第一篇：中國農村家庭養老向社會養老的轉變研究

中國農村家庭養老向社會養老的轉變研究

摘要：當前，我國農村養老問題日益尖銳和突出，由國家舉辦的養老保險無疑是最重要、最有效的解決方式。我國農村養老保險經歷了從無到有的過程，2009年9月1日，國務院發布關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見，標志著我國的新農保進入試點階段，對農村適齡居民全覆蓋的養老保險指日可待。關鍵詞：農村；家庭養老；社會養老；農村養老保險；

一.中國農村養老模式的現狀

1.家庭養老是主要形式。

在我國廣大農村中，老年人多數仍與子女孫輩們居住，形成三代同堂或四代同堂的大家庭。據2000年全國1％人口抽樣調查，全國有老年人的家庭中，老年人與成年子女生活在一起的有6871萬戶，占有老年人口戶的73.83％，其中三代居住的占大多數。另外一種情況是老年人與已婚子女分戶居住，同時子女仍提供生活照料。一種是喪偶獨居，一種是配偶共同居住。無論是那種居住形式，都是在老年人有勞動能力前提下的，經濟來源靠老人勞動獲得和子女供養。農村的老年人將擁有的土地分配給子女耕種，這樣就理所當然地獲得子文提供的生活費用。很多家庭雖然是分戶居住，但老年人家庭與已婚子女家庭同住一個地區，距離較近，在生活和精神上有著密切的聯系，出現“分而不離”的現象。

2.社會養老是補充形式。我國農村的社會養老保險，是以個人繳納為主、集體補助為輔、國家提供優惠政策為特色的。農村養老保險是我國社會保障制度建設中最薄弱的環節，建立農村社會保障體系，對于擴大內需，拉動經濟發展解決城市二元制社會經濟結構造成的發展不平衡，解決三農問題，都有重要意義。養老保險是全體農民的基本保障，對于推動農村經濟體制改革和計劃生育基本國策的實施，對于調節收入分配、縮小城鄉差別、維護社會穩定、促進經濟和社會的協調發展都有重要的意義。

二.中國農村家庭養老向社會養老轉變的必要性

（一）局限的城鄉制度

1.城鄉分割的戶籍制度

在戶籍制度不可跨越的情況下，農村剩余勞動力轉移和農村城市化進程受阻。城鄉分割的戶籍制度，有效地阻礙了農村勞動力這種生產要素在部門間、地域間和所有制之間的流動。農民即使在城里有了比較穩定的職業和住所，也不敢放棄農村的土地和戶籍。這種狀態沒有達到轉移農村剩余勞動力，提高農村勞動生產率的預期，從而使農村勞動生產率無法根本提高。與戶籍制度配套的城市勞動就業制度、城市偏向的社會保障制度、排他性的城市福利體制諸如住房、醫療、教育、托幼、養老等相應的建立了起來，把農村人口控制在城市體制之外。

2.我國現在及未來城鄉二元的經濟結構的局面

政府用行政干預手段將城鄉分開，以犧牲農民利益為代價實現國家的工業化。其結果，不僅過多地犧牲了農民的利益，大大削弱了農業資本積累、技術革新的實力，窒息了農業的發展后勁；而且導致了延續至今的城鄉有別的社會保障體系的形成。

3.國家計劃生育政策的長期存在在傳統的農業社會中，由于最主要的經濟來源———糧食屬于非耐存品，不能用于進行生命周期的資源長期分配，因此傳統的家庭養老保障制度是建立在人力自然儲蓄基礎之上的家庭內部資源代際交換機制，是一種家庭代際間互相供養的反哺型模式。但是由于計劃生育的普遍推廣，農村家庭養老模式也受到了挑戰。

家庭養老方式正逐漸走到盡頭。

（二）外在沖擊

1.缺乏永久遷移的不完全的城市化沖擊中國的城市化過程中，不同于其他很多發展中國家人口流動以永久的、家庭主導為主要特征的遷移模式，中國農村勞動力流動的模式由于戶籍制度的繼續存在而滯后于經濟社會的發展，使得中國農村流動勞動力寧愿土地擱置也不愿意放棄土地，使得中國農村土地長期處于被割裂的狀況，無法形成規模經營，從而很大程度上減輕了土地養老保障的巨大作用。

2.工業化提高人口預期壽命，縮短勞動力勞動壽命、增加不完全家庭，改變照料者結構，從而削減家庭養老功能。目前中國已進入了工業化的中期階段，工業革命帶來了生產力的巨變和社會的進步，使人類的養老方式也發生了根本地改變。

3.城市化、工業化進程中的農地征用，使基于土地基礎上的家庭養老將越來越困難。據國家土地局調查匯總，在1990～1994年間，平均每年減少耕地面積940萬畝，其中，人為減少約為400萬畝，我國可開發利用的后備耕地資源約為10.6億畝，其中可開發成耕地的僅為1.94億畝。所以，基于土地基礎上的家庭養老將越來越困難。

三.中國農村社會養老模式發展現狀

2007年底，全國1805個縣（市、區、旗）不同程度地開展了農保工作，5171萬農民參保，積累保險基金將超過412億元，392萬參保農民領取養老金，當年支付養老金40億元，2008年新組建的人力資源和社會保障部在原來的基礎上充實和加強了農村社會養老保險職能。

近年來，各地在制度模式和財政補貼方式方面進行了大膽試點探索，形成了三類制度模式：

1.基礎養老金與個人賬戶相結合。基礎養老金部分個人不繳費，直接從政府財政預算中安排。個人賬戶部分實行個人繳費，有些地方還給予參保補貼。

2.個人賬戶與社會統籌相結合。制度結構與城鎮職工基本養老保險類似，但籌資和保障水平較低。其中社會統籌部分由政府預籌或者企業（單位、集體）繳納。

3.完全個人賬戶模式。即全部籌資都記入參保者個人賬戶模式。

在財政補貼方式上也有三種：一是“進口”補，即從繳費環節進行補貼；二是 “出口”補，即從發放環節進行補貼；三是兩頭補，即從繳費和發放環節都進行補貼。

四.中國農村家庭養老向社會養老轉變過程中出現的問題

1.農村集體養老力量薄弱，農民養老資金來源不足。目前敬老院是我國農村老年人集中養老的主要形式，但農村敬老院只是對農村的部分老年人實現了集中養老，雖在相當長的時期較好地解決了一部分老年人的養老問題，但我國農村敬老院的供養能力還是相對不足。另外，農村養老保險事業發展緩慢，對于那些經濟收入較低的農民來說，經濟基礎薄弱，沒有條件拿出足夠的資金對未來養老進行投資，再有就是五保戶養老，由村級提留為五保戶提供生活必需的資料，也就是由農村集體經濟供養。但當五保戶“就家供養”無法自我照料時，便出現了難以解決的護理問題。

