第一篇：淺論我國城鎮養老保險制度的改革

淺論我國城鎮養老保險制度的改革

一、我國養老保險制度的發展現狀

我國城鎮職工的養老保險制度是５０年代初期建立的，以后在１９５８年和１９７８年兩次作了修改。隨著經濟體制改革的不斷深化，所有制結構、產業結構、勞動力結構和職工工資分配形式都發生了很大變化，要求養老保險制度作相應改革。十多年來，對養老保險制度已進行了一些改革和探索，取得了成功的經驗。這些年來改革的內容主要有：

１．實行職工退休費用的社會統籌。即職工在職時，由職工本人和企業按一定比例為職工購買社會保險，在職工退休時由社保局統一向退休職工發放退休金，統一管理。退休費用實行社會統籌的改革措施，初步緩解了新老企業之間退休費用負擔畸輕畸重的矛盾，保證了退休人員的生活，增強了企業活力，維護了社會安定團結。特別是在１９９６年后的３年治理整頓期間，退休費用社會統籌發揮了重要作用，凡是參加了勞動部門組織的退休費用社會統籌的企業，不論退休人員有多少，企業是否有能力繳納養老保險基金，退休人員不受企業經濟困難的影響，基本上都能從社會保險機構按時、如數領到基本養老金。

２．建立了勞動合同制工人的養老保險制度。１９８６年國務院發布改革勞動制度四項規定，決定國營企業新招工人一律實行勞動合同制。國務院在《國營企業實行勞動合同制暫行規定》中規定了勞動合同制工人退休養老保險辦法，企業按照勞動合同制工人工資總額的１５％左右，勞動合同制工人按照不超過本人標準工資的３％繳納退休養老保險基金。到１９９８年底，有近２５００萬勞動合同制工人參加了退休養老保險，并積累了近１２０多億元養老保險金。少數到達退休年齡的勞動合同制工人開始按月領取基本養老金。這項制度的實施，使勞動合同制工人解除了后顧之憂，年老退休后的生活有了保障，對于鞏固和發展勞動合同制起了積極作用。

３．實行了國營企業職工個人繳納養老保險制度。實行個人繳費，是每個職工享受養老保險待遇權利應盡的義務，也是社會保險權利與義務相一致原則的具體體現，對于改變職工養老完全依靠國家與企業的觀念，樹立社會保險參與意識，實現多渠道籌集資金，減輕國家與企業的負擔，以及解決人口老齡化的經濟負擔問題，都具有十分重要的意義。目前，廣東、江西、吉林、四川、山西、河北等２０多個省、自治區、直轄市實行了職工個人繳納基本養老保險制度。

４．進行了多層次養老保險制度的試點，部分企業實施了補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，增強了企業的凝聚力。北京、四川、福建、浙江、湖南等省市都有一些企業進行了試點，郵電部、中電聯已在全系統實行。

５．為保證養老保險制度改革的順利進行，一套自下而上的社會保險管理服務網絡已經形成。到１９９７年底，全國已建立了歸口勞動部門領導的省、市、縣三級社會保險管理機構３９００個，配備社會保險專職干部３９０００多人。總之，我國的養老保險制度已經取得了一定的成效，有些方面取得了突破性進展，為深化養老保險制度改革打下了良好的基礎。

二、現行養老保險制度的缺陷

１．養老保險制度的實施范圍較窄，且不夠統一。目前我國法定的基本養老保制度，主要是在國有企業中實行，城鎮區、縣以上集體企業和外商投資企業參照執行，區、縣以下集體企業、私營企業、城鎮個體勞動者基本上還沒有實行法定的養老保險制度。全民和集體企業中的勞動合同制職工、臨時工，以及區縣以下集體與私營企業、新產生的股份制企業和個體勞動者，至今沒有統一的養老保險辦法。

２．養老保險待遇層次單一，缺乏活力。我國現行的養老保險待遇，受統包統配的計劃經濟體制的影響，無論企業經濟效益好壞，收人多少，均實行單一層次的養老保險待遇，這種待遇結構與活躍的市場經濟極不適應，一方面不利于控制待遇水平，另一方面不利于調動職工的積極性。

３．養老保險基金的籌集渠道窄，國家和企，業包得過多。目前，養老保險費用基本上由國家和企業負擔，職工個人繳費很少。隨著人口老齡化和養老保險費用的過快增長，國家和企業的負擔越來越重，以致影響經濟的發展。

４．基本養老金計發辦法不適應工資制度改革的形勢?，F行的基本養老金是以標準工資為計發基數，隨著工資制度改革的深化，原有的標準工資逐漸淡化以至取消，而且國家統一標準工資占全部工資比重僅５５％左右，以此為基數計發的養老待遇偏低。但是由于企業有了內部分配自主權和退休費用實行社會統籌，企業在職工退休時千方百計加大標準工資份額的現象日趨嚴重，這又加重了社會的負擔。另外，現行辦法待遇結構亦不夠合理。

５．社會化程度低。養老保險在近幾年雖然實行了以退休費用社會統籌為主體的改革，但是社會化程度還不高，保障功能弱。一是養老保險金的支付、發放，退休人員的管理服務大部分地區還是以企業為主，社會保險的功能未能夠充分發揮；二是國營企業雖然實行了社會統籌，但全國２／３以上的省、自治區仍是以市縣為單位統籌，基金分散，調劑范圍小，保障功能差。

６．管理體制混亂的局面，影響了改革的進展。由于歷史的原因，在養老保險上形成了多頭、分散、交叉管理的局面：按照國務院的分工，勞動部負責城鎮企業職工的養老保險；人事部負責機關、事業單位工作人員的退休制度；人民保險公司目前還繼續辦少數市縣的一部分集體企業職工的養老保險業務；全國總工會與勞動部在退休人員管理上也出現了“割江而治”的形勢。另外，養老保險制度的深化改革與體改委、計委、財政、銀行、稅收等部門關系緊密。由于各部門所處角度不同，以及利益機制的作用，隨著社會保險事業的發展和在社會政治、經濟中地位的提高，矛盾將會愈益尖銳。

三、我國城鎮養老保險制度改革的對策

養老保險制度改革，要從我國人口多、底子薄、生產力水平和人口老齡化發展迅速的國情出發，兼顧國家、集體和個人三者利益，兼顧目前利益和長遠利益，既要保障職工退休后的基本生活，又要有利于生產發展和社會安定。

（一）養老保險制度改革的基本內容和重點

１．擴大養老保險覆蓋面，實行城鎮統一的養老保險制度。在市場經濟中，勞動力的流動要受價值規律和市場供求關系變化的影響。無論機關、事業單位還是企業招用人員和勞動者自主擇業都通過市場進行選擇。正是價值規律的作用和競爭機制的功能，把勞動力吸引到效益較好的單位和崗位上，從而提高了整個經濟運行的效率和活力。這種以市場經濟機制為基礎的勞動力管理方式，可以使各類人員在不同地區、不同所有制之間，在企業、事業單位和機關之間合理地流動。尤其是計劃經濟向市場經濟過渡時期，重新選擇職業以及勞動力的合理流動將十分普遍。這就迫切需要建立起一個覆蓋城鎮所有企業、事業單位和機關各類職工的統一的養老保險制度，保證城鎮所有職工享受養老保險的權利，以解除職工的后顧之憂。

實行統一的養老保險制度不僅是必要的，而且是可能的。目前，養老保險已覆蓋全部職工的９０．７％，只有不到１０％的私營企業和區縣以下集體企業職工還沒有養老保險。在區縣以下集體企業中，有相當一部分職工是回城知青和保留全民或區縣以上集體職工身份，他們已經實行或參照實行了養老保險制度。從數量上分析，建立統一的保險制度是可行的，如果我們不抓住現在的有利時機，若干年后這個問題將更加難以解決，統一制度難度會更大。

