第一篇：如何解決我國糧食安全問題

如何解決我國糧食安全問題

解決我國糧食安全問題，應該立足國內糧食生產，開展多邊糧食貿易。嚴格保護生產資源，倍增農業投入力度。強化農業科技支撐，加大自主創新力度。完善倉儲物流體系，提高糧食周轉效率。促進糧食文明消費，調控飼料工業用糧。樹立食物安全觀念，提高食物質量安全。

實行嚴厲的耕地保護制度，提高耕地的生產效率。土地是農業生產的基本物質條件，要保證耕地供應和糧食生產，就必須改變我們的城市化、工業化模式，對開發區進行綜合治理，實行嚴格的耕地保護制度，以遏制耕地銳減趨勢。

提高農民素質，增加農業的人力資本投入。要提高農民素質，除了普及九年制義務教育，大力發展農村職業技術教育之外，還必須徹底改革原有的以城市為中心的教學內容和教學模式，使農村教育面向農村的現實需要，更好地為農村服務。

增加對農業科技開發的資金投入，進一步完善農業技術推廣體系。科學技術是第一生產力，對于農業也不例外，當今的農業已從勞動密集型、資本密集型向技術密集型轉變，農業科技對于農業增產、農民增收意義重大。因此，要發展農業就必須大力引進和開發先進的農業技術，大力推廣，以早日實現農業的產業化、現代化。

進一步充實農村的社會資本，穩定農村、發展農村。中國的城市化將是一個長期的過程，農村的穩定至關重要。必須借助新農村建設的東風，進一步推行村民自治，組織農民，合鄉并村，組建生態優美、鄰里和諧、富裕文明的新社區。在發展農村物質文明的同時，抓緊農村的精神文明建設，為糧食生產創造一個良好的條件。

延伸農業產業鏈，改善農業產業結構，把糧食安全建立在農民增收的基礎上。只有協調糧食安全與農民增收之間的關系，不斷地縮小城鄉收入差距，糧食安全才有長期的保障。

只有對農村進行深刻的變革，標本兼治，才能逐步縮小城鄉差距，轉變農業生產模式，扭轉糧食生產的下降趨勢，保障國家未來的糧食安全，從而為國家的現代化提供基本的安全保障。

第二篇：關于保障我國糧食和農產品安全問題

關于保障我國糧食安全問題

我國作為一個農業發展的古國，農業一直是我國不可缺少的一部分，但對我們這樣一個人口眾多的大國來說，立足國內解決糧食和主要農產品供給問題，始終是幾千年來我國要解決的頭等大事。

在推進工業化城鎮化的進程中絕不可忽視農業現代化。綜合分析各方面情況，今后保持農產品供求平衡的任務將更加艱巨。一方面，人口總量將繼續增長，城鎮化率和城鄉居民消費水平將不斷提高，農產品的工業用途不斷拓寬，全社會對農產品需求會持續增長、質量安全要求不斷提升。另一方面，耕地和水資源緊缺、農業生產成本上漲、青壯年勞動力減少、環境污染和生態退化等問題突出，農業穩定發展的難度越來越大。同時，國際上農業豐歉、石油價格漲跌、投機資本炒作、貨幣匯率波動等對我國農產品市場供求和價格產生明顯影響。促進農業發展、保障糧食等農產品供給決非易事，根本出路在于加快推進現代農業建設，不斷提高農業綜合生產能力。

一是堅持實行最嚴格的耕地保護和水資源管理制度。這些年我們在保護耕地方面態度堅決、措施嚴厲，但耕地每年仍以幾百萬畝的速度被占用。今后一個時期，隨著工業化城鎮化的推進，保護耕地面臨的壓力會更大，必須堅決實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。在這個事關民族生存發展、子孫后代長遠生計的問題上，沒有任何討價還價的余地。要總結一些地方建立耕地保護補償制度、加強耕地質量建設的成功經驗，加快建立健全耕地保護和建設的長效機制。同時，加大中低產田改造力度，不斷提高高標準農田比重。我國是一個淡水資源稀缺的國家，今后缺水問題會更加突出。中央已對加強水利改革發展作出了全面部署，要認真落實各項措施，嚴格實行用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污制度，突出加強農田水利等薄弱環節建設，大力發展節水農業，著力破除水資源緊缺對農業發展的制約。

二是毫不動搖地穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度。對這項制度，我們歷來講兩句話。講穩定，是因為這項制度適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點、符合農民群眾愿望，是黨的農村政策的基石。講完善，是因為農業生產力在發展，農業生產關系必須不斷地與之相適應。實際上我們一直在完善這項制度。從收入分配看，開始是“交夠國家的、留足集體的，剩下全是自己的”，現在全都由農民自己支配。從承包期限看，第一輪是15年不變，第二輪延長為30年不變，現在又進一步明確為長久不變。從統分結合的關系看，過去的“統”單純靠村組集體，現在靠農民合作和多元化、多層次、多形式的經營服務體系。但在工業化城鎮化快速推進的背景下，農業發展也面臨新的挑戰，主要是隨著農村勞動力持續向外轉移，一些地方農忙季節缺人手問題越來越突出、務農勞動力老齡化越來越明顯、農業兼業化副業化越來越普遍。“誰來種地”、“地怎么種”，日益成為我們必須面對和解決好的重大問題。解決這些問題，要把握好三點：第一，大力發展農民專業合作社和各種農業社會化服務組織，為農戶提供低成本、便利化的生產經營服務。第二，按照依法自愿有償原則，鼓勵和引導農戶流轉土地承包經營權，發展專業大戶、家庭農場等多種形式的適度規模經營。將來農業經營形式會多樣化，但家庭經營任何時候都是最基本的形式。國家鼓勵工商企業為農戶提供產前、產中、產后服務，不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶的土地。第三，推進農業現代化和規模化，需要培養一代新型農民。要加快發展農村職業教育，鼓勵有文化和農業技能的青壯年農民留在農村。這件事關系農業長遠發展，要作為一項基礎性重大工程來抓。

三是堅持不懈地推進農業科技進步。我國農業發展到今天，已經到了更加依靠科技突破資源環境約束、實現持續穩定發展的新階段，必須把農業科技擺上更突出的位置。要大力增強農業科技創新能力，加強農業基礎性、前沿性科學研究，抓好生物技術特別是優良品種培育，搶占農業高技術領域的制高點。加快科研體制改革，推動資源整合，著力解決科技創新和農業生產脫節的問題。加強農技推廣體系建設，穩定和強化基層公益性農技推廣機構，加快發展社會化農技服務組織，著力解決“最后一公里”問題。積極發展現代種業，加快培育一批育繁推一體化的大型種子企業。適應農村勞動力結構出現的新變化，積極發展農機裝備業，加大農機具購置補貼力度，全面提高農業機械化水平。

四是持續加大農業支持保護力度。建設現代農業離不開國家的支持保護。這與工業化城鎮化進程中農業比較效益低、容易出現萎縮有關，也與農業承載多種功能、在經濟社會發展中始終具有不可替代的基礎作用有關。我國農業已進入高成本時期，既要保障農民的經濟利益、調動他們的生產積極性，又要考慮城鎮中低收入者的承受能力，不斷加大農業補貼力度是一項長期政策。要繼續加大財政支出、國家固定資產投資、土地出讓收益和信貸資金對農業的投入。

國際經驗表明，一國對糧食安全的關注重點和政策目標會隨著本國經濟發展和國際環境的變化而不斷進行調整。

2013年12月召開的中央農村工作會議提出，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。這是中央借鑒國際經驗，適應國內資源環境條件、糧食供求格局和國際貿易環境變化的新形勢和新要求

提出的方針。

我們看到，發達國家一般不存在突出的糧食數量或供給安全問題，對糧食安全的關注重點主要是糧食價格穩定和貧困人口的糧食安全。對他們來說，更強調糧食的營養和價格的穩定。人均農業生產資源稀缺的國家，除了對本國消費中關鍵的農產品（如大米和土豆等）實行高度保護以維持較高的自給率外，對其他農產品更注重通過國際貿易為本國居民提供充足

和多樣的食物供給。

兩個重要關系和四個重點工作

而中國要構建和實施新形勢下的國家糧食安全戰略，要處理好兩個重要關系：一是在重視糧食數量的同時，更加注重品質和質量安全；二是在保障當期供給的同時，更加注重農業

可持續發展。

當然，還要著重抓好四個重點工作：

一是要嚴守耕地保護紅線。堅守18億畝耕地紅線，進一步完善耕地占補平衡政策，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量不下降。

二是要調動和保護好主產區農民種糧積極性和主產區政府抓糧積極性。讓農民種糧有利

可圖，讓主產區抓糧可得實惠。

三是要明確中央和地方政府的職責。

四是要高度重視節約糧食。浪費驚人的現實要求節約糧食，著重解決收儲、銷售、加工過程中的糧食浪費問題，形成節約糧食的良好風尚。

如何保障糧食安全

那么如何保障糧食安全呢？

一是增強糧食綜合生產能力。中國的農業勞動生產率和土地產出率還有很大的提升空間，挖掘潛力的主要途徑是發展多種形式的農業規模經營。推進土地規模經營，要注意適度和有序，實現勞動生產率和土地產出率的同步增長。

政府的主要責任，一方面是完善農業轉移人口市民化政策，促進農村勞動力轉移就業和落戶，為規模經營創造條件；另一方面是完善農村土地產權制度，發育農村土地市場，引導耕地向種糧大戶、家庭農場、專業合作社等新型經營主體集中。提高農業生產效率，要持續推進農業技術進步和改善糧食基本生產條件。

二是增強可持續發展能力。應改變不計環境成本追求糧食增產的做法，切實保護農業生態環境。要制定科學嚴謹的重金屬污染土地的種植標準，對污染嚴重、確實需要退出糧食耕作的地區，要建立合理的生態補償機制，保證農民的就業和收入不受影響。實施土地質量保護專項補貼制度，對自愿休耕、調整結構或限制化肥農藥使用的農民，給予獎勵補助。

三是要提高耕地質量和水平。擴大測土配方施肥、土壤有機質提升試點等項目實施范圍。大力推廣保護性耕作技術，實施合理輪作和間作套種，減少農業耕作對土壤層的破壞。鼓勵和引導農民采用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等土壤改良技術，提高土壤有機質含量。以糧食主產區為重點，進行水、土、田、林、路綜合治理，加大中低產田改造力度，提高穩

產高產農田比例。

四是加強農田水利基礎設施建設，完善農田水利建設管護機制。要深化水利工程管理體制改革，加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策。通過以獎代補、先建后補等方式，探索農田水利基本建設新機制。

五是加強農業科研攻關和技術推廣。以分子育種為重點，加強基礎研究和生物技術開發；以農業物聯網和精準裝備為重點，建設農業全程信息化和機械化技術體系。建立以企業為主體的育種創新體系，推進種業人才、資源、技術向企業流動，培育推廣一批高產、優質、抗逆、適應機械化生產的突破性新品種。強化農村基層公益性服務體系建設，支持發展農民合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、涉農企業等服務組織，發揮經營性服務組織作用，為農民從事糧食生產經營活動提供低成本、便利化、全方位服務。

