第一篇:當前我國農家樂存在的問題及對策分析
當前我國農家樂存在的問題及對策分析
曹廣明 崔 翔 趙廷陽
(農業部農村社會事業發展中心 北京 郵編: 100125)
摘 要: 我國的“農家樂”經過多年的發展,取得了很大的成績,已經成為當前我國農村經濟新的增長點。
但在成績的背后,一些問題也日漸暴露出來。這些問題如果不能得到妥善解決,勢必影響我國農家樂的健康發
展。為此本文首先梳理了農家樂的概念,進而分析了當前我國農家樂發展中出現的問題,最后提出了相應的對策。
關 鍵 詞: 農家樂;問題;對策
四川省郫縣的農科村是我國農家樂旅游的發源地。當地農民利用農村的美麗風光,吸引城市居民來此參觀,中午和晚上再為游客提供一餐充滿當地特色的農家飯。游客不僅可以感受到自然生態的優美,而且可以體會到當地濃郁的風土文化,使其流連忘返。有條件的旅客,為了進一步體驗美妙的鄉村生活便寄宿于農戶之中,這便是早期農家樂的表現形式。當前我國的農家樂作為農業與旅游業的結合體,作為旅游經濟新的增長點已經成為我國旅游業中一道亮麗的風景,但隨著其不斷的發展,一些地區的農家樂項目,由于缺乏正確的認識和定位,缺乏合理科學的規劃,所以在建設和運營中出現了很多問題,并對農村生態環境造成了很大的負面影響。為此,深入研究我國農家樂出現的突出問題,并提出相應的對策具有十分重要的意義[1]。
一、農家樂概念的提出及發展
甄先堯先生在 1993 年,第一次在我國提出農家樂的概念。在今后的 17 年里,在學術界的共同努力下,農家樂的概念不斷修正,不斷完善。目前,對于農家樂概念的界定,在國內比較認同的是由王兵、杜江、舒象連和張家恩提出的。他們認為“農家樂是以鄉野農村的風光、生活和活動為基礎的、可以滿足旅游者娛樂、求知和回歸自然等需求的一種旅游活動,它是眾多旅游形式中的一種,是隸屬于生態旅游的一種專項旅游形式[2]”。
二、我國農家樂旅游發展中存在的問題
雖然當前我國的農家樂發展形式很好,但由于認識的欠缺和措施的錯位,目前農家樂發展中尚存一些問題和不足。
1.生態環境惡化
農家樂旅游從一定意義上來說屬于生態旅游的一種,而就生態旅游而言,生態環境的好壞決定著旅游效益的高低。但是,在一些農村部分農家樂的投資者為了提高經濟效益,盲目擴大經營規模,并且在建設和運營過程中,對當地的生態環境保護不夠重視,個別地區甚至出現了為了取得足夠的建設用材,進行大面積的亂砍濫伐,導致水土流失嚴重,從而使當地的生態環境快速惡化的現象[3]。
2.基礎設施滯后
在一些地區由于農家樂的經營主體絕大多數是農民,開發的地點多處于近郊和農村,與城市相比,基礎設施相對薄弱,配套設施不完善。在交通通信等基礎設施方面,在住宿餐飲等接待設施方面,都存
在著很大的問題和不足。即使在一些基礎設施原本較好的地區,由于近年農家樂發展很快,游客數量激增,加快了基礎設施的折舊老化速度。同時還有少數經營者認為,農村旅游越土越好,越是環境臟的地方越是返璞歸真,這些問題如得不到很好解決,就會在很大程度上制約當地農家樂的發展[4]。
3.人員素質不高
在一些地區,農家樂的投資少、規模小、門檻低,農家樂的從業人員,包括一些管理人員,對于農家樂的經營管理普遍缺乏深刻的認識和理解。這種情況導致了農家樂的管理者在經營過程中往往不能把握全局和謀求長遠的發展,各個區域的農家樂在管理上主要是憑管理者的主觀意志和感覺在進行自我運作,沒有建立起科學的管理方法與管理制度。與此同時,農家樂的從業人員大多缺乏系統有效的培訓,這就導致一些地區農家樂的服務水平一直上不去。總之,人員素質不高的問題嚴重制約著農家樂的長遠發展。
4.產品競爭力不強
一些地區由于盲目跟風,一哄而上,缺乏認真的分析與科學的規劃。農家樂出現了嚴重雷同現象,很多經營者對農家樂理解簡單,只是將現有的農田果園或養殖場加以美化和修飾,沒有挖掘出當地的鄉土文化、民俗風情和名勝古跡的內涵。致使旅游產品的內容和形式基本雷同,這種雷同又必然導致農家樂的同質競爭,并最終導致削價競爭現象嚴重,農家樂的利潤空間被迫壓縮。
三、我國農家樂旅游發展的對策分析
1.堅持生態文化的理念
所謂生態文化是指人類在經濟社會發展的進程中,必須認真處理好整體利益和局部利益,長遠利益和當前利益,當代人的利益和后代人的利益的關系,把物質增長與資源持續利用,把技術手段與道德資源的開發都統一起來;把追求人口資源與環境的協調發展作為發展現代農業生產的指導思想。應當說,生態文化是一種先進的文化,他符合新時代的要求,也符合我國當前經濟社會發展的需要。把這種思想具體運用到與農業生產密切相關的“農家樂”旅游發展中,可以起到重要的指導作用。順應當前“綠色旅游”的發展趨勢,以生態文化的先進思想指導“農家樂”民俗旅游的發展,注重經濟,社會,生態三大效益的有機結合,保持并優化農村的生態環境和人文環境,最終促使農業旅游資源的再生循環,使農業旅游走上可持續發展之路。
2.提高知識性和參與性世紀,休閑度假必將取代觀光成為旅游的主題。而讓游客能夠親自參與和體驗是休閑度假受歡迎的直接原因。“農家樂”作為一種特殊的休閑度假產品,應該高度重視參與性和知識性。讓游客參與農事活動,了解農村生活,享受農村樂趣,尤其是家庭的共同勞動,不管是在田間勞動,還是在果園采摘,這些都能使人們在勞動中增長見識,更能促進家人之間的溝通與交流,增進感情。
3.深入挖掘“農家樂”的文化
文化才是“農家樂”的活力源泉。沒有文化的內在支撐,再好的“農家樂”也只會是曇花一現。“農家樂”的文化內涵其實很豐富,中華民族幾千年來形成的農耕文化、飲食文化和鄉土文化,農家的春種秋收、田園野牧、婚嫁習俗等等,都是“農家樂”文化所涵蓋的內容。因此,為了保持“農家樂”長期繁榮興盛,就應該大力加強鄉村文化建設,尤其是加強富有地方特色的傳統民俗文化的發掘、整理、保護與發展,不斷推出更多的文化產品,使之成為“農家樂”的靈魂與品位所在,從而使農家樂真正成為人們尤其是“城里人”心向往之、樂意去之的鄉村樂園[5]。
4.組織培訓,提高素質
我們知道農家樂扎根于農村,很多地區的農家樂是由農民自身經營和管理的,大多數就業人員也來自于農村,由于自身素質的原因和服務水平有限,容易出現管理水平低下,服務不到位的現象。針對這種現實情況。采取培訓的方式提高農家樂管理人員及從業人員的管理水平和服務能力是很有必要的。可以適當利用農閑季節舉辦培訓班,以提高他們的服務技能。通過形式多樣的學習,從農家樂行業經營管理的經濟規律,到待人接物、迎來送往等方面的實踐操作,使服務更加規范,使管理更上水平。
5.統籌規劃,形成規模經營和品牌效應
從總體上講,“農家樂”旅游在我國還處于初級發展階段,在很多地區呈現出一種小而散的自由發展狀態。為此有必要進行科學的統籌規劃,使其走上規模經營,有序發展的道路。在這一過程中當地政府應當承擔起相應的責任,政府可以制定本地“農家樂”發展的總體規劃,積極引導,政策上給予扶持,如優惠貸款,專業培訓,并且綜
合考慮當地農業、經濟、文化、社會、生態、環境等因素,最終形成具有地方特色的“農家樂”品牌。采取切實有力的措施,幫助農戶改變分散經營,單打獨斗的形式,采取現代化的運作方式,促進“農家 樂”的規模經營,提高當地“農家樂”的綜合競爭力,最終形成品牌效應。