2.社會化養老的體制不健全。資金保證機制不健全表現最為明顯。農村社會化養老對資金的籌集、管理、運營機制是比較關鍵的，而對資金的保值、增值卻是最關鍵的。目前我國農民養老保險采用積累式資金籌集模式，積累期長，所以要想保證養老保險基金的安全，基金一般是存入銀行和購買國庫券，但隨著銀行的降息，單靠這些利息收入是無法實現基金的保值，基金必須尋求更為有效的保值與

增值方式，才能擴大養老資金的來源，實現分擔社會風險的目的。同時，社會公平化不足也是我國農村社會化養老的一個明顯問題。農村中不同行業、不同體制下的勞動者不能享受同等的社會保障標準，這不但違背了社會保障的意圖，而且也嚴重制約了社會保障資金的來源，降低了社會保障的功能。

3.政府承擔的責任不夠。社會化養老的主體是社會，是以社會運作的方式實現的，能夠代表社會、管理社會的主導者是政府，并不是個別的社會組織和家庭。從近年來農村社會化養老發展過程來看，我國政府力圖避免發達國家“福利制度”或“高福利”的做法，防止背上沉重的社會保障負擔。但政府不應該放棄或者規避社會保障責任，在某些改革措施中，增加個人的責任是正確的，但是政府應該承擔的責任不明確。當前我國的農村養老模式不能讓社會養老和家庭養老截然分開，二者是相互補充，相互交融的。有效的途徑是實現家庭養老與社會養老相結合，而實現結合的主導力量是政策，即政府通過法規、政策、管理來實現的。這是農村全面建設小康社會養老模式政府工作的重點，也是適應市場經濟化和生活化的必然要求。

五.問題的對策

1.加快建立、健全農村社會養老保障體系。

在繼續鞏固家庭養老的基礎上，逐步建立與經濟發展水平和財政支撐能力相適應，以切實可行的土地保障、家庭贍養和社會扶持相結合的“三位一體”農民養老保障體系。要制定相關的政策規定，按照統籌城鄉發展的要求，妥善解決農村稅費改革后，農村養老出現的新情況、新問題。及時出臺對農村老年人的各項優惠政策，解決農村“三無”老人和因病、因殘等喪失勞動能力的特殊困難老年人的生活問題。繼續支持和鼓勵低齡、健康的農村老年人從事各種正當的經營活動，提高自養能力，確保基本生活。建立健全城鄉特困老年人的社會救助制度。對農村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農村居民最低生活保障工程，讓農村貧困老年人也享受低保。按照“國家政策扶持，農民自我保護為主，集體補助為輔”的原則，建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的新型的農民社會化養老保險制度，從根本上解決農村老年人的基本養老問題。總結推廣農村部分計劃生育獎勵扶持制度經驗，研究完善獎勵扶持措施，真正讓每位老人老有所養，安享晚年。

2.加快推行農村醫療救助制度，解決農村老人的就醫難問題。

做好這項工作，一是采取國家、地方政府和個人負擔的辦法，在農村逐步建立推廣新型農村合作醫療制度。二是加大財政扶持力度，對農村特困老年人參加新型合作醫療，繳納個人負擔醫療基金確有困難的，縣（市、區）、鄉（鎮）人民政府籌措資金加以解決；三是各級醫療保健服務機構，為農村老年人看病掛號、就診、取藥、住院提供方便。

3.加強農村鄉（鎮）社會福利院建設，提高“五保”老人的集中供養比例。

繼續全面實施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長一點的時間，使農村 “五保戶”除自愿投親靠友供養外，基本上實現以鄉鎮福利院為主的集中供養，讓最困難的群眾真正成為“福利之星”；將鄉鎮、村福利院、敬老院硬件設施建設和環境建設納入農村基礎設施建設統一規劃，以保證供養對象有一個安全舒適、優美的休養環境。三是免征、減征農業稅及其附加后，原從農業附加中列支的五保供養資金，列入縣鄉財政預算。四是大力發展院辦經濟，以提高供養對象生活水平，確保這些老年人的生活不低于當地人均生活水平。五是妥善解決好農村分散供養的“五保”老人和農村“空巢老人”的日常生活照料和精神贍養問題。4.大力提倡并推廣家庭贍養協議制度，強化農村家庭對老年人贍養義務。繼續推行普遍簽

訂《家庭贍養協議書》的有效做法，把子女的贍養責任用協議書的形式固定下來。在具體執行中，一是經常開展尊老、愛幼的宣傳教育活動；明確《家庭贍養協議書》的主要內容。協議書內容應包括：經濟供養、生活照料、精神慰藉三個方面。三是協議簽訂后，由老人、子女和村委會或村老年協會各持一份，并由村委會或村老年協會監管執行

4.加快從事服務農村養老社會工作者隊伍建設工作力度。

應盡快出臺從事服務農村養老社會工作者管理辦法，加大從事服務農村養老社會工作者的培訓，提高福利待遇，提升他們的社會地位，充分調動從業者的工作積極性。

參考文獻：

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[3]宋曉梧，《中國社會保障制度改革》[M]，清華大學出版社，2001年版

第二篇：中國農村社會養老保險制度研究述評

中國農村社會養老保險制度研究述評

在構建“和諧社會”、建設新農村的今天，農村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學術界的關注。鄭功成（2002）認為，農村養老保險的停滯潛伏著巨大風險，主張分類分層解決農村養老保險問題。中國農村社會養老保險宜“進”不宜“退”，宜早不宜遲。“進”應該是正視現實，在具備一定的條件的基礎上循序漸“進”，而不是不顧客觀情況一哄而上（王芳、王天意，2005）。鑒于農村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養老功能的削弱，以及市場經濟發展的需要，故在農村社會保障的發展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養老保險作為重心來抓（劉書鶴，2001）。

東部地區基本上具備建立社會養老保險制度的條件；中西部地區個別省份具備建立社會養老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發達地區試行農村社會養老保險，等待條件成熟后再全面推行（王國軍，2002）。本文對農村養老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農村養老保險制度的建設。

