠、文化歧視等使得一些人在城里待不住，只得離開城市回到農村。農村良好的生態環境、清潔的空氣和水、淳樸的民風具有很強的吸引力。農村也存在推力，如生活相對貧困、就業機會少、教育資源缺乏、醫療條件低劣、文化生活貧乏，這些都導致了年輕人紛紛往城里跑，有人說現在的農村種田的稱之為“7086部隊”（七零八落），基本上是老的老、少的少、殘的殘。[2]

由此可見，要加速農村人口的城鎮化轉移，從而加速西部地區農村城鎮化的進程，就要從兩方面入手：一是從城鎮方面應增大其拉力減小其推力，二是從農村方面應減小其拉力增大其推力。

三、加速西部地區農村城鎮化的路徑

（一）加快現有城鎮建設以增大其拉力減小其推力

從整體看，目前西部地區城鎮化水平低，城鎮密度偏小，但布局基本合理，因此加速西部地區農村城鎮化應選擇走做大做強現有城鎮容納功能的路子，即走增大現有城鎮的拉力使其推力減小的路子。

1、加快區域中心城市的建設

重慶、成都、西安、昆明等省會城市作為西部地區的政治、文化中心是毫無疑問，但是這些城市之間的絕對距離仍然比較遙遠，沒有形成群體效益，省會中心城市的經濟發展依然沒有形成強大的輻射效應，即區域中心城市的拉力不足。為此應加快建設作為聯系省會城市和農村之間的紐帶的二級中心城市，形成一級中心省會城市——二級地區中心城市——縣鄉村經濟互動發展的局面，完善和強化二級中心城市的城市功能，構筑城市經濟圈，以增大其

容納人口的能力；同時二級中心城市還應健全公共服務設施，改善社會治安環境，緩減交通擁擠，提供經濟適用房和廉租房，改善人居環境和質量，以此來吸引人，挽留人，即減小城鎮的推力，從而擴展人口規模，發揮人口聚集規模效應，加速西部地區農村人口的城鎮化轉移。

2、加快區域縣城建設

縣城，是一個縣域內經濟文化政治中心，是縣域內農村勞動力轉移的首選，其對農村的影響和輻射作用最直接、最顯著，也就是對農村人口的推拉作用最直接、最顯著。所以加速西部地區農村人口的城鎮化轉移重點應做大做強縣城經濟，發達的縣城經濟不僅能推動居住、消費等功能的建設，而且可以帶動縣城就業和縣城環境建設，增強縣城對農村的吸引力和輻射力。重點把縣政府所在鎮建設好，對縣域經濟的發展將會起到重要的推動作用。目前西部地區的縣城規模過小，如陜西省的黃龍縣，人口不到5萬，顯然作為建制縣其經濟功能和輻射帶動作用很弱。根據西部地區人口居住稀疏、地理環境特殊的實際，條件好的縣城爭取逐步發展為縣級市，條件差的則應建成縣域內的中心小城鎮，努力擴大縣城中心市鎮的輻射半徑[3]。從西部小城鎮發展的特征出發，以質的提升取代量的擴張，重點發展縣城鎮、交通及區位條件較好且有一定基礎的工業鎮、資源條件優越近期有可能得到大規模開發的城鎮[3]。西部小城鎮建設的重點應該在縣城鎮，這已經是學者們的共識。發展縣域經濟，一定要從自身實際條件出發，因地制宜，發揮特長，辦好做強縣城支柱特色產業。陜西的神木、靖邊兩縣，煤炭、天然氣開發已初具規模；綏德、米脂、橫山、鎮川（鎮）處在重要的交通線路上，成為商品集散地，商品貿易繁榮；洛川的蘋果種植基地、安塞的名俗文化開發都是頗具特色的。