參考文獻
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第二篇:當前我國社會保障存在的問題和對策分析
本科畢業設計(論文)
題目 當前我國社會保障存在的問題和對策分析
學院名稱 金融學院
專業班級 金融二班 學生姓名
導師姓名
2014年 06 月 28 日
當前我國社會保障存在的問題和對策分
析
【摘要】改革開放以來,隨著我國經濟的迅速發展,社會總財富的不斷積累。在快速發展的道路中越來越多的社會問題開始凸現出來。當前我們所面臨的重要問題是如何根據經濟和社會發展的狀況,逐步增進公共福利水平,提高國民生活質量,進而建立適應社會主義市場經濟秩序的社會保障體系。在我國的社會保障制度是一項基本的社會經濟制度,是社會安定的重要保障,也是社會文明進步的重要標志。
一、我國社會保障存在的問題
社會保障制度是國家和社會,通過國民收入的分配與再分配,依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度。社會保障對社會進步與發展具有極大的促進作用,我國要想發展好市場經濟就必須充分發揮社會保障對社會和經濟的促進作用。但是當前我國社會保障還存在著諸多不宜忽視的問題。
(一)社會保障覆蓋面及其實施范圍狹窄
從社會保障覆蓋范圍來看,近年來,由于經濟的發展我國社會保障已經在一些方面取得了重大的進展,但是廣大農村地區的社會保障體系尚未建立。在傳統的社會保障方面上,我國主要覆蓋的是國有企業,就是社會保障體制改革也是在國有企業進行的。在現有的社會保障制度中,國家機關和事業單位等職工受到了社會福利保障,而非國有單位的職工,尤其是農村居民卻被排除在外,很少享受到社會和集體的福利。例如,在社會保險五險中,養老保險是參保人數最多的,但也只有16554萬人,而我國城鄉就業人員為73740萬人,其中第一產業從業人員等于第二、第三產業從業人員之和(第一產業從業人數為36870萬人,占50.0%;第二產業15780萬人,占21.4%;第三產業21090萬人,占28.6%。從上述數據中,我國社會保障覆蓋面明顯偏小且實施主要以國有企業為主的狹窄范圍。
(二)社會保障地區之間差異過大
由于我國地區經濟發展不平衡造成地區之間社會保障水平差異也很大。目前我國實行的是以社會統籌、企業負擔與個人儲蓄相結合的保障制度。依靠經濟的發展和人民群眾的收入,政府需要為全體社會成員提供的相應社會保障。但是地區經濟發展的巨大差異,決定了社會保障水平在發達地區與欠發達地區之間嚴重的不均衡狀態,造成一些經濟發達的城市有實力實行社會保障制度中的絕大多數項目,而一些欠發達的地區卻不能實施。這樣城鄉失衡加劇,貧富差距進一步增大。長期的區域發展不平衡會使得各種資
源不斷的涌向大城市,從而農村地區則資源貧乏,城鄉發展不平衡持續擴大。如果不加快建立農村社會保障體系,由于享受不到社會保障帶來利益的農民生存情況會更加惡化,從而加劇城鄉不平衡,進入惡性循環。城鄉社會貧富懸殊加大,不僅制約經濟的發展,引發嚴重的社會危機,更會使農村和諧社會的構建無法實現。
(三)養老保險制度有資金缺口
雖然目前我國養老保險基金實行社會統籌與個人帳戶相結合的模式, 但由于過去養老金是由國家和企業為老職工和退休職工全權負責的,而他們自己并沒有繳納過養老保險。這就說明他們的個人賬戶實際上是空的,如果讓他們現在依靠個人帳戶養老是不太可能的, 而要想填補這個資金缺口既不能完全依靠國家也不能由企業補足,因為會影響了國家總體的經濟發展水平。在我國現階段,社會保障基金籌資是比較困難。社會保險基金主要來源于企業、勞動者和政府三方。其中,企業擔負著籌資的大部分責任。然而,目前大部分企業尤其是在社會保險統籌中占主體地位的國有企業經營很不景氣。在收繳比例相對較高的情況下,企業無法按時足額繳納其所應繳納的社會保險費用,出現了實繳率逐年下降而拒繳率或欠繳率逐年上升的現象。另一方面,由于沉重的負擔,某些地區開始有大規模的人群退出社會保障體制。而且這一現象,在當前的社會經濟情況下愈演愈烈,這將會成為社會保障基金籌資亟需解決的問題。
(四)社會保障管理體制部門分工不協調,缺乏統一性
目前我國社會保障事業是由政府各部門多頭分散管理的,并沒有協調統一管理。因此在實際操作過程中會存在一些嚴重問題,其突出的問題包括:發放渠道未實現社會化、具體辦法不統一等等。地區特別是行業分割嚴重,從區域看,統籌范圍仍普遍較小,更高層次的統籌協調及轉移支付能力很弱,致使經濟越困難的地區社會保險工作也越難維持。主管部門的部門利益問題突出。主要表現是管理費用提取過高。在養老保險制度中,企業職工基本養老保險和機關事業單位養老保險由于長期分屬國家勞動部、人事部管理,離退休人員待遇差別過大。因此要適時分步地建立起覆蓋所有城鎮職工的統一的基本養老保險制度、統一管理透明執行。
(五)社會保障的法律實施機制較為薄弱以及人民法律意識不強
由于我國許多社會保障法律制度是部門規章或內部規章,并且缺乏必要的公布與宣傳,使能接觸到的人數相當有限,從而許多當局者對我國的社會保障法律制度不清楚或難以知曉,導致當自己的合法權益遭到侵害時不知如何保護或根本就不知道,造成社會保障法律制度一紙空文之現象泛濫。另一方面,在我國很多人認識不到社會保險和商業保險的區別,認為只要是保險,既可以投保也可以不投 “廣大 的農民群體更是不理解甚至是不信任國家的政策, 即使是有經濟能力也拒不參加或是僅參加最低層次的社會保險 ”在企業 , 職工是否能參與社會保險有時候還取決于領導的意志和單位經營狀況好壞 "總體來說 , 人們對社會保障的認知程度。參與意識和自我保護意識都不夠, 在自己的利
益受到侵害的時候不懂得用政策法規的武器保護自己。
二、完善我國社會保障制度的對策分析
認識到當前我國社會保障制度面臨著種種的問題,有關政策人員需要做都的就是針對問題,提出相應的解決對策,制定相應的社會保障制度規則來進一步完善社會保障制度。
(一)擴大社會保障制度的覆蓋面, 建立起全面、多層次的社會保障體系
一是積極探索社會保障在農村地區的實行模式,不斷將社會保障從城市擴大到廣大農村地區并不斷擴大覆蓋范圍提高農村人口的社會保障享受率直到實現城鄉一體化全覆蓋的宏大目標。二是社會保障從國有企業國家機關事業單位向更廣闊的領域擴展實現非國有的企業個體戶農民工等社會保障機制的全覆蓋。三是不斷拓展社會保險項目建立多元化系統化一體化的社會保障體系。
(二)縮小區域差距,保障社會公平
加大國家扶持力度,協調區域經濟發展。由于長期以來我國政府一直重視不夠以及片面集眾多資源來發展東部,造成中西部落后地區社會保障是我國社會保障體系中成為最脆弱的環節。社會保障的性質就是在于它的政府強制性和非盈利性,它體現的是以發展會成員在政府保障下的平等保障權利。目的是使每個社會成員都能分享經濟發展的實際利益,共享經濟發展成果,達到富國安民。
(三)加強社會保險資金的籌集與管理
要建立穩定可靠的資金籌措機制,不斷擴大社會保障資金的籌資渠道。要繼續擴大社會保障基金的征繳覆蓋面和提高社會保障基金的征繳率,相關的社會成員都必須按規定參加社會保險,并依法足額繳納社會保險費用,以較高的透明度重塑和強化勞動的激勵機制。設立專項保管賬戶,杜絕擠占挪用現象;提高社會保障費用在國家財政支出中所占的比重,提高國家財政對社會保障事業的支持力度;要采取各種有效的措施來補充社會保障基金。
