第一篇：我國當(dāng)前依法行政存在的主要問題及其對策

我國當(dāng)前依法行政存在的主要問題及其對策

摘要：依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關(guān)鍵，也是從嚴(yán)治政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的根本要求。然而，當(dāng)前我國依法行政仍然存在著這樣那樣的問題，嚴(yán)重影響了依法行政進(jìn)程和依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，必須采取積極有效措施研究和解決這些問題，保證依法行政落到實處，保證依法治國，建設(shè)社會主義法治國家目標(biāo)如期實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：依法行政；存在問題；研究；對策

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，這是新形勢下我國各族人民為之努力奮斗的宏偉目標(biāo)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于全面推進(jìn)依法行政。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關(guān)鍵，也是從嚴(yán)治政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的根本要求。能否全面貫徹依法行政，是直接關(guān)系到我國法治國家目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要問題。無可否認(rèn)，經(jīng)過近些年來的努力，我國的行政法制建設(shè)無論在觀念上還是在立法、執(zhí)法、司法等方面，都有了很大的發(fā)展，并且逐步走上正軌。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，依法行政不斷暴露出一些缺陷和不足，還存在著許許多多不盡如人意的地方，這些問題的存在，嚴(yán)重影響了依法行政進(jìn)程和依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，研究和解決當(dāng)前我國依法行政存在的主要問題，對于建設(shè)社會主義法治國家具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國依法行政的現(xiàn)狀及其存在的主要問題

自黨的十一屆三中全會以來，我國開始了大規(guī)模的立法活動，法制建設(shè)特別是行政法制建設(shè)取得了很大的成就，依法行政的觀念日益深人人心，政府依法行政的狀況不斷改善，同時進(jìn)一步加大了立法力度，為依法行政提供了有力的法律保障。20多年來，全國人大及其常委會制定了大量的法律、行政法規(guī)和規(guī)章，形成了具有中國特色的社會主義法律體系。各省(自治區(qū)、直轄市)政府職能迅速轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面上來，為依法行政提供了有力的保證。

在行政執(zhí)法方面，逐步走向規(guī)范化、制度化，真正做到有法必依。特別是近年來行政執(zhí)法體制改革取得了顯著成效。如，實行收支兩條線，罰款與罰沒財物全部上繳財政；在行政執(zhí)法的一些領(lǐng)域，如城市管理等進(jìn)行了相對集中的行政執(zhí)法權(quán)試點，減少了職責(zé)交叉造成的亂執(zhí)法現(xiàn)象；減少事前審批和發(fā)證，加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對違法行為的查處工作；加強(qiáng)行政執(zhí)法程序的制度建設(shè)，推進(jìn)行政執(zhí)法行為的規(guī)范化；采取考試錄用行政執(zhí)法人員的辦法，提高了行政執(zhí)法人員的思想水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)等。

在行政執(zhí)法不斷取得進(jìn)步的同時，行政執(zhí)法監(jiān)督體系也不斷完善。國家頒布了許多有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)，建立了對行政權(quán)力行使的監(jiān)督、制約機(jī)制。在行政機(jī)關(guān)外部實行人大及其常委會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督；在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，實行審計、監(jiān)察等專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、上級對下級監(jiān)督，還有對抽象行政行為實施監(jiān)督的法規(guī)規(guī)章備案制度和對具體行政行為實施監(jiān)督的行政復(fù)議制度以及執(zhí)法監(jiān)督檢查制度。不少地方還建立了行政執(zhí)法責(zé)任制、錯案責(zé)任追究制、規(guī)范性文件和重大行政行為備案審查制度等行政執(zhí)法監(jiān)督制度，開始從不同角度對行政執(zhí)法予以監(jiān)督。

然而，我們在肯定行政法制建設(shè)取得成績的同時，不可否認(rèn)，在現(xiàn)階段的依法行政活動中還存在著許許多多缺陷和不足，這些問題歸結(jié)起來主要表現(xiàn)在以下幾個

方面：

(一)行政立法的不規(guī)范和不完善

依法行政的前提和依據(jù)是要有健全和完善的行政法律體系。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題：一是行政立法不規(guī)范。盡管我國二十多年來制定了大量的行政法規(guī)，但行政立法仍然很不規(guī)范。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要做到依法行政，必須限制行政機(jī)關(guān)的自我立法，減少地方立法。由于行政立法權(quán)在“依法行政”口號下日益膨脹，加上行政立法法治監(jiān)控機(jī)制的殘缺，行政立法顯露出架空、取代甚至凌駕于法律之上的危險傾向，因而行政法律規(guī)范急劇增多；行政法律粗疏，由行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章補(bǔ)充、細(xì)化，甚至取而代之，這就難免形成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為自己制造執(zhí)法依據(jù)的不正常現(xiàn)象，出現(xiàn)了政府既是市場規(guī)則的制定者，同時又是市場中的“運動員”和“裁判員”。二是行政立法不完善。一些領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的行政法律、法規(guī)來加以調(diào)整，致使法律出現(xiàn)了一些空白地帶，特別是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)迫切需要的一些法律、法規(guī)尚未出臺，以至于行政機(jī)關(guān)無法可依、無章可循，嚴(yán)重影響了依法行政。

（二)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。職責(zé)不清

首先，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置不完善。有的法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)該設(shè)立的機(jī)構(gòu)沒有設(shè)置，不該設(shè)置的機(jī)構(gòu)、部門又到處設(shè)置，致使行政機(jī)構(gòu)重疊、部門林立，層次過多，而機(jī)構(gòu)臃腫又導(dǎo)致人浮于事、運轉(zhuǎn)不靈，出現(xiàn)工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負(fù)擔(dān)等弊端。其次，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不明，職責(zé)不清。在我國的執(zhí)法體制中，長期存在黨政不分、政企不分、權(quán)限不分的弊端。行政職能與企業(yè)職能合而為一，管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)與行政處罰權(quán)集于一身，這樣很難做到自己監(jiān)督自己和公正執(zhí)法。這樣的后果是，好管的、有利可圖的，各執(zhí)法部門都要爭著管，出現(xiàn)行政執(zhí)法的“密集地帶”；不好管的、責(zé)任大的、無利可圖的，各部門都不去管，互相推諉，出現(xiàn)了行政執(zhí)法的“空白地帶”。

(三)缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力必須受到監(jiān)督和控制，否則就會被濫用。目前，我國已初步形成了行政系統(tǒng)內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，有黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門機(jī)關(guān)以及上下級的監(jiān)督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。但這些監(jiān)督卻沒有發(fā)揮強(qiáng)有力的作用，并未真正促使行政主體依法行政，腐敗現(xiàn)象依然嚴(yán)重，行政侵權(quán)、越權(quán)、違法事件時有發(fā)生，阻礙了依法治國建設(shè)的進(jìn)程。目前我國行政執(zhí)法監(jiān)督方面存在的主要問題有：一是行政監(jiān)督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監(jiān)督法》及與其配套的法規(guī)、規(guī)章來統(tǒng)一規(guī)范行政監(jiān)督主體與客體的權(quán)利和義務(wù)、程序和時效及法律責(zé)任，我國一些有關(guān)法律法規(guī)或籠統(tǒng)缺乏可操作性或職權(quán)重疊交叉而使有關(guān)監(jiān)督主體互相推諉，監(jiān)督不力。二是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不盡合理。不少監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨立性，地位低、權(quán)力小、權(quán)威性差。監(jiān)督工作未能切實做到經(jīng)?；?、制度化，靠搞突擊檢查，未建立并認(rèn)真實行監(jiān)督責(zé)任制，當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法違法行為時相互推諉、無人追查。三是社會監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。人民政協(xié)、民主黨派、工青婦殘等社會團(tuán)體往往因經(jīng)費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監(jiān)督權(quán)。在西方被稱為“第四種權(quán)力”的新聞輿論監(jiān)督，也因種種原因而不能真正發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督職能。

(四)行政執(zhí)法人員素質(zhì)低、數(shù)量少

法律需要有人去實施、去操作，而依法行政是一項綜合性很強(qiáng)的工作，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理日趨專業(yè)化、復(fù)雜化，因此對執(zhí)法人員的要求很高，不僅要具有較強(qiáng)的專業(yè)基礎(chǔ)知識，而且要有較高的法律素質(zhì)。目前行政人員的分布極不合理，較高素質(zhì)的行政人員主要集中在高層行政機(jī)關(guān)，而基層行政機(jī)關(guān)的行政人員不僅文化素質(zhì)低，而且法律意識淡薄。行政人員素質(zhì)的低下，在執(zhí)法中往往會出現(xiàn)重視權(quán)力和局部利益，忽視執(zhí)法責(zé)任和義務(wù)；不依程序執(zhí)法、隨意性大；野蠻執(zhí)法、濫用職權(quán)等問題，嚴(yán)重影響了政府的威信，引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿。另一方面，我國執(zhí)法人員的數(shù)量少，而行政執(zhí)法范圍廣、數(shù)量大，任務(wù)繁重，這也直接影響到行政執(zhí)法的數(shù)量和質(zhì)量。一些不具備行政執(zhí)法資格的人員頂崗執(zhí)法，既嚴(yán)重影響行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，又增加了執(zhí)法的成本。特別是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，不僅行政執(zhí)法人員的素質(zhì)低，而且嚴(yán)重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授權(quán)不充分是保障不力的重要表現(xiàn)，也是導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對稱的重要因素。依法行政的成本應(yīng)該由國家來解決，不能由行政機(jī)關(guān)自行解決。而目前的情況是不少執(zhí)法單位實行“自費執(zhí)法”，即實行自收自支，以收費和罰沒收入作為經(jīng)費來源，甚至有的地方政府給執(zhí)法部門分配罰款任務(wù)，有些單位將罰款與執(zhí)法人員收入和獎金掛鉤。對行政執(zhí)法人員的人身保障制度也不健全。在依法行政過程中，行政執(zhí)法人員遭到人身攻擊和人格侮辱的現(xiàn)象時有發(fā)生，由于對侵犯執(zhí)法人員人身權(quán)利的違法行為的處罰規(guī)定不嚴(yán)格、不具體，以致在很多情況下嚴(yán)重影響了依法行政的順利開展。

二、全面推進(jìn)我國依法行政的主要措施

為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保證依法行政順利發(fā)展和建設(shè)法治國家目標(biāo)的如期實現(xiàn)，必須下苦工夫加快行政管理體制改革，切實解決當(dāng)前依法行政存在的突出問題，應(yīng)采取的主要措施是：

(一)加強(qiáng)和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改變執(zhí)法依據(jù)不完備狀況。首先要加快制定和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的法律、法規(guī)，把國家的有關(guān)政策盡快上升為法律法規(guī)，使政策法律化，從而避免因無法可依造成的行政執(zhí)法職能混亂；其次要改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套的現(xiàn)象；再次要加快制定和完善行政執(zhí)法本身的法律規(guī)范。

2．改進(jìn)立法工作，增強(qiáng)執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性和可操作性。這就要求執(zhí)法依據(jù)的規(guī)定要明確、具體、可行，要與改革開放的進(jìn)程相適應(yīng)，要處理好職能、權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任的關(guān)系，加強(qiáng)對違法行為制裁的力度。

(二)改革行政執(zhí)法體制，為行政執(zhí)法提供有利條件

我國目前依法行政存在的諸多問題和我國行政執(zhí)法體制不科學(xué)、不合理有很大關(guān)系，因此必須從改革行政執(zhí)法體制人手，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的科學(xué)的行政執(zhí)法體制。我國行政執(zhí)法體制問題的核心在于行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置，當(dāng)前迫切需要解決以下問題：

1．明確行政執(zhí)法主體資格，清理和整頓行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。健全行政執(zhí)法體制首要的事情就是要有合理科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。第一，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置要從實際出發(fā)，因地制宜，無須要求上下對口，整齊劃一；第二，規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)限額、各級人員編制總額和各部門編制人數(shù)，規(guī)定機(jī)構(gòu)層次，減少運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。對于不具備行政執(zhí)法主體資格的人員，要堅決將其清理出行政執(zhí)法隊伍；第三，實現(xiàn)行政執(zhí)法體制的法律化、制度化，真正運用法律手段進(jìn)行管理，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2．調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)的配置，從橫向適當(dāng)集中行政執(zhí)法權(quán)，從縱向適當(dāng)分解行政執(zhí)法權(quán)。