六是完善糧食價格形成機制和市場調控體系。國家啟動目標價格，讓市場供求來決定糧食價格。2014年中央1號文件要求，啟動東北和內蒙古大豆目標價格補貼試點。綜合運用儲備吞吐、進出口調節等手段，保障國內糧食市場供應基本穩定。完善中央儲備糧管理體制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與糧食政策性收儲。

另外還要合理利用國際資源和糧食市場。研究制定國際貿易戰略，加強進口規劃指導，優化進口來源地布局，建立穩定可靠的糧食貿易關系。加強進出境植物檢驗檢疫，打擊糧食走私行為，保障進口糧食質量安全和國內產業安全。加快實施農業走出去戰略，培育具有國際競爭力的糧油等大型企業。探索建立農產品國際貿易基金和海外農業發展基金。

七是強化糧食生產發展支持政策。繼續實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農機補貼、農資綜合補貼等政策，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。建立利益補償機制。完善糧食主產區利益補償機制，支持地方開展耕地保護補償。加大對糧食主產區的財政轉移支付力度，增加對商品糧生產大省和糧食生產大縣的獎勵補助，鼓勵主銷區通過多種方式到主產區投資建設糧食生產基地，承擔完成國家糧食儲備任務。加大保險支持力度。提高中央和省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例。

（作者系農業部農村經濟研究中心主任、研究員）

上半年，我國夏糧再獲豐收，“菜籃子”產品市場供應充足；農民收入繼續保持較快增長，農村改革扎實推進，農村各業運行平穩。目前，我國正處于傳統農業向現代農業轉型的關鍵時期，在事關農業農村發展的幾個重大問題上，需要特別加強對學生的引導。新世紀以來，雖然我國糧食生產保持“十連增”，但今后一個時期，糧食需求仍呈剛性增長，耕地、淡水等資源約束趨緊。為此，中央提出堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，就是要把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。近年來，我國蔬菜、畜產品、水產品等監測合格率總體穩定在96%以上，總體來看，是有保障的。之所以出現個別農產品質量安全事件，原因有兩個方面，一方面，我國農業生產主體小而散、數量龐大，經營方式落后、組織化標準化程度低，加上農產品種類多、生產周期長、產業鏈條長、開放度高，產地環境、生產過程、收購環節等都可能出現質量安全風險。另一方面，我國基層農產品質量安全監管能力薄弱，局部存在監管不到位等問題。為確保農產品質量安全，今后將一手抓執法監管，一手抓農業標準化生產，從源頭保障農產品質量安全。部分農民外出打工，發展規模經營，都需要讓土地流轉起來。需要強調的是，土地流轉和規模經營不能脫離人多地少的基本國情，應當與農民轉移速度相適應，與當地農業技術裝備水平相適應，與社會化服務能力相適應，不是規模越大越好，更不是進度越快越好。土地流轉和規模經營要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償原則，不能強制推動，包辦代替，搞一刀切。

■我國糧食消費消耗包括城鄉居民直接消費的口糧、間接消費的飼料糧、工業用糧和種子用糧。與國家糧食安全狀況最直接相關的主要是口糧和飼料糧。根據城鄉居民糧食消費變化趨勢及其食物消費結構，可以對2020年我國城鄉居民口糧消費量和消費肉蛋奶水產品等動物源性食物所需要的飼料糧進行估計。

■受城鄉人口結構變化和食物消費結構變化等因素影響，到2020年，我國城鄉居民口糧消費量估計將下降到1.8億噸以下水平。另外，我國肉蛋奶水產品生產需要消耗的飼料糧總量，由目前的大約3億噸增加到2020年的大約3.5億噸到3.8億噸。如果再考慮到其他未估計的畜水產品消耗的飼料糧，到2020年我國飼料糧消耗總量可能超過4億噸。

■從長期來看，當糧食價格波動可控，我國經濟發展水平已經使城鄉居民人均口糧消費顯著地缺乏價格彈性。糧食價格對糧食消費影響基本上可以不考慮。但是，糧食生產價格對糧食生產仍然具有重要作用。

□李國祥

去年的中央經濟工作會議提出了新形勢下“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，中央農村工作會議重申了新形勢下的國家糧食安全戰略，特別強調了中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上和我們的飯碗應該主要裝中國糧。今年中央一號文件《中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快農業現代化的若干意見》對新形勢下國家糧食安全戰略作出了全面部署。

那么，國內糧食生產對國家糧食安全保障性怎樣呢？本文運用國家統計局公布的統計數據，通過定量分析，估計出2020年我國居民直接和間接消費糧食量及其國內生產對糧食消費需要的滿足程度，評估國內糧食生產對國家糧食安全保障狀況，并提出了國家糧食安全風險及其管控的思路。

我國糧食增產潛力

2013年，我國糧食生產實現連續十年增產，總產量達到60194萬噸，創歷史新高。如果按照每增加5000萬噸作為一個臺階，標志著我國糧食生產又邁上了一個新的臺階，意味著我國6億噸的糧食生產能力初步形成。這是改革后我國糧食生產邁上的第6個臺階，這個臺階只經歷了2年時間，表明我國糧食生產潛力得到了充分發揮。我國糧食生產能力不斷提高，與國家加大農業投入和實施糧食價格政策以及近年來我國自然災害對糧食生產負面影響相對較輕等因素密切相關。

到2020年，我國糧食生產形勢如何？這個問題直接關系到我國能否實現“以我為主和立足國內”保障國家糧食安全。一般認為，我國糧食進一步增產難度很大。這是否意味著我國未來7年糧食將無法實現增產？

實際上，要回答從2013年到2020年7年期間糧食生產形勢，可以簡單地分析7年移動平均糧食增產的來源，以此為基礎對未來7年我國糧食增產潛力進行估算。

從2006年到2013年，我國糧食增產格局仍然呈現為糧食單產水平的提高和高產糧食品種結構的調整為主導。比較播種面積擴大和單產水平提高兩個來源，不難發現我國糧食單產水平提高的貢獻連續多年相對較多。從2006年到2013年，我國糧食播種面積由10496萬公頃增加到11195萬公頃，年均增長0.9%；單產由每公頃的4745公斤增加到5377公斤，年均增長1.8%，糧食單產年均增長率是播種面積年均增長率的2倍。

從2006年到2013年，我國糧食單產水平提高的一個重要原因，是糧食生產結構調整和糧食單產水平相對較高的玉米(2407, 2.00, 0.08%)和稻谷兩種糧食作物生產擴大的結果。分品種來看，稻谷、小麥和玉米三大主糧在糧食生產中地位進一步鞏固，對糧食增產貢獻最多。從2006年到2013年，我國稻谷、小麥和玉米三大主要糧食作物產量由44179萬噸增加到54274萬噸，年均增長3%；三大主糧在糧食總產量中比重由88.7%上升到90.2%；三大主糧增產對糧食增產的貢獻率達到97.2%。

特別地，近7年來我國玉米增產對糧食增產的貢獻連續多年最多，玉米產量已經連續2年在糧食生產中位居首位。從2006年到2013年，玉米產量由15160萬噸增加到21773萬噸，年均增長5.3%，在糧食總產量中比重由30.4%上升到36.2%；玉米增產對糧食增產的貢獻率達到63.6%。進一步地，玉米增產貢獻多，一方面來源于需求動力，與我國食物消費結構變化和糧食消費結構變化相一致，玉米種植效益比較好，農民愿意擴大玉米種植；另一方面是我國玉米增產潛力的不斷發揮，玉米優良品種和耕作方式的推廣，以及農業生產條件的改善，使玉米單產水平不斷提高。從2006年到2013年，我國玉米種植面積由2846.3萬公頃增加到3612.3萬公頃，年均增長3.5%；玉米單產由每公頃5326.3公斤增加到6027.7公斤，年均增長1.8%。

同時，稻谷增產貢獻也相對較多。從2006年到2013年，稻谷產量由18172萬噸增加到20329萬噸，年均增長1.6%，稻谷增產對糧食增產的貢獻率達到20.8%。近7年玉米和稻谷兩種糧食作物增產對糧食增產的貢獻率近85%。

未來7年我國糧食生產結構可能還會進一步調整，科技進步還會帶來糧食單產水平的不斷提高，糧食增產仍然會有潛力。雖然我國糧食播種面積繼續擴大的潛力不大，但是農業科技進步、高產創建范圍的擴大、高標準農田建設的推進，糧食單產水平是具有提高的潛力。在實際調查中了解到，同一地方不同經營主體生產糧食的單產水平存在著明顯差異。

比較而言，規模化和專業化種糧的農戶糧食單產水平明顯要高。筆者在黑龍江和山東等地調研了解到，糧食種植大戶的單產水平普遍地高于一般農戶10%以上。未來隨著我國農村土地流轉規模的擴大，新型糧食生產經營主體會越來越多，糧食單產水平總體上會趨于提高。

假定我國耕地保護到位，農民種糧積極性得到鞏固，全國糧食播種面積不會下降，考慮我國糧食消費結構變化和玉米等單產提高潛力，按照糧食單產水平年均增長1.5%到2%估算，到2020年，糧食單產水平每公頃大約6000公斤到6200公斤，糧食總產量達到大約6.7億噸到7億噸水平。

我國城鄉居民糧食消費估計

大致來看，我國糧食消費消耗包括城鄉居民直接消費的口糧、間接消費的飼料糧、工業用糧和種子用糧。與國家糧食安全狀況最直接相關的主要是口糧和飼料糧。根據城鄉居民糧食消費變化趨勢及其食物消費結構，可以對2020年我國城鄉居民口糧消費量和消費肉蛋奶水產品等動物源性食物所需要的飼料糧進行估計。

1.城鎮居民口糧消費估計

進入新世紀以來，我國城鎮居民家庭人均購買的糧食既沒有呈現顯著的增加態勢，也沒有呈現顯著的減少態勢，估計我國城鎮居民家庭人均購買的糧食數量基本飽和。除2008年外，2001年到2012年期間，我國城鎮居民家庭人均購買的糧食量在80公斤左右波動，標準差低于2公斤。

2013年，我國城鎮人口7.3億，按照家庭人均購買成品糧換算成原糧，估計城鎮居民家中人均消費口糧大約6800萬噸。考慮到城鎮居民食物消費結構的變化，估計到2020年我國城鎮居民按照城鎮居民家庭人均購買成品糧75公斤到80公斤計算，折算成原糧人均購買大約86公斤到92公斤。

按照全國人口年均增長率大約0.5%，到2020年我國總人口估計大約14億左右。到2020年，城鎮化率大約65%計算我國城鎮人口大約9億計算，城鎮居民家庭購買成品糧大約6800萬噸到7200萬噸，折算成原糧大約為7800萬噸到8300萬噸。

隨著城鎮居民收入水平提高和生活方式的改變，以及時間價值的上升，在外用餐機會總體上趨于增加，隨之帶來居民在外用餐直接消費口糧也趨于增加。2005年到2012年期間，每年城鎮居民在外用餐占食品消費支出的比重在20%到22%之間。