(四)促進社會保障管理部門分工協調,統一管理
完善現行的社會保障管理體制。一是由政府建立統一的社會保障管理機構打破多頭管理的格局便于統一規劃和管理。二是結合社會主義市場經濟特點走社會化統一化的管理模式全國應統一社會保障制度并由各政府社會保障專管機構統一管理。三是構建社會保障基金的運營機制如社會保障基金會投資運營部等機構具體負責社會保障基金的投資營運研究基金投資的風險和回報率確保基金的保值和增值。四是建立具有法人資格的業務經辦機構具體負責社會保障資金的受繳支付等業務。
(五)加強社會保障法制建設
一是應當組織群眾認真學習有關法律。要認真學習貫徹相關法律,并與實際情相結合,建立健全社會保障法律機制,制定推進社會保障公共服務工作方案,在政府公共服
體系中率先建立符合省情全面完整覆蓋城鄉可持續的社會保障公共服務體系,實現社會保障的基本公共服務均等化 二是要大力開展宣傳活動,要把宣傳教育納入六五普法和今后公務員普法的主要內容,廣泛開展新聞宣傳和法制宣傳教育工作,使宣傳覆蓋到每個角落,深入到千家萬戶使每一個群眾知悉自身的社會權益。三是研究制定配套政策 要認真開展調查研究,總結貫徹實施工作情況,研究制定養老保險醫療保險工傷保險社會保險基金管理與監督社會保險經辦服務方面的配套政策,研究制定地方配套法規和規章。
我國目前正處在經濟體制改革的關鍵時期,也是社會經濟矛盾的凸顯多發時期。要想在這樣一個關鍵的時候建立起符合市場經濟的社會保障制度,所面臨的挑戰是前所未有的。現階段我國的社會保障體系是不能很好地適應經濟社會發展的需要,社會保障結構體系現階段構建依舊很緩慢,沒有系統的理論,更沒有可以用于指導實踐的理論,要想為社會主義經濟發展保駕護航,就必須完善我們的社會保障制度。面向新的發展時期,我們只有深入研究并解決新形勢下我國社會保障制度改革面臨的問題,只有在認真學習和借鑒國外一切有益新鮮經驗的基礎上,進一步完善我國的社會保障體制,并著力于建立具有中國特色的新型福利國家。
參考文獻
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第三篇:簡要分析我國當前生態環境問題和對策
簡要分析我國當前生態環境問題和對策
中國改革開放以來,已經取得了舉世矚目的經濟成就,成為了世界上第二大經濟體。在經濟高速發展的同時,我們越來越感覺到我國生態環境問題的嚴重性,它不但成為制約我國經濟發展的重要因素,而且不斷惡化的生態環境直接威脅著我們自身的生存發展。
我國的生態環境形勢已經相當嚴峻。主要表現如下: 1.大氣污染十分嚴重
我國大氣污染屬于煤煙型污染,以塵和酸雨(二氧化硫)污染危害最大,并呈發展趨勢。就酸雨污染而言,由于煤炭是我國最重要的能源資源,我國迄今尚未對燃煤產生的二氧化硫采取有效措施,而煤炭消耗量不斷增加,造成區域性大面積酸雨污染嚴重。廣東、廣西、四川盆地和貴州大部分地區形成了我國西南、華南酸雨區,已成為與歐洲、北美并列的世界三大酸雨區之一。
2.水環境污染日益突出
我國的水環境污染以有機物污染為主,重金屬等有害物質的污染在“七五”期間曾得到較好控制,但近幾年又有所惡化。我國湖泊普遍遭到污染,尤其是重金屬污染和富營養化問題十分突出。例如:滇池是昆明最大的飲用水源,供水量占全市供水量的54%,由于昆明市及滇池周圍地區大量工業污水和生活污水的排入,致使滇池重金屬污染和富營養化十分嚴重,作為飲用水源已有多項指標不合格,藻類叢生,夏秋季84%的水面被藻類覆蓋。
3.植被破壞更加嚴峻
森林是生態系統的重要支柱。一個良性生態系統要求森林覆蓋率不低于30%。盡管建國后我國開展了大規模植樹造林活動,但森林破壞更為嚴重,特別是用材林中可供采伐的成熟林和過熟林蓄積量已大幅度減少。幾十年來,由于過度放牧和管理不善,造成了13 億畝草原嚴重退化、沙化、堿化,加劇了草地水土流失和風沙危害。雖然我國政府提出了“經濟、社會和環境保護協調發展”的戰略,來加大環境保護力度,但由于各種各樣的原因,我國環境污染仍然嚴重而且治理沒有得到滿意的效果。原因如下:
(一)能源消耗量大,能源消費的超常規增長,是環境污染治理不善的深層次原因。
“十五”期間,高能耗、高物耗、高污染的火電、鋼鐵、建材、有色等行業出現過熱發展的態勢,年平均增長率都在15%以上,能源需求彈性系數實際達到1.6,是規劃預測的4倍。統計數據表明,2005年全國能源消費量達到22.2億噸標準煤,比2000年增長了55.2%。全國二氧化硫排放總量為2549萬噸,超過總量控制目標749萬噸,比2000年增加了約27%。污染行業排污總量沒有得到有效控制,污染治理進程相對緩慢。同時,許多老企業年久失修,設備陳舊、技術落后、管理不善,污染防治設施存在問題,污染種類日趨復雜。
(二)地方政府對環境保護的重視遠遠不夠,科學發展觀、構建和諧社會未能得到有效貫徹落實。
在以GDP為中心的干部考核體制下,一些地方政府片面追求GDP的增長,甚至以犧牲環境和群眾健康為代價,違法違規審批、建立污染環境、破壞生態的建設項目,造成一些地區的生態環境邊治理、邊破壞,治理趕不上破壞,導致環境質量惡化。嚴重背離了生態建設、環境保護是政府應該履行的基本職責;還有一些地方根本不充分重視環境治理設施和環境保護基礎設施的建設。可以說,地方政府的環境保護責任制沒有得到全面落實。尤其是破壞環境的政府問責制、責任追究制沒有實行或流于形式。
(三)環保制度不健全,環保法律法規嚴肅性不強。
環境保護法規不健全、操作性不強的問題沒有得到根本改變,法規制定和修訂的進程緩慢;由全國人大制定的有關環保法律和國務院及其和環保有關的部門施行的法規、規章都一定程度上表現為時間的滯后性,往往先有普遍性嚴重性污染問題,才再引起立法。環境違法處罰力度也不夠,執法不嚴現象較為突出。
(四)環境治理市場化發育程度太低,治污與經濟運營未形成良性互動的市場機制。
目前,我國絕大部分環境基礎設施的建設與運行維護都由政府財政預算負擔。隨著環境治理力度加大,地方政府已越來越難以支撐環境基礎設施建設的迅速擴大。環境基礎設施企業化經營、使用者收費政策、排污交易政策還沒有暢行。而美國早已通過市場機制成功地解決了工業排污的治理問題。現行的價格體系也存在著扭曲現象,資源、能源的價格影響了其有效利用和合理配臵,表現在一些環境資源的低價甚至無償使用,排污計量征費、排污市場價格沒有反映社會成本。市場機制被行政權力“僭越”,未能讓市場有效地起配制自然資源、環境資源的作用。資源更新補償機制和生態環境補償機制還未落到實處,未進入市場進行有效的循環運行。
(五)各級環境部門在各級政府內的地位與“保護環境是我國的基本國策”這一定位不相稱。
我國政府的各級環境部門在政府的各部委辦局中,其地位明顯不高,重要程度遠未為人們所認識,機構負責人的影響力不足掛齒,其權威在政府內、在社會中幾乎無足輕重。國家環境保護總局也基本不具備以前的國務院環境保護委員會的綜合協調功能,沒有統一監管機構的權威。
面對我國生態環境不斷惡化并且治理不利的現狀,應該如何改善呢?