(三)完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督

1．加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。首先，設(shè)立相對獨立的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。實行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離，組建專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，改變其對同級行政機(jī)關(guān)的依附地位，使其具有相對的獨立性，并且賦予其較高的地位和權(quán)威，使監(jiān)督機(jī)關(guān)不受同級黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的干擾，獨立開展工作。其次，建立和完善行政執(zhí)法的各種具體制度。包括規(guī)范性文件備案審查制度、行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究制度、行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證及持證執(zhí)法制度、行政執(zhí)法督查制度、行政執(zhí)法統(tǒng)計制度等。再次，要建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍和行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍。

2．強(qiáng)化行政執(zhí)法的外部監(jiān)督機(jī)制。一是加強(qiáng)和改善人大監(jiān)督，確保人大監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)督一府兩院是人大及其常委會的重要職能?？稍谌舜蟪Ｎ瘯性O(shè)立專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，為人大監(jiān)督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監(jiān)督行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性和有效性。該機(jī)構(gòu)應(yīng)對行政執(zhí)法中的重大個案事項直接進(jìn)行監(jiān)督，同時解決各監(jiān)督主體在行政執(zhí)法監(jiān)督中出現(xiàn)的問題。二是強(qiáng)化行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。要進(jìn)行司法體制改革，建立自上而下垂直的司法系統(tǒng)，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，加大司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度和范圍。三是加強(qiáng)輿論監(jiān)督。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞輿論監(jiān)督方面的立法，擴(kuò)大新聞輿論監(jiān)督的范圍，加大新聞輿論監(jiān)督的力度，增強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。四是加強(qiáng)群眾監(jiān)督。讓群眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部的公選，群眾意見應(yīng)占任免干部決定權(quán)的相當(dāng)分量，多數(shù)群眾不滿意不能任命。

(四)加強(qiáng)依法行政法律制度保障，確保執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全

如前所述，授權(quán)不充分是保障不力的重要表現(xiàn)之一。授權(quán)不充分往往出現(xiàn)下列兩種情況：一是國家行政機(jī)關(guān)在其決定得不到切實執(zhí)行甚至束手無策時，只有通過其他途徑解決，嚴(yán)重地影響了國家行政管理的效率。二是國家行政機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制執(zhí)法措施時無法可依，往往容易侵犯公民的正當(dāng)權(quán)益，并且國家利益有時也難以得到有效保護(hù)，其中突出的表現(xiàn)就是國家應(yīng)得的收入無法上繳國庫。因此，可以通過制定《行政強(qiáng)制法》來解決上述問題。擬制定的《行政強(qiáng)制法》應(yīng)增加國家行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，擴(kuò)大行政強(qiáng)制執(zhí)行范圍，設(shè)立必要的法律監(jiān)督制度，以利于行政執(zhí)法主體準(zhǔn)確執(zhí)法。針對我國目前存在的“自費執(zhí)法”，可以通過加強(qiáng)對行政處罰行為的財政監(jiān)督和司法監(jiān)督，尤其是充分發(fā)揮各級人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督行政執(zhí)法主體行政處罰中的重要作用。在依法行政過程中還存在另一個突出的問題，就是對行政執(zhí)法人員的人身、財產(chǎn)保障制度不健全。這就要求加大對威脅行政執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全的各種違法犯罪行為的打擊力度，使行政執(zhí)法人員能夠放心大膽地投入工作，積極主動地提高依法行政的積極性。

(五)強(qiáng)化法制教育。進(jìn)一步提高依法行政的意識

依法行政的深刻內(nèi)涵是法律高于行政，具體地說是行政權(quán)力要依法設(shè)定，即行政組織與職權(quán)必須由《憲法》和法律設(shè)定。任何行政活動都必須以《憲法》和法律為依據(jù)，不能違反、超越《憲法》和法律，或與《憲法》和法律相抵觸。行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)時，必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。行政權(quán)的行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權(quán)益。沒有《憲法》和法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得限制、剝奪公民的權(quán)利，不得增加公民的特定義務(wù)，也不得為任何特定的人設(shè)定權(quán)利或免除特定的義務(wù)。因此，依法行政的本質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)培養(yǎng)法律高于行政的行政執(zhí)法意識。這需要不斷加強(qiáng)宣傳教育，要將法律知識作為行政機(jī)關(guān)工作人員考核的重要內(nèi)容，做到學(xué)法日?；?、培訓(xùn)制度化、考核經(jīng)常化。對行政執(zhí)法人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)

干部要堅持不懈地強(qiáng)化嚴(yán)格依法辦事的教育，樹立法律面前人人平等、行政權(quán)受制于法律規(guī)定、服務(wù)于公共利益的觀念。

（六)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，建立高效率高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

1．要堅持不懈地抓好行政執(zhí)法人員的政治、思想道德教育，不斷增強(qiáng)法治意識，樹立法律至上的觀念。正確處理好嚴(yán)格行政執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。

2．要更新行政執(zhí)法理念。首先要樹立社會主義的人民主權(quán)觀念。人民是國家的主人，人民的權(quán)力高于一切，依法治國就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家。人民是依法治國的主體，要把人民群眾的根本利益作為依法治國的出發(fā)點和歸宿，樹立社會主義的人民主權(quán)觀念；其次要大力宣傳公民權(quán)利本位的思想?，F(xiàn)代法治是以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心，公民是權(quán)利的主張者和維護(hù)者，國家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的個人自由和權(quán)利；最后拋棄群眾運動式的執(zhí)法思維。以規(guī)范政府行政行為、限制部門權(quán)力擴(kuò)張為核心，充分發(fā)揮法律規(guī)范性、穩(wěn)定性等效能，克服政策抽象性、隨意性的缺陷，將社會管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控的活動由政策型向法律型轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的群眾運動式的做法，充分賦予并發(fā)揮行政職能部門的日常管理和執(zhí)法的規(guī)范性操作的作用。

3．要建立和完善各項業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，對現(xiàn)在的行政執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識、法律知識培訓(xùn)，并形成經(jīng)?；?、制度化，以強(qiáng)化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性。同時，要對現(xiàn)有的行政執(zhí)法隊伍進(jìn)行認(rèn)真整頓，通過民主評議、社會監(jiān)督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應(yīng)行政執(zhí)法工作的人員堅決清理出行政執(zhí)法隊伍。要加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法隊伍管理的制度建設(shè)，錄用行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競爭，擇優(yōu)錄用，切實把住人口關(guān)；打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強(qiáng)者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機(jī)制。

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[5]嚴(yán)軍興、依法行政必讀[M]。北京：中共黨史出版社。2004．

第二篇：我國當(dāng)前依法行政中存在的問題及對策。

依法治國已經(jīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，而依法行政是依法治國的重要組成部分，我國當(dāng)前依法行政中存在著若干亟待解決的問題，對這些問題的研究以及尋求解決這些問題的對策是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和實踐工作者面臨的共同課題。本文力圖通過對我國依法行政中存在的問題從理論與實踐的視角進(jìn)行分析和研究，提出了幾項對策。

眾所周知，實現(xiàn)法治國家是我們當(dāng)前的目標(biāo)，依法行政是依法治國的關(guān)鍵，然而，依法行政的實現(xiàn)不是一蹴而就的。為了貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，堅持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，2004年3月22日，國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，《綱要》以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求以及主要任務(wù)和措施，對進(jìn)一步推進(jìn)我國社會主義政治文明建設(shè)具有重大意義。然而要使我國真正走向法治，實現(xiàn)依法行政，就要充分重視目前我國依法行政理論與實踐中存在的問題。本文擬就當(dāng)前我國依法行政中存在的某些突出問題進(jìn)行分析，并對此做些探索性思考。

一、依法行政的內(nèi)涵

什么是依法行政？概括起來講，依法行政是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在現(xiàn)代社會，依法行政之“法”不僅包括法律規(guī)范，還包括法律的一般原則、法律精神和法律目的。依法行政最早是由資產(chǎn)階級提出并在資產(chǎn)階級國家付諸實踐的。由于各國的社會歷史條件和法治傳統(tǒng)的區(qū)別，各國在稱謂上 1

有所差別，英國稱為“法治”或“依法行政”，美國將依法行政包含在“法治原則”之內(nèi)。

依法行政的內(nèi)容在各國也存在較大差異。英國的依法行政包括越權(quán)無效原則和自然公正原則。前者是指實體上越權(quán)的行為一律無效，但程序上的越權(quán)行為其效力不能一概而論，應(yīng)對照具體成文法規(guī)定。后者是指任何政府或個人在行使權(quán)力可能使別人受不利影響時，必須聽取對方的意見，每個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利，也可以避免偏私，“不能自己做自己的法官”。美國的依法行政的基本內(nèi)容包括基本權(quán)利原則和正當(dāng)程序原則?；緳?quán)利原則是指政府和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護(hù)而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利。正當(dāng)權(quán)力原則是指法律的實施必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。

在我國，依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國在20世紀(jì)80年末提出依法行政的原則決不是偶然的，這是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。依法行政作為一種治理國家的方式，是政府運作方式的偉大變革。中國共產(chǎn)黨十五大文件及其他有關(guān)文件明確提出了“依法行政”的概念，在黨的十五大報告中鄭重提出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”，黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)之一，并明確提出“加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。在我國社會主義初級階段，依法行政就是各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)對國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)等各項社會事務(wù)，依法進(jìn)行有效管理。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)，而法律必須是人民 2

通過人民代表大會制定的，行政機(jī)關(guān)必須本著憲法、法律和現(xiàn)行政策的精神，勤政、廉政，為人民多辦實事，為建設(shè)有中國特色社會主義充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的職能作用，做到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。

二、我國依法行政中存在的問題

在我國法治已經(jīng)不是一個“要不要”實現(xiàn)的問題了，而應(yīng)是強(qiáng)調(diào)如何實現(xiàn)的問題。20世紀(jì)80年代以來，我國依法行政從總體上來看取得了巨大的成績和進(jìn)步，在肯定成績的同時，我們也必須清醒的看到目前中國社會正處于一個從人治走向法治的轉(zhuǎn)折點，依法行政也還是處于起步階段，行政的法治化還面臨十分艱巨的任務(wù)，就現(xiàn)實情況而言，無論在立法層面上、執(zhí)行層面上，還是在人們的思想觀念上都存在不少問題，都需要進(jìn)一步的改進(jìn)、提高、創(chuàng)新。

（一）立法層面上的問題

第一，現(xiàn)行行政立法中立法無序、缺位以及所立之法缺陷較大。從總體上來說，我國的行政法規(guī)和政府規(guī)章是比較完備的，但是由于我國行政立法的指導(dǎo)思想不夠明確，立法的價值取向有偏差，行政立法偏向于行政權(quán)，把立法當(dāng)作謀求有效管理的手段，行政機(jī)關(guān)所立之法規(guī)，有的相互矛盾、相互沖突、相互重疊，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法的現(xiàn)象，造成我國行政立法中政府管理公民的法過多，而監(jiān)督政府權(quán)力的法過少，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧及的行使行政權(quán)，促使行政權(quán)力的濫用。如《行政許可法》實施之前，各種各樣的行政許可散見于 3

相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章中，一些地方，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都立出各種名目的“行政許可”，設(shè)定行政許可的事項不規(guī)范，一講行政管理就是行政審批。

第二，行政立法質(zhì)量不高，穩(wěn)定性和可操作性差。行政立法行為不規(guī)范，授權(quán)主體和對象、授權(quán)法名稱和效力混亂不清，法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使行政執(zhí)法難以適從。有些規(guī)定過于原則、過于粗糙，缺乏可操作性，不能解決實際問題。如環(huán)保局提出《大氣污染防治法》第17條的立法空間過大，國務(wù)院又沒有相應(yīng)的實施細(xì)則，執(zhí)法難度較大。這種片面追求立法數(shù)量的做法，表面上似乎成績可觀，實則乃立法之大忌。第三，行政立法的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化程度不高。行政立法缺乏民主性和公開性，沒有很好的建立立法民主的參與機(jī)制，沒有在法律出臺之前走草案公布、廣泛征詢意見和聽取意見等一系列民主程序，行政立法規(guī)范不能夠及時、準(zhǔn)確、經(jīng)濟(jì)地為公眾所了解，沒有真正做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。

第四，行政立法中存在“部門利益”傾向。某些行政部門利用其掌握的國家立法資源，在協(xié)助國家制定有關(guān)法規(guī)草案時，在法規(guī)中不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力和利益，力圖通過立法來維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門的各種職權(quán)。同時盡可能地減輕和弱化本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，概括起來就是權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化。這不僅破壞了社會主義法制的統(tǒng)一，使得所立之法與社會主義法治之“良法”要求相背離，而且損傷人民對建立“法治政府”的信心，最終變?yōu)榍址溉嗣窭娴氖侄巍?/p>