3、加快現有鄉鎮建設

農村人口城鎮化可以向大城市轉移，也可以向小城市轉移，還可以向產業特色突出、引領作用顯著、輻射功能較強的鄉鎮轉移，并且這是轉移距離最短、轉移成本最低的人口轉移方式。目前西部地區的建制鎮即鄉鎮，雖然數量偏少，但分布均勻，只要做大做強這些鄉鎮，其輻射力可以遍及西部地區的角角落落。按照社會事業向農村延伸、公共財政向農村傾斜、城市文明向農村輻射的要求，加大對鄉鎮公共服務設施的建設投入，建立起城鄉統籌的公共交通、供水供電、環境保護、通訊設施、娛樂教育、衛生保健等基本公共服務體系，以此來增大鄉鎮的拉力，促進農村人口快速地城鎮化轉移；加快現行戶籍、土地流轉、社會保險、勞動人事管理體制改革，為農村人口有序快速地城鎮化轉移掃清障礙。另外，積極發展中小企業和農村產業及專業合作組織，活躍鄉鎮經濟，為鄉鎮建設提供物質基礎和就業機會，以聚集吸納大量農村勞動力，進而加速西部地區農村人口的城鎮化轉移。

（二）積極整合現有村莊以加速西部地區農村城鎮化的進程

西部地區農業人口占總人口的比重75%以上，而且受限于地質地貌條件，人口居住分散不集中。這樣一個農業人口比重大且居住分散的地區，僅僅靠做大做強城鎮的拉力來實現西部地區農村城鎮化目標，顯然是不夠的，還應借助農村的推力，鑒于西部農村的現狀，應選擇走整合現有村莊的路子，即走利用村莊整合推動農村人口的城鎮化轉移的路子。西部地區好多農村一半以上農戶是城里農村兩頭跑，過著所謂的“兩棲式”生活，有的為了孩子上學，有的為了增加收入改善生活。這些農戶只要適當地推他們一把，就會移居城鎮實現非農化轉

移，而村莊整合正是這個“推”的著力點，一定意義上講，村莊整合就是做大小村莊的推力。具體做法是以地域為依據就近將分散的小村莊整合為不少于1000人的大村莊集中居住生活。理由是：

1、這種村莊整合具有可行性

首先，從理論上講，人具有社會屬性，農民也是如此，所以從本質上講農戶有選擇集中居住生活的本能趨向。其次，農民選擇時會進行成本比較做出理性選擇。雖然村莊整合對農戶來說不可能是零成本，但是他們會比較就近移居新村的成本、城里農村兩頭跑的成本以及直接移居城鎮的成本，顯然，只要三者之中就近移居的成本最小，農戶選擇就近移居新村的傾向就很大。最后，農戶就近移居集中居住生活，農戶間相互比較熟悉，人們的生活習慣、風俗習慣、風土人情等非常相似，所以不會有背井離鄉的感覺。總而言之，只要控制好農戶就近移居的成本，這種村莊整合就會得到農戶的積極支持和配合。事實上，我國已成功實現了許多村莊的整村遷居就是很好的例證。

2、這種村莊整合可以提高西部地區農民的生活質量而不增加生活費用，有利于加速農村城鎮化進程

這種整合并不一定要農民集體住樓房、使用沖水廁所，只是將農民集中在某一宜居區域集中居住生活，針對西部地區農村的實際情況，農民可以住自己的窯洞或平房，他們仍然可以擁有自家的小院，可以飼養家禽，實現食物的循環利用，不會得諸如食物垃圾等“城市病”。整合后的新村有小百貨店、餐館、美容美發店、衛生室、棋牌室、文藝隊、學校、書店、通訊費代收點，甚至有銀行、網吧等。整合前這些日常生活消費品大部分需跑到城鎮才能消費，整合后在自己村里就可以消費，既省錢又省時，同時這些日常生活消費品集中提供還有助于其質量提高和品種豐富。如學校，西部地區200人以下的村莊為數不少，一個村莊學齡兒童平均每個年級不到1人，要配置各科老師都不可能，更不要說圖書館、體育場了，整合后則不同，新村學齡兒童數量增多，不僅可以配齊各科專業老師，有條件的村莊還可以配置圖書館、體育場、電教室等教學設施，從而縮小農村和城鎮的教學資源差距，進而提高農村學校的教學水平和教學質量。再如生活用電、自來水、天然氣集中提供成本大大降低，既方便了農民生活又不增加生活費用。可能有人會擔憂把農民集中起來居住會增加農民耕作農地的成本，但是只要認真分析一下就會發現這種擔憂其實沒有必要，農民不在自家農地附近居住，但就近移居地域跨度不會太大，可騎車去耕作花費時間不長，成本也不大；有些農村可根據所經營的作物特性在農忙季節搭簡易房子暫住山上，這種做法在國外也不乏其例，農民耕作農地的成本根本不會增加。總之，這種村莊整合可以提高西部地區農民的生活質量而不增加生活費用。