２．采取多層次的退休養老保險措施。從我國是一個發展中國家、經濟還不發達的國情出發，為了使養老保險既能發揮保障生活和穩定社會的作用，又能適應不同經濟條件的需要，以利于勞動生產率的提高，宜實行國家基本養老保險、單位補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體制。在多層次的養老保險體制中，基本養老保險是核心，由國家立法在全國統一強制實施，適用于城鎮各類職工。第二層次是單位補充養老保險，即根據單位的經濟實力確定待遇水平和發放方式，經濟效益好的多補充，以體現不同單位在經濟條件上的差別。第三層次是職工個人儲蓄性養老保險，個人根據經濟能力和不同需求自愿參加，國家在政策上應給予引導，在儲蓄利率上給予相應的優惠。實行多層次養老保險意義十分重大：一是可以適量控制國家法定基本養老保險待遇水平的增長。我國的生產能力和經濟水平還很低，與此相適應，養老保險待遇的水平不可能很高。實行多層次養老保險可以使職工在整個工作期間逐步積累基金，以保持退休后的生活水平不降低，又使基本養老金水平得到控制。二是可以增加企業的凝聚力，促進勞動生產率的提高。市場經濟的主體是平等競爭，單位之間經濟條件的差別是必然結果，單位為了增強凝聚力，吸引優秀人才，除了對在職期間給予優厚報酬之外，還會靠長遠的吸引手段來穩定所需人員，手段之一就是為職工舉辦補充養老保險。這樣做，有利于企業經濟效益的提高，激勵職工多做貢獻。三是可以為經濟建設積累資金。補充養老保險和個人儲蓄性養老保險基金大多是完全積累的方式，一般儲蓄數十年后才支付，這一方面可以抑制消費基金的膨脹，另一方面可形成一筆數量可觀的長期可運用資金，支援國家經濟建設。

３．實行國家、單位、個人三方共同負擔養老保險費用。實行個人繳費，是深化改革養老保險制度的重要內容。隨著經濟體制改革和養老保險制度改革的不斷深化，人們對個人繳費已有所認識，考慮到這一制度的實施與職工直接的利益關系，在實踐過程中應注意以下幾個方面的關系：一是在國家統一養老保險制度范圍內的所有職工都應實行個人繳費制度。目前，各地在試行個人繳費過程中，只在企業職工中進行，機關、事業單位職工不實行，這一做法，已引起企業部分職工的抵觸情緒。為了避免在企業和機關、事業單位職工之間出現不平衡，機關、事業單位的個人繳費應盡快實行。二是考慮到目前職工的工資收入還不高，開始時可以在增加工資的基礎上實行，以后隨著經濟的發展和職工工資的調整再逐步提高。三是個人繳費要進入基本養老保險基金，統一調劑使用，否則就不能體現三方負擔，起不到個人繳費應發揮的作用。

４．以改革基本養老金計發辦法為重點，帶動整個養老保險制度的改革。基本養老金計發辦法是養老保險制度改革的核心問題，主要涉及到兩方面的內容：一是計發基數；二是計發標準。隨著經濟體制和工資制度改革的不斷深化，企業內部分配自主權的確立，出現了分配形式的多樣化，打破了以標準工資為主體的等級工：資制的分配格局，改革基本養老金的計發基數已成為當前養老保險制度改革所面臨的迫在眉睫的任務。

改革基本養老金計發辦法的原則：一是基本養老保險是國家法定的養老保險，必須實行統一的計發基數、計發標準。因此，選擇的計發基數應適應各種工資分配形式。二是要全面客觀地反映職工一生對社會所做出的貢獻，以體現權利與義務的對應關系。三是要兼顧公平與效率相結合，使市場經濟體制下的分配差別過大和不公因素能夠盡量縮小，以利于生產，保障生活。

５．確立退休人員部分分享社會發展成果的調整機制。我國目前的基本養老金在職工退休時一經確定就不再變動，受物價的影響很大，退休人員生活水平逐年下降。為解決因物價上漲而導致生活下降問題，國家采取定額物價生活補貼方式。從實行的結果看，這種辦法在一定程度上保障了退休人員的生活，穩定了社會。但這種辦法利少弊多，其弊端主要表現在：一是物價生活補貼不規范，補貼額度隨意性強，而且往往滯后，群眾意見大。二是各種補貼名目繁多，執行起來十分困難，不同時期、不同金額、不同名稱，人們很難分清楚。三是平均主義傾向嚴重。由于各項補貼都按人平均發放，表面上看很公平，其實蘊藏著很多不合理因素，基本養老金低的成倍增長，基本養老金高的補貼量相對不足，退休人員的養老金逐漸形成了一個很大的平臺，一些退休時待遇較高的同志反映強烈。四是補貼量相對偏低，趕不上物價的增長水平，更無法解決分享社會發展成果的問題，形成退休人員生活水平下降較多。

為了解決上述矛盾，我們認為，隨著國民經濟實力的不斷增強和財政收入情況的不斷好轉，建立正常調整機制的時機已經成熟。但是，選擇什么樣的調整參數，則是我們當前需要研究論證的重要問題。從目前我國現有的統計資料看，可以作為調整的參數有三種：第一種是零售物價指數；第二種是職工生活費指數；第三種是社會平均工資增長指數。

目前，建立退休人員部分分享社會發展成果的調整機制是十分必要的，但是調整參數的選擇需要進一步研究論證。調整參數確定以后，這一系數就成為調整基本養老金的剛性指標，因此，在開始實行時，無論選擇哪種參數掛鉤，都只能采取部分掛鉤而不宜全掛，以防止過快過猛。譬如零售物價增長不超過３％時就不進行調整，只有超過一定數量時才開始進行調整的措施，就是防止調整過頻、數量增長過猛。

（二）離退休人員社會化管理體系的建立和逐步完善

我國離退休人員到１９９９年已達到３９００多萬人，對他們的管理服務已成為一個十分重大的社會問題，不容忽視，必須認真對待。近些年來，黨和政府以及社會各界都做了大量的工作，取得很大的成效，但是仍存在一些問題，應當進行改革。存在的主要問題是：（１）以“官方”管理服務為主體的模式不斷強化，離退休人員的自我管理服務和社會管理服務的機制難以形成。離退休人員的管理服務問題是以國家為主體完全包起來，還是靠社會和退休人員進行自我管理，是管理服務首先應解決和明確的問題。（２）各類人員之間的管理服務水平差別較大，矛盾很多。就目前來講，對老年人的管理服務可以說是分門別類，界限分明。

管理服務最好、檔次最高的是離休老干部；其次是機關事業單位的退休干部；第三是全民和大集體企業的退休人員；第四是小集體或其他所有制單位的退休人員。這種離退休人員管理服務上的差別已經成為社會不穩定的因系。（３）離退休人員的管理服務未形成較規范的社會化體系。

這些問題的存在直接影響著實現社會化管理，必須加快改革的步伐。改革的初步設想是：

１．建立以社會化管理服務為主要形式的離退休人員管理服務體系，逐步實現離退休人員與原來工作單位脫鉤。社會化管理服務體系要以社區服務為核心。離退休人員的管理服務以自我管理服務為主體，充分發揮離退休人員的作用，由“官方”主辦改為“官方”協辦，民間組織管理為主。管理服務體系建立兩個系統，一是生活管理服務系統，與整個社會的生活服務體系相一致的同時，重點發展適合于老年人特點的服務項目和服務設施，并且根據老年人經濟負擔能力和不同需求，分別建立消費型和福利服務型兩類服務項目，既保證老年人生活、娛樂、保健等的需要，又可以籌措部分經費。二是政治權益保障系統，以解決老年群眾的政治生活權利，保障其社會地位和自身利益，并且發揮其政治成熟和穩定、影響力大的作用。

２．多渠道籌措管理服務費用，充分發揮民間社團的籌資作用。一是組織離退休人員發揮余熱，收取部分管理費用，取之于民。二是可以接受國內外人士、團體和企業的捐贈。三是政府給予部分資助。四是國家允許離退休人員社團組織興辦實業，并在稅收等方面給予適當優惠。

第二篇：城鎮社會養老保險制度改革二十年

城鎮社會養老保險制度改革二十年

葉向峰

我國的城鎮社會養老保險制度，自1991年正式啟動改革以來，經過二十年的不斷探索和完善，目前已基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌和個人帳戶相結合、管理服務社會化的養老保險體系。

一、城鎮社會養老保險制度改革的啟動

20世紀80年代后，隨著經濟體制改革的不斷深入，計劃經濟時期建立的“國家保障模式”已越來越不適應市場經濟發展的客觀需要，特別是傳統保障制度下，企業最終承擔了社會養老保險的全部責任，嚴重影響到了國有企業改革的推進。

自1984年開始，與企業勞動制度改革相配套，國家開始在國有企業中進行社會養老保險制度改革的試點，推行退休費用的社會統籌。1986年，國務院頒布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，又建立了勞動合同制工人的養老保險制度，改變了由企業全部承擔養老保險費用的模式，由國家、企業、個人三方共同繳納養老保險基金。