（二）執(zhí)行層面上的問題

第一，行政執(zhí)法體制不順，職權(quán)交叉、職責(zé)不明、職能分散、越權(quán)行政。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系”，這段話切中時弊，抓住了傳統(tǒng)的行政管理體制存在的突出問題。我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，體制還很不完善。（1）一套人馬兩塊牌子，政事不分、政企不分現(xiàn)象還存在。如城市建設(shè)部門既管理城市建設(shè)，又自己搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督。（2）職權(quán)劃分存在不合理現(xiàn)象。如社會噪聲依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定應(yīng)由公安機(jī)關(guān)處理，但是公安機(jī)關(guān)由于管轄的事務(wù)繁多，有許多涉及社會治安重要問題需要處理，對尚未構(gòu)成威脅社會安全的社會噪聲無暇控制，群眾投訴到環(huán)保局，環(huán)保局卻因為缺少法律授權(quán)而無法管理。（3）行政機(jī)關(guān)的設(shè)臵、職能配臵不科學(xué)，多頭管理，責(zé)任不清。如在省一級區(qū)域，負(fù)責(zé)食品安全的部門有工商部門、質(zhì)監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等。各地最近相繼成立了食品藥品監(jiān)督管理局，是各級政府專門從事食品安全的“抓手”組織協(xié)調(diào)和依法對重大食品安全調(diào)查處理。細(xì)細(xì)算來有近10個部門可以管理食品安全，因此，一些執(zhí)法部門畫地為牢的做法得到了默許，以為可以簡化執(zhí)法，有利于監(jiān)管，但事實證明，這是一個隱患重重的選擇，長此以往勢必會損害政府機(jī)關(guān)在人民群眾心中的威望。

第二，行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高，對嚴(yán)格執(zhí)法帶來不利影響。部分執(zhí)法人員法律意識淡薄，在觀念和習(xí)慣上依然深深地打著“人治”、“權(quán)大于一切”的烙印，這些舊意識、舊觀念成了一些行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)的思想淵源。少數(shù)行政執(zhí)法人員沒有經(jīng)過嚴(yán)格的崗位培訓(xùn)，不熟悉機(jī)關(guān)的法律法規(guī)，對本職工作一知半解，缺乏責(zé)任心，在執(zhí)法中常常出現(xiàn)錯裁錯 5

判的現(xiàn)象，有的執(zhí)法人員政治素質(zhì)較差，個人主義、拜金主義思想泛濫，出現(xiàn)了執(zhí)法不公甚至徇私枉法、貪贓枉法等問題。

（三）思想觀念層面上的問題

第一，人治觀念。一些地方的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部由于受封建特權(quán)思想和計劃經(jīng)濟(jì)思維方式的影響，長官意志比較嚴(yán)重，依法行政的自覺性還不高，甚至還存在“權(quán)大于法、權(quán)重于法”的錯誤觀念，從而無視法律的規(guī)定，處理或解決問題往往忽視法律的嚴(yán)肅性，以言代法、以權(quán)壓法，濫用職權(quán)。如在征用土地的問題上，臵法律、法規(guī)于不顧，隨便批條子，動輒開口子，結(jié)果出現(xiàn)了亂占濫用土地現(xiàn)象，破壞法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。更有習(xí)慣于按個人的意志行事，忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。行使行政權(quán)力的主要特點是命令和服從，無論這些行政行為是否合法，都按個人的意志去執(zhí)行，如某一行政執(zhí)法部門依據(jù)已過時的紅頭文件進(jìn)行處罰，當(dāng)事人不服提出行政訴訟，結(jié)果執(zhí)法機(jī)關(guān)敗訴，給國家造成了損失。

第二，法律工具主義觀念?！皞鹘y(tǒng)的法律治民不治官”的觀念仍在現(xiàn)行法律規(guī)范中有所體現(xiàn)，扭曲了法律的公正性，將法律視為一種人治的工具。如在執(zhí)法實踐中，一些行政執(zhí)法部門對凡能帶來部門利益的條款都能積極地宣傳、積極地執(zhí)行，反之就消極，執(zhí)行遲緩或根本不執(zhí)行，這種以自己利益決定對法律法規(guī)的實惠主義態(tài)度，嚴(yán)重破壞了執(zhí)法機(jī)關(guān)公正、廉明的形象，使依法治國方略難以落到實處，甚至在一定程度上受到扭曲。

（四）國經(jīng)濟(jì)、民事和刑事等方面的法制建設(shè)仍比較落后

第一，立法上重實體輕程序，重事后程序輕事前、事中程序。我國行政立法多只注重解決行政前的實體問題，如行政機(jī)關(guān)的權(quán)限、職責(zé)，行政相對人的權(quán)利、義務(wù)，行政行為的條件、標(biāo)準(zhǔn)等；而忽視對相應(yīng)程序上的規(guī)范，如對行政的方式、步驟、時限，行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，行政相對人的程序權(quán)利等，在有關(guān)立法中很少規(guī)定。在現(xiàn)有行政程序規(guī)范中，多只是涉及監(jiān)督和救濟(jì)，如行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)龋欢苌僖?guī)定事前、事中的程序，如行政公開、事前聽取相對人意見、向相對人說明理由、作出行政行為過程中舉行聽證等。

第二，程序概念意識淡薄。不少人認(rèn)為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認(rèn)為行政執(zhí)法只是依照法定職權(quán)，對法定程序無關(guān)緊要；違反法定職權(quán)才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴(yán)重地影響依法行政，阻礙國家法治進(jìn)程。造成有法難依，有法不依。黨的十一屆三中全會以來，我國制定了不少法律?？梢哉f，一個以憲法為核心的社會主義法律體系框架已基本形成，在社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他領(lǐng)域已基本做到了有法可依。但我國的法律執(zhí)行得不是很好，人民群眾對一些地區(qū)和部門存在的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象反映強(qiáng)烈，不依法行政的現(xiàn)象普遍存在。其原因之一就是不重視行政程序法，可操作性差。以至有法難依，有法不依，法律虛臵。有礙公民行使正當(dāng)權(quán)利。依法行政不僅是對行政機(jī)關(guān)的要求，也是對公民的要求。然而程序規(guī)范的不完善使得公民在行使權(quán)利時受到不同程度的限制；對行政機(jī)關(guān)答復(fù)時間沒明確規(guī)定，使公民不知何時實現(xiàn)其權(quán)利；對辦理條件不作界定，使公民不知怎樣實現(xiàn)其權(quán)利。由此可見，公民只有在實體上和程序上的權(quán)利才是全面的，才能更好依法行政。影響對行政行為的有效監(jiān)督，難以實現(xiàn)法律正義。依法行政是法律正義、社會正義的表現(xiàn)，由于在行政管理活動中行政機(jī)關(guān)是管理者，相對一 7

方是被管理者，行政機(jī)關(guān)這種法定地位具有我命令你服從的特權(quán)性質(zhì)。在這種強(qiáng)弱不平衡的情況下，保護(hù)的重點只能是公民個人，這是正義觀念的起碼要求。

三、解決依法行政中存在問題的對策

當(dāng)前，全面推進(jìn)依法行政已經(jīng)提上了黨和國家重要的議事日程。依法行政中現(xiàn)實存在的問題不僅嚴(yán)重?fù)p害法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且阻礙了改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，長此下去將會使改革開放的成果付諸東流，這是一個普遍性的嚴(yán)重問題。要忠實實踐“三個代表”重要思想，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持執(zhí)政為民，必須推進(jìn)依法行政。為了全面推進(jìn)依法行政，需從根本上解決現(xiàn)實中依法行政普遍存在的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)著重從以下幾個方面加以完善。

（一）加強(qiáng)行政立法工作，完善行政法律體系，為依法行政奠定堅實基礎(chǔ)。依法行政，只有有法可依，且所依之法是合法的，才能保證依此法實施的行政行為是公正、合法的；只有所依之法是健全的，才能保證對社會各方面的事務(wù)進(jìn)行有效的管理。為此，要抓好以下方面的工作：

第一，依法立法。政府立法要以憲法為依據(jù)，切實維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一。立法本身也應(yīng)按一定有序的規(guī)則進(jìn)行，立法者自身也必須受到法律的拘束，而不能隨意立法、濫立法。必須依據(jù)法定權(quán)限，遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限，違反法定程序立法。總之一定要從源頭上、制度上解決立法中存在的問題。

第二，加快立法步伐，提高立法質(zhì)量。我國當(dāng)前在某些領(lǐng)域仍然存在無法可依或者有法難依的狀況。對行政立法上存在的空白之處，要在追求 8

質(zhì)量和效益的基礎(chǔ)上，盡快地加以制定，成熟一部制定一部，以填補(bǔ)其空白。首先要提高立法者素質(zhì)，其次要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響到法律的普遍性、公正性、全局性，最后在制定新法的同時及時廢止、修改或補(bǔ)充舊法。

第三，提高立法的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，加強(qiáng)法律的可操作性。行政立法民主化的標(biāo)志是行政立法參與的普遍性，人民利益是最高的法律，法律應(yīng)該是人民意志的體現(xiàn)，是人民利益的保護(hù)工具。立法為了人民，必須依靠人民，堅持群眾路線，實行立法工作者、實際工作者和專家學(xué)者三者結(jié)合，建立健全專家咨詢論證制度、立法征求意見制度，廣泛聽取意見，特別是要重視人民群眾意見，集思廣益，多謀善斷。法律應(yīng)該和社會現(xiàn)實生活相適應(yīng)，要具有科學(xué)性，才能提高法律的穩(wěn)定性和可操作性。

第四，健全各種制度，防止和克服行政立法中“部門利益”傾向。首先，建立“立法回避”制度。行政立法“部門利益”傾向與行政部門直接參與涉及該部門利益的法律草案的起草與制定有關(guān)，這種既做“裁判員”又做“運動員”的角色，使得一些法律法規(guī)帶有部門利益色彩。其次，建立立法公開制度。如果媒體可以公開報道立法機(jī)關(guān)討論法規(guī)的情況，舉行面對公眾的聽證會，公民通過傳媒，發(fā)表對正在討論的法案的各種意見等。最后，建立采納意見情況的說明制度。

（二）立法不易，執(zhí)法更難。法律不只是起象征和觀賞作用，它必須對社會關(guān)系起到調(diào)整作用，法律貴在執(zhí)行。有法不依，等于無法，甚至比無法的影響還要壞，因為它破壞了社會主義法治的尊嚴(yán)和權(quán)威。在執(zhí)法方面主要應(yīng)做到：

第一，理順行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，積極探索新機(jī)制。首先，要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，將行政執(zhí)法部門直接經(jīng)營管理的企業(yè)從政府分離出去，按照經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能定位，深化機(jī)構(gòu)改革，劃清部門之間的職能權(quán)限。其次，要調(diào)整行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職能，逐步解決執(zhí)法職責(zé)不清，職能交叉等問題。

第二，提高執(zhí)法者素質(zhì)，建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，努力提高執(zhí)法水平。兩千多年前，法家集大成者韓非子有句明言：“國無常強(qiáng)，無常弱，奉法者強(qiáng)，則國強(qiáng)，奉法者弱，則國弱”。各級行政執(zhí)法部門，要狠抓執(zhí)法隊伍思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，統(tǒng)一思想認(rèn)識，進(jìn)行執(zhí)法人員的思想、法律政策和職業(yè)道德教育，開展業(yè)務(wù)技術(shù)輪訓(xùn)，任職前要進(jìn)行法律知識考試，對考試不合格，不具備執(zhí)法資格的人員作待崗、轉(zhuǎn)崗處理；政治業(yè)務(wù)素質(zhì)差，有嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為的執(zhí)法人員，一律調(diào)離原崗位。通過上述幾方面努力，將增加行政執(zhí)法人員的危機(jī)感、責(zé)任感，提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)，為提高執(zhí)法能力奠定堅實的基礎(chǔ)。

第三，完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化行政行為監(jiān)督。依法行政的關(guān)鍵是監(jiān)督，要注意解決行政監(jiān)督工作中存在的“失之于軟、失之于寬、流于形式”問題。要大力推進(jìn)依法行政，必須建立完善的法律監(jiān)督體系，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。要進(jìn)一步提高對法律監(jiān)督制度的認(rèn)識，充分認(rèn)識沒有嚴(yán)格的法律監(jiān)督的權(quán)力，最終將導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。要進(jìn)行體制改革，完善監(jiān)督程序。