一、建立農村社會養老保險的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數學者均認為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數學者持不同意見。

第一種觀點：建立農村社會養老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等（2001）。他們認為，一個國家的社會養老保險制度覆蓋于農民，都是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。這時，國家綜合實力增強，農民收入大大提高，農民人口相對一國人口總數已不占絕對多數。而目前，中國農村多數地區仍處于相對封閉的小農經濟階段，且地區之間發展水平差距過大，因而，在全國范圍內實施農村社會養老保險的社會經濟條件尚不具備。他們認為，農村社會養老保險就全國而言，發達地區應積極推進，欠發達地區應暫緩推行，然后逐步擴大其實施范圍。

不管是發達的農村地區還是欠發達的農村地區都應建立綜合性、多渠道的養老保障體系，以對付農民的老齡化風險。梁鴻（1999）在對建立農村社會保障的約束因素進行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經濟改革的中心，根據“發展優先和效率優先”的發展戰略，必定在資金的競爭性使用中具有優勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多；再加上中國農村區域經濟發展不平衡又已達到相當程度，因此，現階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區的社區保障作為替代。

第二種觀點：建立農村社會養老保險條件已經具備。盧海元（2003；2004）認為：①建立農村社會養老保險制度的經濟條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內生產總值（10185元）已經超過歐洲國家建立農村社會養老保險制度時的最高水平（愛爾蘭，1998年為9580元）。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內生產總值也已經達到5774美元，也超過了發達國家建立農村社會養老保險制度的平均水平（5226美元）時。2002年，中國農業GDP 比重已經下降到15%.可以說，中國逐步推進農村社會養老保險的經濟條件目前已經基本具備。②建立農村社會養老保險制度的戰略條件基本具備。首先，中國GDP 將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經濟發展已經上了一個大臺階，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農村工業化、城鎮化和現代化進程加快，發達地區農村、城鎮近郊農村和中西部一些經濟發展水平比較高的農村，已經具備建立農村社會養老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農村“養兒防老”的傳統方式，另一方面加速了農村人口的老齡化，這些都要求中國建立農村養老保險制度

最后，加入世貿組織要求嚴格限制使用農產品價格保護等與之相抵觸的農業政策。為避免農業受到重大打擊，為避免農民利益受到嚴重損害，中國應該充分利用“綠箱”政策，對農民實施更有效的保護。不失時機地為農民建立社會養老保險制度。郭秀亮、范作雄（1997）認為，農村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩定的資金來源作保障；其二，農民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農村社會保障制度的“硬件”，是物質基礎，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍。基于此，他們指出，農村經濟體制改革使得中國農業產生了巨大的質的飛躍，已初步具備實施農村社會保障制度的物質基礎和社會條件：首先，鄉鎮企業的迅速崛起為集體經濟組織繳納農村社會養老保障基金提供了可能；其次，農業勞動者收入的提高使得農民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調節措施（向高收入階層征稅和在國家財政中設立社會保障支出項目直接撥款）來籌集社會保障基金的可能。

二、政府責任

不能以政府對農村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度（鄭功成，2002）。陸解芬（2004）認為，政府必須在農村社會養老保險制度建立和運營中起主導作用。具體而言，政府的責任主要可分為：第一，政策責任。在農村社會養老保險制度建立的過程中，政府應起主導作用，政府的重視和支持是建立農村社會養老保險制度的根本和前提。第二，財政責任。一項社會政策的執行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責任。農村社會養老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生（2005）認為，政府擔負著構建和經濟發展水平相適應的農村社會保障制度的基本框架，建立健全農村社會保障的管理體制，兌現國家對農村社會保障的財政責任并推動多渠道籌集農村社會保障資金，確保農村社會保障基金的保值增殖，建立健全農村社會保障事業的監管機制，推動農村社會保障的立法建設，以及創造適宜農村社會保障制度建設的外部環境等重要職責。當前，為保證政府切實地履行在農村社會保障制度建設中的職責，需要糾正認識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應有正確的認識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設上長期存在的重城市、輕農村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農民養老保障和醫療保障為重點的農村社會保障體系，促進農村經濟和社會協調、可持續發展。適應各地農村的經濟社會發展狀況，堅持發展農村養老保險。農村養老保險是中國改革開放條件下解決養老保障問題的新創造（趙瑞政、王愛玲、任伶，2002）。

第一個觀點：分類分層。鄭功成等（2002）認為，一個較為合理的政策取向是，對農村居民的社會養老問題進行分類處置，優先考慮已經非農化、城市化的農村戶口勞動者，優先考慮響應國家號召的農村計劃生育夫婦，優先在發達地區推進農村社會養老保險制度的建設和發展。東部沿海地區及其他經濟條件好的地區可以先行一步。鄭秉文等（2001）認為，按照《縣級農村社會養老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區別對待、分類指導、有序發展。還有人認為，中國應該改變目前農村既定的社會養老保險制度模式，在經濟較發達的農村地區，農民社會養老保險制度可實施與城鎮社會養老保險制度接近的制度形式；在農村中等收入地區，農民的個人賬戶養老金可通過購買商業保險養老金產品來實現。總而言之，在一種漸進的動態整合中，逐步實現農村社會養老保險制度與城鎮社會養老保險制度的整合統一（陳志國，2005）。

第二個觀點：“三結合保障”.楊翠迎（2005）認為，面對龐大的農村人口群，單純地靠哪一種養老方式都難以擔此重任。在中國社會經濟轉型的特殊時期，需要發揮家庭養老、社會養老保險、社區養老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農村社會養老保障的需要。中國農村養老保障的出路在于根據不同地區的經濟水平建立不同的養老保障模式，而且重點在于解決養老資金來源的問題。從長遠來看，要從根本上解決農民養老問題，必須建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村社會養老保險制度。袁春瑛等（2002）認為，在中國目前的社會經濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統的家庭養老保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地實際，分類推進農村社會養老保險制度建設，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。有學者認為，在相當長的時期內，建立農村社會養老保險制度仍然要采取以家庭養老為主、社會供養為輔的模式（閻昆，2000）。

第三個觀點：創新制度。盧海元（2003）在《實物換保障：農村社會養老保險制度的創新之路》中指出，“實物換保障”是根據不同的對象，以特定方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會養老保險制度方案。年輕農民實行“產品換保障”；老年農民和被征地農民實行“土地換保障”；進城農民工實行“產品換保障”+“土地換保障”的“雙軌制”；鄉鎮企業職工實行“股權換保障”+“產品換保障”+“土地換保障”（.閆艾茹（2003）和孫潔（2004））