這種整合也有利于加速西部地區農村城鎮化的進程。一是整合時農民會選擇就近移居新村還是移居城鎮？人的正常選擇心理是就高不就低，略有條件的農戶很有可能會選擇城鎮；一些暫住城鎮不打算移居城鎮即城里農村兩頭跑的農戶，村莊整合會促使他們移居城鎮，加速了農村人口的城鎮化轉移。二是整合后的新村，各種配套生活服務集中提供，就需要有人專門經營，這些經營農戶從實質上講已不再是農民了，因為他們的生產方式不再以農業生產經營為主，而是以商業經營為主，屬于社會化大生產，這樣又減少了一部分農業人口。這些農業人口的減少和城鎮化轉移都要歸功于村莊整合這一舉動，因此整合現有村莊有利加速農村城鎮化的進程。

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第二篇：農村城鎮化

農村城鎮化

太極

摘要：目前,我國城鎮人口將達到6.3億人左右，城市化水平達到48%；已進入城市化中期發展階段。城鎮人口持續快速擴張，是這一階段的基本特征。

農村城鎮化是我國經濟社會發展中的一個綜合性問題。農村社區建設與發展是整個社會發展的基礎。在農村城鎮化進程中能否做好農村社區建設工作對我國社會建設有著極其重要的意義。

關鍵字：農村城鎮化 農村社區建設

農村城鎮化側重于從農村經濟社會發展的視角來思考城鎮化問題。農村社區建設是農村因城鎮化而采取城市社區模式治理農村的過程。而在統籌城鄉發展的政策背景下，去分析農村社區建設的發展模式，研究城鎮化的可能路徑及其面臨的困難和障礙，探索實現城鄉統籌發展的突破口，既是理論研究的熱點，也是現實發展的需求。

一、農村城鎮化和農村社區建設的內涵

農村城鎮化的基本內涵主要包含四個方面的內容。一是農村生產要素尤其是勞動力要素向非農產業和城鎮聚集；二是城鎮體系的建立和完善；三是城鎮反哺農村；四是城鄉一體化。農村城鎮化發展的高級階段就是城鄉作為一個整體高度融合，通過城鄉生產方式和生活方式的融合，實現城鄉資源的共享。

農村社區建設是社指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。

二、城鎮化進程中農村社區建設存在的問題

目前，農村社區建設正處于探索階段，沒有現成的規律可循，尤其在城鎮化背景下存在著許多問題：

（一）將城鎮化建設等同于城鎮建設，貪大求洋。

城鎮化最終的目的應該是努力提高人民群眾的生活水平，但有的人在追求政績的心理驅使下，大搞奢華的形象工程，只抓硬件設施，忽視了產業支撐力的提高，使巨額的投入得不到相應的回報，反而帶來了沉重的債務。

（二）將城鎮化簡單的化為農轉非

城鎮化進程中的農民，身份從農業變為非農業，不僅僅是身份的轉變，還包括就業、養老、醫療的各項基本福利條件的改變和提高。

（三）資金、土地、人才等資源得不到充分的利用

農村社區建設作為一項系統性工程，集中居住點建設、基礎設施配套、管理服務費用支出等都需要大量的資金投入，資金短缺的瓶頸制約非常突出。受國家宏觀調控影響，嚴格控制土地使用管理，很多建設規劃難以落實，影響農村社區建設的推進。在農村，村干部普遍缺乏現代社區建設理念和管理知識。而農村基層干部待遇偏低、成長環境較差，要吸引優秀大學畢業生加入“村官”隊伍也比較困難。

（四）農民主動參與意識與農村社區建設不相適應

雖然農民主觀上都渴望過上高質量的生活，但真正能主動參與農村新社區建設的積極性卻普遍不高。大部分農民在思想認識上存在一個誤區，即認為建設農村新社區是政府的事，跟自己關系不大。但當在建設過程中，涉及到他們切身利益時，又會過分地苛求政府。