假定1992年以來我國城鎮居民家中購買糧食數量減少是由于食物消費多樣化(特別是動物源性食物消費增加)和在外用餐機會增加所導致的，估計2005年到2012年期間每年我國城鎮居民在外用餐直接消費的口糧大約在20公斤到23公斤之間(2008年除外)，換算成原糧大約在23公斤到27公斤之間。按照2013年城鎮人口7.3億計算，估計城鎮居民在外用餐直接消費的成品口糧大約在1500萬噸到1700萬噸之間，換算成原糧大約在1700萬噸到2000萬噸之間。

隨著經濟發展，我國城鎮居民在外用餐的機會還將增加，在外用餐中直接消費的口糧將繼續增加。2020年，城鎮居民在外用餐占食品消費支出比重估計在22%到25%之間，在外用餐直接消費的口糧估計在23公斤到25公斤之間，換算成原糧大約在27公斤到30公斤之間。

按照9億城鎮人口計算，2020年我國城鎮居民在外用餐中直接消費的口糧(成品糧)總量大約2000萬噸到2300萬噸之間，換算成原糧大約2400萬噸到2600萬噸之間。

2.農村居民口糧消費量估計

近年來我國農村居民家庭人均口糧消費出現加快減少態勢，2012年已經下降到大約164公斤。按照農村居民人均口糧消費年均下降2%到3%之間計算，到2020年則下降到大約130公斤到140公斤之間。

2013年，我國農村人口大約6.3億人，按照人均口糧160公斤計算，直接消費口糧大約1億噸。到2020年，按照全國總人口14億和城鎮人口9億計算，農村人口大約5億，農村居民口糧消費總量大約6500萬噸到7000萬噸之間。

3.城鄉居民口糧消費量估計

綜上所述，2013年我國城鄉居民口糧消費量估計大約1.9億噸。受到城鄉人口結構變化和食物消費結構變化等因素影響，到2020年，我國城鄉居民口糧消費量估計將下降到1.8億噸以下水平。

城鄉居民口糧消費量呈現出不同的變化趨勢。從2013年到2020年，城鎮居民口糧消費估計由8000多萬噸增加到1億多噸，而農村居民口糧消費由大約1億噸下降到7000萬噸以下水平。

值得說明的是，我國城鄉人口結構、青壯年所占比重下降及其老年化社會對糧食消費的影響也不容忽視。在城鄉居民食物消費結構變化中，非糧消費對糧食消費的替代都對口糧消費產生影響。動物源類食物和油脂消費對口糧消費的替代、蔬菜水果消費對糧食消費的替代、在外用餐對家中消費的替代；加工食物對原糧直接消費的替代，等等，都可能使城鄉居民人均口糧消費減少。還有我國糧食浪費控制與糧食節約如果能夠取得一定實效，也會使城鄉居民人均口糧消費減少。

我國糧食安全問題的現狀、隱患及解決思路

中國的糧食安全問題是指“國家滿足所有人以合理價格對糧食的直接消費和間接消費，并具備抵御各種糧食風險的能力”。糧食安全歷來是一國經濟安全體系中的重要組成部分，無論是發達國家，還是發展中國家都對此十分關注，尤其是在我國這樣一個人口大國，糧食安全問題更加引人注目，在2003年10月國務院召開的農業和糧食工作會議上，溫家寶總理強調指出：“在千方百計增加農民收入的同時，要確保國家糧食安全。”可見糧食安全已成為我國在經濟建設中的重中之重。

一、我國糧食安全發展的階段

根據我國糧食生產的總體情況，建國以來，我國糧食安全狀況大體分為四個階段：

第一階段：1949－1978年。處于起伏波動階段，糧食總產量由1949年11320萬噸增加到1957年的19500萬噸。人民生活有了較大改善。但由于“大躍進”和“文化大革命”，整個經濟和生產遭到了很大挫折，1958－1978年21年間糧食總產僅增加11020萬噸，平均每年僅增加500萬噸左右，這一時期我國糧食生產長期在低水平波動，進展較為緩慢。糧食安全處于較低水平。

第二階段：1979－1984年。處于全面穩定發展階段。由于實行了家庭聯產承包責任制，極大地調動了生產者積極性，糧食產量全面大幅度提高，進入了全面穩定發展階段。糧食總產由1978年的30520萬噸提高到了1984年的40700萬噸。每年用于發展畜牧業的可統計的飼料糧，由上個階段的3000多萬噸，增加到7000多萬噸，增加了一倍多。使我國糧食安全狀況得到了很大的改善。期間，1979年和1984年為豐收年，且前一年國家進口糧食數量較多，造成糧食供給量大于需求量，1979年糧食剩余768萬噸，1984年更是達到了4279萬噸。

第三階段：1985－1992年。糧食生產的波動和徘徊期。由于國家采取了抑止糧食生產的政策，農資價格連續上漲，居高不小，其漲幅大大超過糧食價格的上漲幅度，致使1985年全國糧食播種面積比1984年減少了6000多萬畝，糧食總產比1984年下降了2820多萬噸，此后出現了連續4年的徘徊，一直到1989年才恢復到1984年的水平。1989年由于糧食歉收、市場封閉及糧食出口過多，出現了買糧難，價格比上年上漲了38.3％。而1990年糧食總產達到44624萬噸，剩余達3083萬噸。出現了較大的波動和起伏。

第四階段：1993年至今。農業生產穩定增長，農產品供求實現總量平衡、豐年有余的歷史轉變。農業產出不斷增長，整體質量不斷提高。1996年我國糧食產量首次突破5億噸大關，表明我國糧食綜合生長能力已經達到了一個新的臺階。標志著我國糧食安全狀況得到了根本性的轉變。雖然2000年的糧食產量受嚴重災害和結構調整因素的影響減產9％，但仍然達到了46218萬噸。國家儲備糧也達到了歷史最高水平。糧食產量和消費量基本保持了同步增長。總體上看，我國居民的基本生活需求和糧食安全得到了較充分的保障。

二、我國糧食安全發展的現狀

目前，我國糧食安全狀況具有以下一些特點：

1、糧食生產能夠滿足消費的需求，糧食安全狀況良好。10年來，我國糧食產銷實現了由長期短缺向總量大體平衡、豐年有余的歷史性跨越。為滿足國民經濟發展和人民生活需要提供了重要的物質基礎。近10年來，全國直接消費糧食比例下降，間接消費糧食比例逐步提高，糧食消費呈現出有史以來的繁榮景象。一是從總量看，全國糧食消費每年在49000萬噸左右。二是直接消費下降，間接消費上升。根據國家統計局農調隊抽樣調查，農民人均直接消費糧食1997為250.67公斤，比1990年262.08公斤下降了11.41公斤，下降了4.4％。城鎮居民人均直接消費糧食1997年為88.59公斤，比1985年134.76公斤下降46.17公斤，下降了34.3％，下降幅度高于農民直接消費糧食29.9個百分點。三是細糧消費比例逐年提高，粗糧比例逐年下降。農村細糧消費比重，1980年為63.4％，1985年為81.5％，1990年為82％，1997年為83.3％。粗糧消費，農村為17－18％，城鎮粗糧消費比重比農村小。

2、大宗糧食品種是生產和消費的主體。我國糧食生產大宗品種有水稻、小麥、玉米等三大作物，播種面積和總產量分別占整個糧食的76％、86％左右。其中水稻分別占28％、39％，小麥分別占25％、22％，玉米分別占23％、25％。

從三大主要糧食品種的產需情況看，一是稻谷產銷平衡有余。大米是我國人民直接消費的主要口糧，每年用于口糧消費的大米占大米總消費量的85%左右。按全國人均消費大米97公斤計算，全國平均每年消費大米在12000萬噸左右，折合稻谷17000萬噸左右。目前全國大米供求平衡有余。二是小麥產銷不平衡。目前世界人均小麥消費量為97公斤，按此估算，我國小麥年需求總量在12000萬噸以上，這與現階段全國小麥的生長能力有一定的差距。三是玉米消費呈增長趨勢。據分析，我國玉米用作飼料消費的比重約占玉米總消費量的70％左右，有專家估計，這一比例還將進一步擴大。

3、糧食消費結構日趨合理。過去長期以來，我國糧食消費結構很不合理，居民口糧占80％以上，其他用糧不到20％。從1980年代中期以來糧食消費結構不斷得到改善，并且日趨合理。目前有3個顯著的特點，一是口糧消費占糧食總消費量降到55％左右。二是飼用糧消費占糧食總消費量上升到30％所有。玉米是飼用糧的主要原料。三是工業用糧占糧食總消費量的10％左右。四是種子用糧穩定在3％所有。

4、糧食出口持續增加，進口減少。2002年進口谷物和谷物粉285萬噸，出口1482萬噸，比上年同期增長69.3％，凈出口1243萬噸。其中，玉米和小麥的出口大幅度增加。我國還對進口農產品采取了寬嚴適度的“安全評價”、“進口安全”和“標識制度”的有效管理，同事加強了對進口糧食的檢驗和檢疫管理，從而在一定程度上抑止了進口的增長。

三、我國糧食安全的隱患分析

（一）耕地面積逐年減少，人均耕地已臨近國際警戒線

1、耕地總量下降速度快，耕地總量實現動態平衡難。1992年至1997年耕地平均每年減少410萬畝，2000年減少244.4萬畝。同事生態退耕的面積也比較大，1999和2000年共退耕1736.4萬畝，其中，2000年就退耕1144.2萬畝。1996－2000年全國因建設占用、生態退耕、農業結構調整和災害毀損等共減少耕地5161萬畝，同期通過開墾、復墾、整理補充耕地2467萬畝。4年間，增減相抵，全國耕地面積凈減少2694萬畝，占耕地總面積的1.5％，平均每年減少741畝，每年以0.4％的速度遞減。

2、耕地質量下降趨勢短期難以遏制，補充優質耕地的空間越來越小。我國耕地總體質量差，2/3的耕地分布在山地、丘陵和高原地區，有灌溉設施、旱澇保收的耕地不足40％。干旱、半干旱地區，40％的耕地受水土流逝、荒漠化的侵蝕，質量嚴重退化。近20％的耕地受工業“三廢”和農藥污染，致使每年有數百萬畝耕地減產，甚至絕收。耕地“占優補劣”的現象比較普遍，耕地整體質量呈下降趨勢，補充空間日趨狹小。

3、耕地減少的勢頭有加速的趨勢。隨著農田水利、交通、能源等基礎設施建設，實施西部大開發，推進城市化戰略等，對耕地的占用仍舊保持的需求。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，到2010年，共安排非農建設用地2950萬畝，但是2000年前，已經占用了1106萬畝。今后10年僅有1850萬畝耕地的控制指標。從前四年耕地減少的平均速度來看，遠遠不夠。據預計，今后10年需要退耕5700萬畝。即使不考慮今后土地減少的情況和土地質量下降情況，目前的耕地保有量就已經構成了糧食經濟安全的最大隱患。2000年全國耕地實際保有量僅為19.24億畝，人均耕地不足1.5畝，14個省區人均耕地不足1畝，其中有6個省區的人均耕地低于0.5畝。全國約有30％（666個）縣（市），人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0.86畝的警戒線，其中近70％（463）個縣（市）人均耕地低于0.5畝。