（三）實行依法行政必須大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，重點是抓好各級領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法制觀念建設(shè)。

第一，摒棄人治思想，樹立法治觀念。法治和人治是相對立的。人治的觀念是法治觀念最大的障礙。當(dāng)前要樹立法治觀念，必須向黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員灌輸區(qū)別于人治的法治觀念，確立憲法、法律至上觀念。憲法和法律至上是依法治國的關(guān)鍵，是法治的最高體現(xiàn)，離開憲法和法律這一基礎(chǔ)，任何的依法行政只是一句空話。培養(yǎng)從官到民都自覺遵守憲法和法律、捍衛(wèi)憲法和法律、自覺抵制各種違法行為的良好風(fēng)尚，才是根本性的工作。

第二，不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是省部級干部居于重要崗位，嚴(yán)格依法行政是全面貫徹執(zhí)行黨的方針、政策和國家法律法規(guī)的有力保證，做出決策、處理問題都必須依法進(jìn)行，不能只是監(jiān)管他人，更重要的是依法約束自己，依法履行義務(wù)。要將依法行政觀念切實付諸行動。

在目前的情況下，依法行政、依法治體工作的道路還很漫長，需要長期的堅持和努力，不斷地改進(jìn)方式方法，加強(qiáng)教育，更新觀念，完善機(jī)制體制，才能更好地提高依法行政效果，從而推動體育事業(yè)全面健康地發(fā)展。

第三篇：當(dāng)前我國依法行政存在的主要問題和對策

作者：哈爾濱市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局 孫 舉

依法行政是現(xiàn)代法制國家政府行使權(quán)力時普遍奉行的基本原則，是依法治國的必然要求和根本標(biāo)志。依法行政使我們的各項管理工作納入法制化軌道，保證各項工作的有序進(jìn)行，從而提高工作效率，保障社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的政治環(huán)境。但是，當(dāng)前依法行政方面還存在一些問題，與社會預(yù)期相比，與推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求相比，還有很大差距。如何理性地把握和分析這些矛盾和問題及其根源，并積極提出相應(yīng)的解決對策，是當(dāng)前行政法治建設(shè)的一項重要課題，也是政府法制工作的一項緊迫的任務(wù)。

一、依法行政存在的問題

1、依法行政工作體制不順暢。推進(jìn)依法行政，必須構(gòu)建完善、系統(tǒng)、順暢的工作體制。目前，我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)著依法行政工作規(guī)劃的制定和組織實施的重要職責(zé)。實踐證明，哪個地方、哪個地區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展也比較順利。因此，黨中央、國務(wù)院高度重視政府法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在2001年的黨政機(jī)構(gòu)改革中，各級政府法制機(jī)構(gòu)都不同程度的得到了加強(qiáng)。但是，目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應(yīng)的地方。一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開展。從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置為國家、省、市、縣四級，鄉(xiāng)一級政府未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)。從人員分配來看，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)人員編制為200人，省級法制機(jī)構(gòu)一般為40―70人，地市政府法制機(jī)構(gòu)一般為10―20人，縣級法制機(jī)構(gòu)一般4人左右，有的甚至只有2人，多數(shù)還是兼職人員。由此可以看出，我國依法行政工作體制呈現(xiàn)出上強(qiáng)下弱的“倒三角”態(tài)勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。二是政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不盡合理。從知識結(jié)構(gòu)看，目前，政府法制機(jī)構(gòu)的部分工作人員是從行政工作崗位轉(zhuǎn)行而來，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求。從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)。從個人狀況看，政府法制機(jī)構(gòu)工作專業(yè)性較強(qiáng)，個人發(fā)展受限制，一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調(diào)動工作人員的積極性和主動性。三是對“事”不對“人”，影響政府法制機(jī)構(gòu)權(quán)威。政府法制對于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒有直接處理權(quán)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果和政府法制機(jī)構(gòu)的權(quán)威，對依法行政工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

2、依法行政意識樹立的不夠牢固。依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為，并使之真正融入到行政管理的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中去。但在現(xiàn)實工作中，一些行政機(jī)關(guān)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊的、甚至是錯誤的認(rèn)識和作法。有的把依法行政作為一句時髦的口號，喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的把依法行政同經(jīng)濟(jì)建設(shè)對立起來，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為借口，制定土政策、土辦法，抵制依法行政；有的長官意志嚴(yán)重，習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協(xié)調(diào)解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導(dǎo)致決策失誤；有的片面強(qiáng)調(diào)行政相對人應(yīng)當(dāng)服從行政機(jī)關(guān)的管理，重權(quán)利輕責(zé)任，重利益輕服務(wù)；有的唯上、畏上、唯權(quán)、畏權(quán)，以言代法，以權(quán)壓法；有的只重視領(lǐng)導(dǎo)的講話、批示，忽視法律的規(guī)范、引導(dǎo)功能，講話沒有準(zhǔn)則，辦事隨心所欲，導(dǎo)致行政執(zhí)法水平不高；有的得過且過，不思進(jìn)取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導(dǎo)致依法行政缺乏具體實際的內(nèi)容。

3、部分規(guī)范性文件不規(guī)范。規(guī)范性文件是指各級國家行政機(jī)關(guān)為實施法律，執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。通過制定規(guī)范性文件，可以對法律法規(guī)起到必要的和有效的執(zhí)行作用，有利于完善各級政府的行政法制工作，及時解決行政管理過程中出現(xiàn)的新問題，對依法行政起到了積極的推動作用。但是，在規(guī)范性文件制定工作中，也暴露出一些突出問題：一是程序不規(guī)范。由于一些文件起草單位和個人的程序意識淡薄，有的不按規(guī)定上報文件制定項目，有的不遵守文件制定計劃，有的未進(jìn)行充分的調(diào)研論證，僅憑上級的文件或者是領(lǐng)導(dǎo)講話便制定一個規(guī)范性文件，有的不經(jīng)過政府法制機(jī)構(gòu)審核便進(jìn)入審議程序等等，給規(guī)范性文件制定工作造成了一定的混亂，致使一些急需出臺文件卻遲遲不能出臺，使行政管理和行政執(zhí)法工作陷入被動局面。二是內(nèi)容不規(guī)范。有的內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，雖然設(shè)定了禁止條款，卻于法無據(jù)，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威；有的嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，將外地經(jīng)驗和文件原封不動地照抄照搬，沒有細(xì)化法律法規(guī)，沒有結(jié)合實際，缺乏本地特色，致使規(guī)范性文件在本地難以施行；有的文字表述不規(guī)范，不準(zhǔn)確，不精煉，甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤，致使規(guī)范性文件出現(xiàn)歧義，嚴(yán)重影響了規(guī)范性文件的正確執(zhí)行；有的名稱不規(guī)范。規(guī)范性文件一般應(yīng)采用“規(guī)定”、“辦法”之類的名稱，而一些地市級政府卻貫于“條例”、“實施細(xì)則”等名稱，極易造成誤解和混肴；有的實施主體名稱表述不一致，在一個規(guī)范性文件中，有時是某某行政主管部門，有時是某某局委辦，有的還從行業(yè)角度出發(fā)，編造其他名稱，如燃?xì)庑袠I(yè)管理部門，供水企業(yè)管理部門等，卻不直接點明為建設(shè)行政主管部門，使人民群眾無所適從；有的規(guī)范性文件強(qiáng)化部門權(quán)利的條款多，提供服務(wù)的條款少，強(qiáng)調(diào)相對人義務(wù)的多，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為的少，出現(xiàn)了不適當(dāng)強(qiáng)化部門利益，以及部門利益法制化的錯誤傾向；有的行政機(jī)關(guān)為獲取更多的利益，在規(guī)范性文件中違法或者超越職權(quán)設(shè)立收費、罰款事項，與法律相抵觸；有的行政機(jī)關(guān)為了爭權(quán)奪利，對同一社會公共事務(wù)，競相出臺規(guī)范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件“打架”現(xiàn)象，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法情況屢屢發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的合法權(quán)益；有的審核把關(guān)不到位。一些地方的政府法制機(jī)構(gòu)由于人員力量薄弱，對規(guī)范性文件的審核把關(guān)工作做的不深不細(xì)，致使文件粗制濫造；有的屈從于上級領(lǐng)導(dǎo)壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導(dǎo)致出現(xiàn)違法條款。三是備案審查工作不到位。當(dāng)前較為突出的表現(xiàn)是制而不備以及備而不審，制而不備逃避了上一級政府的監(jiān)督，備而不審導(dǎo)致監(jiān)督流于形式；有的地方雖然出臺了備案審查的原則要求，卻缺乏具體的工作制度和組織機(jī)構(gòu)作保障，使規(guī)范性文件的備案審查制度難以落實。

4、行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強(qiáng)。行政執(zhí)法監(jiān)督是指上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對其所屬工作部門，上級人民政府工作部門對下級人民政府所屬相應(yīng)工作部門，以及行政機(jī)關(guān)對其所屬工作人員的執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督是規(guī)范行政執(zhí)法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執(zhí)法監(jiān)督一般采取開展行政執(zhí)法大檢查和專項檢查，下達(dá)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書、法制建議書，法制協(xié)調(diào)和行政復(fù)議等方式。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少、范圍偏小，有些地方每年僅開展1―2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設(shè)等大的執(zhí)法單位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。二是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。認(rèn)為監(jiān)督就是查錯糾偏，忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個最重要的環(huán)節(jié)，偏重于事后監(jiān)督，導(dǎo)致違法行為得不到有效預(yù)防和控制。三是行政執(zhí)法監(jiān)督缺威。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受相應(yīng)的懲處，不能從根本上解決問題。

5、違法行政問題突出。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最主要的職能，是行政機(jī)關(guān)履行管理社會職能的重要手段，法律、法規(guī)能否在實際生活中產(chǎn)生作用，最終要靠行政執(zhí)法來落實。同時，執(zhí)法活動直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，人民群眾往往是通過行政執(zhí)法來認(rèn)識和評價政府，認(rèn)識和評價法律，行政執(zhí)法是否公正、廉潔，直接關(guān)系著政府的威望和法律的權(quán)威，關(guān)系著依法行政的成敗。一是行政執(zhí)法主體混亂。表現(xiàn)為：行政執(zhí)法隊伍過多、過濫；行政執(zhí)法權(quán)分散；執(zhí)法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重。二是行政執(zhí)法“利益化”。目前，多數(shù)基層執(zhí)法隊伍經(jīng)費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執(zhí)法與執(zhí)法者的自身利益直接掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴(yán)重背離。執(zhí)法就是罰款，執(zhí)法就是收費已經(jīng)成為個別執(zhí)法人員的“準(zhǔn)繩”。甚至有些部門從自身利益出發(fā)，給每個執(zhí)法人員下達(dá)罰款任務(wù)，開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權(quán)利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發(fā)展，事后收拾“殘局”，有的故意設(shè)置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法，然后施以重罰，陷民于不義。三是執(zhí)法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對人獲得法律救濟(jì)的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。四是基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。從文化素質(zhì)看，基層執(zhí)法人員受過高等教育的僅占10%，大多數(shù)為高中學(xué)歷，甚至是初中、小學(xué)學(xué)歷。從法律素質(zhì)看，目前，大多數(shù)執(zhí)法人員沒有受過法律專業(yè)教育培訓(xùn)，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律素質(zhì)，執(zhí)法不懂法，隨意執(zhí)法，濫施處罰現(xiàn)象嚴(yán)重。從道德素質(zhì)看，目前，有個別行政執(zhí)法人員原屬社會無業(yè)人員，甚至是違法違紀(jì)人員，這些人在執(zhí)法中“霸氣”十足、“匪氣”十足，違法執(zhí)法、野蠻執(zhí)法嚴(yán)重。

二、存在問題的原因

1、“人治”思想因素。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，“人治”思想根深蒂固，封建專制意識濃厚，官本位思想、官貴民輕思想、特權(quán)思想盛行，這些都是法治的大敵。建國后，我國又長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系比較簡單，單單依靠方針政策調(diào)整就可以維持行政機(jī)關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，在這種情況下，整個社會對法治既談不上信仰、渴求，更談不上實行、遵守。一談到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“權(quán)”，而是 “治”民，而且這個“治”往往是雞蛋里挑骨頭式的故意整治，可以說在依法行政中出現(xiàn)的以權(quán)壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題，主要是根深蒂固的封建專制思想、人治思想在作怪。