(一)建立適當完善的環境法律體系
同西方發達國家的環境保護法律體系相比,我國現有的環境保護法律體系還是不完整的,法律規定也過于原則,缺乏可操作性。因此,從今后立法方向來看,我們應當做好以下幾點工作:
1、在環境立法中確立各項基本法律原則,包括可持續發展原則,預防污染原則,污染者負擔原則,經濟效率原則,水、大氣、固體廢物等污染的綜合控制原則,有效控制跨界污染原則,公眾參與原則和環境與經濟綜合決策原則等。
2、建立健全各項環境保護基本法律制度,包括總量控制、許可證、排污費、環境影響評價、環境審計等,力求使之成為更加完備、更加透明、更加公正的法律制度,并把污染綜合控制和全過程控制作為這些制度的一個基本目標。
(二)強化環境保護法律的實施
國家法律,包括各項環境保護法律的有效實施,是保障市場經濟健康、公正發展的基本條件。從目前來看,我們的市場經濟立法和環境保護立法落后于實際社會生活的需要,但同立法的進程相比,有關法律的實施,阻礙了市場經濟的正常運轉,不少地方違法破壞環境的行為還通行無阻。其結果除加劇了環境污染和破壞外,還造成了這樣一種局面:守法者經濟上吃虧,違法者經濟上占便宜,不支出和負擔防治污染費用,同等條件下成本相對較低,形成不公平競爭的現象。應當強調,強化法律實施,共同遵守國家法律,是保證市場正常運轉、公平競爭的基本條件,是市場經濟條件下經濟主體地位平等、等同對待、自我負責等原則的具體體現。
(三)加強政府環境領域的公共服務
為公眾和企業提供包括污水處理、廢物和垃圾的收集與處理,保證水體、空氣、生活環境的清潔優美,保證生態環境的安全等,是任何現代國家公共服務的基本職能,同時采取經濟措施鼓勵私人和企業也提供這種服務。能否高效、高質量地提供這種服務,常常是衡量一個政府效能和業績的重要標志。隨著市場經濟的發展和政府職能的轉變,各級地方政府應努力提供以下公共服務,當然,受經濟發展木平和地方財政能力的限制,各地方和各城市在提供這些公共服務方面,能力還是相當有限的。但這是遲早都要做的,是各級政府不可推卸的責任。
(四)注意同國際環境保護趨勢相銜接
在國際環境領域,世界各國既有共同利益,也有許多矛盾和沖突,特別是在有關環境保護的責任和義務,有關國際環境規則和標準等方面,發達國家和發展中國家還存在著很多矛盾和利益沖突。在這方面,我們既要堅決反對發達國家借保護環境設臵貿易壁壘,也要適應國際環境保護發展的大趨勢,注意保持同國際上、同主要發達國家環境保護的標準和作法相銜接,以適應國際和各國環境保護的發展對國際市場所構成的越來越多的限制。我們的企業應當認識到,這是將來企業能夠在國際市場上生存和發展的一個基本條件。
生態環境,生態文明建設同經濟建設,法制建設,文化建設一樣重要,生態環境的好壞關乎我們的生存和發展,在意識到生態環境問題后,就要采取有效措施,實施可持續發展戰略,為實現中華民族的偉大復興提供堅實的環境和自然資源保證。
第四篇:我國當前依法行政存在的主要問題及其對策
我國當前依法行政存在的主要問題及其對策
依法治國,建設社會主義法治國家,這是新形勢下我國各族人民為之努力奮斗的宏偉目標。要實現這一目標,關鍵在于全面推進依法行政。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關鍵,也是從嚴治政,建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求。能否全面貫徹依法行政,是直接關系到我國法治國家目標能否實現的重要問題。無可否認,經過近些年來的努力,我國的行政法制建設無論在觀念上還是在立法、執法、司法等方面,都有了很大的發展,并且逐步走上正軌。然而,隨著社會主義市場經濟的深入發展,依法行政不斷暴露出一些缺陷和不足,還存在著許許多多不盡如人意的地方,這些問題的存在,嚴重影響了依法行政進程和依法治國目標的實現。因此,研究和解決當前我國依法行政存在的主要問題,對于建設社會主義法治國家具有重要的現實意義。
一、我國依法行政的現狀及其存在的主要問題
自黨的十一屆三中全會以來,我國開始了大規模的立法活動,法制建設特別是行政法制建設取得了很大的成就,依法行政的觀念日益深人人心,政府依法行政的狀況不斷改善,同時進一步加大了立法力度,為依法行政提供了有力的法律保障。20多年來,全國人大及其常委會制定了大量的法律、行政法規和規章,形成了具有中國特色的社會主義法律體系。各省(自治區、直轄市)政府職能迅速轉到宏觀調控、社會管理和公共服務方面上來,為依法行政提供了有力的保證。
在行政執法方面,逐步走向規范化、制度化,真正做到有法必依。特別是近年來行政執法體制改革取得了顯著成效。如,實行收支兩條線,罰款與罰沒財物全部上繳財政;在行政執法的一些領域,如城市管理等進行了相對集中的行政執法權試點,減少了職責交叉造成的亂執法現象;減少事前審批和發證,加強事后監督檢查,加強對違法行為的查處工作;加強行政執法程序的制度建設,推進行政執法行為的規范化;采取考試錄用行政執法人員的辦法,提高了行政執法人員的思想水平和業務素質等。
在行政執法不斷取得進步的同時,行政執法監督體系也不斷完善。國家頒布了許多有關行政執法監督方面的法律法規,建立了對行政權力行使的監督、制約機制。在行政機關外部實行人大及其常委會監督、群眾監督、司法監督;在行政機關內部,實行審計、監察等專門機關監督、上級對下級監督,還有對抽象行政行為實施監督的法規規章備案制度和對具體行政行為實施監督的行政復議制度以及執法監督檢查制度。不少地方還建立了行政執法責任制、錯案責任追究制、規范性文件和重大行政行為備案審查制度等行政執法監督制度,開始從不同角度對行政執法予以監督。
然而,我們在肯定行政法制建設取得成績的同時,不可否認,在現階段的依法行政活動中還存在著許許多多缺陷和不足,這些問題歸結起來主要表現在以下幾個方面:
(一)行政立法的不規范和不完善
依法行政的前提和依據是要有健全和完善的行政法律體系。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題:一是行政立法不規范。盡管我國二十多年來制定了大量的行政法規,但行政立法仍然很不規范。在市場經濟條件下,要做到依法行政,必須限制行政機關的自我立法,減少地方立法。由于行政立法權在“依法行政”口號下日益膨脹,加上行政立法法治監控機制的殘缺,行政立法顯露出架空、取代甚至凌駕于法律之上的危險傾向,因而行政法律規范急劇增多;行政法律粗疏,由行政法規、地方法規和規章補充、細化,甚至取而代之,這就難免形成行政執法機關為自己制造執法依據的不正常現象,出現了政府既是市場規則的制定者,同時又是市場中的“運動員”和“裁判員”。二是行政立法不完善。一些領域還沒有相應的行政法律、法規來加以調整,致使法律出現了一些空白地帶,特別是適應社會主義市場經濟迫切需要的一些法律、法規尚未出臺,以至于行政機關無法可依、無章可循,嚴重影響了依法行政。
(二)行政執法機構不健全。職責不清
首先,行政執法機構不健全,行政執法機關設置不完善。有的法律、法規規定應該設立的機構沒有設置,不該設置的機構、部門又到處設置,致使行政機構重疊、部門林立,層次過多,而機構臃腫又導致人浮于事、運轉不靈,出現工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負擔等弊端。其次,行政執法機構之間權限不明,職責不清。在我國的執法體制中,長期存在黨政不分、政企不分、權限不分的弊端。行政職能與企業職能合而為一,管理權、經營權與行政處罰權集于一身,這樣很難做到自己監督自己和公正執法。這樣的后果是,好管的、有利可圖的,各執法部門都要爭著管,出現行政執法的“密集地帶”;不好管的、責任大的、無利可圖的,各部門都不去管,互相推諉,出現了行政執法的“空白地帶”。(三)缺乏完善的監督機制