（二）愿意種植糧食和愿意種好糧食的農民越來越少

1、拋荒的耕地越來越多。如洞庭湖的常德市、丘陽市和益陽市是傳統的商品糧基地，但是近幾年來，不愿意種田的人越來越多，拋荒的土地一年比一年多。2000年常德市耕地拋荒面積達27.7萬畝，占耕地總面積的3.94％，其中旱地拋荒面積9.9萬畝、水田拋荒面積17.8萬畝。通過做工作，全是大部分的拋荒耕地都已落實復耕措施，但最后仍有7.45萬畝拋荒耕地沒有解決，占全市耕地總面積的1.06％。岳陽市有關部門選擇了16個鄉鎮作調查，統計結果為：1998年春耕中共拋荒1.77萬畝；1999年拋荒2.5萬畝，比上年增長70.3％；2000年拋荒4.3萬畝，占耕地總面積的7.67％，比上年增長72％。

2、從事自然生產和廣種薄收的越來越多。由于種植糧食比較效益低，有部分農民雖然不是拋荒，但是他們也不把種植糧食作為一個致富、賺錢的好職業，而是用來生產“口糧”而已，因此這部分耕地從糧食的商品生產轉向自然生產，農民不愿意精耕細作、不愿意進行長期投資。從農村調查的情況看，預計這部分耕地也占到了耕地總面積的5％，而且還有一種上升趨勢。這是一種隱性的拋荒。因為這部分土地已經不能向社會提供商品糧食供給。

3、土地經營副業化。拿農民的話說，就是種田不合算、種地劃不來。據常德市農調隊百戶調查資料顯示，1999年百戶農民經營耕地642.15畝，投入總成本（含稅收提留）29.6萬元，畝平均成本460.96元，總收入為47.57萬元（不含投勞），畝平均收入740.79元，投入產出比1：1.61，比上年下降4.7個百分點，比歷史以來最好的1994年下降33.5個百分點。分析以上數據發現，1999年百戶農民得到的純收入總額為17.97萬元（不含投勞），畝平均僅279.84元，比上年畝平337.39元減少57.55元，下降17.06％；比1994年畝平438.76元減少158.93元，下降36.24％。1999年人平現金收入不足1000元，而外出務工經商至少每年純收入4000－5000元，是耕地的4－5倍，種田的機會成本很高，因而只好把種田作為副業來經營。

另外，糧食經營一季化、經營主體老年化的情況也比較突出。由于農民不愿意種糧食，即使種糧食也不愿意把種糧食作為增收的主要途徑，這就產生了兩個方面的影響：一是耕地不能充分發揮應有的效率，使耕地的利用率大打折扣；二是雖然國家可以監控糧食的種植面積，但是不能準確地監控糧食的生產產量。這些都給國家的糧食經濟安全埋下了隱患。

（三）、農業結構調整使糧食種植底線受到了挑戰。各地把調整農業種植結構作為農民增加收入的主要來源。許多地區甚至提出了“消滅早稻，消滅糧食”的口號。這對于糧食安全來說是一個不太好的信號。結構調整應該值得鼓勵，但是結構調整的面積要以保證糧食經濟安全的極限面積為前提。1999年糧食種植面積調減939萬畝，2000年又調減1000萬畝。雖然目前還沒有影響到糧食的經濟安全，但是這種趨勢卻有一種遞增的態勢，應該引起高度的重視。當然也有人認為：當糧食種植面積小于一定程度后，糧食價格就會反彈，糧食種植面積又會增加。不可否認，這是市場經濟的一般規律。但是我們也必須看到，在糧食種植結構大量調減時，一旦遇到世界的糧食大減產，這時就可能出現供給大缺口，而且糧食安全與糧食當期的生產有一定的時滯，這就更加增加了糧食安全的復雜性。雖然經濟結構調整保持了耕地資源的可替代性，可以在一定程度上提高糧食的經濟安全程度，但是這種替代性也有一定的轉換時間。需要糧食的時候再進行替換就可能遲了。

(四)、國家糧食儲備體系不順、數據不清。

1、國家糧食儲備體制仍然沒有完全理順。雖然這幾年建立了不少國家糧食儲備庫，但是也沒有完全解決糧食的安全儲備問題。至今，國家的糧食儲備庫仍然不能完全解決確保糧食經濟安全的儲備量，現在還有很多糧食是委托糧食企業收購和代管。由于糧食企業也是一個市場經濟的微觀主體，有其經濟理性，因此出現與國家逆向調控的情況是不可避免的，而且可能還會利用這一有利條件空轉庫存，向國家要糧食儲備補貼。

2、儲備糧食在品質和品種上難以滿足市場的需要。因為儲備糧食大多是在保護價和敞開收購的條件下收購的，這部分糧食有可能是農民無法以高于保護價格向其他主體銷售的、品質品種都較差的糧食，這種糧食由于品質較差，無法按照國家糧食儲備的要求進行輪換，最終會變成陳化糧。這種陳化糧是不能作為口糧來銷售的，但是在國家糧食儲備上依然被充數。這也就使國家的糧食儲備大打了折扣。

3、帳實不符的問題仍然沒有解決。1994年全國統計執法大檢查的時候，發現國有糧食企業糧食庫存帳實不符。雖然現在建立了不少國家專儲糧庫，但是由于國家專儲糧庫的不足，不少糧食仍然實委托國家糧食企業儲備。只要國家糧食企業是市場經濟主體，就有自己的經濟理性，帳實不符的問題是不能從根本上解決的。特別是這幾年糧食豐富，許多糧庫都有一種“刀槍入庫，馬放南山”的僥幸思想，認為到國家檢查時再進糧食也來得及。這種只為應付國家檢查的思想時糧食儲備的最大隱患，使決策者根本搞不清楚到底有多少糧食儲備。

（五）對糧食國際市場的依賴程度逐漸增加

1、節約耕地生產的機會成本有潛在風險。外國的糧食質量比較高、價格比較便宜，而保證我國自產糧食完全供給的邊際成本和機會成本卻相當高。在加入世界貿易組織后，我國不可避免地在糧食上進行部分進口替代。雖然在總體上，我們會把握一個度，但是這個度的準確把握的難度較大，如果失之過寬就可能帶來嚴重的糧食危機。

2、對糧食國際市場過分依賴的風險。因為國內糧食生產的成本普遍偏高、競爭較弱，在外國質優價廉的糧食的沖擊下，會使相當一部分糧食生產經營者轉向其他產業。從而使我國的糧食外貿依賴程度進一步提高。對于像我國這樣一個龐大人口的大國來說，糧食對外貿易程度的提高，也隱含著一定的糧食風險。

3、世界糧食市場的價格信號使國內糧食價格的“安全提示燈”失靈。在加入世界貿易組織后，這種價格信號是以世界市場的價格信號為基礎的。因此，國內的價格信號具有一定的不“真實性”。因為即使糧食的種植面積大大小于極限糧食種植面積時，由于可以從外國購買到較為便宜的糧食，所以糧食價格可能并不會因國內糧食種植面積的大大減少而升高，因為這時的國內糧食價格就存在一定的“欺騙性”，使我們對糧食的經濟安全盲目的樂觀，從而為糧食的經濟安全埋下隱患。

四、保障我國糧食安全的對策建議

根據十六大提出的奮斗目標，我們認為，保障我國糧食安全的基點使保護和提高糧食綜合生產能力。據此，按照聯合國糧農組織的要求結合我國的實際情況，經與專家們共同研究后建議，我國糧食安全的具體目標是：

1、糧食總量能夠供求平衡。根據國務院頒布實施的《中國食物與營養發展綱要》進行預測，2010年人均糧食消費390公斤，消費總量5400億公斤左右；2020年人均消費糧食約400公斤，糧食消費總量6000億公斤左右，即比現在提高約1000億公斤生產能力；

2、糧食生產的成本要低，糧農的收入要提高；

3、糧食品種質量要好，能夠保證人、畜及環境安全（無污染），又富于營養；

4、貧困人口必須脫貧，低收入人群要較多地增加收入，糧價要合理，人人都買得起，人人都有飯吃。

為了實現上述目標，對保障我國糧食安全提出以下十二條對策建議。

（一）必須提高認識，高度重視保障糧食安全的重要性

江澤民同志1994年在福建考察工作時曾明確指出：“在我們這樣一個人口眾多，底子又薄的大國里，農業問題、糧食問題始終時國計民生第一位的大問題。農業始終是戰略產業，糧食始終是戰略物資，必須抓得很緊很緊，任何時候都松懈不得。”在十六大報告中又一次指出，在全面建設小康社會的重大任務時，要“加強農業基礎地位”、“保護和提高糧食綜合生產能力”等等。各級領導必須進一步提高認識，要高度重視保障糧食安全的重要性，應懂得“國以民為本，民以食為天”，糧食安全對國民經濟持續快速健康發展，對全面建設小康社會具有的重要意義。特別時加入世貿組織后，我國農業是沖擊較大的產業，又面臨著激烈額國際糧食市場競爭，形勢十分嚴峻。因此，對糧食安全問題必須要有憂患意識，要居安思危，做到有備無患。

（二）切實保護糧食主產區糧農種糧積極性，增加糧農收入

1、繼續執行糧食主產區糧食收購的保護價政策，直接補貼給農民，防止谷賤傷農；

2、借鑒世界大多數國家不征收農業稅的做法，建議首先在貧困地區和低收入地區，取消農業稅，減輕農民負擔，增加農民收入；

3、國家進行各項建設時，優先就近安排低收入農民參加，增加其勞務收入。

（三）堅持依法保護基本農田，大力加強商品糧基地建設

必須貫徹切實保護耕地的基本國策，堅決執行《土地管理法》和《基本農田保護條例》，依法保護耕地和基本農田。建議：

1、要嚴格按照法定程序審批各項建設用地，要十分珍惜和合理利用土地，嚴防亂占濫用，嚴肅查處一切違法用地行為；

2、種植業結構調整中調減的糧食耕地，可用于種植飼料和經濟作物，不能用于非農業用地，要藏糧于地，以便遇到意外情況時，能及時轉為糧田；

3、發揮區域優勢，大力扶持糧食主產區商品糧基地的建設；

4、大力發展糧食生產、加工、銷售一體化經營，重視資源的綜合開發和利用，提高糧食生產的經濟效益。

（四）切實加強農業科研和科技推廣工作，提高糧食單產

今后我國糧食增產，主要靠提高單產。建議：

1、要認真搞好種籽工程和其他現金農用技術；

2、要進一步增加農業科技投入，逐步加大農業科技強度，真正依靠科技進步使糧食單產有較大提高。據中國科學院專家研究，20世紀90年代農業科技強度發達國家為2.37％，世界30個收入最低國家為0.65％，而我國僅為0.2％。

（五）應用WTO的“三箱”政策，進一步加強政府對糧食和農業的支持

1、借鑒世界許多國家支持農業的做法，政府對糧食、農業的支持要有具體要求，要抓落實，特別對資金的使用要加強監管。

2、今后支持重點：一是農業科研推廣體系；以水利和農業生態環境為重點的農業基礎設施建設；支持農業結構調整，發展無公害綠色、有機食品以及大豆、玉米、小麥、水稻等主要糧食品種及西部地區特色農產品增產技術。二是在糧食主產區、低收入地區、貧困地區及生態環境脆弱地區，建立農產品保險補貼機制，保險公司的農保虧損部分，由政府補貼。