1991年6月，在前期試點的基礎上，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，全面改革正式啟動?！稕Q定》對養老保險制度改革作出了原則性的規定：

1、建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用。

2、基本養老保險基金按照以支定收、略有結余、留有部分積累的原則統一籌集。

3、企業繳納的基本養老保險費，按本企業職工工資總額和當地政府規定的比例在稅前提取；職工個人繳納基本養老保險費，開始時可不超過本人標準工資的3％，以后隨著經濟的發展和職工工資的調整再逐步提高。

4、企業補充養老保險由企業根據自身經濟能力，為本企業職工建立，所需費用從企業自有資金中的獎勵、福利基金內提取。個人儲蓄性養老保險由職工根據個人收入情況自愿參加。國家提倡、鼓勵企業實行補充養老保險和職工參加個人儲蓄性養老保險，并在政策上給予指導。

由于《決定》對改革的規定較為原則，并沒有具體實施方案，各地結合當地實際推出了不同的實施方案，這雖然有力推動了養老保險制度改革的深入，但客觀上也造成了制度的割裂。

二、城鎮社會養老保險制度改革的深入

1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“城鎮職工養 老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人帳戶相結合”，這就為養老保險制度的進一步改革明確了方向。

1995年3月，國務院頒布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，明確“基本養老保險費用由企業和個人共同負擔。實行社會統籌與個人帳戶相結合?！?同時“鼓勵建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險?！?/p>

為了便于制度統一，讓各地在不同情況下實行“社會統籌和個人帳戶相結合”的辦法，《通知》中還提出了兩個方案，由各地選擇。

方案一的基本內容是：

基本養老保險費用由單位和個人共同負擔。個人繳費的比例，職工按不低于個人繳費工資基數（當地職工平均工資的60%～200%或300%）3％的比例繳費，以后一般每兩年提高１個百分點，最終達到個人帳戶養老保險費的50％。企業按職工工資總額的一定比例繳納基本養老保險費。

按照社會統籌與個人帳戶相結合的原則，建立個人養老保險帳戶。個人帳戶按職工工資收入16％左右的費率記入，包括職工本人繳納的全部養老保險費；從企業繳納的養老保險費中按個人繳費工資基數的一定比例劃轉記入的部分；從企業繳納的養老保險費中按當地職工月平均工資的5％左右劃轉記入的部分。其中，前兩項合計為11％左右，隨著個人繳費比例的提高，從企業劃轉記入的比例相應降低。職工到達法定離退休年齡，凡個人繳費累計滿15年，或本辦法實施前參加工作連續工齡（包括繳費年限）滿10年的人員，均可享受基本養老保險待遇，按月領取養老金。

月基本養老金＝基本養老保險個人帳戶儲存額÷120 方案二的基本內容是：

基本養老保險費由單位和個人共同繳納。職工本人上一月平均工資為個人繳納基本養老保險費的基數。企業以全部職工繳費工資基數之和為企業繳費工資基數，職工月平均工資低于當地職工平均工資60％的，按60％計算繳費工資基數；超過當地職工平均工資300％的部分不計入繳費工資基數，也不計入計發養老金的基數。

按照社會統籌與個人帳戶相結合的原則，建立個人養老保險帳戶。個人帳戶包括：職工個人繳費的全部或者一部分記入個人帳戶；企業繳費中，職工繳費工資基數高于當地職工平均工資200％以上至300％的部分，可以全部或者一部分記入個人帳戶；上述儲存額的利息。

繳費年限滿10年及以上的，按以下辦法計發養老金：

1、社會性養老金：按當地職工平均工資的20～25％計發，具體比例由當地政府確定。

2、繳費性養老金：個人及企業繳費每滿１年，按繳費工資基數的1.0％～1.4％計發，具體系數由當地政府確定。社會性養老金和繳費性養老金從養老保險社會統籌基金中支付，按月計發。

3、個人帳戶養老金：記入基本養老保險個人帳戶的儲存額（包括本金和利息）歸 個人所有，職工符合離退休條件離退休后，可以由本人選擇一次或者多次或者按月領取。職工或離退休人員死亡后，其個人帳戶儲存額的結余部分一次發給其指定的受益人或者法定繼承人。

《通知》發布后，各地立即貫徹執行。其中上海等7個省市選擇了方案一，北京等5個省市選擇了方案二，而山東等其他更多地區，則吸取兩個方案的優點，制定了“第三種方案”，即個人帳戶大致為職工工資收入的10～12%，相當于個人工資3%的個人繳費全部記入，企業繳費劃入個人帳戶8%左右。養老金支付由兩部分構成，一是當地職工平均工資的25%左右，二是個人帳戶累計存儲額除以120。實行系統統籌的電力等5個部門也實行了這個方案。

《通知》的頒布實施，基本確立了城鎮社會養老保險的制度框架，以后的改革主要也是圍繞“社會統籌和個人帳戶”的完善進行。雖然《通知》也規定了兩種實施方案，但在實際操作中，各地關于養老金征收和支付的標準、比例參差不齊，這也成為勞動力合理流動、優化配臵的障礙。

三、基本養老保險制度的統一

針對以上問題，經過不斷總結和探討，1997年7月，國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，按照社會統籌和個人帳戶相結合的原則，從三個方面統一了企業職工基本養老保險制度。

1、統一企業和職工個人的繳費比例。企業繳納基本養 老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%(包括劃入個人帳戶的部分)，具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定。個人繳納基本養老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8%。

2、統一個人帳戶規模。按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養老保險個人帳戶，個人繳費全部記入個人帳戶，其余部分從企業繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至3%。

3、統一基本養老金計發辦法。基本養老金由基礎養老金和個人帳戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準為省、自治區、直轄市或地(市)上職工月平均工資的20%，個人帳戶養老金月標準為本人帳戶儲存額除以120。

1998年6月，國務院又發布了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，決定“加快實行企業職工基本養老保險省級統籌，并將鐵道部、交通部、信息產業部（原郵電部部分）、水利部、民航總局、煤炭局（原煤炭部）、有色金屬局（原中國有色金屬工業總公司）、國家電力公司（原電力部）、中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司（原石油天然氣總公司部分）、銀行系統（工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、中保集團）、中國建筑工程總公司組織的基本養老保險行業統籌移交地方管理?！边@進一步推動 了統一的城鎮職工社會養老保險制度的建立。

《決定》歸納和總結了多年改革的實踐經驗和教訓，實現了社會養老保險在制度層面的統一。但是由于制度實施前存在大量已退休的人員，因此單位和職工個人向個人帳戶的繳費的大部分實際上支付給了這部分人員，這就導致個人帳戶事實上是“不完全帳戶”，由此也帶來了嚴重的隱性債務問題。

四、城鎮社會養老保險制度的繼續完善

個人帳戶的“空帳”運行以及由此帶來的問題如果不能很好解決，勢必影響到養老保險制度的持續運行。為了有效解決這一問題，2000年12月國務院發布了《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，對個人帳戶進行調整。其中企業按工資總額的20%左右進行繳費，不再劃入個人賬戶，全部納入社會統籌基金并以省為單位進行調劑。個人繳費比例為本人繳費工資的8%，并全部計入個人賬戶，同時個人賬戶規模由本人繳費工資的11%調整為8%。對社會統籌基金與個人帳戶基金實施分別管理，作實個人帳戶。2001年7月，遼寧省率先進行試點，以后又逐步擴大到其他?。ㄗ灾螀^、直轄市）指定的部分地區。

經過一段時期的試點探索，2005年12月國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，明確規定“從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11％調整為8％，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃 入個人賬戶?！?“基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1％。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定?！?/p>

在不斷改革和完善城鎮基本社會養老保險的同時，按照多支柱養老保險體系建設的目標，國家也在積極推進企業補充養老保險制度的建立。1995年12月，原勞動部發布了《關于印發〈關于建立企業補充養老保險制度的意見》的通知》，鼓勵企業在基本養老保險制度之外，給員工建立補充養老保險。2004年1月，原勞動和社會保障部又頒布了《企業年金試行辦法》，推動企業年金制度的建立。此外，商業人壽保險也在蓬勃發展，這些都對基本養老保險形成了有益的補充。