認為，根據中國國情，政府目前不可能為農村社會養老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農村社會養老保險制度，是在總結試點經驗的基礎上，根據中國國情和農村實際做出的現實選擇，也符合國際養老保險的發展方向。

四、籌資模式

目前，對于農村社會養老保險籌集模式的探討較少。農村社會養老保險應采取怎樣的基金籌集模式？多數學者（例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等）贊成《縣級農村社會養老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認為它比較符合中國農村現階段的實際情況，有利于中國社會經濟協調發展，能夠在一定程度上避免福利國家養老保障的弊端。相反的觀點（例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等）則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現的社會責任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農民參與社會養老保險的積極性，加大農村社會養老保險工作的難度。

五、基金管理

農村社會養老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平（1999）認為：①由于政府壟斷經營農村社會養老保險容易出現官僚作風、效率低下、服務質量差的后果，所以，不應放棄和排斥依托于保險公司的農村社會養老保險。②實行按季節或按繳費符合農村實際，而按繳費更符合農村實際情況，但養老金按月領取比較好。所以，農村社會養老保險應該是“按年繳費，按月領取”.另外，農村社會養老保險基金應實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農村社會養老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業管理機構進行多元化組合投資運營。在農村社會養老保險基金運營模式從國家經營向基金管理公司經營的轉變過程中，政府承諾的最終擔保所起到的穩定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風險，為此，政府應承擔最終擔保（牟放，2005）。

目前，以縣為中心的農村社會養老保險管理體制中，縣級農村社會養老保險經辦機構實際上擔當了農村社會養老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內，一是建立全國農村社會養老保險基金受托管理機構，集中管理農村社會養老保險基金。在有條件的地方建立省一級農村社會養老保險基金受托管理機構，集中管理一個省的農村社會養老保險基金。二是建立農村社會養老保險基金受托管理機構的省份，應當是農村社會養老保險制度全面開展、基金積累規模較大，同時具備相應的基金管理人才和技術的省份。三是縣級農村社會養老保險經辦機構負責基金的歸集、支付和基金收益的分配（趙殿國，2004）。

但是，也有學者認為，商業保險公司有助于農村養老保險的推行。羅世瑞（2004）指出，農民的養老問題關鍵在于經濟保障，農民的養老問題可以采取讓農民參加商業保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業人壽保險具有很強的靈活性和適應性。農民可根據繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農村壽險市場存在有效供給不足、經營主體單

一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農村保險市場，推動中國農民養老問題的妥善解決。鄭功成等（2002）對此持否定意見，認為不能對商業保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業保險來替代政府承擔的責任。

六、失地農民社會養老保險

對于為失地農民建立社會養老保險的問題，國內專家學者基本達成一致，認為現階段應該采取“以土地換保障”的方法，建立以就業為支撐的政府主導型的失地農民社會保障體系（涂文明，2004）。

但是，至于社會養老保險的制度設計，專家學者又持有不同的意見。

第一個觀點：土地使用權置換保險金。張時飛、唐鈞（2004）和樓喻剛、金皓（2002）提出了“以土地換保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本社會養老保險制度。他們認為，土地征用款是農民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極引導失地農民投資于養老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農民的后顧之憂，才能降低企業吸納失地農民的成本，增強失地農民的就業競爭力，從而為他們的長遠發展拓寬空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業，以就業促發展”的良性循環。閆艾茹（2003）認為，國家在征用土地時，對轉讓農村土地使用權的農民，可讓其直接參加社會養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民從傳統土地保障到社會養老保險的平穩過渡。土地使用權置換出的保障資金直接進入農民個人賬戶，增加了失地農民養老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進農村土地的規模經營，加快農民城市化進程。常進雄（2004）認可“土地換保障”的理論，認為上海市“小城鎮保險模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個觀點：建立“國家失地農民保障基金”.黨國英（2004）提出，現階段應該建立“國家失地農民賬戶”，讓農民能夠陸續使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統一起來，使農民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。此外，設計一種替代耕地占用補償金的新稅種（例如叫“農地交易特別稅”），實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農民保障基金”.就是說，對于一些大中城市的郊區和一些發達的對外開放地區，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農民的安置費和“國家失地農民賬戶”資金這兩個部分）以后，對其余部分實行累進稅，將相當一部分資金集中到國家手里，形成全國統籌使用的“國家失地農民保障基金”。

“國家失地農民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農民進行援助。特別在一些落后地區，由于公用事業發展需要而導致的土地征用中，農民有可能不能獲得足夠的補償（因為土地的市場價格很低），需要“國家失地農民保障基金”進行轉移支付，以幫助這里的農民。第二，開墾或復墾一部分土地，安置因公用事業征地而喪失土地的農民。第三，補充“國家失地農民賬戶”資金的不足。

第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋（2004）傾向于給失地農民建立的社會基本養老保險模式應是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”.其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30％，從土地出讓金中支出，直接進入社會統籌賬戶以備調劑使用；集體承擔部分不低于社會保障資金總額的40％，從土地補償費中支出；個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體和個人所繳資金進入個人賬戶。他們認為，對失地農民社會保險的支出標準要低于城鎮職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農民基本生活保障風險準備金，以應對將來養老保險的支付風險。鑒于政府為失地農民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區的做法，以向失地農民發放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農民積極參加商業保險。

第四個觀點：“農轉工”.成得禮、董克用（2004）提出，吸收失地農民參加城鎮養老保險。對于“農轉工”人員，要按照將其農齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮養老保險體系；對于自謀職業人員，要為其開辟參加養老保險的渠道，對達不到基本養老保險繳費年限的，允許一次性補繳，使他們享受與城鎮職工同等的養老保險待遇。失地農民由于失去了土地，在無業或失業期間不再有任何收入來源，也不再有退回農村的可能，因此，政府應該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農民納入城市最低生活保障制度內，以解決失地農民的后顧之憂。

七、農民工社會養老保險

鑒于農民工數目龐大和短期內其轉移潮流不可能停下來的事實，農民工社會養老保險也成為學者們關心的焦點。農村勞動力轉移就業對他們在農村的父母的養老保障造成了極大影響，但同時，經濟因素、文化認同、權益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農村社會養老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應該因勢利導，在政策、立法和管理上推動農村社會養老保險制度的建立，而不應該重城鎮、輕農村（戴衛東，2005）。