3、國家財政總支出中，農業支出的比重，由2000年的7.8％恢復到1998年10.7％的水平，農林水利基建投資在全國基建投資總額的比重保持2000年7％的水平。要重視提高投資效益，固定資產交付使用率由“九五”期間的54.9％逐步恢復到60％以上。

4、在支持“龍頭企業”帶動農戶進入市場的同時，積極支持多種形式的農民合作組織以及規模經營的種糧大戶的發展。

（六）繼續調整產業結構，推進生態農業建設，提高糧食質量安全

1、今后我國動物性食品消費的比重將逐步提高，因此在調整農業產業結構中，要大力發展畜牧業和水產業，特別要發展草食東吳，以緩解對糧食供應的壓力；

2、建立健全食品質量安全體系，生產優質、安全又富于營養的糧食和其他食品。

（七）大力發展農村二、三產業，積極推行農村工業化和城鎮化，轉移農業富余勞動力

目前我國農業富余勞動力在1.5億人以上，其中大部分從事糧食種植業，這是造成糧農收入不高的主要原因之一。要積極推進農業現代化，大力發展農村二、三產業，推進農村工業化和城鎮化，轉移農業富余勞動力，為擴大糧食的經營規模和實現農業現代化創造條件，這是提高糧農收入的根本性措施。

（八）健全糧食市場體系和完善糧食市場機制

1、加強糧食零售市場的監督管理，規范糧食經營主體的行為，把糧食市場納入有序競爭的軌道；

2、培育批發市場，加強糧食批發市場的建設和管理，根據需要發展期貨市場，發揮其價格發現和套期保值的功能，恢復玉米、大米等大宗糧食品種的期貨交易；

3、逐步實行國家宏觀調控下的糧食自由流通，各種社會經濟成分的糧食企業應分工協作，各得其所；

4、試行糧食購銷市場化，由市場供求決定糧食價格，由市場價格引導生產、經營活動，完善糧食價格由市場形成的機制，逐步形成價格體系。

（九）深化國有糧食企業改革，建立現代糧食企業制度

為國有糧食企業解除歷史包袱，使其真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場主體和企業法人、建議：

1、現存的商業庫存糧是國家按糧食保護價收購的，保護價與市場價的差價，應分別由中央和地方財政核銷；

2、商業周轉庫存糧的收購資金是農業發展銀行的代換，應按市場價賣給糧食收購企業，以此向銀行抵押貸款。今后，國有糧食購銷企業和銀行形成借貸關系，取消糧食收購資金封閉運行，不得再欠新帳。

（十）完善國家儲備糧體系

儲備糧運作是政府行為，現行的儲備糧費用實行包干制，而負責國家儲備糧管理的國家糧食儲備總公司，卻是企業單位，有可能影響儲備糧的推陳出新和保管質量，應進行改革。國家儲備糧庫應按統一規劃、合理布局的要求，進一步填平補齊，并提高現代化管理水平，充分發揮現有糧庫效益。目前有些糧庫主產區糧庫不足，應酌情新建部分糧庫或充分利用社會閑置庫解決。

（十一）利用好國家糧食資源和糧食市場，簽訂長期進口糧食合同。

經過專家多方案研究比較，建議今后我國糧食的進口量以不超過糧食消費量的10％，自給率以不少于90％為宜。據此測算，2010年進口糧應不超過540億公斤，2020年進口糧應不超過600億公斤。為了解決好進口糧的問題，建議：

1、我國同美國、澳大利亞、加拿大等糧食出口國，簽訂較長期進口糧食合同。可以考慮允許這些國家在我國建設糧庫，用以儲存出口給我國的糧食；

2、積極參加國際糧食期貨交易，避免國際風險；

3、鼓勵和支持糧食組織、企業和農民到國外建立糧食生產基地并設立糧庫；

4、要利用WTO的規則，對進口轉基因大豆嚴加管理，加強科技投入，同事采取扶持補貼辦法，在國內有優勢地區大力發展高油大豆。

（十二）建議設立國務院農業協調領導小組及辦公室

近幾年來，很多國家都增加了對農業的投入。我國糧食及農業是弱勢產業，面對激烈的國際糧食市場競爭，我國需要全面系統研究、協調、制定實施統一的保護本國糧食和農業生產的戰略、方針與具體政策，充分利用WTO“黃箱政策”中我國政府承諾的8.5％的農業支持總量。由于農業應對WTO的戰略，在政策與計劃方面涉及到許多部門，需要建立由國務院直接領導的農業協調領導小組，由國務院有關部門及金融、保險單位參加，負責研究提高農業應對WTO和WTO下一輪談判的戰略方案和具體方針、政策以及按WTO規則對農業補貼的具體方案與資金落實工作，并檢查監督執行情況。

習近平最近提出，“保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松”，“解決13億人吃飯問題，要堅持立足國內”，在一個新的戰略高度上提出了新形勢下，中國構建可持續的國家糧食安全保障體系問題。本文試圖解讀“永恒的課題”的深刻含義，揭示中國糧食安全的基本問題，并為應對挑戰提出一些拋磚引玉的探討。

一、糧食安全再定義

“糧食安全”是個舶來詞。英文是“Food Security”，雖然更符合原意的翻譯應為“食品保障”，但約定成俗，其后中文翻譯都將其譯作“糧食安全”。

“糧食安全”這個概念，最早出現在20世紀60年代末和70年代初論述發展的文獻。當時由于石油危機引發了1972年至1974年糧食價格暴漲的危機，讓越來越多的國家和人民對不安全的糧食形勢深感憂慮，“糧食安全”就作為世界各國發展的一個議題提出來了。“糧食安全”第一次出現在官方文件中，是1974年聯合國的《世界食品大會》報告。而將“糧食安全”打造成一個響亮的，有感召力的全球口號，還要歸功于1996年在聯合國糧農組織總部(意大利羅馬)舉行的世界糧食首腦會議(World Food Summit)。這次會議通過了兩個正式文件《羅馬宣言》和《世界糧食首腦會議行動議劃》。

在這兩個文件中，第一次明確的定義了“糧食安全”。首先是明確了糧食安全問題的考量的層次：“在個人、家庭、國家、區域和全球各級實現糧食安全”;同時界定了糧食安全的內涵：“只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物時，才實現了糧食安全”。

同時這個定義強化了糧食安全的多維性質：首先是存在可供給的糧食;同時，個人，家庭和國家有經濟能力獲得糧食;此外，富有營養的糧食可以滿足需要并且價格相對穩定等。從而，糧食安全不僅是生產和進口足夠糧食的問題，也是糧食配送和分配的問題。《羅馬宣言》同時強調，人皆有食是人類最基本的人權，并確定了要在2015年之前把全世界處于饑餓和營養不良的人數從8.4億減少到4.2億的雄偉規劃。

然而，《羅馬宣言》定義的糧食安全是相當狹隘的，短視的，其將糧食安全定義為一個靜態的現狀，缺乏糧食安全應有的動態可持續性和經濟有效性的基本內涵，結果，往往會誤導決策者為實現糧食安全制定的政策和舉施。

首先，世代衣食無憂才是真安全。

人類生生相息，代代衍繁，無論那朝那代，“人皆有食”都是人類生存需要，社會的基本問題。因此，從根本上來說，糧食安全是一個動態的無止境的過程，不僅在當代社會要實現“人皆有食”，而且世世代代都沒有“缺吃少穿”和“營養不足”的憂慮。

工業革命以來，尤其是“綠色革命”以來，農業再生產不再只是簡單的自然再生產過程，工業的動力和投入革命性的改變了自然對農業生產的約束，使得農業生產日益趨同于工業生產過程。農業生產的工業化顛覆了傳統以自然資本的投入和傳統耕作方式，以新品種為中心，用工業化生產的化肥取代農家肥和自然的土壤肥力增進，各種殺蟲劑和除草劑替代了以深耕和輪作來控制病蟲和雜草的選擇，工業化石燃料驅動灌溉替代了傳統的蓄水保水澆灌，重型農業設備與機械耕作和收獲極大地減少了勞動力的強度和用量，這一切從根本上改寫了農業

作為自然再生產過程的歷史。

以不可再生的自然資源制造工業產品作為主要投入的工業集約化農業，對于全球糧食生產從 1961年的 8 億噸增加到 2010 年的 25 億噸居功至偉。但是，這樣工業化農業衍生了兩個巨大的問題。第一，以不可再生的資源作為農業生產的投入，讓工業化的農業面臨隨著資源枯竭而難以為繼的危險;其次，數十年的工業集約化生產耕作，大量的化肥和農藥的投入已經造成了包括肥沃土壤退化、地下水枯竭、蟲害肆虐，生物多樣性遭到侵蝕，空氣、土壤和水源受到污染等問題，而工業投入邊際生產率下降，引致對燃料、化學肥料和農藥的需求不斷攀升。這從根本上危及農業自然再生產的基礎。盡管農業生產工業化改變了現代農業生產對自然的依賴，但自然，包括土地和生態仍然是農業的基礎，一旦農業生產的自然基

礎被破壞，農業生產就會衰落。

在農業工業化的生產過程中，加大化學肥料和農藥等工業投入的施用，可以實現短期內的“高產”，來滿足農產品的需求，但這樣的竭澤而魚的生產方式不可持續，并加速對農業自然生產基礎的破壞，結果，當代的糧食安全實現了，但子孫萬代的糧食安全喪失了。所以，糧食安全是個“永恒的課題”，其定義必須體現動態過程中的可持續性，即在世界，國家和社會的層次上，“糧食安全”就是要實現千秋萬代人類糧食安全和食品供給保障，而不只

是追求幾年，幾十年的“豐衣足食”。

其次，經濟有效才有可持續性。

雖然《羅馬宣言》給糧食安全打上了文化，社會和政治烙印，但是卻忽略了實現糧食安全的經濟有效性：以資源利用最優化為基礎，經濟成本最低來實現糧食安全。“不計成本”“不計代價”可以取得短暫的“糧食安全”，但注定沒有可持續性。

經濟有效性有兩層含義。農業生產實際上也是一個能量轉換的過程，這個過程要經濟有效，以最優化的投入去實現最優水平的產出，即最優化的投入和產出，而不是不計成本的最大產出。另一層含義是在全球化的條件下通過貿易經濟有效地實現糧食安全。過去幾十年，全球化從根本上改變了傳統的社會和經濟要素組合的時間，空間，食品貿易的方式和流轉的過程，作為一個極具資本色彩，政治色彩的全球化，不僅為國家在全球的平臺上實現經濟有效的糧食安全提供了更大的空間，也讓所有國家都面臨糧食安全問題全球化的挑戰，遭遇糧

食貿易實物和價格風險的波及。

體現在貿易中的經濟有效的糧食安全是交易的條件要公平，不存在壟斷，不存在操控價格的問題。同時，還有進出口商之間“貿易條件”公平的問題，因為如果貿易條件不公平，出口交換糧食貨物的價格被壓低，或進口糧食的價格被抬高，都不是經濟有效的糧食安全。