三、城鎮化背景下農村社區建設的對策

在農村城鎮化進程中要想做好農村社區建設要處理好下幾個方面的關系：

（一）正確地處理好管理和服務的關系

村民自治側重點在管理，而農村社區側重于服務。推進農村社區建設必須堅持以人為本的原則，體現服務村民的宗旨。通過農村社區建設，逐步完善社區職能，不斷強化社區服務功能，為廣大村民提供便捷服務，讓村民真正得到實惠。

（二）正確地處理好政府引導與群眾參與的關系

要堅持政府依法行政，充分調動農民參與社區建設的積極性，實現政府引導與群眾參與的良性互動。政府在農村社會保障中應發揮主導作用。在推進農村社區建設中，必須充分尊重農民群眾的愿望和實際需求，讓農民群眾充分參與到農村社區建設的各項規劃和建設方案的制定過程中，把干部群眾的良好愿望變為廣大農民群眾的自覺行動。

（三）正確地處理好農村社區建設與新農村建設的關系

新農村建設的內容涵蓋了農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等多個方面，是一個綜合性的系統工程。而農村社區建設主要側重于社會建設和管理領域，依托村黨組織和村民自治組織，發展農村各類經濟社會組織，推進社會主義新農村建設。因此，農村社區建設是為新農村建設服務的，是推進社會主義新農村建設的基礎性工作。

（四）正確地處理社區建設與村民自治之間的關系

擴大基層民主，完善村民自治，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，其目的是通過把農民群眾組織起來，保證農民群眾依法行使民主權利，把自己的事情管好，促進農村經濟發展和社會進步。農村社區建設是村民自治的延伸和拓展，也是農村基層民主在新的歷史條件下的創新和發展。

（五）農村社區建設要以縣域經濟為依托

實施農村城鎮化的戰略重點在縣域，縣域是農村城鎮化發展的主要平臺和載體，縣域經濟發展與農村城鎮化之間存在著互促共進的良性互動關系。只有縣域經濟發展了，農村的社區建設才會有更大空間。

（六）加強對農村社區工作者的培訓，提高社區管理人員的專業素質

從農村發展特別是社區發展的趨勢來看，目前農村普遍存在因缺少專業人才而使社區發展難以獲得突破。因此，迫切需要培養一支專業化的社區發展隊伍來推進農村社區發展。優秀年輕干部要充實到領導崗位上來，并通過政策理論、業務知識、工作技能的培訓，努力提高社區工作者綜合素質。

參考文獻：

[1]陳愛民.中國城市化:田野研究與省例分析[M]，經濟科學出版社，2003.[2]吳學明，王榮啟.構建和諧農村需要推進農村社區建設[J].中國社會發展戰略.2008（1）.[3]陳鴻彬.農村城鎮化研究、建設和管理[M].中國環境科學出版社。2004：74-75.[4]段煉.當前農村社區建設存在的問題[J].邊疆經濟與文化，2009，(02).[5]威學森.農村社區建設理論與實務[M].北京：中國社會科學出版社，2008

第三篇：農村城鎮化

農村城鎮化

農村城鎮化是指各種要素不斷在農村城鎮中集聚，農村城鎮人口不斷增多，城鎮數量、規模不斷增大，質量不斷提高的過程。它是以工業為主體的非農產業集聚發展的必然結果，是農村社會演進并通往現代化的一個重要過程，是傳統農村向現代城市文明的一種變遷，是統籌城鄉發展、全面建設小康社會的重要內容。

1、農村城鎮化發展的基本方針。由注重小城鎮外延粗放式發展，轉變為注重質量的集約型發展；由單純注重小城鎮建設規模和人口數量，轉變為注重經濟發展和提高居民整體素質；由單純注重小城鎮自身完善和發展，轉變為注重城鎮間的相互聯動和開放式發展；由主要通過政府行政手段推動，轉變為主要依靠市場經濟的辦法和多方面的力量；尊重經濟規律，不搞一刀切。