（一）第一個視角，總體原則

第一個觀點：分類參加。鄭功成（2002）認為，對于農民工養老保險，有必要設計兩個以上的方案供有穩定職業的農民工（有較長時期的勞動關系和穩定的工作崗位）和無穩定職業的農民工（經常處于流動狀態）自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農民工進行適當分類，對達到規定居住年限及有相對固定住所和單位的農民工，給予享受本市居民權益的資格條件，并正式納入當地的社會養老保險體系；而對不符合條件的農民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個觀點：城鄉逐步統一。李迎生（2001）主張將進城農民逐步納入城市職工統一的社會養老保險制度，原因在于改革以來，相當一部分農民實際已在城市和小城鎮居住多年，職業、生活都已有了相當的基礎，和城鎮企業職工已無二致。他們實際已和農村脫離了聯系，再讓他們向家鄉農村社會保障機構繳納社會保險金，已不現實，只會給當事雙方造成困難和不便。從農民工收入來源、農民工養老保險具體操作、農民工養老保險的管理和監督角度來考慮，也有學者認為，在現階段把農民工社會養老保險納入城鎮職工社會養老保險體系為宜（曹信邦，2005）。

第三個觀點：回鄉參保。楊立雄（2004）認為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內打破，目前把農民工納入城鎮社會保障體系中來既不現實也不可行。可行的方案是把農民工納入農村社會保障制度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，將農村社會保障制度與城鎮社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應實行差別對待：東部地區，采取強制保險，以農民個人交納保險費為主，集體補貼為輔的方式；中部地區，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補貼相結合的方式；西部地區，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、省（區）、市（地區）三級政府補貼的方式。

（二）第二個視角，賬戶設計

第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農民工流動性大，工資水平低，多數農民工是“離土不離鄉”，簡單地把農民工納入城鎮職工社會養老保險制度，當前既無條件也無必要。有土地的農民工，可按“土地換保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當前主要的工作是為農民工建立與城鎮企業職工規模相同的個人賬戶。農民工社會養老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10%繳納，員工按本人繳費工資的5%繳納。對雇用農民工的企事業單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業減免一定期限（例如5～8年）和比例（例如繳費額的5%）的稅收，這實際上是對農民工的個人賬戶進行間接補貼，可使企業和農民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業和農民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農民工社會養老保險責任主體的作用也得以體現了。農民工在轉換工作時，養老金個人賬戶可隨同轉移，退休后按規定領取養老金（閆艾茹，2003）。

第二個觀點：“混合型”養老保險制度。徐賽嫦（2003）認為，應該建立“混合型”農民工社會養老保險制度。其一，企業按大、中、小等級繳費建立社會統籌賬戶，并采用現收現付方式支付給老年農民工。國家養老保險機構將所有企業繳納的農民工養老保險基金匯合統籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區的每一按時繳費的農民工養老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養老保險金。另一部分基金采用現收現付的支付方式，平均打入當前已經領取養老保險金的農民工的統籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關根據老年農民工的生活保障需求而定。當地區差異逐漸減少時，企業繳費標準和企業繳費分配比例將逐漸實現全國統一，并最終達到現收現付部分的全國統籌。其二，以自愿原則為前提吸引農民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性帳戶（帳號與身份證一致），并可隨時查詢。其三，進行規則和信息的全國統一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據，地方立法才有約束，規則才能全國統一。只有規則統一了，才能符合農民工的需求實現社會養老保險關系的跨地域轉移。另外，只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫，實現全國范圍內地方之間的信息互聯互換，才能及時無誤地處理養老保險關系的地區之間轉移和接續事務。

第三個觀點：彈性養老保險制度。盧海元（2005）提出了制定適合農民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉移的彈性社會養老保險制度的設想。“彈性”主要涉及個人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補貼、待遇調整、覆蓋對象。改變現行制度設計中參加社會保險農民工只有到達領取養老金年齡才能動用基金的傳統規定，允許農民工通過保險證質押借款的方式，解決其生產、生活面臨的資金困難。

八、簡要評論

由于農村社會養老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學術界的研究呈現出這樣一些特點：

第一，農村社會養老保險模式仍處在爭論之中。在認可中國農村有條件建立社會養老保險以及政府應該承擔該責任的基礎上，學者提出要具體問題具體分析地對待農村社會養老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區應該有不同的政策。例如，有學者（盧海元，2003）在借鑒歐洲及東南亞國家經驗的基礎上，提出了“實物換保障”的理論；還有學者提出“土地換保障”（陳頤，2000；常進雄，2004；于淼，2006）、“住房換保障”（潘岳，2006；袁友文，2006）等理論。究竟孰優孰劣，莫衷一是。

第二，對整體農村社會養老保險制度研究相對較少。鑒于中國農村社會保障制度的歷史特殊性，學者對農村社會養老保險制度的整體設計顯得冷落，更多關注的是對失地農民、農民工社會養老保險問題的研究。筆者認為，從長遠城鄉社會養老保險制度一體化的角度看，如果對農民工等特殊群體先制定社會養老保險制度，就必須在制度設計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的態度。

第三，沒有從動態的角度來研究農村社會養老保險存在的問題。很多學者在研究農村社會養老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》為藍本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農村社會養老保險制度的影響因素也發生了諸多變化。因此，研究農村社會養老保險制度，除了要考慮農村經濟發展水平外，還要考慮農村社會分層、文化、倫理、權益意識的覺醒等因素。

第四，缺乏對非經濟影響因素的理性分析。在分析影響農村社會養老保險制度建立的因素時，大多數學者偏愛從經濟因素去看問題。事實上，在農村，尤其是在中國農村，筆者認為，傳統文化、道德倫理以及價值觀等非經濟因素在更大程度上阻礙著農村社會養老保險制度的建設。

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（戴衛東

安徽師范大學社會學院，中國人民大學中國社會保障研究中心）

* 本文為國家社會科學重大項目“維護社會公平正義與保障國民共享發展成果”（項目編號：05＆ZD048）的子課題研究成果之一，項目主持人為鄭功成教授。

第三篇：中國農村社會養老保險制度

述中國農村社會養老保險制度

內容摘要：中國是一個農業大國,農村人口占全國總人口的百分之七十以上,解決好農村養老問題就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題，農村社會養老保險是一個關鍵性的內容。隨著老齡化浪潮洶涌而來 ,農村養老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑 ,我國政府從 80年代中期開始 ,探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，養老保險制度雖然得到改善，但是依然存在許多問題。