五、城鎮社會養老保險制度的新發展

隨著經濟社會的不斷發展和社會保障體系的不斷完善，2011年6月，國務院頒布了《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，進一步擴大城鎮社會養老保險的覆蓋面，規定“年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮居民養老保險?！?/p>

城鎮居民養老保險基金主要由個人繳費和政府補貼構 成。個人繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10個檔次，各地可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。政府對符合待遇領取條件的參保人全額支付城鎮居民養老保險基礎養老金。其中，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。

養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，各地可以根據實際情況提高基礎養老金標準。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶儲存額除以139。

《指導意見》的實施，標志著我國城鎮社會養老保險制度步入了發展的新階段，將實現對城鎮全體勞動者的全面覆蓋。

（作者單位：中國人民人壽保險股份有限公司）

第三篇：我國城鎮職工養老保險制度改革回顧

我國城鎮職工養老保險制度改革回顧

養老保險制度是社會保險制度的一部分，主要是指國家和社會根據一定的法律和法規，在勞動者達到國家規定年齡退出勞動崗位后，給以一定的物質保障，以維持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后自動發生作用。目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源，以社會保險手段來達到保障的目的。養老保險制度一般分為城鎮職工養老保險制度和農村養老保險制度。我國的城鎮職工養老保險制度從無到有，從計劃經濟模式轉變到市場經濟模式，從“摸著石頭過河”到一步步推進，再向縱深發展，經歷了一系列艱辛的過程。在改革開放30年之際，我們有必要對此做一個簡單的回顧，以達到檢驗成果、總結經驗、認識不足的目的。

一、新中國成立后城鎮養老保險制度的模式

中華人民共和國成立以后，城鎮企業職工的退休辦法是按照1951年2月政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，國家機關工作人員的退休由1952年10月頒布的《中央人民政府人事部關于頒發各級人民政府工作人員退職處理暫行辦法的通知》所下達的辦法進行的。當時的職工，大多是解放后招收的，全國只有企業職工800萬名。1952年全國退休人員僅有2萬名，平均400名職工才相應有一個退休者，因此實行的是現收現付制的勞動保險模式，并且是具有全國范圍內的跨企業統籌養老保險的形式。

1955年12月國務院頒布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，分別規定了男女職工的退休年齡、退休工資的領取等問題。根據這一辦法，50年代退休人員基本上領取的退休金大多相當于工資的50%左右。這與世界大多數國家的養老金與工資之間的比例相仿。這一基本制度一直延續到1966年“文革”開始之前。

“文革”開始不久，財政部在有關文件中規定：“國營企業一律停止提取工會經費和勞動保險金，企業的退休職工、長期病號和其他勞保開支，改在企業營業外列支?！边@樣，已經開始社會化的勞動保險又走上了企業包辦的回頭路，社會保險倒退為企業保險和單位保險。

二、“文革”結束后養老退休制度的演變

“文革”后，國務院于1978年5月頒布了《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》。根據新辦法的規定，不僅退休年齡明顯放寬，領取養老金的標準比50年代的規定也提高了，這實際上使養老金與工資的替代率大幅度提高，并成為養老金負擔逐年加大的重要原因。另外，該辦法存在著明顯的鼓勵早退休的傾向，以便使大批反城待業青年盡早進入工作崗位。這樣，退休人員從1978年到1985年增加了4倍，養老金費用從占城市職工工資的2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，國務院頒布了一系列關于干部退休、新中國誕生前參加革命工作的老干部離、退休制度的規定，又使全國養老金替代率大幅度提高。在此影響下，一些有特殊貢獻的老專家、學者、醫生和教師也都提高了養老金與工資的替代率，這部分人的退休費與解放后參加工作的人員退休費懸殊，為了縮小這種差距，國家又對后者給以補貼。這樣我國養老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代養老保險制度的改革

80年代養老保險制度的改革從退休基金統籌開始。1983年，全國退休職工達1300萬人，其中全民單位的1015萬人，相當于在職職工的11.2%，比1978年的314萬增加了近1000萬人。退休費用87億元，其中全民單位的74億元，相當于工資總額的9.3%，比1978年的17億元增加了70億元。如何籌集和使用好這筆巨額費用，靠企業保險的模式難以完成，實行改革勢在必行。

1984年中央在廣東東莞、江門等地首先試點，在試點的基礎上勞動人事部于1985年1月發出了《勞動人事部保險福利局關于做好統籌退休基金與退休職工服務管理工作的意見》。這個意見規定了統籌的范圍為全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體。統籌的項目包括所有用于支付退休職工的各項費用、退休基金的提取，企業單位在“營業外支出”項 列支。機關、團體、事業單位從行政、事業費中列支，也可采取編造預算辦法，從財政統一撥專款。退休基金的管理，存入銀行，利息轉入退休基金，不征稅費。同時建立社會保險事業管理局，隸屬勞動部門，管理費由退休基金提取。這個《意見》基本上奠定了養老金統籌的政策框架。1986年國務院又頒布了77號文件，建立了市一級的國有企業養老金統籌機制。企業保留實際發放養老金的職能，通過對參加統籌的企業統一規定一定的繳納率建立統籌基金，實行差額上繳或下撥，基本上為企業公平競爭建立了良好的社會環境。

在80年代，與養老退休金社會統籌改革相提并論的還有一項重大的改革，這就是建立了勞動合同制工人的養老保險制度。1986年國務院發布改革勞動制度四項規定，決定國營企業所招工人一律實行勞動合同制，徹底打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”。規定中明確了合同制工人退休養老保險辦法，企業按照勞動合同制工人工資總額的15%左右，勞動合同制工人按照不超過本人工資3%繳納退休養老保險基金。這是我國養老保險制度改革的重大突破，打破了養老費用由企業全部包攬的舊模式，開創了個人繳納部分養老金加以儲存的新模式。到1991年底，有近1600萬勞動合同制工人參加了養老退休保險，并積累了近70億養老保險基金。少數達到退休年齡的勞動合同制工人開始按月領取基本養老金。這對鞏固和發展合同用工制度起了積極作用。

四、90年代初期養老保險制度的第一次改革

80年代的養老保險制度改革取得了一些成績，但更大的問題也逐漸顯露出來。由于退休人數的激增，養老金替代率的上升，使養老負擔日益沉重，90年代初期養老保險面臨的形勢與體制的弊端集中體現出來。據聯合國預測，中國人的平均年齡到2050年將達到45歲，這是一個很高的數字。中國靠獨生子女政策控制了人口增長，人口年齡結構的發展趨勢已越來越像發達工業國，只不過，德國和美國在步入老齡化社會時已達到了比中國高得多的生活水平。聯合國的一份報告強調說，從沒有一個國家尚處在中國這樣的發展階段便開始老齡化，這將給中國的養老制度帶來巨大挑戰。德意志銀行估算，若中國不改變退休年齡，則2050年，每100名勞動者就要供養79名退休者。另外，現行養老制度覆蓋面小，不利于勞動力的流動。我國的養老退休制度僅限于國家機關、事業單位、國營企業和部分集體企業的職工，3/4左右的老人沒有實現養老退休，不利于社會的安定。不同單位之間，養老待遇差別狠大，許多人為了保持固定的養老退休待遇不愿流向更能發揮作用的崗位，浪費了人力資源。還有一個棘手的問題就是養老基金籌措渠道單一，給付制度有待完善?，F行退休費的籌措渠道比較單一，從本質上來說基本由國家負擔，長此以往，肯定難以承擔。在給付制度上也不夠完善。養老保險金的發放、退休人員的管理服務大部分地區還以企業為主，社區功能發揮不夠。最后不容忽視的一點是獨生子女政策動搖了大家庭養老的傳統，將來一個孩子要贍養父母2人和祖父母4人，養老負擔非常沉重。

針對這些問題，國家對養老保險制度進行了一系列改革，其中有兩件大事對改革起了很大的作用，一是國發1991年33號文件；二是國務院總體研究小組組織的社會保障體系的研究。

1991年6月26日，國務院頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，即國發1991年33號文件。這個決定全面總結了我國養老保險制度改革的經驗，為90年代的改革指明了方向。其要點如下：確定了我國要建立基本養老保險與企業補充養老保險及職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度，基金由國家、企業、個人三方共同承擔。企業繳納的基本養老保險費在稅前提取，個人繳納標準從3%標準工資起步，設立養老保險基金專戶，積累基金的一部分購買國家債券，基金由勞動部門管理，補充養老保險基金記入個人帳戶。個人儲蓄性養老保險由職工個人自愿選擇經辦機構。本決定適用全民所有制企業，城鎮集體所有制企業參照執行。33號文件在許多方面對養老保險制度改革進行了開拓性的突破，構筑了改革的宏觀框架。