2、促進農村城鎮化的配套政策。一是戶籍制度。對到建制鎮投資、興辦實體、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，只要有合法固定住所、合法穩定的職業或生活來源，均可申請辦理小城鎮戶口，不受“農專非”指標限制，不收取入戶費和增容費，享受城鎮居民同等待遇，履行同等義務。二是土地使用制度。在非農業建設用地中，每年安排一定數量的用地指標用于中心建制鎮建設。對復墾的舊村莊用地，免收農業稅、特產稅和集體提留。進鎮入戶農民原承包的土地根據本人意愿可以不收回，在承包期內可以轉讓、入股、定期租賃等，并承擔相應的義務。三是財政金融政策。各級政府每年安排一定的專項資金以投資、貼息和補助等方式，用于小城鎮特別是中心建制鎮的公用基礎設施建設以及編制規劃和信息網絡建設。四是稅費政策。小城鎮存量建設用地土地有償使用費，專項用于小城鎮基礎設施建設和土地開發。

3、繁榮小城鎮經濟。小城鎮建設要同壯大縣域經濟、發展鄉鎮企業、推進農業產業化經營、移民搬遷結合起來，引導更多的農民進入小城鎮，逐步形成產業發展、人口聚集、市場擴大的良性互動機制，增強小城鎮吸納農村人口、帶動農村發展的能力。國家固定資產投資要繼續支持小城鎮建設，引導金融機構按市場經濟規律支持小城鎮發展。重點漁區漁港、林區和墾區場部建設要與小城鎮發展結合起來。有條件的地方，要加快推進村莊建設與環境整治。

第四篇：農村城鎮化

發展小城鎮，是世界各國普遍的做法。我國的國情和資源條件難以支撐集中發展大中城市的城市化道路。客觀上，農民進城也存在習俗、就業、購房、生活費用等諸多約束，采用農民熟悉和能夠承受的小城鎮生活方式，則是一個現實選擇。

當前，積極推進農村城鎮化，特別是中西部農村城鎮化，是在特定的時期一個正確的選擇。一是在國際金融危機的大背景下，要保持經濟的持續健康發展，必須尋找新的經濟增長點。去年通過實施適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策，我國經濟取得了GDP增長8.7%的水平，其中房地產的快速增長，拉動了上下游產業的發展，成為經濟增長的支柱產業，但也導致房地產泡沫的急劇形成，投機炒房的現象較為盛行。如果以此不發展房地產，經濟發展沒有新亮點，我國經濟將如何保持穩定增長，是必須解決的核心問題。

筆者認為，推進城鎮化建設將是一個一石多鳥的選擇。

一、為大中城市的房地產投資降溫，把資金吸引到農村小城鎮，既能推進小城鎮的建設，又能利用城鎮建設繼續發揮房地產在拉動GDP增長中的作用，發揮房地產業與眾多的產業相關聯的特點，保持經濟的穩定增長，還可以解決大城市房地產泡沫問題；

二、,能夠推進新農村建設。新農村建設的核心是提高農民收入，增加農村的公共產品供給。一部分先富起來的農民遷移到小城鎮，使得過去以“過密化”為特征的人多地少矛盾有所緩解，使得土地流轉和規模經營能夠實現；

三、拉動農村的內需是未來我國轉變經濟增長模式的關鍵。由于我國農民收入增長較城市緩慢，加上農村醫療、養老、教育相關保障長期缺失，使得農村市場的消費沒有撬動起來。事實上，農民對于現代生活方式是向往和樂于接受的，家電下鄉等受到農民的積極響應就是很好的說明。農民在家用電器、交通工具、住房、教育、醫療、文化生活等方面的消費，很大程度上依賴城鎮提供的消費環境和消費條件，沒有城鎮作為載體，農民就是有消費能力也無法消費。加快農村城鎮化進程，還能孵化出更多的消費量。城鎮化必然帶動基礎、旅游設施、公共服務業建設，帶動城鎮工業、建筑材料、交通運輸、商業餐飲、文化消費等；