關鍵詞：“三農”問題農民基本保障社會養老保險現狀困境

一、中國農村社會養老保險制度現狀

（一）人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大，中間小”的局面。中國農村進入老齡社會的步伐日漸加快。第五次人口普查顯示：中國65歲以上的人中農村為5938萬，占老齡總人口的67.4%.在這種嚴峻的現實面前，農村社會養老保險的徘徊顯得極其不協調。

（二）農村社會養老保險覆蓋面太小

中國擁有世界上數量最多的老年人口，且大多在農村。據統計，未納入社會保障的農村人口還很多，截止2009年底，全國7200多萬農村居民參加了保險，占全部農村居民的8.15%，占成年農村居民的8.56%.另外，據國家統計局統計，我國進城務工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2007年的2.14億人。而基本方案中沒有體現出對留在農村的農民和進城務工的農民給予區別對待。進城務工的農民既沒被納入到農村養老保險體系中，也沒被納入到城市養老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。所以很有必要考慮這個特殊群體的養老保險問題。

（三）傳統家庭養老保險功能削弱

養兒防老的觀念在我國農村根深蒂固，家庭贍養一直是最重要的養老方式。在以自給自足為基本特色的農業社會中，“子承父業”這種世代交替的形式比較穩定，可以在家庭內部自然地完成贍養老人的職能，并形成相應的道德規范。但是隨著以社會分工為特征的工業社會的到來，這一自然穩定的關系被打破了，也使贍養老人的傳統道德約束力日益遞減。隨著農村經濟改革的深入，農民的養老觀念發生了重大的轉變，養兒防老的觀念則在逐漸減弱。

（四）“土地保障”變得越來越脆弱

根據《中國統計年鑒》提供的數據，從2005年到2009年，全國農民平均來自第一產

業的收入比重不斷下降，純農業戶減少，其他類型農牧戶增加。從不同分組農牧戶所占比重變化情況看，近年來純農業戶的戶數逐年遞減，并逐步轉向兼業戶和非農業戶。從2005年到2008年，非農業戶所占比重從1.3%上升到2.6%，兼業戶所占比重從74.0%上升到77.4%，同時純農業戶的比重從24.7%下降到20.0%其中純農業收入僅占總收入的20.0%.近年來農產品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入，來自轉移性與財產性的收入約占純收入的5.7%.由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以之養老更是奢望。農民的承包地被大量征用，相反，其獲得的只是極少的土地補償費。因此說，完全依靠土地來養老的選擇是不可行的。

除此之外，貧富差距拉大，資金籌集與基金管理方面存在問題等現狀，也對農村社會養老保險體系產生了一定的影響。

二、中國農村社會養老保險制度的困境

從1986年民政部開始在富裕的農村地區進行農村社會養老保險試點以來，至今已有24年了。作為“民政部農村工作的頭等大事”，民政部門為這項工作的開展花費了巨大的代價，投入了大量的人力和物力。這項政策的實施有其相當積極的一面：農村社會養老保險制度是中國歷史上第一個針對農民的正式的社會保障制度，其意義已遠遠超出其對部分農民經濟上的保障，而且有鮮明的社會和政治意義。

然而，不容否認的是，農村社會養老保險制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個困境”來概括。

（一）管理水平低

社會保障制度的管理體制是一項技術性很強的工作，既有商業保險的技術難度，又有依法實施的政策難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求很高。但是，在農村社會養老保險實踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，便出現了很多漏洞，其中最嚴重的是養老保險基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會保障基金應該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權分立，互相制衡，從而保障養老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農村社會健康保險中卻不可能完全做到這些，大多數地方的養老保險基金是由當地的民政部門獨立管理的，征繳、管理和使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，而地方的民政部門又受當地政府的管理，所以，當地民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍農村養老保險基金的情況便時有發生，使農民的養老錢失去了保障。更嚴重的是，在制度建立的初始期，參加保險以年輕人居多，等若干年后農村老齡化高潮來

臨，開始向農民支付養老金的時候、貪污、挪用用農村養老金的官員們早已高升或退休，不在當前這個位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負責，兜底托盤的只能是國家財政；如果這在全國是一種普遍現象，那么國家財政也不可能拿出太多的錢來彌補此類漏洞，結果只能是倒逼中央銀行多印發通貨，屆時，可能會引起金融危機的說法也并非危言聳聽。

（二）可持續性差

農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，有些剛受表揚的典型，時隔不久卻已經解體了。這些地方農村社會養老保險制度的建立，有在上級領導的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對基層工作實行“養老保險—票否決制”，凡要求縣改市、鄉改鎮，要求扶貧、濟貧款和參加雙擁評比的農村基層，都必須完成社會養老保險的任務，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉強調村組干部、黨團員起帶頭作用，并要求每人要發動一定戶數的農村投保，按戶計酬。這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

（三）保障水平低

由于農村的經濟發展水平低，農民可支配的收入更低，所以在大多數地方現行的農村社會養老保險中，農民投保的保費很低，這樣，農民老年時得到的保險金就少，少到無法滿足農民老年的基本生活需要。例如我國黑龍江，隨著老年人口的比重不斷上升，黑龍江省的農村老齡化程度在不斷提高。黑龍江2009年老年人口比重為10.51%，將實現由年輕型人口結構向老年型人口結構過渡，進入老齡社會。截止到2007年底，全省有111個縣(市、區)，70%的鄉鎮開展了農村社會養老保險。截止到2008年6月末全省共撥付農保基金306.45萬元，涉及到26892人次。領取保費的有67568人。但是，作為中部地區的農業大省——黑龍江省，目前農村人口已達1762.9萬人，但截至2007年底僅有184萬農民參加了農村社會養老保險。目前全省領取養老金的農民中，領取標準每月只有幾角錢的占25%，每月領取五六元的占50%。黑龍江農村社會養老保險續繳保費的只占參保人數的3%，在哈爾濱市續繳率只有5%，從上世紀90年代初到目前，哈爾濱市共有45萬人參保，其中30萬人個人繳費積累不到100元。在目前開始領取保費的1萬人中，月領取標準在5元以下的占50%以上。這些錢對于養老無疑是杯水車薪。由此，農村社會養老保險所能起多大的作用也就比較明晰了。