合理消費是糧食安全的重要內涵。

《羅馬宣言》中糧食安全的定義，還忽略了糧食安全的一個重要內涵：合理消費。糧食安全不只是單方面的供給保障問題，同時也是合理的需求問題。在任何一個國家，如果“奢侈”和“浪費”食品盛行，不可能取得糧食安全，因為“揮霍”糧食是沒有極限的浪費，是

永遠填不滿的無底深淵。

國際社會一致公認“人皆有食”是最基本的人權，具有普世價值，那么，在道義和公理上，就不應該在滿足全世界糧食合理消費前，將糧食作為他用，比如生產乙醚。也不應該以國家政治干預糧食的流動，甚至以糧食作為牟取暴利的手段。

這些問題都被《羅馬宣言》中的糧食安全定義忽略了，也許正是狹隘的“糧食安全”理念的誤導，聯合國糧農組織在2010年竟然宣布全世界處于饑餓和營養不良的人數從1995年的8.4億增加到了10億，而在1995-2010年期間，中國和印度因為高速經濟發展促成近4億人免除饑餓和貧困。在探討世界饑餓人口增加的原因時，農業“投資不足”是“罪魁禍首”之一，而“投資不足”在很大程度上正是無視糧食安全可持續性的動態，輕慢實現糧食安全

經濟有效性所致。

二、中國糧食安全的危局

當“動態可持續性”和“經濟有效性”成為糧食安全核心構成，對于中國糧食安全的現狀和發展動態的評估，就有了新的視角和判斷。

中國糧食安全面臨的基本問題是可持續問題，是確保子孫萬代衣食無憂的問題。

以竭澤而魚的生產方式追求短期內的“高產”，造成農業自然生產基礎的破壞，是當前中國糧食安全的最大問題。糧食生產的工業化創造了增產的捷徑，神奇的化學元素，魔幻的轉基因，萬能的工業石化動力，以不可再生的自然資源制造工業產品作為主要投入，在創造增產奇跡的同時，也透支未來，為滿足當下的欲求而破壞農業自然再生產的基礎。在1978年到2013年，中國糧食產量從3.05億噸增加到6.02億噸，將近翻了一番，肉類翻了近10番從900噸增加到8600萬噸，水產品，水果，蔬菜等都有10倍以上，甚至百倍的增加，比如蘋果，從38萬噸增加到近4000萬噸。翻了100多倍。食品生產如此奇跡般的暴漲確保了

當下豐盛的供給，然而，代價是巨大的。

1978-2013 年，中國化肥使用量增長了8 倍，農藥增加 15 倍，而糧食增產不到1倍，單位面積用量成為世界之最，單產并非世界最高。2012 年中國每畝化肥用量 32 公斤、農藥2 公斤，前者較發達國家高出3倍，后者高出近5倍，但玉米，小麥的單產和美國等發達國家相差無幾。從全球的視角來看，也顯現中國農業生產中工業投入不合理，中國生產了世界 20% 的糧食但施用了 32% 的化肥和近40%的農藥。數十年的工業集約化生產耕作，尤其是為了實現當年的高產過度施用工業投入品，嚴重地破壞了農業生產的自然再生產基

礎。

中國土壤污染的問題日益嚴重，除大量化肥和農藥的殘留物之外，還有工業金屬污染的問題。據估算，目前農業中被污染的耕地已占總耕地面積達到25-30%。土壤污染造成有害物質在農作物中積累，并通過食物消費進入人體，引發各種疾病，最終危害人體健康。根據各個污染區的不同情形，稻米等糧食中超標的有害重金屬不只是鎘，還可能包括鉛、砷、汞、銅、鋅等。除了稻米，其他農作物同樣有可能受到重金屬超標的影響。結果，不僅工業投入邊際生產率下降引導的日益增加的投入需求，土地不再生產食品而是危害生命和健康的“毒品”。新近發生的的大米樣鎘含量超標的“鎘大米”事件，就是的目前中國農業自然生態和

集約生產方式不可持續的警號。

農業生產的工業投入對水源和環境的污染也很嚴重。近年中國農業用水量已達4000億方，其中灌溉用水量占90%，由于工業投入的過度施用，造成了大面積的水污染。同時，工業化農業對農村環境的污染也愈益嚴重，比如，據廣東省政協的調研，廣東農村環境面臨生產污染、生活污染和工業污染三大污染困擾，農村環境污染導致珠三角多地蔬菜重金屬超

標率達10%-20%。

然而，為了實現高產出，農業生產中化學投入到施用量的上升趨勢依舊，這對于本已脆弱的農業自然再生產基礎無疑于雪上添霜，同時加劇農業生產食品向生產“毒品”的轉化過

程。

中國可持續糧食安全面臨的另一個挑戰是房地產向糧食生產直接爭奪土地，摧毀糧食生

產的自然基礎。

城市化會占用耕地是不可避免的現實，但近年中國日益火爆的房地產，在相當程度上映射出的卻是土地財政和房產金融化促成了對土地的過度需求。1978年中國人均住房面積僅6.7平方米，2012年增加到40平米，在30多年中，新的住房建筑面積凈增433億平方米，按容積率為2算，3600多萬畝土地被用于新的住房建筑，這還不包括商業房產。如果按照近年的年均新增住宅面積7億平方米的規模，每年將有600萬畝土地將被征用。

在人均僅1.38畝耕地的國家，人均住房面積超過40平米已經是一種很大的奢侈，但中國的房產依然增速不減，高房價和億萬家庭“蝸居”被誤讀為“剛需”。中國房地產的興旺主要原因是賣地成為政府暴富的途徑，房產成為只漲不跌，回報最高的金融產品，結果推高了房價，“誤報”了需求。在“買房可以致富”的當下，很少人可能會因為遙遠的，后代的糧食安全危機而同金錢為敵。

由于高房價，造房比種地帶來更高的金錢效益。一畝地種糧食凈收入一年不過1000元，但1200平方米的房產(假設容積率為1.8)，在每平米5000元的價格時，卻可獲得600萬元。在金錢的誘惑之下，糧食生產面對房產爭奪土地，注定無招架之力。土地，糧食生產的基礎，不斷的被房地產蠶食。什么“耕地紅線”，不過是紙編的籬笆。尤其是在所謂“剛需”的借口下，不斷驅趕蠶食糧食生產的基礎，用耕地種植水泥然后換成可能變成廢物的紙幣，危及

子孫萬代的糧食安全。

還有一個更深層次的問題：巨量進口食品不可持續。與中國農業歷史上前所未有的“十連增”相伴的，是中國糧食和農產品貿易的歷史性移位和進口的“暴增”。在2003年前的10年，中國年均凈出口谷物(玉米，大米等)870萬噸，在2004年瞬間落為谷物凈進口國后，成為全球最具爆發力的進口國。2012年，中國農業凈進口額(農業貿易赤字)創下歷史最高紀錄：1125億美元，谷物1400萬噸，大豆5800萬噸，食用油850萬噸，棉花510萬噸，肉類200萬噸，食糖370 萬噸，干鮮果品330萬噸。按世界平均產量為基礎估算，生產這些農產品至少需要4000萬公頃的土地，約為目前中國農業耕地總面積的四分之一。

按照目前的趨勢，在2020年，中國玉米進口將達2000萬噸，大米2000萬噸，小麥1500萬噸，大豆8500萬噸，其他油料600萬噸，棉花500萬噸，食糖500萬噸，肉類600萬噸，蔬菜果品600萬噸，生產這些農產品將至少需要8000萬公頃土地。在未來幾十年中世界糧食安全都面臨自顧不暇的危機，這樣的巨量進口絕對不可能滿足。

據聯合國的人口模型預測，到2050年世界人口將達到92億，比目前70億凈增22億。目前，世界糧食總產量將近28億噸，人均擁有400公斤。考慮到目前世界尚有10億人面對饑餓和營養不良，2050年世界糧食生產至少需要在現有產量的基礎上增加20億噸糧食，即要在現有的產量上增加70%。

隨著世界各國現代化和城市化的進程，耕地面積不斷被蠶食。雖然由于灌溉條件的改善，過去50年中全球用于農業生產的耕地增加了12%左右，但是人口翻了近一番，按人均計算耕地面積事實上減少了35%。根據一個最樂觀的估算，地球潛在的可農用土地面積約在45-50億公頃之間，現在實際農用耕地面積僅15億公頃，所以，土地不是糧食生產的約束條件。但這里有兩個問題，一是現在60-70的淡水資源都用于了農業生產，這樣，即便全部的淡水都用來生產食品，耕地也最多能擴張到21.4億公頃。結果，即便土地不會制約糧食生產的擴張，但淡水資源會成瓶頸;其二是土地資源國家和地區間分布不均，很多亞洲國家和地區，開發率已經超過90%，在這些國家耕地是糧食安全面臨的最大挑戰。

由于全球化，自由化和信息革命，以供給鏈管理為基礎的，跨國公司對全球糧食貿易壟斷的格局基本形成，控制了 70%以上大宗農產品貿易。同時，進入貿易的農產品金融化不斷加深，糧食，棉花和油料等大宗農產品成為金融產品，這讓農產品貿易成為跨國公司牟取暴利的手段，2008年世界主要農產品價格危機就是最好的例證。而這樣的格局，加大了國家糧食進口的風險和成本。即便是2012年的食品進口總量不變，如果世界價格翻10倍，中國每年進口糧食的支出將是1.2萬億美元。

中國糧食生產的經濟效率越來越低。

首先是生產成本急劇上升。比如玉米生產，據中國農科院農經所的研究報告，1978年中國玉米生產總成本為798元/hm2，到2011年已經達到11 463元/hm2，扣除通貨膨脹因素，比1978年增加了2.4倍，而單產從2805公斤/hm2，增加到5960公斤/hm2，僅1.1倍。而且，2011年玉米單位生產成本就超過美國。由于化肥和農藥等工業投入量和價格的不斷增

長，玉米生產總成本趨勢繼續走高。

其次是政府農業補貼的邊際效率明顯遞減。2012年中央財政“三農”支出近13，000億元，比2011年的10，408億元增長25%，這是過去幾年中央財政“三農”支出15%左右增幅的再跳躍。如果所有中央財政“三農”支出都和增加糧食產量有關，那么，2012年每公斤凈增產糧食涉及的中央財政支出為15元左右，這比2011年的7.4元翻了近一倍，遠高于市場上每公斤稻米的價格。而這還不包括增加的地方財政補貼，和政府對糧食生產要素的補貼。政府扶持農業邊際效益的惡化，不僅表明政府支持農業增產缺乏經濟有效性，也反映

出由于成本巨大而缺乏可持續性。

工業化的農業可以通過透支未來滿足眼下的食品奢侈和浪費，而增加進口也可以短期中填補供求的缺口，但是，不可持續的供給和消費將危及子孫萬代的糧食安全，這是中國糧食安全面臨的真正危局，也是“永恒課題”的深刻含義。