四、農村城鎮化能減少農業水土資源流失、草原過度放牧等問題，實現人口、資源和環境的良性循環，實現中國經濟可持續發展。

五、在中西部加快農村城鎮化步伐，發展農村經濟，可以有效縮小地區差別、城鄉差別，特別是西部地區大多是少數民族地區，有利于增進民族團結。

我國東部地區已經顯現出城鄉一體化的特征。在我國中西部，城鄉差別較大，東部那種廣泛存在的產業集群、由村變鎮、城鄉和鎮村界限模糊的情況，在中西部則不存在。西部地廣人稀，民眾的創業水平較低，中小企業和民營經濟不發達，有些地區生態環境惡劣，有些地區交通條件很差，發展小城鎮則應該以縣城為重點，使之成為一頭連接大城市、一頭輻射鄉村的中介城鎮。東部地區依靠經濟發展自然形成城鎮，而西部地區必須依靠政府的推動和外來資金的投入。前者是一個自然的過程，是經濟發展到一定階段的必然產物，后者則是依靠外來的推動。但是，由于農村城鎮化，必然帶來對土地的占用和環境的污染，所以必須堅持不均衡的發展方式，也不能急于求成，拔苗助長，而應該在戰略上積極主動，做好規劃，在具體執行中，也考慮實際情況，積極發展農村產業化和農村工業化、農村產業非農化等基礎工作，使得城鎮化能有持續發展的基礎和支撐。

對于中西部而言，應該抓住國家西部大開發的戰略機遇，承接東部的產業轉移，大力發展工業和服務業。國家也應該有意識地將一些資源大項目放在西部，圍繞大項目的供應鏈，帶動西部中小企業的發展。對于西部發展工業和農業產業化要給予政策優惠，加大對中西部的轉移支付，加大西部公共設施建設，商業銀行積極提供資金支持，逐步實現東中西區域協調發展、城鄉公共設施均等化的目標。（董玉華作者為中國農業銀行內蒙古分行副行長經濟學博士）（人民日報海外版）

第五篇：試析西部地區社會管理創新的法治化路徑

試析西部地區社會管理創新的法治化路徑 當前，我國現代化建設進入攻堅階段，歷史表明，社會的黃金發展期和社會矛盾凸顯期往往是交織并存的。隨著社會轉型不斷深入，不僅過去長期積累的社會矛盾凸顯，而且又出現新的復雜社會矛盾，與舊有社會矛盾交織，構成風險社會多重矛盾與沖突的背景。西部地區因為經濟欠發達更容易積聚矛盾，社會管理面臨巨大挑戰和危機。西部地區必須重視各種社會問題的研判與化解，創新社會管理方式，才能實現經濟社會的快速發展。

一、西部地區社會管理存在的問題

西部地區具有特殊的地理環境和經濟政治環境，同東部地區相比，在社會管理方面既存在共同性也有其特殊性。

（一）民族與貧困問題突出，針對性地方性法規嚴重缺失

西部地區是全國民族與貧困問題最集中的地區，國家重點扶持的貧困縣達307個。由于產業結構、交通通訊、對外開放、科教文化等明顯落后，使西部發展長期受客觀物質條件的限制，而且民眾觀念保守，認識接受新生事物緩慢，形成了一種“貧困的惡性循環”態勢。

西部民族與貧困問題的原因很多，其中一個不可忽視的因素是缺乏有針對性的地方性法規。一些地方政府受傳統“人治”觀念影響，容易忽視地方性法規的制定，同時立法技術低下、執法不守法、紅頭文件大于法等現象仍然存在，導致社會管理擁堵不堪，效率低下，最終導致民族和貧困問題積重難返。

（二）經濟競爭力低下，制度嚴重障礙

西部地區傳統農業與不發達工業并存，構成的二元經濟結構模式，政府在各項制度、政策供給和取舍上，優先偏好農業，導致農業發展緩慢，工業發展也缺乏市場競爭機制。當前我國區域經濟競爭加劇，東部地區受惠于經濟體制優先改革，同時充分利用市場規律的體制優勢和靈活的經濟手段，迅速增強了本區域競爭力，而西部地區在區域競爭中一開始就處于劣勢，東西部差距將不斷拉大。

東西部發展差距很大程度是制度障礙造成的。東部地方政府在推動地區發展中，不斷創新社會管理，提高政府對市場經濟的適應能力，靈活制定與市場經濟發展相適應的經濟制度，使地區經濟得到飛速發展。而西部地區的制度供給需求不均衡，尤其是政府提供的制度無法滿足經濟主體的需求，如法律實施變異嚴重，制度創新績效不高，習慣用傳統管理辦法管理經濟，直接插手生產要素配置等等。