第二件大事是國務院于1991年9月3日成立了國民經濟和社會發展總體協調小組，開展了國民經濟和社會發展的總體研究工作。其中第五課題小組全面研究了我國社會保障體系的總體框架，社會保障制度的歷史沿革和建立與完善我國社會保障體系的基本思路。這項研究的成果對整個90年代我國社會保障制度改革提供了理論上的支撐和政策性的建議。

五、90年代中期養老保險制度的第二次改革

1991年33號文件發布之后，勞動部大力推廣新的養老金計發辦法，同時對退休人員的退休費不斷進行補貼，大力推進退休人員的社會化管理體系，總體趨勢是好的，但隨著宏觀經濟形勢的變化，這項改革在激發企業上繳養老統籌金的動力和監督機制上的欠缺顯露出來。1994年，中央財經領導小組組織了大型調研活動，按照黨的十四屆三中全會精神，研究和制訂社會保險體系具有可操作性的實施方案。調研重點是城鎮職工養老、失業保險制度改革以及破產企業職工保障和再就業問題。

調研組通過到上海、煙臺等地重點調研，又搜集了全國有代表性地區的實踐經驗，對國際上一些國家養老制度進行對比研究，并對改革方案中的有關數據進行了測算，9月8日向中央領導做了匯報。朱總理指出，必須注意三個問題：（1）保險水平不能太高；（2）不能吃“大鍋飯”，個人交費不能進社會統籌，應該記入個人帳戶，社會統籌的一部分也應撥入個人帳戶，個人帳戶應占主要比重，這樣有利于個人繳費，有利于職工督促企業繳費；（3）社會統籌的比例不要過高。朱總理同時還指出，要成立社會保障的統一機構，現在就應研究和探討這個問題。10月25日，國務院第45次總理辦公會議原則上通過“基本養老保險實行社會統籌和個人帳戶相結合”的改革方案。1994年12月由國務院主持召開了全國城鎮企業職工養老保險工作會議。1995年3月國務院頒布了6號文件《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，最大的突破是把“基本養老費由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人帳戶相結合”寫進了文件，不僅如此，而且對已經進行行業統籌的11個行業也要求按照社會統籌與個人帳戶相結合的原則進行改革。文件還明確了應當建立基本養老金正常調整機制，與當地職工上一平均工資增長率一定比例進行調整，而不是與物價或其他指標掛鉤。文件指出，企業按規定繳納基本養老保險費后，可以為職工建立補充養老保險。企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，由企業和個人自主選擇經辦機構。這一點為今后的改革指出了一個方向，在逐步降低養老金替代率的情況下，企業建立補充養老金不僅是可行的，而且是應當的。此外，文件還明確了提高養老保險管理服務的社會化程度以及政事分開、加強監督等重要問題。

當然，改革是漸進式的，任何文件都有局限，6號文件因為提供了兩個基金使用辦法，在以后的實踐中，各個地區的方案變得五花八門，并沒有完全達到當初以統一模式為目標的初衷。而且，文件雖然對于養老金的保值增值提出了要求，但是并沒有找到能保值增值的辦法。這些問題都有待于進行進一步的改革。

六、90年代后期養老保險制度的第三次改革 養老制度改革進入90年代后期，目標主要是由全國散亂的養老保險模式走向一體化，統一養老保險辦法。

根據國家勞動部公布的資料，截止1996年6月，全國已有61.7萬戶各類企業的8738.2萬職工和2241.2萬離退休人員參加了地方退休費用社會統籌，占城鎮企業職工的76.9%和離退休人員的94.7%。此外，還有鐵道部、郵電部、水利部、中國建設工程總公司、中國電力企業聯合會、煤炭部、中國有色金屬總公司、交通部、民航總局、中國人民銀行、石油天然氣總公司等11個行業統籌的職工人數已達1400.1萬人，其中離退休人數為359.38萬人，總覆蓋面約1.23億人。據國家財政部統計，1995年全國共收繳基本養老保險基金943億元，支出830億元，歷年滾存節余約441億元。

由此可以看出，養老保險制度經過近20年的改革歷程，已由企業保險走向社會保險。但最大的弊端是統籌主體太散，多數地區以縣市為統籌級別，加上十幾個行業各自統籌，再由于個人帳戶和企業繳費的比例五花八門，造成了全國養老保險模式空前的散亂。由于全國各地、各行業的標準各

一、自成體系，阻礙了勞動力的合理流動。因為統籌層次過底，導致互相攀比待遇水平，有的地區替代率甚至高達110%，企業上繳統籌金負擔沉重，造成收繳率下降，同時無法進行企業補充保險。全國現在雖然滾存節余440多億元，但分散在7000個社會保險管理機構內，形不成資本優勢，很難抵御資金的貶值。養老保險分別由勞動部、人事部、民政部、商業保險公司和幾十家行業管理，造成政出多門，企業面對不同的管理部門，造成運營成本上升，工作效率下降。

在這種情況下，從1996年開始，由勞動部和國家體改委牽頭，國務院7部委組成統一養老金保險制度聯合調研組，經過幾個月的調研，于8月向國務院提交了《關于統一企業養老保險制度的匯報提綱》，提出了統一養老保險制度的方案框架，并得到國務院的原則同意。

統一養老保險制度方案的要點是，按職工工資的11%建立個人帳戶。其中個人繳費8%，目前先從3%交起，今后每兩年提高1%，企業繳費劃入3%，現在先從8%劃起，以后逐年降低。從未來看，個人繳費比例逐步上升，企業繳費逐步下降，體現以企業包攬的計劃經濟模式向個人承擔和企業負擔相結合的市場經濟模式推進。

提綱還建議，養老金的支付分為兩部分：（1）基礎養老金。標準不超過當地平均工資的25%，可以依據繳費年限的長短劃分若干檔次，支付金額與繳費年限成正比；（2）個人帳戶養老金。月發放標準為個人帳戶累計儲存額除以120。現在各地所實行的辦法在今明兩年內要向統一方案過渡，1998年低完成過渡，最后從根本上改變全國養老保險制度散亂的現象。

根據以上方案，1997年國務院發出了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，確定了我國城鎮職工養老金制度從過去現收現付的企業養老制度向社會統籌與個人帳戶相結合的基本養老保險轉變。

七、新世紀城鎮職工養老保險制度改革綜述

（一）繼續深化基本養老保險制度。2005年12月，國家發布了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，養老金問題再次引起社會關注。如果從上個世紀８０年代我國開始對城鎮企業職工養老金制度進行改革算起，中國的養老保險制度改革已經進行了２０多年時間。在這２０年里，中國初步建立起一個擁有1．7億參保職工的基本養老保險體系，為多數城鎮企業職工建立了退休后基本滿足生活需求的來源渠道。但是，這個體系顯然還不夠完善。該決定的出臺，是在１９９７年的改革方案基礎上進一步完善與深化，提出了１０個方面的改革意見，應該說是“十一五”規劃在社會保障領域中的一個體現。

該決定首先對現行養老保險制度的發放力度、范圍、計發方法等方面提出了改進辦法，在擴大基本養老保障的覆蓋范圍、做實個人賬戶、建立基礎養老金的激勵機制、讓養老金與物價變動掛鉤等方面提出了實質性的舉措。目標是在人口老齡化、就業方式多樣化和城市化到來時，完善和建立養老保險長效機制。

此決定的另一個亮點是擴大了養老保障的覆蓋面。當前參加養老保險體系的勞動者只相當于勞動力人口的四分之一。其中，除了機關事業單位人員外，大部分是城鎮國有或集體企業職工，在１．２億個體工商戶等靈活就業人員中參保人數只有１２００萬人，絕大多數沒有參加養老保險。此次擴大覆蓋面重點就明確指出“個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險?！辈⒅厣炅伺c之配套的社會保險補貼政策，幫助就業困難人員參保繳費。