權力必須受到監督和控制,否則就會被濫用。目前,我國已初步形成了行政系統內外結合的監督體系,有黨的監督、人大監督、司法機關的監督和行政機關內部專門機關以及上下級的監督,還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監督。但這些監督卻沒有發揮強有力的作用,并未真正促使行政主體依法行政,腐敗現象依然嚴重,行政侵權、越權、違法事件時有發生,阻礙了依法治國建設的進程。目前我國行政執法監督方面存在的主要問題有:一是行政監督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監督法》及與其配套的法規、規章來統一規范行政監督主體與客體的權利和義務、程序和時效及法律責任,我國一些有關法律法規或籠統缺乏可操作性或職權重疊交叉而使有關監督主體互相推諉,監督不力。二是執法監督機制不盡合理。不少監督部門缺乏應有的獨立性,地位低、權力小、權威性差。監督工作未能切實做到經常化、制度化,靠搞突擊檢查,未建立并認真實行監督責任制,當出現執法違法行為時相互推諉、無人追查。三是社會監督、民主監督的力度不夠。人民政協、民主黨派、工青婦殘等社會團體往往因經費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監督權。在西方被稱為“第四種權力”的新聞輿論監督,也因種種原因而不能真正發揮應有的監督職能。
(四)行政執法人員素質低、數量少
法律需要有人去實施、去操作,而依法行政是一項綜合性很強的工作,隨著社會主義市場經濟的發展,行政管理日趨專業化、復雜化,因此對執法人員的要求很高,不僅要具有較強的專業基礎知識,而且要有較高的法律素質。目前行政人員的分布極不合理,較高素質的行政人員主要集中在高層行政機關,而基層行政機關的行政人員不僅文化素質低,而且法律意識淡薄。行政人員素質的低下,在執法中往往會出現重視權力和局部利益,忽視執法責任和義務;不依程序執法、隨意性大;野蠻執法、濫用職權等問題,嚴重影響了政府的威信,引起人民群眾的強烈不滿。另一方面,我國執法人員的數量少,而行政執法范圍廣、數量大,任務繁重,這也直接影響到行政執法的數量和質量。一些不具備行政執法資格的人員頂崗執法,既嚴重影響行政執法機關的形象,又增加了執法的成本。特別是一些邊遠地區,不僅行政執法人員的素質低,而且嚴重。
(五)依法行政的保障制度不健全
授權不充分是保障不力的重要表現,也是導致權責不對稱的重要因素。依法行政的成本應該由國家來解決,不能由行政機關自行解決。而目前的情況是不少執法單位實行“自費執法”,即實行自收自支,以收費和罰沒收入作為經費來源,甚至有的地方政府給執法部門分配罰款任務,有些單位將罰款與執法人員收入和獎金掛鉤。對行政執法人員的人身保障制度也不健全。在依法行政過程中,行政執法人員遭到人身攻擊和人格侮辱的現象時有發生,由于對侵犯執法人員人身權利的違法行為的處罰規定不嚴格、不具體,以致在很多情況下嚴重影響了依法行政的順利開展。
二、全面推進我國依法行政的主要措施
為了保護公民、法人和其他組織的合法權益,保證依法行政順利發展和建設法治國家目標的如期實現,必須下苦工夫加快行政管理體制改革,切實解決當前依法行政存在的突出問題,應采取的主要措施是:
(一)加強和完善行政立法,真正做到有法可依
1.加快立法步伐,改變執法依據不完備狀況。首先要加快制定和完善適應社會主義市場經濟發展需要的法律、法規,把國家的有關政策盡快上升為法律法規,使政策法律化,從而避免因無法可依造成的行政執法職能混亂;其次要改變實施細則滯后、法規不配套的現象;再次要加快制定和完善行政執法本身的法律規范。
2.改進立法工作,增強執法依據的科學性和可操作性。這就要求執法依據的規定要明確、具體、可行,要與改革開放的進程相適應,要處理好職能、權利和義務、責任的關系,加強對違法行為制裁的力度。
(二)改革行政執法體制,為行政執法提供有利條件
我國目前依法行政存在的諸多問題和我國行政執法體制不科學、不合理有很大關系,因此必須從改革行政執法體制人手,建立與社會主義市場經濟相適應的科學的行政執法體制。我國行政執法體制問題的核心在于行政執法的機構設置和權力配置,當前迫切需要解決以下問題:
1.明確行政執法主體資格,清理和整頓行政執法機構。健全行政執法體制首要的事情就是要有合理科學的機構設置。第一,行政執法機構設置要從實際出發,因地制宜,無須要求上下對口,整齊劃一;第二,規定行政執法機構限額、各級人員編制總額和各部門編制人數,規定機構層次,減少運轉環節。對于不具備行政執法主體資格的人員,要堅決將其清理出行政執法隊伍;第三,實現行政執法體制的法律化、制度化,真正運用法律手段進行管理,做到有法可依、執法必嚴、違法必究。
2.調整行政執法權的配置,從橫向適當集中行政執法權,從縱向適當分解行政執法權。
(三)完善行政執法監督機制,強化行政執法的監督
1.加強行政機關內部監督。首先,設立相對獨立的行政執法監督機構。實行執法與執法監督的職能分離,組建專門的行政執法監督機構。專門監督機構實行垂直領導體制,改變其對同級行政機關的依附地位,使其具有相對的獨立性,并且賦予其較高的地位和權威,使監督機關不受同級黨政機關及其領導的干擾,獨立開展工作。其次,建立和完善行政執法的各種具體制度。包括規范性文件備案審查制度、行政執法錯案責任追究制度、行政執法人員資格認證及持證執法制度、行政執法督查制度、行政執法統計制度等。再次,要建設一支高素質的行政執法隊伍和行政執法監督隊伍。2.強化行政執法的外部監督機制。一是加強和改善人大監督,確保人大監督的權威性。監督一府兩院是人大及其常委會的重要職能。可在人大常委會中設立專門負責行政執法監督的機構,為人大監督職能的落實提供組織上的保證,以確保人大監督行政執法工作的經常性和有效性。該機構應對行政執法中的重大個案事項直接進行監督,同時解決各監督主體在行政執法監督中出現的問題。二是強化行政執法的司法監督。要進行司法體制改革,建立自上而下垂直的司法系統,從制度上保證司法機關依法獨立、公正地行使審判權和檢察權,加大司法機關的監督力度和范圍。三是加強輿論監督。要建立完備、合理的新聞法律制度,加快新聞輿論監督方面的立法,擴大新聞輿論監督的范圍,加大新聞輿論監督的力度,增強新聞輿論監督的權威性和實效性。四是加強群眾監督。讓群眾參與領導干部的公選,群眾意見應占任免干部決定權的相當分量,多數群眾不滿意不能任命。
(四)加強依法行政法律制度保障,確保執法人員人身、財產安全
如前所述,授權不充分是保障不力的重要表現之一。授權不充分往往出現下列兩種情況:一是國家行政機關在其決定得不到切實執行甚至束手無策時,只有通過其他途徑解決,嚴重地影響了國家行政管理的效率。二是國家行政機關在采取行政強制執法措施時無法可依,往往容易侵犯公民的正當權益,并且國家利益有時也難以得到有效保護,其中突出的表現就是國家應得的收入無法上繳國庫。因此,可以通過制定《行政強制法》來解決上述問題。擬制定的《行政強制法》應增加國家行政機關的行政強制執行權限,擴大行政強制執行范圍,設立必要的法律監督制度,以利于行政執法主體準確執法。針對我國目前存在的“自費執法”,可以通過加強對行政處罰行為的財政監督和司法監督,尤其是充分發揮各級人大及其常設機構在監督行政執法主體行政處罰中的重要作用。在依法行政過程中還存在另一個突出的問題,就是對行政執法人員的人身、財產保障制度不健全。這就要求加大對威脅行政執法人員人身、財產安全的各種違法犯罪行為的打擊力度,使行政執法人員能夠放心大膽地投入工作,積極主動地提高依法行政的積極性。(五)強化法制教育。進一步提高依法行政的意識