三、化解中國糧食安全危機

1.反對浪費，合理消費

糧食安全，本質上是供給和需求的動態平衡。然而，在應對中國糧食安全的問題上，長期以來卻過分偏重于增加供給，志在“連增”，而忽略了反對食品消費中的浪費和不合理的消費，同時在“刺激內需”的思路下，政府政策和市場導向主要目標是鼓勵和刺激食品需求，這集中反映在改革開放以來飲食行業的超高速增長。

在改革開放前夕的1978年，全國飲食業的經營額僅55億元，人均5元左右。而2012年，經營總額突破2。6萬億元，人均2000元，幾乎和城鄉居民家庭食品現金消費的人均額相當。扣除通貨膨脹因素，比1978年暴增了68倍。在1978-2012年間，扣除通脹因素的餐飲業營業總額年均增長率是18%，將近GDP年增長率的一倍。而2011年商務部發布的“十二五”期間促進餐飲業科學發展的指導意見中提出，力爭在“十二五”期間，餐飲業繼續保持年均16%的增長速度，到2015年零售額突破3.7萬億元。

而在飲食業增長奇跡的背后，是中國工業用糧和飼料用糧的暴漲。1978年工業用糧僅800萬噸左右，但2012年約為8000萬噸，大豆榨油和釀酒業的高速發展對工業用糧暴增功不可沒。飼料用糧的增長更快，1985年以前，飼料用糧一年大約7000萬噸，2012年已達3.5億噸，翻了5倍，占糧食總消費量的60%。換句話說，中國人均糧食消費量從1978年的260公斤增加到2012年的520公斤，主要歸功于餐飲消費。

雖然生活社會化是經濟發展的必然趨勢，但近年諸多實際調查發現，中國餐飲業的浪費情況十分嚴重，保守的估計大約五分之一的食品，至少7000萬噸的原糧被浪費。但這只是

冰山的一角。

家庭的食品消費中的浪費也很嚴重。過去幾十年，以西方豐裕社會為前提的“沃爾瑪”之類超市和廠家“薄利多銷”的營銷策略，誘導消費者過量購買，因為變質和腐爛而不能食用，以及備餐量過大等，所造成的浪費巨大。據聯合國糧農組織的估計，在發展中國家，至少10%的食品就是這樣浪費掉，據此推算，中國浪費食品近3000萬噸原糧。此外，按中國媒體的調查推算，各類食堂的浪費近1000萬噸。加總起來，每年中國至少有1.1億噸的糧食在消費環節被浪費，占總消費量的15%左右。

顯而易見，在食品浪費如此嚴重的情況下，只強調增加供給是不可能實現可持續的糧食安全的。必須雙管齊下，在不放松供給保障的同時，將制止和減少食品消費中的浪費，作為實現中國可持續糧食安全的基本戰略措施之一，大力減少以飲食業為主的嚴重食品浪費的問題。事實上，倘若目前浪費的食品減少一半，中國糧食自給的目標就基本可以實現。

減少食物浪費需要全社會的共識和共同參與。人類的消費決策，并不完全理性，不只是受實現效用最大化的收入和價格驅使，簡單的市場手段在很多情況下對減少食品浪費影響不大。行為經濟學大量實證研究證明，在相當的程度上，有限理性的消費者的大多數決策是“比較”出來的，“以他人為參照點”做出的，因此廣告才可以大行其道，誘惑和引導消費者。所以，要在全社會營造“食品合理消費”的氛圍，反對奢侈和浪費，比如，在全國開展“停止浪費食物”活動，為消費者提供食品合理消費指南，促使超市和餐館“負責任供給”，比如提供小份熟食和菜肴，從根本上改變食品“薄利多銷”的營銷方式。

鼓勵“健康，合理食品消費”，也是中國實現可持續糧食安全的重要舉施。由于食品匱乏導致人類營養不良造成健康問題，但過度攝取能量和脂肪造成肥胖，引發各類心血管疾病，糖尿病的也極大損害人們的健康。因此，提倡“健康，合理食品消費”不僅要消除饑餓和營養不良，也要在全社會確立健康，合理的消費風氣，遵循營養學家“吃各種食物”的健康膳食建議，吃得營養，活得健康。世界上目前有14億人由于攝取能量過度而“超重”和肥胖，而中國肥胖兒童人數在過去15年里增加28倍，超過1200萬，7歲以下兒童中有近五分之一超重，7%是肥胖兒童，這都是不健康膳食造成的。

在中國實現健康，合理食品消費，大力減少酒類和煙草消費必不可少。統計顯示，2003年到2012年，中國白酒產量翻了3倍達1153萬噸，人均成人消費約15公斤，而啤酒幾乎是從無到有，2012年產量達到5000萬噸，人均成人消費62.5公斤。為滿足白酒和啤酒的生產，需要糧食至少4000萬噸。2012年中國卷煙總產量達2.5億箱，比2002年中國加入非約束性的《世界禁煙公約》時的產量翻了近一番，而種植煙草的耕地面積也將近翻了一番到2200萬畝。吸煙危害健康，污染環境，需要大力限制。如果可以將酒類消費和煙草消費減

半，可節約工業用糧2500萬噸。

2.增產節約

數十年的工業集約化生產耕作已嚴重削弱了農業自然再生產的基礎，危及中國糧食安全的長盛不衰。然而，迫于不斷增長的對糧食需求的壓力，農業生產不可能放棄工業集約化生產方式。這是確保中國糧食供給的兩難。對此，中共中央十八屆三中全會決定將農村生態環境改善和農業可持續發展提至前所未有的高度，以“第二次綠色革命”為契機，建立重質，重量的糧食安全體系，從節約肥料，農藥的投入，提高效率去實現農業生產“節約也增長”，糧食安全和生態安全的協調發展。據網載，河南省實行測土配方施肥，到2020年每年就可節約化肥110萬噸，節約農藥1萬噸，節水11.8億立方米。如果河南的經驗推廣至全國，到2020年，全國糧食生產大約可以節約化肥1220萬噸、農藥10萬噸，地下水311億立方

米。

“增加生產，節約投入”保護農業的自然再生產基礎，是確保農業生產食品不惡化為生產“毒品”的轉化過程，實現中國世世代代的糧食量和質的安全的關鍵。“增產節約” 還能通過減少生產成本增加農民收入，據估算如果實現測土配方施肥，每噸糧食可增收100

元左右。

在食品收獲，加工和分銷環節中也存在巨大的損耗，聯合國糧農組織估計，至少10%-15%的食品在這個過程中損失，因此必須采用先進的技術和措施，在糧食收獲，運輸，冷藏，儲存，加工，包裝，批發和零售的食品輸送鏈中減少損耗。同時，建立有效的信息交流機制，防止農民因信息閉塞，生產過剩造成的食品浪費。此外加強食品加工過程中工人的培訓，減少因操作不當或不衛生造成的浪費等。

民以食為天，糧以田為本，量和質并重，守護好18億畝耕地的紅線，是確保可持續糧食安全的基礎，但確保土地的質量和土地的肥力和無污染，也至關緊要。面對人多地少的中國現實，在追求當下居住環境和金錢(投資收益)時，不可對子孫萬代的糧食安全置若罔聞。糧食耕地一旦“種上”了高樓，幾乎不可能再恢復用于糧食生產，土地用途的不可逆轉和人均耕地面積不多的現實，客觀上制約了我們住房環境的過度奢侈，尤其是不能任由房產成為政府稅收的源泉和回報最高最穩定的“投資”。

3.打破貿易壟斷

過去幾十年，全球化將世界夷為平地，從根本上改變了傳統的社會和經濟要素組合的時間和空間，這不僅讓地球村里的所有國度，在糧食安全問題上面臨“一榮俱榮，一損俱損”的挑戰，也為在全球化的平臺上實現糧食安全提供了機會。更為重要的是，全球化下國家食品的“自給率”不應只限于國界線內的產出，而應該包括國家糧食企業在“平坦世界上”通過自己的供給鏈生產和組織的食品，在這個意義上，中國食品進口需求強勁增長的風險，在一定的時期內，主要不是量大的問題，而是進口來源的問題：是從跨國糧商購買還是來自自

己的供應渠道。

2007和2008年之間的全球糧食價格危機對于中國不只是一個極好的警示，更是食品安全危機會引發后果的提前彩排。當時，所有的食品價格：玉米，小麥，大米，食用油，肉類幾乎是在一夜間就井噴了。比如大米價格，當幾個主要出口國宣布限制大米出口以保證本國供應后，大米的世界市場價格在短短3個月內就翻了番，價格的“爆發度”創下了歷史最高水平。當無力獲得糧食而面臨生存危機，在貧困的加勒比海沿岸國家、非洲與東南亞、南亞等國人民，迫不得已走向街頭為生存抗爭。2008年2月，西非的喀麥隆有24名民眾在糧食暴動中死亡;3月，海地因食品價格上漲而引發的暴力抗議導致5人死亡;5月，在非洲索馬利亞有2人在爭搶食品中死亡;突尼斯，埃及等國由于食品價格飆升引發了社會**。。“民以食為天”，天塌了社會怎么能不動蕩?

有人將這場糧食價格危機歸咎于供求失衡，拿新興經濟體需求增長和低庫存于消費量比率說事，但危機的發生和發展同世界貿易量75%的糧源被少數幾個跨國糧商和投行控制，趁機興風作浪直接相關，沒有糧食貿易的壟斷和金融化，只由供給和需求均衡決定的糧食價格不可能在幾天，幾周翻番。過去20多年，日本不少大宗糧食和油料進口對世界市場的依存率高達50%以上，但盡管世界糧食市場**不斷，但日本的食品進口很少被危機波及。

其中一個重要的經驗，是日本以全球為平臺，建立起了自己的食品供給鏈，無須受跨國

公司的制約。

2003年到2011年期間，全球外國直接投資(FDI)累計總額達13.8萬億美元，但是涉及農業生產和食品加工的投資僅1549億美元，為總投資額的1.1%。農業投資低迷反映了相對于工業，農業投資回報低，回收周期長的特征，但也折射出對農業投資的強烈需求。中國必須擺脫跨國糧商對中國糧食貿易的控制，要在全球的平臺上建立自己的食品供給鏈，應以全球巨大的農業投資需求為契機，在全球的平臺上，建設公平和有效的食品供給鏈。中糧集團等國有企業應為建設和健全全球平臺上的中國食品供給鏈，發揮其資金，技術和管理優勢，打造中國的“糧安航母”。

結束語

雖然在短期之內，中國不存在“糧荒”的威脅，但經歷了幾十年農業工業化集約生產，和誤將食品消費作為刺激內需的對象，中國糧食安全已經深陷不可持續的危局：以掠奪和透支未來的自然資源，砸子孫萬代的飯碗，來滿足時下食品的奢靡和浪費。中國的糧食安全必須以可持續為基礎，實現高效，合理的供給和需求動態的平衡，在實現節約也增產的工業化農業高產和生態平衡的同時，大力反對食品消費中的浪費和奢侈，堅持食品合理消費，打破糧食貿易壟斷，打造中國糧安航母，將是確保中國時代糧食安全的基本策略。