（二）進行繳費制度改革探索。2005年10月，勞動和社會保障部官員向媒體指出，從2006年起，個人養老帳戶的規模將由本人繳費工資的11%調整為8%，今后養老保險帳戶中的個人帳戶將由“個人繳費”形成，“單位繳費”不再劃入個人帳戶，但職工的利益并不會因此減少。企業職工的養老待遇并不由單一帳戶資金解決，職工養老保險帳戶的管理是一個系統工程，其中包括基礎資金、帳戶資金以及過渡資金等，這項改革措施絕不會以犧牲職工待遇為代價，職工退休后領取的養老金標準不會降低。雖然對于企業職工養老制度變革這一重大事項，還有待國務院和各相關部門召開會議，目前還未定論，但此項變革仍不失是一次有益的嘗試。

（三）更加重視養老資金的儲備。２０００年以來，我國建立了社會保障基金。到2005年１１月底，社?；鹳Y產規模已經達到１９００多億元。這個數字看上去不算小，但是與我國養老缺口相比，差距還十分巨大。１９００多億元的基金儲備規模實際上只有人均１００多元，只能滿足不到半年的養老金發放需要。社保基金理事會有關責任人稱，社?；鹄硐氲囊幠Ｖ辽賾斣冢比f億元左右，只有這樣才能為我國社會保障體制改革提供較為堅實的資金基礎，關鍵就是做大做強社?；饍?。對此，財政部表示，“十一五”期間國家將把公共財政更多投入到社會保障中，通過收入分配的調節促進社會公平。同時還強調了政府在養老保險中承擔的責任，除了發揮加強征繳的主渠道作用外，中央和地方還將積極投入資金支持養老保險。勞動和社會保障部也表示，目前社?；鹱鳛橐豁棏鹇詢?，在短期內不會動用，做大這個儲備與完善養老保險制度是緊密相關的，這將是我國養老保險制度改革過渡的穩定資源。

（四）事業單位職工養老保險改革提上日程。2008年3月“兩會”召開前夕，一份意義重大的改革方案，即《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》獲國務院原則通過。據此，山西、上海、廣東、重慶等五省市將啟動有關試點。

改革開放初期，企業職工和事業單位工作人員的退休金水平曾經在同一個起跑線上，但到目前為止，兩類單位的退休制度已形成巨大差異。企業在上世紀90年代建立的社會統籌帳戶和個人帳戶相結合的制度框架下，職工的養老金替代率目前大約是60%左右。事業單位中大部分由財政全額撥款和差額撥款的單位仍按原來的養老制度運行，退休金由國家統包，列入財政預算，實行現收現付，未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據。根據目前規定，退休金替代率高達90%。從各地情況看，事業單位工資連續上漲，退休人數不斷增加。據勞動和社會保障部的資料顯示，十幾年前，全國機關退休費總額為59.5億元，目前已超過千億元，猛增了20倍，導致財政和用人單位負擔成倍增加。事業單位工作人員的養老退休制度到了非改革不可的地步。

和企業職工養老保險改革的進程相比，事業單位這項改革晚了10多年，但改革思路非常明確。設定的事業單位養老保險制度，其籌資模式、計發辦法等都與目前的企業職工養老保險制度模式一致，并可銜接。這次改革的重點，在于建立新的機制。主要內容包括：養老費用由單位和個人共同承擔；退休待遇與繳費相連系；基金逐步實行省級統籌；建立企業年金制度；實行社會化管理服務等。其核心內容就是要使企業和事業單位的養老保險制度框架相互銜接。在統籌模式上，事業單位養老保險制度仍將采取企業職工養老保險制度的“統帳結合”的思路，制度適用范圍涵蓋事業單位的各類人員。

方案公布后，勞動和社會保障部以及各試點省市，將就各地如何分別制定實施細則作進一步討論和測算。國務院常委會指出，事業單位工作人員養老保險制度改革涉及面廣、政策性 強，必須先行試點，積累經驗，積極穩妥地推進?？梢灶A見，此輪改革的“過渡期”必將十分漫長，但畢竟邁出了可喜的一步，結果如何，我們將拭目以待。

回顧過去，我國城鎮職工養老保險制度的改革受過挫折、走過彎路，但也取得了不俗的成績，現在正朝著越來越科學的方向發展。展望未來，我們相信，在我國經濟實力不斷增強的背景下，在黨的正確領導下，在中央的英明決策下，我國的養老保險制度一定會不斷改革，日益完善，最終取得令人滿意的結果。愿全國人民都能頤養天年。

第四篇：完善我國農村養老保險制度改革探討

完善我國農村養老保險制度改革探討

摘要：我國自20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度，至今已有20多年的歷史。從我國農村養老保險改革的發展情況和實施情況入手，分析了改革中面臨的突出問題，提出了一些創造性的解決對策，并指出了有待進一步研究的問題。

關鍵詞：農村養老保險；問題；對策我國農村養老保險改革發展的歷程

我國政府從20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。

第一階段：1986～1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在“全國農村基層社會保障工作座談會”中根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作，一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農村養老辦公室制定《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，1992年起農村社會養老保險制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機構改革以后，農村社會養老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區的農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區的農村社會養老保險工作陷入了停頓階段。

第四階段：2005年至今，為政策轉向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協調發展的重視，尤其反映了領導層對農民等弱勢階層的生活質量下降和收人差距擴大的關注。新政策綱領的價值取向對農民養老保險制度具有重要的指示和促進作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農村養老保險制度，觀念上正從以城鎮和城鎮職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉居民的社會保險制度轉變。農村養老保險制度改革的實施情況

本文選取了1999～2007年城鎮和農村地區參加社會養老保險基本情況的數據，通過城鎮和農村地區的對比，揭示農村養老保險制度改革的實施情況。

從以上圖表我們可以看到：

(1)農村參保人數不僅沒有上升，反而呈現逐年下降的趨勢，近年來，農村參保人數一直在5000萬人左右停滯不前。相比較而言，城鎮參保人數一直在平穩上升，且遠遠高于農村參保人數。兩者的差距越拉越大。

(2)農村參保人數在2000年出現一個陡然的下滑，參保人數比上年減少22.90％，這是由于官方對農村社會養老保險工作的態度發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務。

(3)社會養老保險在城鎮地區的覆蓋面遠遠大予農村地區。以2007年的數據為例，2007年全國總人口132129萬人，城鎮人口59379萬人，占總人口44.9％，鄉村人口72750萬人，占總人口數55.1％。根據以上數據，可算出，2007年社會養老保險對城鎮居民的覆蓋率為33.9％，而農村居民僅為7.1％，兩者差距非常大。

(4)農村養老保險基金在逐年增加，截至2007年底已達412億元，基金的管理和運作也成為一個重要的問題。我國農村養老保險面臨的突出問題

我國現行的農村養老保險制度還有待完善，存在著農村養老保險制度與農民群體多樣性、農民日常支出、用資需求、養老支出四個不匹配的問題。制度設計的不完善是造成農民參保人數逐年下降的根本原因。

(1)現行制度設計未考慮到農民群體角色的多樣化的問題。由于農民的身份、職業、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農村養老保險主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內容規定滯后、不完善，已不適應市場經濟發展的要求。

(2)現行制度設計與農民現實的日常支出預算有差距?！痘痉桨浮芬幎?，農村養老保險基金籌集是以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持。在實際運行過程中，集體補助幾乎落空，政府扶持缺乏強制性，國家和集體的責任義務不明確，最終使保障變為一種“個人儲蓄保險”。而在農民現實的日常家庭預算支出中，養老保障并非是大多數農民目前最緊迫的需要，發展生產、子女教育、疾病治療等項目支出均位列養老保險之前。(3)個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配?！痘痉桨浮芬幎ǎ瑢嵭袀€人賬戶儲備積累制，農民個人繳納的保險費和集體補助全部記在個人名下，個人養老賬戶屬于農民個人所有。但實際情況是，參保農民對賬戶資產的控制權極為有限。除個別特殊情況(如死亡等)，在達到規定年齡之前，參保農民只有繳費的義務。并無實質的控制權力和投資選擇權。在一個相對長的時期內，農民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態。

(4)農保資金增值有限，到期領取的資金難以滿足農村農民“養老”支出。一是農保資金增值有限。按照現行制度設計，農?；鸨Ｖ翟鲋捣绞綖榇嫒脬y行和購買國債兩種方式，資金增值有限。二是到期兌付的農村養老保險資金難“養老”。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但受多種因素影響，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。這點錢對于農民養老來說，幾乎不起作用。解決的對策