（三）社會管理模式僵化，矛盾化解機制不健全

西部社會管理多為一元模式，剛性的管理手段較多，柔性的管理手段較少；公民參與社會管理缺乏有效的平臺；社會管理習慣搞運動，制度化常態化欠缺。社會管理手段存在著“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的尷尬。

當前西部地區社會運行機制不完善，特別是矛盾沖突的化解機制很不健全。政府正處于由“管理型”政府向“服務型”政府轉變的過程之中，舊的運行機制正在解體，新的運行機制正在確立，特別是矛盾沖突的化解機制，正在探索建立階段，政府在矛盾化解時還常常處于缺位、越位、錯位的境地。

二、推進西部地區社會管理創新應當依靠法治

社會管理是社會良性運行的調控活動，目的是為了實現社會關系和諧，形成更好的社會秩序，產生良好的政治、經濟和社會效益。創新社會管理，是在現有社會資源和管

理經驗的基礎上，為適應新的社會發展，引入先進的社會管理方法和理念，對傳統社會管理方法和管理模式進行改進。

在當下中國，“依法治國”已是普遍共識。社會治理模式從傳統的全能政府的控制模式逐漸轉向公共導向性的法治模式，社會自治、人權保障和法制變革更加重視。在法治規則下，公民享有憲法和法律賦予的廣泛權利，所有公民和組織必須依法行事，必須承擔法律規定的法律義務；立法、行政、司法等權力部門依法律產生，受法律約束，對法律負責，都必須在法律框架內有序運行。同時，法治通過對權力界定、規范、約束和控制，使社會管理具有合法性、權威性和操作性。

因此，西部地區推進社會管理創新，應當依靠法治。要逐步完善西部地區相關地方性法規和制度，通過法規和制度來規范和促進社會管理和社會管理創新，實現解決問題和創新發展的最終目的。

三、實現西部地區社會管理創新的法治化路徑

（一）創新地方性法規

西部地區應當加強地方性法規的創新，使社會經濟關系能動地決定和配置社會權利義務關系，更好地調整利益矛盾和利益沖突。具體而言，以下幾個方面應作為重點：一是創新民生立法。西部地區應當通過創新地方性法規，加大投入民生工程和基礎設施建設，從根本上改善民眾居住生活條件。當前，戶籍制度改革是改善民生的一個重要環節，戶籍改革的出路在于實現城市人口與農村人口的良序互動。如成都、重慶正通過創新地方性法規的形式，嘗試打破二元戶籍制度，實現城鄉一體化。試點一旦取得成功，政府對社會的管理必將大大加強，有利于維護西部的社會穩定。又比如可以完善社會保障制度，逐步將一些有益的政策固定下來上升為地方性法規，在法規上明確責任主

體、確定權屬、完善操作程序，使社會保障有法可依，使有限的社保資金得到合理有序使用。此外，可以嘗試城鄉統一的社會保障體系，將城鎮的醫療、養老保險向農村開放，使農民也有參加社會保險的權利。

二是創新農村土地制度。當前體制下，農村土地是難以改變集體所有制性質的。因此，創新現行西部土地制度，關鍵要確認農村土地的性質與權屬，充分完善農村土地承包經營權，以固化權利期限、豐富權利內容等形式將農村土地承包經營權物權化，通過明晰產權的方式激勵農民脫貧。在地方立法上確認家庭承包經營權為獨立完整的物權，包含使用、占有、處分、收益等權能，該物權可以依法轉包、轉讓、互換、繼承、入股等等，與使用權緊密結合，由土地承包經營者掌握。土地承包經營權的各項內容都由物權法予以明確，在法律上確認土地承包經營權期限，當事人不得通過合同加以改變，在承包期內不得隨意調整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。

三是創新教育立法。創新西部教育，義務教育是根本，職業教育是關鍵，所以應當創新西部職業教育立法，大力加強西部職業技術教育。通過職業技術教育培訓，讓城市貧困人口和失地農民以及少數民族群眾逐步適應社會形式的發展，獲得更多更好的謀生技能和手段。雖然我國在上世紀九十年代頒布了《職業教育法》，但由于條文籠統概括，只提出了發展農村職業教育的要求，沒有切實有效的程序保障，至今仍然沒有一套完整的職業教育培訓體系。因此，創新職業教育培訓法勢在必行，西部地區可以將職業教育培訓的責任主體、資金渠道、實施程序以地方性法規的形式明確下來，規范教育投資市場，加大公益性職業教育投入，放開教育市場限制，鼓勵民間投資職業教育，逐步形成以國家投入和民間籌資相結合的投資模式，使職業教育培訓多樣化、多元化。