第三篇：關于糧食安全問題

糧食安全，重于泰山

近年來，糧食安全問題愈益成為國際社會關注的焦點問題。我國工業化進程對農業生產造成巨大壓力，對本不穩固的糧食安全體系提出新的挑戰。客觀分析我國糧食供求狀況，采取有效應對措施，改善糧食供求形勢，是保障國家糧食安全，保持社會穩定發展的必然要求。安全是核心、是基礎、是關鍵，確保糧食安全，重于泰山。【開頭，點明主題，指出糧食安全的嚴峻局勢。】

我國糧食安全問題面臨著國內、國外雙重挑戰，形勢嚴峻。【過渡段，切入到對我國糧食安全面臨的問題的分析。】

我國國內糧食安全問題不容樂觀：城鎮化加快推進，建設用地不斷蠶食耕地面積。一方面，工業化、城鎮化加快推進形成了土地的相對高收益率;另一方面農資價格上漲、糧食生產成本逐步上升，這導致糧食生產比較效益不斷下降，影響了農民的種糧積極性;個別地方政府出現忽視糧食生產的不良傾向和放松糧食安全的麻痹思想，也給糧食安全蒙上陰影。【分析段1，糧食安全的國內挑戰。】“糧食武器”已成為個別西方國家控制我國的重要手段。我國加入WTO以后，農產品市場逐步放開，不可避免地受到“糧食武器”的干擾。中國需要養活13億人口，基于“誰來養活中國人”的悲觀預期，個別國家欲把“糧食武器”作為控制我國的戰略選擇。【分析段2，糧食安全的國際挑戰。】

進一步提高糧食有效供給能力是基礎。科學有效的農業發展方式是加強糧食供給能力建設的重要保證。目前，我國農業發展方式還存在一系列與糧食增產不相適應的環節。例如，土地利用方式粗放，水利基礎設施陳舊，一家一戶的生產組織方式落后，糧食流通體系滯后，科技支撐能力不足，等等。糧食是特殊而敏感的產品，糧食供給即使出現一些細小的問題都可能引發人們不必要的恐慌，導致市場劇烈波動，并進而影響社會穩定。目前，國際糧食形勢嚴峻，我國糧食供給能力需要進一步提高。糧食安全是治國安邦的頭等大事，必須采取戰略措施，增加糧食供給能力，保障國家糧食安全。【對策段1，增加糧食產量和有效供給，論證“提高糧食有效供給能力是基礎”。】

強化農業科技支撐，加大自主創新力度是核心。國內外的經驗都證明，除了體制變遷的特殊階段外，科技進步對糧食增長的貢獻始終居于突出地位，成為糧食生產發展的第一推動力。在我國耕地面積有限的情況下，提高糧食單產成為提高產量的惟一途徑;而提高糧食單產主要有增加農業要素投入和推動科技進步兩種途徑，在物質投入邊際效益不斷下降的情況下，現代科技必然成為糧食增產最重要的戰略舉措。因此，要加大自主創新力度，加快農業關鍵技術成果的集成創新、中試熟化和推廣普及，研發具有重要應用價值和自主知識產權、安全可靠的新品種，健全糧食技術推廣和服務體系，從而強化農業科技的支撐作用，增強糧食有效供給能力。【對策段2，舉例論證，自主創新。】

樹立食物安全觀念，提高食物質量安全是關鍵。要加強生態環境保護和治理力度，避免工業污染;推進特色農業區域化布局、專業化生產、產業化經營，堅持市場導向、龍頭帶動和科技支撐，不斷提高優質特產農產品的規模和質量;提高農產品市場準入制度，暢通劣質產品退出制度，加強生產安全認證制度、質量安全信息追蹤制度和食品衛生保障制度，強化市場監管，加強檢測檢驗，努力構建從農田到餐桌的全過程綠色無公害產業鏈條。【對策段3，注重食品質量。】手中有糧,心里不慌。只有把糧食問題解決好，才能從根本上保障國家安全，社會穩定。糧食是關系國計民生的特殊商品，確保糧食安全是中國一項長期的戰略任務。【結尾，呼應主題，強調糧食安全的任重道遠。】

第四篇：糧食安全問題

淺談糧食安全問題及其食品安全問題

聯合國糧農組織1974年11月于羅馬的第一次世界糧食首腦會議上第一次提出“糧食安全”的問題。幾經演變，現在的表述是“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全”。這其中有三個含義，一是糧食供應量要有保證，二是保證大家要有能力買，三是買的糧食是符合食品衛生要求的。

從全球來講，糧食安全是一個很嚴峻的問題。目前最突出的問題是糧食的分布不均。世界上仍有5億人口（占世界人口的8％以上）受到饑餓威脅，36個國家面臨嚴重糧食短缺，每年幾百萬人死于饑荒。現在的工業大國例如美國、加拿大、澳大利亞和歐盟都有余糧，但是更廣大的地區像非洲大陸、西亞的部分地區很多人都處在饑餓之中。而且，世界的可耕作土地越來越少，今后世界糧食供求矛盾仍將是令人關注的大問題。

在影響糧食安全的各種因素中，人口因素應當是最為直接和最為重要的因素。但我們需要指出的是，這種影響并不只表現在人口數量的增加而導致對糧食供給的壓力，還表現在生產要素、結構變動等多個方面：

1、糧食需求的膨脹。

2、土地等生產要素的惡化。

3、糧食分配與消費的嚴重不均。

4、消費結構升級加劇了糧食供給壓力。

糧食生產與氣候生態保持著高度的因果聯系，特別是在目前生態環境遭遇一定程度的傷害、極端天氣反復發作的條件下，氣候變異已經成為直接影響糧食安全的關鍵因素。對此，聯合國糧農組織研究報告指出，今后20年至50年間的農業生產將受到氣候變化的嚴重沖擊，并進而嚴重影響全球超長期的糧食安全。

除了人口、氣候等常態因素直接作用于糧食生產外，偶然性因素也會對糧食安全形成沖擊。特別是全球金融危機的爆發和蔓延，其對世界糧食生產的投入、市場交易乃至未來走向都已經產生了明顯的負面影響，而且這種影響有可能具有長期性和深入性。第一，流動性緊縮抑制糧食生產的資金需求。第二，糧食價格的持續走低抑制了生產者的積極性。第三，投機資本可能攪渾糧食市場。

我國是發展中的農業大國，耕地僅占世界10％，而人口卻占世界的22％，十幾億人的糧食問題始終是頭等大事。2001年我國政府發表的《中國糧食問題》白皮書，明確表示中國能夠依靠自己的力量實現糧食基本自給，這是我國政府解決糧食安全問題的基本方針。高度重視保護和提高糧食綜合生產能力，建立穩定的商品糧生產基地，建立符合我國國情和社會主義市場經濟要求的糧食安全體系，確保糧食供求基本平衡，這既是我國政府解決糧食安全問題的基本方針，也是實現糧食安全的總的目標。

盡管糧食安全所遭遇的挑戰已經引起了不少國家政府和國際組織的高度警覺，但糧食安全問題并非一個或幾個國家和區域性組織的單兵作戰所能解決，未來需要制定一個全球性的應對方案。

第一：提高全球性耕地的資本投入

提高全球性耕地的資本投入。資料顯示，目前世界一些主要糧食生產國提高產量仍有很大潛力，比如有“糧倉”之稱的烏克蘭，目前的糧食單

產還不到美國的一半，擁有大量耕地的俄羅斯糧食單產甚至更低，而巴西還有4億多公頃可耕地尚未開發。

第二：營造公平合理的國際農產品貿易秩序

營造公平合理的國際農產品貿易秩序。圍繞著農業問題所進行的“多哈回合”談判必須盡管結束，發達國家和發展中國家都應該在協調各方利益的基礎上做出相對的讓步。主要是：以美國為代表的農產品出口國凱恩斯集團應當大幅削減對農產品的出口補貼，以歐盟、日本、韓國等為代表的農產品自給國集團必須大量削讓關稅和配額限制，而二十國集團也應當盡可能地降低市場準入的門檻。

第三：創建協調性與聯動性的國際機制

（1）聯合國可建立一個全球性糧庫，履行“世界糧食銀行”職能，并制定“特別借糧權”，幫助最不發達國家應對糧食危機，同時“世界糧食銀行”可以以優惠條件向出現短期糧荒的國家借糧。

（2）世界貿易組織可以獲得撤銷相關國家糧食貿易限制性規定的職權，即使一些國家需要設立新的限制規定，必須提前通報世界貿易組織進行協商。

（3）經合組織負責制定全球性的生物燃料指南和保障措施，審查和評估相關國家發展生物質能的長期影響，并且指定相應的政策對其進行指導。

（4）國際貨幣基金組織與世界銀行負責評估相關國家應對糧食安全危機的財政政策，加強對國際市場糧食產品及期貨的分析和監督，建立對糧食投機行為的糾錯機制和嚴懲規則。

最后，說說食品安全問題。“民以食為天”，食品安全問題一直是人們所關注的。近期，各大媒體先后曝光了一系列的假食品害人事件：劣奶粉“喂肥”大頭嬰、粉絲摻假添加有毒化學肥料、高州某工廠生產的“毒罐頭”流向市場以及影響極其惡劣的廣州假酒中毒致多人死亡事件。因此，食品安全再度敲響警鐘！廣州社情民意研究中心最近公布的一次調查顯示，近八成市民買食品時擔心出現衛生安全問題。對于目前廣州食品衛生安全狀況，市民的滿意度僅為二成五。“讓民眾‘吃’得放心”已成為有關部門不得不重視的問題??

根據世界衛生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。食品安全也是一門專門探討在食品加工、存儲、銷售等過程中確保食品衛生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的一個跨學科領域。關于食品安全生產的幾點建議：

一、增加執法人員責任感

二、凈化市場源頭

三、建立市場級檢測體系

四、分區片管理并發動群眾

五、增加媒體透明度

第五篇：糧食安全問題

1在糧食安全問題對社會有舉足輕重的今天，人口數量在發展中國家增長的勢頭猶如星火燎原的勢頭不可遏制，這無限增長的人口給現在社會帶來了巨大壓力，使得一些國家因為糧食安全問題而產生**，經濟、文化的發展收到制約。而城市的擴展用地、土地鹽堿化和沙漠化、生物能源占用地、泥石流和地震頻繁爆發使得我國耕地不斷減少，使糧食總產量的增長步伐難以跟上人口增長的步伐。糧食人均食用量將會呈日益減少之勢，進一步危及到我國的社會穩定與經濟發展。采取措施減緩可用耕地面積減少和抑制人口數量的增長迫在眉睫。

2在石油等不看了可再生資源面露難枯竭的今天，尋找新能源代替石油、煤炭等能源的地位是在所難免。很多國家已經將眼光放在了生物能源上。通過生物科學家的研究，已經找到了可以提取生物柴油的作物。這些可再生能源作物將占用生產糧食的土地，使用于種糧的耕地在已經減少的基礎上再次減少，猶如給耕地面積的減少火上加油。能源作物中由于一些經過了基因的修改而提升了在土地中吸取營養的速度，使得土地中含有的營養和礦物質的量下降若該土地再次用于糧食生產，其產量將嚴重減少。

3在經濟貿易全球化的今天，世界各國的行業銜接緊密，互相影響。我國的糧食市場也已經與國際市場接軌，若是能夠利用好國際貿易關系，將對我國的糧食安全維護具有重要意義。