(1)對不同層次、不同類別的農村勞動力養老保險，應當根據經濟水平和負擔能力采取不同的解決方式，實行分層分類解決。中國農民可分解為四個群體，如鄉鎮企業農民職工、城市流動人口、被征地農民和純留地的職業農民。對于鄉鎮企業農民，由于從事非農業生產活動，收入和消費高于農村人口的平均水平，因而其養老保險需求也較高，他們的養老保險問題可以部分由鄉鎮企業來解決；對于城市流動人口，其參加社會養老保險有兩種思路，一是與城鎮職工適用同一的制度模式(廣州、北京、南京等中心城市)，二是單獨為農民工設立新的綜合社會保險制度(上海、成都、大連等市)；對于被征地農民，家庭養老的物質基礎與功能因土地被征用而弱化甚至崩潰與喪失。而征地補償標準又偏低，因而對其要區別對待；對于純留地農民，他們以土地收人作為自己生活的主要來源，發達地區和貧困地區的農村可采取不同的制度安排。

(2)針對現行制度設計與農民現實的日常支出預算不匹配的問題，應加大對農村社會養老保險的扶持。建議根據地方經濟、財政情況，在條件許可的情況下，逐步推進適當的公共財政投入。地方財政預算每年要確定一定的比例，充實農村社會養老保險基金，而且要隨經濟的發展同步增長。

(3)針對個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配的問題，可推行農村養老保險抵押小額信貸業務。當參保農民因各種原因需要資金時，可以用參加農村養老保險的有效證書作為抵押，向養老保險基金申請借款。這種創新制度不僅滿足了農民的個人用資需求，也是將農村資金真正留在農村、為農業經濟和社會發展服務的最佳方式。

(4)針對農保資金增值難的問題，應該促進兩個價值增值循環：一個是對農村社會養老保險基金進行經營性價值增值管理，可以由商業性機構競爭農村養老保險基金的管理與運作。在商業性機構對養老保險運作的整個過程中，政府主要通過專門的管理部門對基金以及運作狀況進行監督。另一個是非經營性價值增值循環，通過利用國家政策和社會宣傳，不斷增加政策性收入，捐贈和贊助收入以及其他各種非經營性的收入等來輔助養老基金增值。需要進一步研究的問題

(1)城鄉養老保險的銜接問題。

我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深人，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。

(2)農村養老保險改革的方向問題。

改革大體有兩種方向：一是限制或控制各地的制度差異，以在全國層面構建一個由中央和省級政府共同負責的同一的國民社會養老保險計劃；二是繼續維持和創新目前各地主要由市縣地方政府負責的多樣化和漸進式發展的新型農村社會養老保險模式。

第五篇：黑龍江省城鎮企業職工養老保險制度改革試點方案〉實施辦法

關于印發《〈黑龍江省城鎮企業職工養老保險制度改革試點方案〉

實施辦法》的通知

頒布單位：黑龍江省勞動局頒布日期：1995-12-12

文號：黑勞發[1995]216號

各行署、市勞動局，省農場總局勞動局，省直各有關部門：

為貫徹落實國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發[1995]6號）和《黑龍江省城鎮企業職工養老保險制度改革試點方案》（黑政發[1995]74號），現制定《〈黑龍江省城鎮企業職工養老保險制度改革試點方案〉實施辦法》并印發給你們，請認真貫徹執行。

《黑龍江省城鎮企業職工養老保險制度改革試點方案》實施辦法

第一條為保險城鎮企業職工退休后的基本生活，根據《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發[1995]6號）和《黑龍江省城鎮企業職工養老保險制度改革試點方案》（黑政發[1995]74號），制定本辦法。

第二條本辦法適用于本省行政區域內下列單位及其職工：

（一）國有企業、集體企業及其職工；

（二）外商、港、澳、臺商投資企業及其中方職工；

（三）股份制、股份合作制企業及其職工；

（四）私營企業及其職工；

（五）城鎮個體工商戶及其雇工；

（六）城鎮自由職業者；

（七）駐我省軍隊所屬企業及其無軍藉職工；

（八）國營農墾系統企業及其職工；

（九）駐我省中直企業及其職工（經國務院批準實行行業統籌的企業和職工除外）。

第三條企業及其職工必須依法履行繳納基本養老保險費的義務。職工享受基本養老保險待遇的權利受到法律保護。

第四條基本養老保險費由企業和職工共同負擔。

第五條職工個人繳納基本養老保險費。

職工按本人上一月平均工資的3%繳納，以后每兩年提高一個百分點，最高不超過本人工資的8%。職工個人繳費由企業在發放工資時代扣。離退休人員不繳費。

職工個人繳費工資基數按國家統計局規定列入工資總額統計的項目計算，包括工資、獎金、津貼、補貼等收入。未列入工資總額統計的其它收入不作為職工個人繳費工資基數。

職工月平均工資收入，超過全省職工月平均工資的200%或300%以上部分，不計入個人繳費工資基數，也不作為計發養老金的基數；低于全省職工月平均工資60%的，按不低于60%作為職工個人繳費工資基數。

個體工商戶本人、私營企業主及自由職業者等非工薪收入者，按當地上職工月平均工資的20%繳納，其中4%進入社會統籌基金，16%記入基本養老保險個人帳戶。

個體工商戶本人、私營企業主及自由職業者等非工薪收入者繳納的養老保險費，由當地工商行政管理部門協助社會保險管理機構收繳，存入社會保險管理機構在銀行開設的養老保險基金專戶。

第六條企業繳納基本養老保險費。

企業繳納基本養老保險費，原則上以本企業上一職工月平均工資為基數確定一個比例提取，具體比例由當地政府確定。

企業繳納的基本養老保險費由企業開戶銀行根據社會保險管理機構提供的特約委托收款憑證按月代為扣繳。

破產、撤銷和解散企業在清算財產時，要優先向社會保險管理機構清償欠繳的基本養老保險費，職工向其它企業分流時，應按等同比例分流離退休人員。其離退休人員由社會保險管理機構接收的，需一次性向社會保險管理機構繳納10至15年的退休費用及其它保險福利費用。

第七條企業和職工個人繳納的基本養老保險費存入社會保險管理機構在銀行開設的“養老保險基金專戶”。存入銀行的養老保險基金，按同期城鄉居民儲蓄存款利率計息，所得利息并入基金。

第八條社會保險管理機構按國家技術監督局發布的社會保障號碼（國家標準GB11643-89），為參加基本養老保險的職工建立一個終身不變的基本養老保險個人帳戶，并核發《職工養老保險手冊》。

第九條職工基本養老保險個人帳戶中記入的養老保險費包括：

（一）職工個人繳納的養老保險費；

（二）從企業繳納的養老保險費中按職工個人繳費工資的8%劃轉的部分；

（三）從企業繳納的養老保險費中按本省職工平均工資的5%劃轉的部分；

（四）利息收入部分。

上述

（一）、（二）兩項合計為個人繳費工資的11%。隨著個人繳費比例提高一個百分點，從企業繳納的養老保險費中按職工個人繳費工資為基數劃轉記入個人帳戶的比例相應降低一個百分點。

第十條職工基本養老保險個人帳戶由當地社會保險管理機構負責記載，每年結算一次，并將養老保險個人帳戶儲存額（含利息）定期向企業和職工公布。

第十一條職工基本養老保險個人帳戶的累計儲存額的存款利率，根據上一全省職工平均工資增長情況確定，原則上按不低于銀行一年同期居民定期存款利率計息。當年記入個人帳戶的儲存額減半計息。具體利率由省社會保險管理機構每年公布一次。

第十二條企業和職工個人繳費必須同步進行。對無力繳納基本養老保險費的企業，職工個人帳戶暫不記載，待企業補繳基本養老保險費后，再按規定記入職工個人帳戶。

第十三條職工在本市、縣區域范圍內調動工作，不變換職工基本養老保險個人帳戶，不轉移個人帳戶儲存額。職工在省內跨市、縣調動工作，基本養老保險個人帳戶全部儲存額（包括本金和利息），由調出地社會保險管理機構向調入地社會保險管理機構劃轉。

職工跨省調動工作，個人帳戶儲存額按國家規定轉移。

第十四條暫未實行職工基本養老保險個人帳戶制的國家機關、事業單位職工，調入實行基本養老保險個人帳戶制企業后，從調入企業領取工資之月起建立基本養老保險個人帳戶。調入前按國家規定的連續工齡，視同繳費年限。