（二）強化依法行政

西部地區民眾的法律意識和法治環境與東部地區相比有很大的差距，因此西部地方

政府在實施社會管理時更要依法行政，否則民眾不僅不會遵循依法辦事的原則，反而在制度之外去尋找潛規則，導致地方政府執法公信力嚴重下降。為了避免發生這種現象，必須加強依法行政，要明確要求社會管理工作應當按照實體合法和程序合法嚴格進行，要從主要依靠政策操作轉變為主要依靠法律操作，真正實現由行政手段到法律手段的改變。

同時，西部地方政府要在社會管理中發揮正確作用，逐步還權于社會，自覺約束和限制對社會生活的不合理干預行為。社會資源應由市場機制而不是由政府來配置，特別是對土地征用、房屋拆遷等社會管理活動盡可能以市場化運作，不能以公共利益為名與民眾爭利，減少因濫用行政權而導致不正當競爭行為，避免由此引發社會矛盾和沖突，逐步形成公平競爭、非歧視的的社會環境，保障社會的公平交易權，為社會活動提供最基本的信任基礎。通過強化依法行政，就能增強主體對社會對未來的預期信心，促使其依據社會普遍規律果斷長期決策，這將有助于西部地區吸引投資并形成良性的經濟發展局面，有助于從整體上實現社會和諧。

在依法行政的同時，還需明確政府承擔責任的形式和程序，《國家賠償法》的頒布和修訂就是在明確政府承擔責任、維護公民權益上的一大進步。但具體到西部地區，應當出臺相關的地方性法規，使《國家賠償法》更具有操作性，例如根據西部地區經濟狀況制定賠償標準，或者進一步明確行政賠償和刑事賠償的操作流程，使公民的權益受到公權力非法侵害后可以便捷地得到應有賠償。

（三）暢通訴求表達渠道，引導公民依法參與社會管理

媒體經常爆料一些地方政府以維護穩定為名阻礙民眾訴求表達，這種壓制不僅無助于解決問題矛盾，反而容易導致群體性事件的發生與突發公共事件的“蝴蝶效應”，社會穩定更不容易維護。因此，西部地區應盡力暢通正當利益訴求表達渠道，尊重和發揮

良性的社會力量，用法治化的形式讓社會利益群體表達意志和權益，引導公民和社會組織依法有序協助政府管治社會，著力實現社會秩序的法治化、民主化，促進社會整體和諧穩定。

西部地區應當以地方性法規的形式，將公民依法參與社會治理的方式、途徑、內容固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與社會治理規范化、制度化、經常化。同時，重大行政決策應建立健全公眾參與制度，所有與公民利益相關或者間接相關的重大決策部署，都應當通過協商、辯論、聽證、談判等渠道，面對面直接聽取民眾意見，讓公民向立法機關、行政機關通過正規渠道提出建議和意見，使行政相對人與行政執法機關良性互動，為公民依法參與自主管理、行政管理、社會管理提供更多更寬的選擇機會，務求避免類似“什邡事件”②的發生。例如，西部農村人口眾多、農村區域廣闊、社會管理薄弱，社會管理的合理程度和效果在很大程度上取決于農村基層管理的前進路徑和發展水平。建立健全村民自治管理，引導村民依法參與自治管理，是西部農村最終實現社會管理創新必須邁出的關鍵步驟。但是，完善村民自治管理的同時，也要維持村民自治和政府管理的平衡，防止自治偏離正確方向。

四、結語

社會管理創新在于依法推進，既要強調依法建構相應的機制和制度，又要強調依法確立相應的管理模式。西部地區只有樹立正確的法治理念，用法治程序、法制體系作為支撐，以方法創新、機制創新逐步推進社會管理創新，充分運用法律、行政、經濟等手段，并使之形成合力，才能真正建構自治型、互動型、參與型社會管理，最終探索出一條符合中國國情。