2、地方和部門保護(hù)主義因素。對一些違法的行政行為，有的領(lǐng)導(dǎo)怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關(guān)監(jiān)督部門對違法行政行為的查處。一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對涉嫌并可能構(gòu)成犯罪的案件在認(rèn)識上存在偏差，加之在執(zhí)法機(jī)制上不夠完善，該移送司法機(jī)關(guān)處理的未及時移送，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

3、行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善。一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，上下迎合的多，打不開情面。二是外部監(jiān)督大都流于形式，媒體監(jiān)督?jīng)]有放開。三是能夠?qū)?zhí)法人員起直接監(jiān)督作用的行政管理相對人，對其享有的權(quán)利、司法救濟(jì)方式以及投訴渠道不甚了解，不會運用法律武器，也不敢投訴。四是一些涉及行政執(zhí)法的地方規(guī)范性文件大多數(shù)是由行政執(zhí)法部門起草的，容易出現(xiàn)強(qiáng)化部門權(quán)力和弱化監(jiān)督制約機(jī)制的傾向。

4、對政府法制機(jī)構(gòu)作用認(rèn)識不夠。有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)可有可無，設(shè)與不設(shè)不會影響工作大局，不愿在法制機(jī)構(gòu)建設(shè)上下功夫，花力氣。有的認(rèn)為政府法制機(jī)構(gòu)只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權(quán)利的障礙，不愿讓法制機(jī)構(gòu)人員參與重大決策。有的把法制機(jī)構(gòu)當(dāng)作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機(jī)構(gòu)意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機(jī)構(gòu)處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機(jī)構(gòu)限入“兩難”境地。有的不關(guān)心法制機(jī)構(gòu)工作人員的實際困難，不關(guān)心其政治進(jìn)步，使一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。

三、對策

1、加強(qiáng)行政法制宣傳教育。一方面，要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳教育，促使行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認(rèn)識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，只有這樣，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法才會有堅實的基礎(chǔ)。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強(qiáng)自覺運用法律武器保護(hù)自己合法權(quán)益的意識和能力。要變過去的“以教”為中心的“靜態(tài)”普法為“動態(tài)”普法，把普法的單向灌輸關(guān)系變?yōu)殡p向互動關(guān)系。將普法有機(jī)地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學(xué)法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙W(xué)法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地?fù)碛蟹ㄖ尉?，改善社會的法治文化氛圍?/p>

2、切實加強(qiáng)規(guī)范性文件制定工作。規(guī)范性文件的不規(guī)范，帶來的后果是相當(dāng)嚴(yán)重的，危害是極大的，不僅影響了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威、聲譽和形象，甚至?xí)せ鐣埽：ι鐣€(wěn)定。因此，在規(guī)范性文件制定過程中要著力從以下幾個方面入手：一是樹立現(xiàn)代意識，更新“立法”觀念。規(guī)范性文件制定工作要貫徹“三個代表”的根本要求，堅持解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)的思想路線，不斷提高理性層次。要樹立以維護(hù)市場權(quán)力為本位，強(qiáng)化政府服務(wù)職能為宗旨的意識，處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。二是從實際出發(fā)，科學(xué)安排規(guī)范性文件制定計劃。規(guī)范性文件制定工作應(yīng)當(dāng)始終立足于同改革發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，自覺服從并服務(wù)于黨和國家的工作大局，解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題，處理好及時“跟進(jìn)”社會實踐和適當(dāng)“超前”的關(guān)系。三是加強(qiáng)規(guī)范性文件制定調(diào)研工作。要下功夫提高調(diào)查研究的質(zhì)量，善于透過現(xiàn)象把握事物的本質(zhì)和發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)和尋找事物的客觀的、一般的規(guī)律，要立足現(xiàn)實，著眼未來，體現(xiàn)改革精神，對現(xiàn)實中合理的和代表發(fā)展趨勢的成功經(jīng)驗和做法，要及時予以肯定；對那些不合理的、束縛生產(chǎn)力發(fā)展和社會發(fā)展的障礙要徹底改革，力求在體制、機(jī)制、制度上不斷有所創(chuàng)新。四是嚴(yán)格履行法定程序。制定規(guī)范性文件必須嚴(yán)格遵循《立法法》的規(guī)定，逐步建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審核制度、集體審議制度、公開發(fā)布制度等，通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議，對于規(guī)范性文件中涉及的分歧較大的問題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，使制定工作步入制度化、程序化、科學(xué)化的軌道，確保規(guī)范性文件的質(zhì)量。五是進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查工作。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)規(guī)定，抓緊建立健全上級政府對下級政府、政府對其所屬部門的規(guī)章、規(guī)范性文件備案工作體制。堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，把備案工作的重點放到審查上來，對與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，對越權(quán)設(shè)定行政處罰、行政收費、行政強(qiáng)制的，對違背WTO規(guī)則和我國對外承諾，設(shè)置地方保護(hù)、行業(yè)壟斷以及制定程序和公布方式不合法、不規(guī)范的，政府法制機(jī)構(gòu)要責(zé)成制定機(jī)關(guān)及時修改、或依法予以撤銷。積極探索備案審查工作的新路子、新辦法，建立健全社會公眾對規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督的機(jī)制，建立備案工作責(zé)任制和監(jiān)督機(jī)制，保證備案工作順利實施。

3、進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)。一是改變“倒三角”的工作體制，加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置。要在鄉(xiāng)一級政府設(shè)置政府法制機(jī)構(gòu)，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進(jìn)一步加強(qiáng)地市級以下政府法制機(jī)構(gòu)力量，使地市法制機(jī)構(gòu)人員達(dá)到20人以上，縣級達(dá)到10人，鄉(xiāng)級達(dá)到3―5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進(jìn)而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。二是對政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置取消“軟指標(biāo)”，制定“硬指標(biāo)”。科學(xué)地制定出一個量化標(biāo)準(zhǔn)，確定政府法制機(jī)構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費保障與當(dāng)?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能使政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應(yīng)，才能為依法行政構(gòu)建堅實的組織基礎(chǔ)。三是強(qiáng)化政府法制機(jī)構(gòu)權(quán)威。目前在依法行政工作應(yīng)做到，凡市政府常務(wù)會議研究經(jīng)濟(jì)行政事務(wù)，都要求法制辦負(fù)責(zé)人列席；凡市政府?dāng)M出臺的政策性文件，都應(yīng)注意聽取法制部門的意見；凡市政府制定規(guī)范性文件和其他涉法文件，都由法制部門審核把關(guān)，凡未經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核簽字，涉法文件一律不得提交政府常務(wù)會議審議；在行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查方面，由政府法制部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織實施；在處理涉法事務(wù)時，都由法制部門牽頭組織處理或者提出處理意見和建議；以進(jìn)一步提高政府法制機(jī)構(gòu)的權(quán)威。同時在今后的依法行政工作中，要實行下級行政首長向政府法制機(jī)構(gòu)定期報告依法行政工作開展情況的工作制度，對依法行政工作采取一票否決制。四是要進(jìn)一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務(wù)院到地方實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事任免、經(jīng)費保障等直接由上級政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各級政府法制機(jī)構(gòu)不再是當(dāng)?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當(dāng)?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督實施機(jī)構(gòu)，使政府法制機(jī)構(gòu)徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。

4、切實加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序是靠人來維持的，沒有一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍，法律的落實就是一句空話，因此，要推進(jìn)依法行政，就必須高度重視行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是要嚴(yán)把“入口”，要明確規(guī)定進(jìn)入行政執(zhí)法隊伍的條件，并且要逐步提高門檻，在目前的情況下，進(jìn)入行政執(zhí)法隊伍的人員應(yīng)至少具有高中以上學(xué)歷，并可根據(jù)情況的發(fā)展，要求進(jìn)入行政執(zhí)法隊伍的人員中須具有全日制大專學(xué)歷。堅持逢進(jìn)必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進(jìn)行考查，經(jīng)考查合格的人員，再發(fā)給其執(zhí)法證件，方可從事行政執(zhí)法活動。二是要疏通“出口”，對于嚴(yán)重違法執(zhí)法人員，要堅決將其清除出行政執(zhí)法隊伍，從整體上確保行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)。三是抓好對現(xiàn)有行政執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)道德教育，使其牢固樹立執(zhí)法為民的意識，通過開展“文明執(zhí)法”競賽，評選“文明執(zhí)法單位”和“人民滿意的執(zhí)法者”等活動，形成競爭激勵機(jī)制，弘揚正氣，樹立行政執(zhí)法隊伍良好的形象，推進(jìn)依法行政向縱深發(fā)展。四是所有行政執(zhí)法隊伍的工作經(jīng)費由各級財政統(tǒng)一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)與部門經(jīng)濟(jì)利益徹底脫鉤，從源頭克服利益“驅(qū)動”。

5、進(jìn)一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。一是開展經(jīng)常性行政執(zhí)法監(jiān)督，擴(kuò)展監(jiān)督范圍，加強(qiáng)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。二是積極開展行政執(zhí)法爭議和矛盾的協(xié)調(diào)，明確執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，化解執(zhí)法矛盾，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法打架情況的發(fā)生。三是將行政執(zhí)法監(jiān)督的對“事”權(quán)，擴(kuò)大到既對“事”又對“人”，將對“人”的“建議權(quán)”轉(zhuǎn)變到“直接處理權(quán)”，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威。四是進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章對行政執(zhí)法職能和要求的調(diào)整變化，將行政執(zhí)法責(zé)任及時分解落實到行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及行政執(zhí)法崗位。加大對行政執(zhí)法責(zé)任制執(zhí)行情況的評議考核力度，把人民群眾是否滿意作為衡量行政機(jī)關(guān)執(zhí)法狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)。五是完善行政執(zhí)法公示工作，健全相關(guān)制度，依法向社會公開主體資格、法定職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、監(jiān)督辦法；建立行政執(zhí)法投訴制度，受理人民群眾對違法行政行為的投訴，嚴(yán)肅查處違法行政問題，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；健全行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。積極穩(wěn)妥地開展相對集中行政處罰權(quán)工作，解決好多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民以及政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題，提高執(zhí)法效率和服務(wù)水平。

第四篇：我國當(dāng)前依法行政存在的主要問題及其對策

我國當(dāng)前依法行政存在的主要問題及其對策

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，這是新形勢下我國各族人民為之努力奮斗的宏偉目標(biāo)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于全面推進(jìn)依法行政。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關(guān)鍵，也是從嚴(yán)治政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的根本要求。能否全面貫徹依法行政，是直接關(guān)系到我國法治國家目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要問題。無可否認(rèn)，經(jīng)過近些年來的努力，我國的行政法制建設(shè)無論在觀念上還是在立法、執(zhí)法、司法等方面，都有了很大的發(fā)展，并且逐步走上正軌。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，依法行政不斷暴露出一些缺陷和不足，還存在著許許多多不盡如人意的地方，這些問題的存在，嚴(yán)重影響了依法行政進(jìn)程和依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，研究和解決當(dāng)前我國依法行政存在的主要問題，對于建設(shè)社會主義法治國家具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國依法行政的現(xiàn)狀及其存在的主要問題

自黨的十一屆三中全會以來，我國開始了大規(guī)模的立法活動，法制建設(shè)特別是行政法制建設(shè)取得了很大的成就，依法行政的觀念日益深人人心，政府依法行政的狀況不斷改善，同時進(jìn)一步加大了立法力度，為依法行政提供了有力的法律保障。20多年來，全國人大及其常委會制定了大量的法律、行政法規(guī)和規(guī)章，形成了具有中國特色的社會主義法律體系。各省(自治區(qū)、直轄市)政府職能迅速轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面上來，為依法行政提供了有力的保證。

在行政執(zhí)法方面，逐步走向規(guī)范化、制度化，真正做到有法必依。特別是近年來行政執(zhí)法體制改革取得了顯著成效。如，實行收支兩條線，罰款與罰沒財物全部上繳財政；在行政執(zhí)法的一些領(lǐng)域，如城市管理等進(jìn)行了相對集中的行政執(zhí)法權(quán)試點，減少了職責(zé)交叉造成的亂執(zhí)法現(xiàn)象；減少事前審批和發(fā)證，加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對違法行為的查處工作；加強(qiáng)行政執(zhí)法程序的制度建設(shè)，推進(jìn)行政執(zhí)法行為的規(guī)范化；采取考試錄用行政執(zhí)法人員的辦法，提高了行政執(zhí)法人員的思想水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)等。