國家機關、事業單位已實行個人繳費的職工調入企業后，調出單位為其繳納的養老保險費和個人繳費額全部轉入企業所在地社會保險管理機構。

第十五條職工、個體工商戶本人、私營企業主及自由職業者出國定居，憑出國護照和有關證明辦理個人帳戶養老金退還手續，其基本養老保險個人帳戶中個人繳費部分（含利息）一次退還本人，同時解除養老保險關系。從企業繳納的養老保險費中劃轉到個人帳戶的部分，轉入社會統籌基金。職工離退休后出國定居，保留其基本養老保險個人帳戶，可由國內親屬憑有效證明按月代領養老金。

第十六條職工與企業因解除勞動關系等原因停止繳納基本養老保險費，基本養老保險個人帳仍予保留，不間斷計息。職工重新參加工作時，前后基本養老保險個人帳戶的儲存額累計計算。

第十七條職工在退休前或退休后死亡，其基本養老保險個人帳戶中個人繳納的養老保險費的儲存

額（含利息），尚未領取或未領取完的，可一次性支付給職工指定的受益人或法定繼承人；企業繳納的養老保險費劃轉到個人帳戶的部分，歸入社會統籌基金。離退休人員基本養老保險個人帳戶的儲存額領取完時，由社會統籌基金中繼續支付養老金，直至死亡。

第十八條職工基本養老保險個人帳戶的儲存額，只能用于職工本人退休后按月支付的基本養老金，不準提前支取。

第十九條本辦法實施前，企業原固定職工按黑政辦發[1993]65號文件規定個人繳納的養老保險費和勞動合同制工人個人繳納的養老保險費，本辦法實施后，全部并入社會統籌基金，統一調劑使用。但職工在離退休前死亡，個人繳納的養老保險費退還給職工指定的受益人或法定繼承人。第二十條職工具備下列條件應當退休并按月領取基本養老金，直至死亡。

（一）達到法定退休年齡；

（二）企業和職工個人按規定繳納養老保險費；

（三）本辦法實施前參加工作，連續工齡（包括繳費年限）滿10年的職工；

（四）本辦法實施的后參加工作，繳費年限滿15年的職工。

第二十一條凡符合國家有關規定可以連續計算的工齡視同繳費年限（實行退休費社會統籌以來，單位和職工個人按規定繳費的不予計算繳費年限）。

第二十二條本辦法實施前參加工作，連續工齡（包括繳費年限）不滿10年或本辦法實施后參加工作，繳費不滿15年，達到退休年齡的人員，其基本養老保險個人帳戶中的全部儲存額一次性支付給本人，同時終止養老保險關系。

第二十三條本辦法實施前參加工作，連續工齡滿5年（包括繳費年限），或者本辦法實施后參加工作，繳費滿10年，因病或非因工致殘職工，經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的可以退職，退職人員按有關規定享受退職生活費。

第二十四條凡符合第二十條規定的退休人員，分別按下列辦法按月計發基本養老金。

（一）本辦法實施后參加工作的職工，達到法定退休年齡，一律按基本養老保險個人帳戶儲存額，按月支付養老金。計算公式為：

月基本養老金=基本養老保險個人帳戶儲存額÷120。

（二）本辦法實施3年后達到退休年齡的職工，其在本辦法實施前的連續工齡視同繳費年限，養老金由兩部分組成：

1．職工退休時按本省上一職工月平均工資乘以換算比例再乘以視繳費年限。換算比例為2.3%左右。具體比例由各地測算后報當地政府審批。

2．基本養老保險個人帳戶儲存額÷120

計算公式為：

月基本養老金=本省一上職工月平均工資×換算比例（2.3%）×視同繳費年限+基本養老保險個人帳戶儲存額÷120

（三）本辦法實施前已經離退人員，仍按原辦法計發養老金，同時享受本辦法實施后基本養老金正常調整的待遇。

本辦法實施后3年內達到法定退休年齡的人員，在按原辦法計發養老金的同時，再按繳費期基本養老保險個人帳戶儲存額的一定比例增發養老金。增發比例在0.8%至1.8%之間。具體增發比例由各地測算后報當地政府審批。

計算公式為：

月基本養老金=按原辦法計發的養老金+基本養老保險個人帳戶儲存額×增發比例。

第二十五條在新老制度銜接過程中，少數職工按第二十四條

（二）計發的基本養老金，如果低于第二十四條

（三）計發的基本養老金，可按第二十四條

（三）計發基本養老金。

第二十六條基本養老金每年7月1日按全省上一職工平均工資增長率的40%至80%統一進行調整。具體調整比例和辦法由省勞動行政部門每年公布一次。職工平均工資負增長時不作調整。當年退休人員不調整。

第二十七條凡按本辦法參加基本養老保險的職工，其退休、退職后的養老保險待遇，須經企業所在地勞動行政部門審批。

第二十八條企業按規定繳納基本養老保險費后，可根據自身經濟能力為本單位職工建立補充養老保險。

國家鼓勵職工參加個人儲蓄性養老保險。

第二十九條企業繳納的補充養老保險費和職工個人繳納的儲蓄性養老保險費存入社會保險管理機構在銀行開設的養老保險基金專戶。

企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險基金可實行個人帳戶完全積累模式。職工退休后，企業補充養老保險費和個人儲蓄性養老保險費可一次性或按月發給本人。

第三十條基本養老保險費由勞動部門所屬的社會保險管理機構負責收繳、管理和支付。

第三十一條各級社會保險管理機構要建立健全養老保險基金的預算管理和財務、會計制度，做好繳費記錄和個人帳戶等基礎工作。

第三十二條養老保險基金屬參加社會保險者所有，要?？顚Ｓ?，任何單位、任何個人不得以任何理由挪用。

第三十三條養老保險基金的結余額，除留足兩個月的支付費用外，80%應用于購買國家發行的社會保險基金特種定向債券，所獲收益全部并入基金。

第三十四條各級社會保險管理機構的管理服務費按養老保險基金的一定比例提取，具體比例由勞動部門與財政部協商確定，報當地政府批準后執行。

第三十五條養老保險基金和管理服務費不計征稅費。

第三十六條養老保險基金不敷使用時，由同級財政給予支付。

第三十七條社會保險管理機構要接受財政、審計、銀行和工會及社會保險監督委員會的監督。第三十八條職工與企業因養老保險問題發生爭議時，可向企業所在市、縣勞動爭議仲裁委員會申請調解仲裁。

第三十九條用人單位和職工逾期繳納養老保險費的，按日加收應繳金額2‰的滯納金。對拒不繳納的，由社會保險管理機構申請人民強制執行，并按日處以應繳金額1%的罰款。滯納金和罰款并入基金。

第四十條離退休人員在享受養老保險待遇期間死亡的，其親屬或在關人員應及時到社會保險管理機構辦理注銷手續，對違反上述規定多領、冒領養老金的，除追回多領、冒領金額外，情節嚴重的要處以多領、冒領金額1至5倍的罰款，罰款并入養老保險基金。

第四十一條社會保險管理機構及其工作人員違反下列規定之一的，由政府或上級機關責領其改正。情節嚴重的，對單位領導或直接責任者分別追究行政責任；構成犯罪的，由司法機關追究刑事責任。

（一）企業和職工繳納的基本養老保險費，未按規定存入養老保險基金專戶的；

（二）擅自動用、挪用養老保險基金的；

（三）隨意減緩或增加企業繳納的基本養老保險費的；

（四）隨意減發或增發離退休人員養老保險金的；

（五）貪污養老保險基金及管理服務費的。

第四十二條對從事高空、井下、高溫、有毒、有害工作和特別繁重體力勞動的職工，仍按國家規定的退休年齡執行，退休時按本辦法計發基本養老金。

第四十三條本辦法實施前獲得勞動模范等稱號，符合享受特殊貢獻待遇條件的職工，退休時按有關規定兌現待遇。

本辦法實施后，獲得勞動模范等稱號，符合享受特殊貢獻待遇條件的職工，按國家有關規定給予一次性獎勵或由本單位為其辦理補充養老保險，退休時不另外提高基本養老金計發標準。第四十四條本辦法實施后增加的檔案工資額，不作為計發基本養老保險金的基數。

第四十五條本辦法如與國家規定相抵觸時，按國家規定執行。

第四十六條本辦法由省勞動局負責解釋。

第四十七條本辦法自1996年1月1日起執行。