三、中國農村社會養老保險的改革措施

要建立健全符合我國基本國情的農村社會養老保險制度，必須清楚把握現階段我國經濟發展的特點，結合不同地區農村經濟的現狀，因時制宜、因地制宜，做到從廣泛覆蓋到

逐步完善。

（一）穩定農村社會養老保險的基本政策

我國農村社會養老保險方案的基本思想是，堅持低標準起步，堅持個人繳納資金為主、集體補助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主的儲備積累的保險方法，堅持自愿參加與政策鼓勵相結合的政策措施，堅持社會養老保險與家庭養老保障相結合的制度。這些政策從總體上看是符合實際情況的，應當繼續堅持，并要逐步完善。

（二）確立農村社會養老保險的法律地位

通過立法的形式建立與健全社會保險和社會保障制度，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經過10多年的改革探索，我國已經建立起城鎮社會保險制度的基本框架，并基本形成城鄉社會救助制度的雛形。現在必須盡快健全《社會保險法》等有關法律，以促進我國社會保險制度的健康發展。作為一項全國性的法律，《社會保險法》不能僅僅面向城鎮居民，而把廣大的農民排斥在外。

（三）堅持因地制宜與自愿原則

受經濟發展水平、經濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內讓全國農民普遍參加社會保險是不可能的。要避免強迫農民參加的做法，因為這不僅增加農民的負擔，而且也不可能持久。只有堅持自愿原則，并通過集體補貼與政策引導，才能使這項工作健康持續地運行。在自愿的前提下，無論是貧困地區還是富裕地區，都可以實施養老保險。

（四）完善農村養老保險個人賬戶補貼制度

為了引導農民參加社會養老保險，民政部等相關政府職能部門規定了集體補貼的一些辦法。大部分鄉鎮規定了按職業與職務給予補助的辦法。為使社會養老保險制度真正發揮其社會互助功能，有能力進行補助的鄉村，應盡可能采取按人頭補助的辦法，這樣可以有效避免“窮者愈窮、富者愈富”現象，使補貼制度體現“公正、公平、公開”原則。

（五）完善農村社會保障的管理體制

為加快新型農村社會保障制度建設步伐，必須強化國家尤其是各級政府對其的行政管理，使其納入規范化軌道并健康發展。一是要使農村社會保障的行政管理與基金管理、業務管理相分離，政府主要負責行政管理。二是在建立統一的農村社會保障機構前提下，明確相關部門的管理職能并使其協調有效地進行。三是要針對不同的農村社會保障項目，完善相應的管理制度，明確不同的管理內容和重點并使管理程序規范化。

同時，還應依靠堅持個人賬戶積累模式，強化農村社會保障的監督機制，探索多種形式的農村社會養老保障制度等方法，實施農村社會養老保險的保障措施。

綜上所述，我認為，解決農民老有所養問題，從農民最基本的保障問題入手，是解決“三

農”問題的關鍵所在。這也真正體現了對農民的人文關懷，體現了科學發展觀，對構建社會主義和諧社會具有重大的現實意義

四、針對中國農村社會養老保險制度需要進一步研究的問題

盡管農村社會養老保險已經進行了許多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經濟實力還不夠發達，農村的社會生產力總體而言還比較落后，是典型的二元經濟結構。因此到目前為止，關于農村社會養老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：

（一）農村社會養老保險的籌資方式

許多研究者都提出應當在農村養老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應當有多大比較合適，即既能充分調動農民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經濟效率之間的替代關系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。

（二）農村社會養老保險的管理機構設置

按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發放應當遵循三權分立的原則。但是我國農村社會養老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監督是基金安全難以保障的關鍵，因此農村社會養老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現權利的監督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。

（三）城鄉養老保險的銜接問題

我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍（王國軍，男，1970年出生，內蒙赤峰人，現為對外經濟貿易大學教授，博士生導師，員工福利與社會保障學系主任，北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員。1999年獲博士學位，Winrock International中美博士項目成員。）提出了“?三維?的城鄉有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關于這個方案還有許多問題需要研究。

參考文獻：

1、彭希哲，《The Changing Population of China》，人口學刊，2002年 第05期

2、王國軍，《中國農業保險和農村社會保障制度研究》，學術季刊，2000年

3、何平，《世紀抉擇—中國社會保障體系構架》，2002年

4、鄭功成，《農民工的權益與社會保障》，2002年

5、劉貴平，《老保險的人口學研究》，中國人口出版社，1999年

第四篇：中國農村社會養老保險制度淺析

文章標題：中國農村社會養老保險制度淺析

在構建“和諧社會”、建設新農村的今天，農村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學術界的關注。鄭功成(2002)認為，農村養老保險的停滯潛伏著巨大風險，主張分類分層解決農村養老保險問題。中國農村社會養老保險宜“進”不宜“退”，宜早不宜遲。“進”應該是正視現實，在具備一定的條件的基礎

上循序漸“進”，而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意，2005)。鑒于農村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養老功能的削弱，以及市場經濟發展的需要，故在農村社會保障的發展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養老保險作為重心來抓(劉書鶴，2001)。東部地區基本上具備建立社會養老保險制度的條件；中西部地區個別省份具備建立社會養老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發達地區試行農村社會養老保險，等待條件成熟后再全面推行(王國軍，2002)。本文對農村養老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農村養老保險制度的建設。

一、建立農村社會養老保險的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數學者均認為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數學者持不同意見。

第一種觀點：建立農村社會養老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等(2001)。他們認為，一個國家的社會養老保險制度覆蓋于農民，都是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。這時，國家綜合實力增強，農民收入大大提高，農民人口相對一國人口總數已不占絕對多數。而目前，中國農村多數地區仍處于相對封閉的小農經濟階段，且地區之間發展水平差距過大，因而，在全國范圍內實施農村社會養老保險的社會經濟條件尚不具備。他們認為，農村社會養老保險就全國而言，發達地區應積極推進，欠發達地區應暫緩推行，然后逐步擴大其實施范圍。不管是發達的農村地區還是欠發達的農村地區都應建立綜合性、多渠道的養老保障體系，以對付農民的老齡化風險。梁鴻(1999)在對建立農村社會保障的約束因素進行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經濟改革的中心，根據“發展優先和效率優先”的發展戰略，必定在資金的競爭性使用中具有優勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多；再加上中國農村區域經濟發展不平衡又已達到相當程度，因此，現階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區的社區保障作為替代。