在行政執(zhí)法不斷取得進(jìn)步的同時，行政執(zhí)法監(jiān)督體系也不斷完善。國家頒布了許多有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)，建立了對行政權(quán)力行使的監(jiān)督、制約機(jī)制。在行政機(jī)關(guān)外部實行人大及其常委會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督；在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，實行審計、監(jiān)察等專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、上級對下級監(jiān)督，還有對抽象行政行為實施監(jiān)督的法規(guī)規(guī)章備案制度和對具體行政行為實施監(jiān)督的行政復(fù)議制度以及執(zhí)法監(jiān)督檢查制度。不少地方還建立了行政執(zhí)法責(zé)任制、錯案責(zé)任追究制、規(guī)范性文件和重大行政行為備案審查制度等行政執(zhí)法監(jiān)督制度，開始從不同角度對行政執(zhí)法予以監(jiān)督。

然而，我們在肯定行政法制建設(shè)取得成績的同時，不可否認(rèn)，在現(xiàn)階段的依法行政活動中還存在著許許多多缺陷和不足，這些問題歸結(jié)起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)行政立法的不規(guī)范和不完善

依法行政的前提和依據(jù)是要有健全和完善的行政法律體系。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題：一是行政立法不規(guī)范。盡管我國二十多年來制定了大量的行政法規(guī)，但行政立法仍然很不規(guī)范。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要做到依法行政，必須限制行政機(jī)關(guān)的自我立法，減少地方立法。由于行政立法權(quán)在“依法行政”口號下日益膨脹，加上行政立法法治監(jiān)控機(jī)制的殘缺，行政立法顯露出架空、取代甚至凌駕于法律之上的危險傾向，因而行政法律規(guī)范急劇增多；行政法律粗疏，由行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章補(bǔ)充、細(xì)化，甚至取而代之，這就難免形成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為自己制造執(zhí)法依據(jù)的不正常現(xiàn)象，出現(xiàn)了政府既是市場規(guī)則的制定者，同時又是市場中的“運動員”和“裁判員”。二是行政立法不完善。一些領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的行政法律、法規(guī)來加以調(diào)整，致使法律出現(xiàn)了一些空白地帶，特別是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)迫切需要的一些法律、法規(guī)尚未出臺，以至于行政機(jī)關(guān)無法可依、無章可循，嚴(yán)重影響了依法行政。

（二)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。職責(zé)不清

首先，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置不完善。有的法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)該設(shè)立的機(jī)構(gòu)沒有設(shè)置，不該設(shè)置的機(jī)構(gòu)、部門又到處設(shè)置，致使行政機(jī)構(gòu)重疊、部門林立，層次過多，而機(jī)構(gòu)臃腫又導(dǎo)致人浮于事、運轉(zhuǎn)不靈，出現(xiàn)工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負(fù)擔(dān)等弊端。其次，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不明，職責(zé)不清。在我國的執(zhí)法體制中，長期存在黨政不分、政企不分、權(quán)限不分的弊端。行政職能與企業(yè)職能合而為一，管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)與行政處罰權(quán)集于一身，這樣很難做到自己監(jiān)督自己和公正執(zhí)法。這樣的后果是，好管的、有利可圖的，各執(zhí)法部門都要爭著管，出現(xiàn)行政執(zhí)法的“密集地帶”；不好管的、責(zé)任大的、無利可圖的，各部門都不去管，互相推諉，出現(xiàn)了行政執(zhí)法的“空白地帶”。(三)缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力必須受到監(jiān)督和控制，否則就會被濫用。目前，我國已初步形成了行政系統(tǒng)內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，有黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門機(jī)關(guān)以及上下級的監(jiān)督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。但這些監(jiān)督卻沒有發(fā)揮強(qiáng)有力的作用，并未真正促使行政主體依法行政，腐敗現(xiàn)象依然嚴(yán)重，行政侵權(quán)、越權(quán)、違法事件時有發(fā)生，阻礙了依法治國建設(shè)的進(jìn)程。目前我國行政執(zhí)法監(jiān)督方面存在的主要問題有：一是行政監(jiān)督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監(jiān)督法》及與其配套的法規(guī)、規(guī)章來統(tǒng)一規(guī)范行政監(jiān)督主體與客體的權(quán)利和義務(wù)、程序和時效及法律責(zé)任，我國一些有關(guān)法律法規(guī)或籠統(tǒng)缺乏可操作性或職權(quán)重疊交叉而使有關(guān)監(jiān)督主體互相推諉，監(jiān)督不力。二是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不盡合理。不少監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨立性，地位低、權(quán)力小、權(quán)威性差。監(jiān)督工作未能切實做到經(jīng)常化、制度化，靠搞突擊檢查，未建立并認(rèn)真實行監(jiān)督責(zé)任制，當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法違法行為時相互推諉、無人追查。三是社會監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。人民政協(xié)、民主黨派、工青婦殘等社會團(tuán)體往往因經(jīng)費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監(jiān)督權(quán)。在西方被稱為“第四種權(quán)力”的新聞輿論監(jiān)督，也因種種原因而不能真正發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督職能。

(四)行政執(zhí)法人員素質(zhì)低、數(shù)量少

法律需要有人去實施、去操作，而依法行政是一項綜合性很強(qiáng)的工作，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理日趨專業(yè)化、復(fù)雜化，因此對執(zhí)法人員的要求很高，不僅要具有較強(qiáng)的專業(yè)基礎(chǔ)知識，而且要有較高的法律素質(zhì)。目前行政人員的分布極不合理，較高素質(zhì)的行政人員主要集中在高層行政機(jī)關(guān)，而基層行政機(jī)關(guān)的行政人員不僅文化素質(zhì)低，而且法律意識淡薄。行政人員素質(zhì)的低下，在執(zhí)法中往往會出現(xiàn)重視權(quán)力和局部利益，忽視執(zhí)法責(zé)任和義務(wù)；不依程序執(zhí)法、隨意性大；野蠻執(zhí)法、濫用職權(quán)等問題，嚴(yán)重影響了政府的威信，引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿。另一方面，我國執(zhí)法人員的數(shù)量少，而行政執(zhí)法范圍廣、數(shù)量大，任務(wù)繁重，這也直接影響到行政執(zhí)法的數(shù)量和質(zhì)量。一些不具備行政執(zhí)法資格的人員頂崗執(zhí)法，既嚴(yán)重影響行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，又增加了執(zhí)法的成本。特別是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，不僅行政執(zhí)法人員的素質(zhì)低，而且嚴(yán)重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授權(quán)不充分是保障不力的重要表現(xiàn)，也是導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對稱的重要因素。依法行政的成本應(yīng)該由國家來解決，不能由行政機(jī)關(guān)自行解決。而目前的情況是不少執(zhí)法單位實行“自費執(zhí)法”，即實行自收自支，以收費和罰沒收入作為經(jīng)費來源，甚至有的地方政府給執(zhí)法部門分配罰款任務(wù)，有些單位將罰款與執(zhí)法人員收入和獎金掛鉤。對行政執(zhí)法人員的人身保障制度也不健全。在依法行政過程中，行政執(zhí)法人員遭到人身攻擊和人格侮辱的現(xiàn)象時有發(fā)生，由于對侵犯執(zhí)法人員人身權(quán)利的違法行為的處罰規(guī)定不嚴(yán)格、不具體，以致在很多情況下嚴(yán)重影響了依法行政的順利開展。

二、全面推進(jìn)我國依法行政的主要措施

為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保證依法行政順利發(fā)展和建設(shè)法治國家目標(biāo)的如期實現(xiàn)，必須下苦工夫加快行政管理體制改革，切實解決當(dāng)前依法行政存在的突出問題，應(yīng)采取的主要措施是：

(一)加強(qiáng)和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改變執(zhí)法依據(jù)不完備狀況。首先要加快制定和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的法律、法規(guī)，把國家的有關(guān)政策盡快上升為法律法規(guī)，使政策法律化，從而避免因無法可依造成的行政執(zhí)法職能混亂；其次要改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套的現(xiàn)象；再次要加快制定和完善行政執(zhí)法本身的法律規(guī)范。

2．改進(jìn)立法工作，增強(qiáng)執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性和可操作性。這就要求執(zhí)法依據(jù)的規(guī)定要明確、具體、可行，要與改革開放的進(jìn)程相適應(yīng)，要處理好職能、權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任的關(guān)系，加強(qiáng)對違法行為制裁的力度。

(二)改革行政執(zhí)法體制，為行政執(zhí)法提供有利條件

我國目前依法行政存在的諸多問題和我國行政執(zhí)法體制不科學(xué)、不合理有很大關(guān)系，因此必須從改革行政執(zhí)法體制人手，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的科學(xué)的行政執(zhí)法體制。我國行政執(zhí)法體制問題的核心在于行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置，當(dāng)前迫切需要解決以下問題：

1．明確行政執(zhí)法主體資格，清理和整頓行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。健全行政執(zhí)法體制首要的事情就是要有合理科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。第一，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置要從實際出發(fā)，因地制宜，無須要求上下對口，整齊劃一；第二，規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)限額、各級人員編制總額和各部門編制人數(shù)，規(guī)定機(jī)構(gòu)層次，減少運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。對于不具備行政執(zhí)法主體資格的人員，要堅決將其清理出行政執(zhí)法隊伍；第三，實現(xiàn)行政執(zhí)法體制的法律化、制度化，真正運用法律手段進(jìn)行管理，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2．調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)的配置，從橫向適當(dāng)集中行政執(zhí)法權(quán)，從縱向適當(dāng)分解行政執(zhí)法權(quán)。

(三)完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督

1．加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。首先，設(shè)立相對獨立的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。實行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離，組建專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，改變其對同級行政機(jī)關(guān)的依附地位，使其具有相對的獨立性，并且賦予其較高的地位和權(quán)威，使監(jiān)督機(jī)關(guān)不受同級黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的干擾，獨立開展工作。其次，建立和完善行政執(zhí)法的各種具體制度。包括規(guī)范性文件備案審查制度、行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究制度、行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證及持證執(zhí)法制度、行政執(zhí)法督查制度、行政執(zhí)法統(tǒng)計制度等。再次，要建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍和行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍。2．強(qiáng)化行政執(zhí)法的外部監(jiān)督機(jī)制。一是加強(qiáng)和改善人大監(jiān)督，確保人大監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)督一府兩院是人大及其常委會的重要職能?？稍谌舜蟪Ｎ瘯性O(shè)立專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，為人大監(jiān)督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監(jiān)督行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性和有效性。該機(jī)構(gòu)應(yīng)對行政執(zhí)法中的重大個案事項直接進(jìn)行監(jiān)督，同時解決各監(jiān)督主體在行政執(zhí)法監(jiān)督中出現(xiàn)的問題。二是強(qiáng)化行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。要進(jìn)行司法體制改革，建立自上而下垂直的司法系統(tǒng)，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，加大司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度和范圍。三是加強(qiáng)輿論監(jiān)督。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞輿論監(jiān)督方面的立法，擴(kuò)大新聞輿論監(jiān)督的范圍，加大新聞輿論監(jiān)督的力度，增強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。四是加強(qiáng)群眾監(jiān)督。讓群眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部的公選，群眾意見應(yīng)占任免干部決定權(quán)的相當(dāng)分量，多數(shù)群眾不滿意不能任命。

(四)加強(qiáng)依法行政法律制度保障，確保執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全

如前所述，授權(quán)不充分是保障不力的重要表現(xiàn)之一。授權(quán)不充分往往出現(xiàn)下列兩種情況：一是國家行政機(jī)關(guān)在其決定得不到切實執(zhí)行甚至束手無策時，只有通過其他途徑解決，嚴(yán)重地影響了國家行政管理的效率。二是國家行政機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制執(zhí)法措施時無法可依，往往容易侵犯公民的正當(dāng)權(quán)益，并且國家利益有時也難以得到有效保護(hù)，其中突出的表現(xiàn)就是國家應(yīng)得的收入無法上繳國庫。因此，可以通過制定《行政強(qiáng)制法》來解決上述問題。擬制定的《行政強(qiáng)制法》應(yīng)增加國家行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，擴(kuò)大行政強(qiáng)制執(zhí)行范圍，設(shè)立必要的法律監(jiān)督制度，以利于行政執(zhí)法主體準(zhǔn)確執(zhí)法。針對我國目前存在的“自費執(zhí)法”，可以通過加強(qiáng)對行政處罰行為的財政監(jiān)督和司法監(jiān)督，尤其是充分發(fā)揮各級人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督行政執(zhí)法主體行政處罰中的重要作用。在依法行政過程中還存在另一個突出的問題，就是對行政執(zhí)法人員的人身、財產(chǎn)保障制度不健全。這就要求加大對威脅行政執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全的各種違法犯罪行為的打擊力度，使行政執(zhí)法人員能夠放心大膽地投入工作，積極主動地提高依法行政的積極性。(五)強(qiáng)化法制教育。進(jìn)一步提高依法行政的意識