依法行政的深刻內涵是法律高于行政,具體地說是行政權力要依法設定,即行政組織與職權必須由《憲法》和法律設定。任何行政活動都必須以《憲法》和法律為依據,不能違反、超越《憲法》和法律,或與《憲法》和法律相抵觸。行政機關處理行政事務時,必須嚴格依法進行。行政權的行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權益。沒有《憲法》和法律的授權,行政機關不得限制、剝奪公民的權利,不得增加公民的特定義務,也不得為任何特定的人設定權利或免除特定的義務。因此,依法行政的本質是要求行政機關培養法律高于行政的行政執法意識。這需要不斷加強宣傳教育,要將法律知識作為行政機關工作人員考核的重要內容,做到學法日常化、培訓制度化、考核經常化。對行政執法人員,尤其是領導干部要堅持不懈地強化嚴格依法辦事的教育,樹立法律面前人人平等、行政權受制于法律規定、服務于公共利益的觀念。
(六)加強隊伍建設,建立高效率高素質的執法隊伍
1.要堅持不懈地抓好行政執法人員的政治、思想道德教育,不斷增強法治意識,樹立法律至上的觀念。正確處理好嚴格行政執法和自由裁量權的關系,堅持合理性原則,正確行使自由裁量權。2.要更新行政執法理念。首先要樹立社會主義的人民主權觀念。人民是國家的主人,人民的權力高于一切,依法治國就是黨領導人民治理國家。人民是依法治國的主體,要把人民群眾的根本利益作為依法治國的出發點和歸宿,樹立社會主義的人民主權觀念;其次要大力宣傳公民權利本位的思想。現代法治是以制約權力和保障權利為核心,公民是權利的主張者和維護者,國家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的個人自由和權利;最后拋棄群眾運動式的執法思維。以規范政府行政行為、限制部門權力擴張為核心,充分發揮法律規范性、穩定性等效能,克服政策抽象性、隨意性的缺陷,將社會管理、經濟調控的活動由政策型向法律型轉變。進一步限制、減少并最終取消各種行政執法中的群眾運動式的做法,充分賦予并發揮行政職能部門的日常管理和執法的規范性操作的作用。
3.要建立和完善各項業務培訓制度,對現在的行政執法人員進行業務知識、法律知識培訓,并形成經常化、制度化,以強化行政執法人員依法行政的觀念和意識,提高依法行政的自覺性。同時,要對現有的行政執法隊伍進行認真整頓,通過民主評議、社會監督、考試考核等方式,把那些不稱職、不適應行政執法工作的人員堅決清理出行政執法隊伍。要加強和完善行政執法隊伍管理的制度建設,錄用行政執法人員要嚴格標準,公平競爭,擇優錄用,切實把住人口關;打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端,形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機制。
第五篇:當前我國依法行政存在的主要問題和對策
作者:哈爾濱市人民政府行政執法監督局 孫 舉
依法行政是現代法制國家政府行使權力時普遍奉行的基本原則,是依法治國的必然要求和根本標志。依法行政使我們的各項管理工作納入法制化軌道,保證各項工作的有序進行,從而提高工作效率,保障社會穩定,為經濟發展創造一個良好的政治環境。但是,當前依法行政方面還存在一些問題,與社會預期相比,與推進依法行政、建設法治政府的要求相比,還有很大差距。如何理性地把握和分析這些矛盾和問題及其根源,并積極提出相應的解決對策,是當前行政法治建設的一項重要課題,也是政府法制工作的一項緊迫的任務。
一、依法行政存在的問題
1、依法行政工作體制不順暢。推進依法行政,必須構建完善、系統、順暢的工作體制。目前,我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機構,它承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施的重要職責。實踐證明,哪個地方、哪個地區政府法制機構建設搞的好,其依法行政也就搞的比較好,社會經濟事業的發展也比較順利。因此,黨中央、國務院高度重視政府法制機構的建設,在2001年的黨政機構改革中,各級政府法制機構都不同程度的得到了加強。但是,目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應的地方。一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開展。從機構設置情況看,政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級,鄉一級政府未設置專門的機構。從人員分配來看,國務院法制機構人員編制為200人,省級法制機構一般為40―70人,地市政府法制機構一般為10―20人,縣級法制機構一般4人左右,有的甚至只有2人,多數還是兼職人員。由此可以看出,我國依法行政工作體制呈現出上強下弱的“倒三角”態勢,這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。二是政府法制機構內部人員結構不盡合理。從知識結構看,目前,政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來,沒有受過系統、專業的法律教育學習,在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。從年齡結構看,尚未在總體上形成梯次的年齡結構。從個人狀況看,政府法制機構工作專業性較強,個人發展受限制,一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用,不利于調動工作人員的積極性和主動性。三是對“事”不對“人”,影響政府法制機構權威。政府法制對于違法執法人員的處理只有“建議”權而沒有直接處理權,嚴重影響監督效果和政府法制機構的權威,對依法行政工作產生負面影響。
2、依法行政意識樹立的不夠牢固。依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式,是帶有方向性和全局性的工作,做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為,并使之真正融入到行政管理的各個環節和領域中去。但在現實工作中,一些行政機關的工作人員特別是領導干部對于什么是依法行政,為什么要依法行政,怎樣才能依法行政,還存在模糊的、甚至是錯誤的認識和作法。有的把依法行政作為一句時髦的口號,喊在嘴上,寫在紙上,釘在墻上,卻沒有落實到行動上;有的把依法行政同經濟建設對立起來,一味強調經濟發展,以經濟建設為借口,制定土政策、土辦法,抵制依法行政;有的長官意志嚴重,習慣于傳統的思維方式和工作方法,輕視法律手段重個別處理,輕制度管理重協調解決,遇到問題拍腦袋,決策問題拍胸脯,出了問題拍屁股,導致決策失誤;有的片面強調行政相對人應當服從行政機關的管理,重權利輕責任,重利益輕服務;有的唯上、畏上、唯權、畏權,以言代法,以權壓法;有的只重視領導的講話、批示,忽視法律的規范、引導功能,講話沒有準則,辦事隨心所欲,導致行政執法水平不高;有的得過且過,不思進取,以會議落實會議,以文件落實文件,制定政策、部署工作脫離實際,導致依法行政缺乏具體實際的內容。