依法行政的深刻內(nèi)涵是法律高于行政，具體地說是行政權(quán)力要依法設(shè)定，即行政組織與職權(quán)必須由《憲法》和法律設(shè)定。任何行政活動都必須以《憲法》和法律為依據(jù)，不能違反、超越《憲法》和法律，或與《憲法》和法律相抵觸。行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)時，必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。行政權(quán)的行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權(quán)益。沒有《憲法》和法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得限制、剝奪公民的權(quán)利，不得增加公民的特定義務(wù)，也不得為任何特定的人設(shè)定權(quán)利或免除特定的義務(wù)。因此，依法行政的本質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)培養(yǎng)法律高于行政的行政執(zhí)法意識。這需要不斷加強(qiáng)宣傳教育，要將法律知識作為行政機(jī)關(guān)工作人員考核的重要內(nèi)容，做到學(xué)法日?；?、培訓(xùn)制度化、考核經(jīng)常化。對行政執(zhí)法人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持不懈地強(qiáng)化嚴(yán)格依法辦事的教育，樹立法律面前人人平等、行政權(quán)受制于法律規(guī)定、服務(wù)于公共利益的觀念。

（六)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，建立高效率高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

1．要堅持不懈地抓好行政執(zhí)法人員的政治、思想道德教育，不斷增強(qiáng)法治意識，樹立法律至上的觀念。正確處理好嚴(yán)格行政執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。2．要更新行政執(zhí)法理念。首先要樹立社會主義的人民主權(quán)觀念。人民是國家的主人，人民的權(quán)力高于一切，依法治國就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家。人民是依法治國的主體，要把人民群眾的根本利益作為依法治國的出發(fā)點和歸宿，樹立社會主義的人民主權(quán)觀念；其次要大力宣傳公民權(quán)利本位的思想?，F(xiàn)代法治是以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心，公民是權(quán)利的主張者和維護(hù)者，國家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的個人自由和權(quán)利；最后拋棄群眾運動式的執(zhí)法思維。以規(guī)范政府行政行為、限制部門權(quán)力擴(kuò)張為核心，充分發(fā)揮法律規(guī)范性、穩(wěn)定性等效能，克服政策抽象性、隨意性的缺陷，將社會管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控的活動由政策型向法律型轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的群眾運動式的做法，充分賦予并發(fā)揮行政職能部門的日常管理和執(zhí)法的規(guī)范性操作的作用。

3．要建立和完善各項業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，對現(xiàn)在的行政執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識、法律知識培訓(xùn)，并形成經(jīng)?；⒅贫然?，以強(qiáng)化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性。同時，要對現(xiàn)有的行政執(zhí)法隊伍進(jìn)行認(rèn)真整頓，通過民主評議、社會監(jiān)督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應(yīng)行政執(zhí)法工作的人員堅決清理出行政執(zhí)法隊伍。要加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法隊伍管理的制度建設(shè)，錄用行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競爭，擇優(yōu)錄用，切實把住人口關(guān)；打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強(qiáng)者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機(jī)制。

第五篇：當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

內(nèi)容摘要 黨的十六屆四中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會，其中要務(wù)之一就是建立健全社會主義保障體系，當(dāng)前我國的社會保障體系還不很健全，社會保障制度還不夠完善，許多重要問題未取得共識，改革任務(wù)仍十分艱巨。最突出的問題主要表現(xiàn)在覆蓋面窄，繳費率高；收不抵支，資金缺口大；多頭管理、政出多門；責(zé)任不清、財政支持不夠;城鄉(xiāng)差別較大等方面。如何切實建立一個符合中國國情的社會保障體系，是需要我們認(rèn)真探討的問題。

關(guān)鍵詞 當(dāng)前 社會保障 問題 對策

我國社會保障實踐是一種轉(zhuǎn)型過程中的實踐，承擔(dān)了許多本不應(yīng)該由其制度本身承擔(dān)的功能。因此，在現(xiàn)階段對我國社會保障制度的設(shè)計理論進(jìn)行反思和調(diào)整，筆者認(rèn)為尤顯必要。本文將提出我國社會保障實踐存在的主要問題，分析社會保障改革面臨的新困境，最后對用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計給出對策建議，以期對變化中的我國社會保障改革實踐有所裨益。

一、我國社會保障實踐存在的主要問題

社會保障制度是一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的?穩(wěn)壓器?，社會保障制度已經(jīng)成為我國建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。我國從1949年著手建立新型社會保障制度以來，經(jīng)歷了創(chuàng)建、發(fā)展、癱瘓和改革四個階段的曲折前進(jìn)，目前已初步建立以?三條保障線?和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)社會保障體系；農(nóng)村社會保障事業(yè)也已取得較大進(jìn)展，救災(zāi)救濟(jì)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度等初步展開，我國社會保障體制改革已經(jīng)取得了顯著的成績。但是，在社會保障事業(yè)發(fā)展的同時，我國社會保障實踐還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

1、覆蓋面小、存在?綠島效應(yīng)?

社會保障本質(zhì)上要求能夠覆蓋到社會全體人員，如果社會上只有一部分人得到某個方面的保障，就會產(chǎn)生在社會保障理論上稱為?綠島效應(yīng)?的社會現(xiàn)象。而事實上我國社會保障不僅覆蓋面窄，而且覆蓋方式不合理。據(jù)統(tǒng)計，2003年年底，全國參加養(yǎng)老保險的社會成員約1.5億人；全國領(lǐng)取失業(yè)保險金的只有440萬人，僅占登記失業(yè)人員(770萬人)的57%；醫(yī)療保險的參保職工不到7000萬人，參保退休人員不到2500萬人，都大大低于實際應(yīng)參保人數(shù)(劉湘毅，2005)；而農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍甚至還由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。被征地農(nóng)民和農(nóng)民工是個龐大的群體，不僅絕對數(shù)很大，而且每年的增量也很大；據(jù)估計，目前被征地農(nóng)民有4000萬人，每年的增量約為200萬人左右，農(nóng)民工已超過1億人，每年增量保守估計也有400萬人左右。面對規(guī)模龐大的這一特殊 群體，社保改革和發(fā)展凸現(xiàn)制度創(chuàng)新與儲備嚴(yán)重不足(高書生，2005)。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當(dāng)于低收入國家的水平。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養(yǎng)老保險為例，享有養(yǎng)老保障的那部分職工領(lǐng)取的實際養(yǎng)老金占了工資水平的80%-90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況(魏杰等，2006)。

2、有效性不足、保障水平低

社會保障體系的基本目標(biāo)在于實現(xiàn)對需求者的有效保障，而我國社會保障水平過低制約了這一目標(biāo)的實現(xiàn)。我國對遠(yuǎn)期的社會保障力度進(jìn)行了限制，按計劃養(yǎng)老金目標(biāo)替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫(yī)療保險待遇從90%左右降至60%左右。失業(yè)保險等也存在著有效性不足的問題。在最低生活保障方面，雖然2002年底城鎮(zhèn)居民受助人口由1999年的266萬人增加到2065萬人，但因保障水平低，部分相對貧困的城鎮(zhèn)居民實際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費水平，且按當(dāng)時復(fù)利12%累計計息，至60歲退休后每月只能領(lǐng)取養(yǎng)老金額15元，這一保障力度顯然過低，不利于達(dá)到社會保障體系的有效性要求。

3、多頭管理、政出多門

目前，我國社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統(tǒng)一的管理體制。如養(yǎng)老保障問題，國企 職工歸勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)，公務(wù)員歸人事部門負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。由于眾多機(jī)構(gòu)共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協(xié)調(diào)、缺少綜合平衡，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進(jìn)程。同時，社會保障的社會化程度偏低，社會保障事項一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運營由政府部門經(jīng)辦，還談不上按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，也還未實行真正的社會化管理。另外，社會保障基礎(chǔ)管理水平落后，統(tǒng)計數(shù)據(jù)虛假，容易導(dǎo)致決策失誤。

4、責(zé)任不清、財政支持不夠

鑒于社會保障的公共或半公共性質(zhì)，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內(nèi)容。但是我國財政對社會保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養(yǎng)老保險空賬運行情況嚴(yán)重，根據(jù)財政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，到2004年底，全國養(yǎng)老保險空賬達(dá)到7000億元以上。如果空賬繼續(xù)維持，將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機(jī)。個人賬戶的做實，取決于?老人?和?中人?賬戶的資金來源。由于?老人?和?中人?在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤上繳給國家，當(dāng)職工生老病死時再由國家補(bǔ)償給勞動者。現(xiàn)在實行新的養(yǎng)老保險制度，國家對這部分勞動者予以補(bǔ)償，在理論上是完全公平和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責(zé)任不清、財政并未真正到位等造成的。

5、立法滯后、體系不健全

社會保障制度是國家社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。我國社會保障法律體系不健全，缺少依法行政和有效監(jiān)督機(jī)制。雖然我國的《社會保障法》已經(jīng)出爐，但與之配套的實施細(xì)則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進(jìn)一步完善和實施。缺乏法律的依據(jù)和基礎(chǔ)，人們無法準(zhǔn)確把握國家在這種制度中所承擔(dān)的責(zé)任和個人可以期望的安全值，政府和民間也無從進(jìn)行合理分工并充分發(fā)揮各自的積極性。

6、基金監(jiān)管不到位、運用低效

與財政投入不足并存的是社會保險基金高繳費率與低收繳率并存、各級政府社會保障財政責(zé)任模糊、社會保障資金預(yù)算軟約束、社會保險基金保值增值不理想四大突出難題。而且，目前我國參與社會保障基金管理的部門有多個，如財政、民政、勞動、人事部門等等，各部門對基金的管理渠道銜接不夠緊密，對基金的管理不夠?qū)I(yè)、對基金使用的監(jiān)管不到位，造成了社會保障基金集中和使用過程中管理混亂的局面。同時，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發(fā)生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的 極大損失，社?；鸬陌踩缘貌坏奖ＷC，也阻礙了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。2006年9月，審計署對29個省區(qū)市和5個計劃單列市2005年三項保險基金的管理使用情況進(jìn)行了審計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額達(dá)到了71.35億元(其中1999年以前發(fā)生的有23.47億元，2000年以來發(fā)生的有47.88億元)。

二、我國社會保障改革面臨的新形勢

我國社會保障體系建設(shè)是典型的?舊城改造?工程，雖然我國總體上還處在前工業(yè)化發(fā)展階段，卻面臨著比西方后工業(yè)化國家還要優(yōu)厚的保險福利制度的改革任務(wù)；而且，社會保障改革還面臨如下嚴(yán)峻的新形勢：

1、就業(yè)問題

就業(yè)問題是長期困擾我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本問題，無論對個人還是家庭，就業(yè)是避免貧困和清除依賴的可靠途徑，就業(yè)是社會保障的基礎(chǔ)。近幾年中國就業(yè)格局變化明顯，非公有制經(jīng)濟(jì)已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業(yè)，傳統(tǒng)的以單位為對象的社保制度顯然不能適應(yīng)這種分散化、流動性強(qiáng)的就業(yè)格局。

2、社會問題

盡管有人認(rèn)為?在人口老齡化問題上所出現(xiàn)的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產(chǎn)生誤導(dǎo)，不得不引起重視和反思?、?中國人口老齡化并不可怕?(高中生，2005)，但老齡化是基金財務(wù)危機(jī)的主要因素，我國的老齡化速度比西 方國家更為嚴(yán)重卻是不爭的事實。我國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎匾殉^10%，按國際通行標(biāo)準(zhǔn)已進(jìn)入老齡化社會。我國還是一個發(fā)展中國家，老齡化提前到來，即是人們常說的?未富先老?。預(yù)計到本世紀(jì)30年代，我國老齡化將達(dá)到高峰，城鎮(zhèn)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)系數(shù)將大幅增加，醫(yī)療費用也會隨之加重。