3、部分規范性文件不規范。規范性文件是指各級國家行政機關為實施法律,執行政策,在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。通過制定規范性文件,可以對法律法規起到必要的和有效的執行作用,有利于完善各級政府的行政法制工作,及時解決行政管理過程中出現的新問題,對依法行政起到了積極的推動作用。但是,在規范性文件制定工作中,也暴露出一些突出問題:一是程序不規范。由于一些文件起草單位和個人的程序意識淡薄,有的不按規定上報文件制定項目,有的不遵守文件制定計劃,有的未進行充分的調研論證,僅憑上級的文件或者是領導講話便制定一個規范性文件,有的不經過政府法制機構審核便進入審議程序等等,給規范性文件制定工作造成了一定的混亂,致使一些急需出臺文件卻遲遲不能出臺,使行政管理和行政執法工作陷入被動局面。二是內容不規范。有的內容空洞,缺乏可操作性,雖然設定了禁止條款,卻于法無據,造成了禁而不止,禁而無效的尷尬局面,降低了規范性文件的權威;有的嚴重不負責任,將外地經驗和文件原封不動地照抄照搬,沒有細化法律法規,沒有結合實際,缺乏本地特色,致使規范性文件在本地難以施行;有的文字表述不規范,不準確,不精煉,甚至出現法律常識性錯誤,致使規范性文件出現歧義,嚴重影響了規范性文件的正確執行;有的名稱不規范。規范性文件一般應采用“規定”、“辦法”之類的名稱,而一些地市級政府卻貫于“條例”、“實施細則”等名稱,極易造成誤解和混肴;有的實施主體名稱表述不一致,在一個規范性文件中,有時是某某行政主管部門,有時是某某局委辦,有的還從行業角度出發,編造其他名稱,如燃氣行業管理部門,供水企業管理部門等,卻不直接點明為建設行政主管部門,使人民群眾無所適從;有的規范性文件強化部門權利的條款多,提供服務的條款少,強調相對人義務的多,規范行政機關行為的少,出現了不適當強化部門利益,以及部門利益法制化的錯誤傾向;有的行政機關為獲取更多的利益,在規范性文件中違法或者超越職權設立收費、罰款事項,與法律相抵觸;有的行政機關為了爭權奪利,對同一社會公共事務,競相出臺規范性文件,造成政出多門、相互矛盾,文件“打架”現象,重復執法,多頭執法情況屢屢發生,嚴重損害了人民群眾的合法權益;有的審核把關不到位。一些地方的政府法制機構由于人員力量薄弱,對規范性文件的審核把關工作做的不深不細,致使文件粗制濫造;有的屈從于上級領導壓力,不敢堅持原則,睜一只眼,閉一只眼,導致出現違法條款。三是備案審查工作不到位。當前較為突出的表現是制而不備以及備而不審,制而不備逃避了上一級政府的監督,備而不審導致監督流于形式;有的地方雖然出臺了備案審查的原則要求,卻缺乏具體的工作制度和組織機構作保障,使規范性文件的備案審查制度難以落實。
4、行政執法監督力度不強。行政執法監督是指上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對其所屬工作部門,上級人民政府工作部門對下級人民政府所屬相應工作部門,以及行政機關對其所屬工作人員的執法行為進行的監督。行政執法監督是規范行政執法的有效途徑,是依法行政的重要保障。行政執法監督一般采取開展行政執法大檢查和專項檢查,下達行政執法監督檢查通知書、法制建議書,法制協調和行政復議等方式。雖然方式方法很多,取得的效果卻不明顯:一是行政執法監督缺位。集中開展行政執法監督檢查的活動數量偏少、范圍偏小,有些地方每年僅開展1―2次執法監督檢查,有的甚至幾年未開展行政執法監督檢查活動,而且將主要精力放在城管、規劃、公安、建設等大的執法單位,未形成系統化、制度化、經常化和全面化的執法監督格局,造成依法行政發展水平的不平衡。二是行政執法監督滯后。認為監督就是查錯糾偏,忽視事前監督和事中監督這兩個最重要的環節,偏重于事后監督,導致違法行為得不到有效預防和控制。三是行政執法監督缺威。由于受各種原因的限制,對于違法行政行為,往往是就事論事,對事處理的多,對人處理的少,雖然違法行為得到了糾正,而違法執法者卻很少受相應的懲處,不能從根本上解決問題。
5、違法行政問題突出。行政執法是行政機關最主要的職能,是行政機關履行管理社會職能的重要手段,法律、法規能否在實際生活中產生作用,最終要靠行政執法來落實。同時,執法活動直接影響公民、法人和其他組織的權利義務,人民群眾往往是通過行政執法來認識和評價政府,認識和評價法律,行政執法是否公正、廉潔,直接關系著政府的威望和法律的權威,關系著依法行政的成敗。一是行政執法主體混亂。表現為:行政執法隊伍過多、過濫;行政執法權分散;執法主體不合格;部門職能重疊,職能不清,重復執法,多頭執法現象嚴重。二是行政執法“利益化”。目前,多數基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費,而且罰得越多,收的越多,返還的也就越多,使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤,造成執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款,執法就是收費已經成為個別執法人員的“準繩”。甚至有些部門從自身利益出發,給每個執法人員下達罰款任務,開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上,無利躲著走,爭管轄,爭權利,爭罰款,爭收費。有的對于違法行為不是及時制止,而是任其發展,事后收拾“殘局”,有的故意設置“圈套”,引誘行政執法相對人違法,然后施以重罰,陷民于不義。三是執法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中,不履行事先告知義務,剝奪了行政執法相對人的申辯權;有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑,剝奪了行政執法相對人的法律權利;有的顛倒程序,先罰款后定性;有的該適用普通程序的,卻適用了簡易程序,該適用簡易程序的,卻適用了普通程序。四是基層執法人員素質偏低。從文化素質看,基層執法人員受過高等教育的僅占10%,大多數為高中學歷,甚至是初中、小學學歷。從法律素質看,目前,大多數執法人員沒有受過法律專業教育培訓,缺乏行政執法所必備的法律素質,執法不懂法,隨意執法,濫施處罰現象嚴重。從道德素質看,目前,有個別行政執法人員原屬社會無業人員,甚至是違法違紀人員,這些人在執法中“霸氣”十足、“匪氣”十足,違法執法、野蠻執法嚴重。
二、存在問題的原因
1、“人治”思想因素。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家,“人治”思想根深蒂固,封建專制意識濃厚,官本位思想、官貴民輕思想、特權思想盛行,這些都是法治的大敵。建國后,我國又長期實行計劃經濟體制,經濟社會關系比較簡單,單單依靠方針政策調整就可以維持行政機關的正常運轉,在這種情況下,整個社會對法治既談不上信仰、渴求,更談不上實行、遵守。一談到依法行政,首先想到的不是依法治“官”、依法治“權”,而是 “治”民,而且這個“治”往往是雞蛋里挑骨頭式的故意整治,可以說在依法行政中出現的以權壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題,主要是根深蒂固的封建專制思想、人治思想在作怪。
2、地方和部門保護主義因素。對一些違法的行政行為,有的領導怕影響單位的“形象”、“政績”,不支持有關監督部門對違法行政行為的查處。一些行政執法機關對涉嫌并可能構成犯罪的案件在認識上存在偏差,加之在執法機制上不夠完善,該移送司法機關處理的未及時移送,影響了執法的嚴肅性。
3、行政執法的監督制約機制不夠完善。一是行政機關內部監督力度不夠,上下迎合的多,打不開情面。二是外部監督大都流于形式,媒體監督沒有放開。三是能夠對執法人員起直接監督作用的行政管理相對人,對其享有的權利、司法救濟方式以及投訴渠道不甚了解,不會運用法律武器,也不敢投訴。四是一些涉及行政執法的地方規范性文件大多數是由行政執法部門起草的,容易出現強化部門權力和弱化監督制約機制的傾向。
4、對政府法制機構作用認識不夠。有的認為法制機構可有可無,設與不設不會影響工作大局,不愿在法制機構建設上下功夫,花力氣。有的認為政府法制機構只會按法律框框辦事,缺乏靈活性,不會領會領導意圖,是“死腦筋”,視為自己行使權利的障礙,不愿讓法制機構人員參與重大決策。有的把法制機構當作收拾殘局的工具,決策問題不事先征求法制機構意見,等到問題難以解決,不可收拾時,再交由法制機構處理,并對問題的解決提出各種條條框框,使法制機構限入“兩難”境地。有的不關心法制機構工作人員的實際困難,不關心其政治進步,使一些默默無聞、兢兢業業的法制工作人員長期得不到提拔重用,挫傷了其工作積極性。