3、遷移人口問題

有資料顯示，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的人口已達(dá)7000萬。未來十幾年，我國城鎮(zhèn)化率將以每年1個百分點的速度提高，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊完善農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障辦法，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度。

4、區(qū)域差別問題

我國先后經(jīng)歷沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地改造和中部崛起戰(zhàn)略，實際上反映的是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異，而這種區(qū)域差別是決定社會保障管理方式的主要客觀因素。在地區(qū)發(fā)展不平衡的情形下，國家出臺統(tǒng)一的社會保障政策更會遭遇地區(qū)發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)，從而對社會保障制度一體化構(gòu)成重大阻礙。

5、經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程問題

在加入世貿(mào)組織和參與全球化進(jìn)程的條件下，社會保障制度自身的穩(wěn)定性與采用社會保障措施來維系這個社會的穩(wěn)定性面臨著重大的挑戰(zhàn)。我國養(yǎng)老保險基金制的選擇和個人賬戶實賬制的推行，有可能因資本市場的全球化而受到影響。

三、用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計

在我國大力建設(shè)社會主義和諧社會的今天，社會保障制度設(shè)計更應(yīng)該以和諧社會理論做指導(dǎo)，系統(tǒng)、規(guī)范、周到地設(shè)計我國社會保障制度的保障目標(biāo)，認(rèn)真結(jié)合我國的社會保障國情，努力擴(kuò)大保障范圍，豐富社會保障的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，動態(tài)設(shè)計社會保障的推動進(jìn)程，切實保障基金安全并提高運用效率。

1、設(shè)定多元化、兼顧社會與經(jīng)濟(jì)的保障目標(biāo)

多元化目標(biāo)，是指在設(shè)計社會保障制度時，既不能僅把其當(dāng)作一種經(jīng)濟(jì)制度來對待，又不能過分強(qiáng)調(diào)社保改革為國企改革服務(wù)，把社保改革搞成?閉環(huán)系統(tǒng)?。從人類社會的發(fā)展進(jìn)程及社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展進(jìn)程出發(fā)，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業(yè)到各國的正式制度安排，其發(fā)展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護(hù)社會穩(wěn)定、矯正?市場失靈?、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已經(jīng)進(jìn)入一個非常復(fù)雜的、不確定因素甚多且不太穩(wěn)定的時代。社會保障的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是成為全體國民走向共同富裕的重要路徑，并在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)自身的持續(xù)發(fā)展。其發(fā)揮作用主要表現(xiàn)在：社會目標(biāo)，促進(jìn)社會風(fēng)尚、倫理道德水平的提高，?倉稟實，而知禮儀；衣食足，而知榮辱。?適度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應(yīng)成為一個重要的設(shè)計指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，表現(xiàn)在既使經(jīng)濟(jì)增長保持一定的速度，又能促進(jìn)各種結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)杠桿 的作用。政治目標(biāo)，主要是保持社會的穩(wěn)定，平衡各個階層的利益。

總之，我國社會保障設(shè)計理論的目標(biāo)定位應(yīng)是兼顧社會性目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)；以社會安全穩(wěn)定為主，以經(jīng)濟(jì)效率為輔；公平優(yōu)先，兼顧效率。

2、體現(xiàn)社會保障制度設(shè)計的中國特色主要應(yīng)考慮：(1)國有企業(yè)因素。國有企業(yè)的關(guān)鍵問題在于失業(yè)人員的安臵與處理，必須考慮到國有企業(yè)職工的積累性貢獻(xiàn)與社會保障的欠賬問題，這是體現(xiàn)社會公平、保持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。

(2)城鄉(xiāng)差別因素。城鄉(xiāng)差別的核心是?三農(nóng)?問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的興旺、農(nóng)民的富裕是衡量我國現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)，社會保障制度可以在這方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(3)遷移人口因素。根據(jù)目前我國人口流動加快的趨勢，預(yù)計今后20年，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口量將可能達(dá)到3.3億人，另外高層次人才的流動將進(jìn)一步增多和加快，解決好這一群體的社會保障問題，將有利于促進(jìn)勞動力特別是人才在全國的流動，有利于我國現(xiàn)代化建設(shè)及和諧社會的形成。

(4)計劃生育因素。我國的計劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個大難題：養(yǎng)老問題。不遠(yuǎn)的將來，老人社會的沉重負(fù)擔(dān)是每一個社會保障理論工作者、政府管理者都必須面對的問題。

(5)傳統(tǒng)保障因素。傳統(tǒng)保障是一種以家庭保障為核心與重 點，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友接濟(jì)。其特色是在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期(年老、患病和傷殘等)，起著不可忽視的作用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的變化，探索傳統(tǒng)保障與現(xiàn)代保障的具體靈活結(jié)合模式，通過有效輿論措施強(qiáng)化對民族優(yōu)勢保障傳統(tǒng)的宣傳，使之成為現(xiàn)代社會保障的有效補(bǔ)充。

(6)地域差異因素。應(yīng)該充分考慮到沿海與內(nèi)地、東部與西部、老工業(yè)基地與新興產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異，從而設(shè)計出合理的社會保障體制，促進(jìn)地區(qū)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、堅持一元化標(biāo)準(zhǔn)，努力擴(kuò)大保障范圍和覆蓋面

所謂一元標(biāo)準(zhǔn)，即在全國各個地域、各種經(jīng)濟(jì)成分、各類經(jīng)濟(jì)差別地區(qū)、各個權(quán)力范圍內(nèi)，實行統(tǒng)一的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一表現(xiàn)在：

(1)城市與農(nóng)村統(tǒng)一。對全體公民實行平等的?國民待遇?，有步驟、有計劃地打破城鄉(xiāng)藩籬，不再對占全國人中2/3的農(nóng)民進(jìn)行歧視性的制度安排，否則我們永遠(yuǎn)只是?城市社會保障?，而不是真正意義上的?全國社會保障?。就目前而言，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導(dǎo)、鼓勵措施推行養(yǎng)老金計劃，關(guān)鍵是要確定合理的繳費比例，提高養(yǎng)老基金投資回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強(qiáng)制保險過渡。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地 區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實行農(nóng)村五保戶供應(yīng)制度，同時強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能，達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)條件后再實行養(yǎng)老金計劃。

(2)居民與遷移人口統(tǒng)一。要分批分步驟地將流動人口吸納進(jìn)城鎮(zhèn)社會保障體系，參與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、低保等社會保障體系。同時，也要考慮到這一群體流動性相對較強(qiáng)的特點，要保證已進(jìn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的流動人員賬戶的全國可轉(zhuǎn)移性，使他們始終處于社會保障體系之中。

(3)沿海與內(nèi)地統(tǒng)一。沿海與內(nèi)地在改革和發(fā)展過程中形成的經(jīng)濟(jì)差距，既有政策的原因，也有天然資源的原因，如果因此而拉開二者的社會保障水平差距，將無法促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步拉大二者之間的結(jié)構(gòu)性差距。

(4)中央與地方統(tǒng)一。中央與地方的保障水平差距，當(dāng)中央水平比地方高時，客觀上損害了中央政府的形象；而當(dāng)中央水平低于地方時，又會弱化中央的調(diào)控能力。

(5)公有與非公經(jīng)濟(jì)主體統(tǒng)一。一方面，公有制企業(yè)的社會保障費用繳納率低下，另一方面在支出時又以高于非公經(jīng)濟(jì)退休人員的水平發(fā)放。這一經(jīng)濟(jì)成分歧視政策給社會穩(wěn)定留下了隱患。

4、豐富社會保障結(jié)構(gòu)和資金籌集、實現(xiàn)方式

為彌補(bǔ)社會保障資金的不足，政府不僅應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動民間的資源以供社會保障之用，而且應(yīng)將非政府組織尤其是民間社 會公益組織看成是政府在社會保障領(lǐng)域中的合作伙伴。政府主管部門應(yīng)主動尋求資金來源多元化，發(fā)揮社會資金的力量，以填補(bǔ)各項社?；鹬锌召~運行形成的空洞，逐步降低社?；疬\行中的巨大風(fēng)險。相對于我國的社會保障發(fā)展水平，商業(yè)保險更是十分滯后，已經(jīng)從某種程度上延緩了社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，今后體系的設(shè)計應(yīng)考慮到社會保障與商業(yè)保險的協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，將商業(yè)保險的功能還給商業(yè)保險，通過商業(yè)保險補(bǔ)充社會保障功能的不足。也可以爭取聯(lián)合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障項目，甚至可以吸引國際保險基金進(jìn)入國內(nèi)市場，通過多渠道融資來建設(shè)我國社會保障體系。同時，政府可積極倡導(dǎo)社會捐助，設(shè)立各種公益性機(jī)構(gòu)推動社會捐助事業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的社會捐助活動給予政策優(yōu)惠，以進(jìn)一步充實社會保障基金，改善目前單位負(fù)擔(dān)過重的狀況，實現(xiàn)社會保障資金負(fù)擔(dān)比例的合理分配。

社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項長久的制度安排，國家財政就要由現(xiàn)在的半到位發(fā)展為真正全面到位，包括中央財政要將社會保障投入增長機(jī)制固定比例化，地方財政要由不承擔(dān)或少承擔(dān)社會保障責(zé)任發(fā)展到財權(quán)與事權(quán)及社會保障責(zé)任的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實社會保障基金，例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實個人賬戶，也就是說將部分國 有資產(chǎn)從國家財政轉(zhuǎn)為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，可以考慮開征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等；發(fā)行用于社會保障的專項國債等。通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上，必須強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，對實行強(qiáng)制養(yǎng)老金計劃的，國家應(yīng)當(dāng)通過財政補(bǔ)貼的辦法對農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，以推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實施；對于不具備實行養(yǎng)老金計劃條件的，國家應(yīng)加大社會救濟(jì)的力度，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實現(xiàn)。

5、動態(tài)設(shè)計社會保障推動進(jìn)程

所謂動態(tài)設(shè)計，是指整個體系的設(shè)計應(yīng)具有相當(dāng)?shù)那罢靶耘c適應(yīng)度，針對不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期制定不同的社會保障措施。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、管理能力和技術(shù)支持手段薄弱的條件下，建設(shè)一個完善的社會保障體系需要一個艱苦的長期過程，這個過程大概需要30--50年，必須由近及遠(yuǎn)，由點到面，先易后難，逐步推進(jìn)。在不同經(jīng)濟(jì)體制的過渡期，為保持社會的穩(wěn)定，可以考慮采取混合制的社會保障體制、推行半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制支付。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展期，可以提倡效率優(yōu)先、兼顧公平，采用供款基準(zhǔn)制的社會保障體制、推行現(xiàn)收現(xiàn)付制支付。在經(jīng)濟(jì)的平衡期，考慮到收入差距的拉大，為促進(jìn)社會公平，可設(shè)計受益基準(zhǔn)制的社會保障體制、推行完全基金制，充分發(fā)揮社 會保障的再分配功能。

6、加強(qiáng)基金監(jiān)管，提高運用效率

社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴(yán)厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能地使社會保障基金增值。要實現(xiàn)安全和效率的目標(biāo)，需要加強(qiáng)對社會保障基金的預(yù)、決算管理，每年的社保收支預(yù)算和決算須報同級人民代表大會批準(zhǔn)。各級各部門之間社保資金管理渠道要保持緊密銜接和通暢，對資金的管理應(yīng)選擇專業(yè)水平強(qiáng)、政治思想素質(zhì)高的人員，同時必須要有嚴(yán)密健全的資金監(jiān)管機(jī)制，對資金的收入應(yīng)一律上繳當(dāng)?shù)刎斦块T，設(shè)立專賬，每一項支出要有逐級審批，對于通過各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在銀行設(shè)立的社會保障基金專戶，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專門發(fā)放與管理，確保?？顚Ｓ煤突鸬谋Ｖ翟鲋?，提高資金使用效益；通過規(guī)范的制度來監(jiān)督社會保障資金的管理和使用，嚴(yán)格實行?收支兩條線?管理，防止擠占挪用，確保資金的安全。同時需要對社會保障基金進(jìn)行投資運作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產(chǎn)。此外，應(yīng)當(dāng)采取組合投資的模式進(jìn)行投資，降低風(fēng)險，確保社會保障基金的安全和效率。

當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

指導(dǎo)教師: 姓 名:魏宇雨 專 業(yè): 日 期:2009年12月15