三、對策
1、加強行政法制宣傳教育。一方面,要加強對行政機關工作人員特別是領導干部的宣傳教育,促使行政機關工作人員特別是領導干部轉變思想觀念,清除官本位、特權思想等封建專制意識的影響,正確認識和處理“人治”與“法治”的關系,權力與法律的關系,牢固樹立法律權威至上、法律大于權力、權力服從法律的觀念,只有這樣,依法行政,嚴格執法才會有堅實的基礎。另一方面,要作好人民群眾的法制宣傳教育,使人民群眾不但知道法律,更要熟悉和掌握法制,增強自覺運用法律武器保護自己合法權益的意識和能力。要變過去的“以教”為中心的“靜態”普法為“動態”普法,把普法的單向灌輸關系變為雙向互動關系。將普法有機地融入群眾的生活之中的,在形式上注重趣味性,使“要我學法”逐步轉變為“我要學法”,公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染,逐漸地擁有法治精神,改善社會的法治文化氛圍。
2、切實加強規范性文件制定工作。規范性文件的不規范,帶來的后果是相當嚴重的,危害是極大的,不僅影響了行政機關的權威、聲譽和形象,甚至會激化社會矛盾,危害社會穩定。因此,在規范性文件制定過程中要著力從以下幾個方面入手:一是樹立現代意識,更新“立法”觀念。規范性文件制定工作要貫徹“三個代表”的根本要求,堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線,不斷提高理性層次。要樹立以維護市場權力為本位,強化政府服務職能為宗旨的意識,處理好政府與市場、政府與社會的關系。二是從實際出發,科學安排規范性文件制定計劃。規范性文件制定工作應當始終立足于同改革發展進程相適應,自覺服從并服務于黨和國家的工作大局,解決群眾關心的熱點、難點問題,處理好及時“跟進”社會實踐和適當“超前”的關系。三是加強規范性文件制定調研工作。要下功夫提高調查研究的質量,善于透過現象把握事物的本質和發展趨勢,發現和尋找事物的客觀的、一般的規律,要立足現實,著眼未來,體現改革精神,對現實中合理的和代表發展趨勢的成功經驗和做法,要及時予以肯定;對那些不合理的、束縛生產力發展和社會發展的障礙要徹底改革,力求在體制、機制、制度上不斷有所創新。四是嚴格履行法定程序。制定規范性文件必須嚴格遵循《立法法》的規定,逐步建立和落實規范性文件的起草制度、法制審核制度、集體審議制度、公開發布制度等,通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式,廣泛聽取各方意見,采納合理的意見和建議,對于規范性文件中涉及的分歧較大的問題進行溝通和協調,使制定工作步入制度化、程序化、科學化的軌道,確保規范性文件的質量。五是進一步加強備案審查工作。嚴格執行規范性文件備案審查的有關規定,抓緊建立健全上級政府對下級政府、政府對其所屬部門的規章、規范性文件備案工作體制。堅持有件必備、有備必審、有錯必糾,把備案工作的重點放到審查上來,對與法律、法規、規章相抵觸的,對越權設定行政處罰、行政收費、行政強制的,對違背WTO規則和我國對外承諾,設置地方保護、行業壟斷以及制定程序和公布方式不合法、不規范的,政府法制機構要責成制定機關及時修改、或依法予以撤銷。積極探索備案審查工作的新路子、新辦法,建立健全社會公眾對規章和規范性文件監督的機制,建立備案工作責任制和監督機制,保證備案工作順利實施。
3、進一步加強政府法制機構建設。一是改變“倒三角”的工作體制,加強基層政府法制機構設置。要在鄉一級政府設置政府法制機構,使依法行政工作形成完善的工作體制,同時進一步加強地市級以下政府法制機構力量,使地市法制機構人員達到20人以上,縣級達到10人,鄉級達到3―5人,使“倒三角”為“倒梯形”,進而發展為“正梯形”,為基層依法行政工作提供充分的組織保障。二是對政府法制機構的設置取消“軟指標”,制定“硬指標”。科學地制定出一個量化標準,確定政府法制機構的人員配備、領導職數設置、經費保障與當地干部總數、財政收入的比例,使各級地方政府有章可循,有法可依,只有這樣,才能使政府法制機構的設置與當地依法行政工作的開展相適應,才能為依法行政構建堅實的組織基礎。三是強化政府法制機構權威。目前在依法行政工作應做到,凡市政府常務會議研究經濟行政事務,都要求法制辦負責人列席;凡市政府擬出臺的政策性文件,都應注意聽取法制部門的意見;凡市政府制定規范性文件和其他涉法文件,都由法制部門審核把關,凡未經政府法制機構負責人審核簽字,涉法文件一律不得提交政府常務會議審議;在行政執法和監督檢查方面,由政府法制部門負責統一組織實施;在處理涉法事務時,都由法制部門牽頭組織處理或者提出處理意見和建議;以進一步提高政府法制機構的權威。同時在今后的依法行政工作中,要實行下級行政首長向政府法制機構定期報告依法行政工作開展情況的工作制度,對依法行政工作采取一票否決制。四是要進一步改變依法行政工作的體制,使政府法制序列從國務院到地方實行垂直領導,其人事任免、經費保障等直接由上級政府法制機構負責,各級政府法制機構不再是當地政府的工作部門,而是當地政府和部門在依法行政工作方面的領導和監督實施機構,使政府法制機構徹底擺脫地方政府的束縛和干擾,全心全意地開展依法行政工作。
4、切實加強行政執法隊伍建設。法律是靠人來執行的,法律秩序是靠人來維持的,沒有一支高素質的行政執法隊伍,法律的落實就是一句空話,因此,要推進依法行政,就必須高度重視行政執法隊伍建設。一是要嚴把“入口”,要明確規定進入行政執法隊伍的條件,并且要逐步提高門檻,在目前的情況下,進入行政執法隊伍的人員應至少具有高中以上學歷,并可根據情況的發展,要求進入行政執法隊伍的人員中須具有全日制大專學歷。堅持逢進必考的原則,由人事、法制部門共同組織考試,對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查,經考查合格的人員,再發給其執法證件,方可從事行政執法活動。二是要疏通“出口”,對于嚴重違法執法人員,要堅決將其清除出行政執法隊伍,從整體上確保行政執法隊伍素質。三是抓好對現有行政執法人員的思想教育和職業道德教育,使其牢固樹立執法為民的意識,通過開展“文明執法”競賽,評選“文明執法單位”和“人民滿意的執法者”等活動,形成競爭激勵機制,弘揚正氣,樹立行政執法隊伍良好的形象,推進依法行政向縱深發展。四是所有行政執法隊伍的工作經費由各級財政統一予以保障,其罰沒收入也不再返還,使行政機關行使職權與部門經濟利益徹底脫鉤,從源頭克服利益“驅動”。
5、進一步加大行政執法監督力度。一是開展經常性行政執法監督,擴展監督范圍,加強事前監督和事中監督,防患于未然。二是積極開展行政執法爭議和矛盾的協調,明確執法權限和責任,化解執法矛盾,杜絕多頭執法、重復執法和執法打架情況的發生。三是將行政執法監督的對“事”權,擴大到既對“事”又對“人”,將對“人”的“建議權”轉變到“直接處理權”,以提高行政執法監督的權威。四是進一步推進行政執法體制改革。根據法律、法規、規章對行政執法職能和要求的調整變化,將行政執法責任及時分解落實到行政執法機構及行政執法崗位。加大對行政執法責任制執行情況的評議考核力度,把人民群眾是否滿意作為衡量行政機關執法狀況的重要標準。五是完善行政執法公示工作,健全相關制度,依法向社會公開主體資格、法定職責、執法依據、執法程序、監督辦法;建立行政執法投訴制度,受理人民群眾對違法行政行為的投訴,嚴肅查處違法行政問題,加強對行政機關具體行政執法行為的監督;健全行政執法過錯責任追究制度,明確追究的范圍和具體程序,通過嚴格的責任追究,推進行政執法責任制的落實。積極穩妥地開展相對集中行政處罰權工作,解決好多頭執法、職權交叉、重復處罰、執法擾民以及政執法機構膨脹等問題,提高執法效率和服務水平。