第二種觀點：建立農村社會養老保險條件已經具備。盧海元(2003；2004)認為：①建立農村社會養老保險制度的經濟條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內生產總值(10185元)已經超過歐洲國家建立農村社會養老保險制度時的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內生產總值也已經達到5774美元，也超過了發達國家建立農村社會養老保險制度的平均水平(5226美元)時。2002年，中國農業GDP比重已經下降到15。可以說，中國逐步推進農村社會養老保險的經濟條件目前已經基本具備。②建立農村社會養老保險制度的戰略條件基本具備。首先，中國GDP將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經濟發展已經上了一個大臺階，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農村工業化、城鎮化和現代化進程加快，發達地區農村、城鎮近郊農村和中西部一些經濟發展水平比較高的農村，已經具備建立農村社會養老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農村“養兒防老”的傳統方式，另一方面加速了農村人口的老齡化，這些都要求中國建立農村養老保險制度。最后，加入世貿組織要求嚴格限制使用農產品價格保護等與之相抵觸的農業政策。為避免農業受到重大打擊，為避免農民利益受到嚴重損害，中國應該充分利用“綠箱”政策，對農民實施更有效的保護。不失時機地為農民建立社會養老保險制度。郭秀亮、范作雄(1997)認為，農村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩定的資金來源作保障；其二，農民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農村社會保障制度的“硬件”，是物質基礎，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍。基于此，他們指出，農村經濟體制改革使得中國農業產生了巨大的質的飛躍，已初步具備實施農村社會保障制度的物質基礎和社會條件：首先，鄉鎮企業的迅速崛起為集體經濟組織繳納農村社會養老保障基金提供了可能；其次，農業勞動者收入的提高使得農民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調節措施(向高收入階層征稅和在國家

財政中設立社會保障支出項目直接撥款)來籌集社會保障基金的可能。

二、政府責任

不能以政府對農村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度(鄭功成，2002)。陸解芬(2004)認為，政府必須在農村社會養老保險制度建立和運營中起主導作用。具體而言，政府的責任主要可分為：第一，政策責任。在農村社會養

老保險制度建立的過程中，政府應起主導作用，政府的重視和支持是建立農村社會養老保險制度的根本和前提。第二，財政責任。一項社會政策的執行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責任。農村社會養老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生(2005)認為，政府擔負著構建和經濟發展水平相適應的農村社會保障制度的基本框架，建立健全農村社會保障的管理體制，兌現國家對農村社會保障的財政責任并推動多渠道籌集農村社會保障資金，確保農村社會保障基金的保值增殖，建立健全農村社會保障事業的監管機制，推動農村社會保障的立法建設，以及創造適宜農村社會保障制度建設的外部環境等重要職責。當前，為保證政府切實地履行在農村社會保障制度建設中的職責，需要糾正認識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應有正確的認識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設上長期存在的重城市、輕農村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農民養老保障和醫療保障為重點的農村社會保障體系，促進農村經濟和社會協調、可持續發展。適應各地農村的經濟社會發展狀況，堅持發展農村養老保險。農村養老保險是中國改革開放條件下解決養老保障問題的新創造(趙瑞政、王愛玲、任伶，2002)。

第一個觀點：分類分層。鄭功成等(2002)認為，一個較為合理的政策取向是，對農村居民的社會養老問題進行分類處置，優先考慮已經非農化、城市化的農村戶口勞動者，優先考慮響應國家號召的農村計劃生育夫婦，優先在發達地區推進農村社會養老保險制度的建設和發展。東部沿海地區及其他經濟條件好的地區可以先行一步。鄭秉文等(2001)認為，按照《縣級農村社會養老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區別對待、分類指導、有序發展。還有人認為，中國應該改變目前農村既定的社會養老保險制度模式，在經濟較發達的農村地區，農民社會養老保險制度可實施與城鎮社會養老保險制度接近的制度形式；在農村中等收入地區，農民的個人賬戶養老金可通過購買商業保險養老金產品來實現。總而言之，在一種漸進的動態整合中，逐步實現農村社會養老保險制度與城鎮社會養老保險制度的整合統一(陳志國，2005)。

第二個觀點：“三結合保障”。楊翠迎(2005)認為，面對龐大的農村人口群，單純地靠哪一種養老方式都難以擔此重任。在中國社會經濟轉型的特殊時期，需要發揮家庭養老、社會養老保險、社區養老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農村社會養老保障的需要。中國農村養老保障的出路在于根據不同地區的經濟水平建立不同的養老保障模式，而且重點在于解決養老資金來源的問題。從長遠來看，要從根本上解決農民養老問題，必須建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村社會養老保險制度。袁春瑛等(2002)認為，在中國目前的社會經濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統的家庭養老保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地實際，分類推進農村社會養老保險制度建設，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。有學者認為，在相當長的時期內，建立農村社會養老保險制度仍然要采取以家庭養老為主、社會供養為輔的模式(閻昆，2000)。

第三個觀點：創新制度。盧海元(2003)在《實物換保障：農村社會養老保險制度的創新之路》中指出，“實物換保障”是根據不同的對象，以特定方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會養老保險制度方案。年輕農民實行“產品換保障”；老年農民和被征地農民實行“土地換保障”；進城農民工實行“產品換保障” “土地換保障”的“雙軌制”；鄉鎮企業職工實行“股權換保障” “產品換保障” “土地換保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認為，根據中國國情，政府目前不可能為農村社會養老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農村社會養老保險制度，是在總結試點經驗的基礎上，根據中國國情和農村實際做出的現實選擇，也符合國際養老保險的發展方向。

四、籌資模式

目前，對于農村社會養老保險籌集模式的探討較少。農村社會養老保險應采取怎樣的基金籌集模式?多數學者(例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等)贊成《縣級農村社會養老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認為它比較符合中國農村現階段的實際情況，有利于中國社會經濟協調發展，能夠在一定程度上避免福利國家養老保障的弊端。相反的觀點(例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等)則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現的社會責任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農民參與社會養老保險的積極性，加大農村社會養老保險工作的難度。

五、基金管理

農村社會養老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平(1999)認為：①由于政府壟斷經營農村社會養老保險容易出現官僚作風、效率低下、服務質量差的后果，所以，不應放棄和排斥依托于保險公司的農村社會養老保險。②實行按季節或按繳費符合農村實際，而按繳費更符合農村實際情況，但養老金按月領取比較好。所以，農村社會養老保險應該是“按年繳費，按月領取”；另外，農村社會養老保險基金應實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農村社會養老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業管理機構進行多元化組合投資運營。在農村社會養老保險基金運營模式從國家經營向基金管理公司經營的轉變過程中，政府承諾的最終擔保所起到的穩定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風險，為此，政府應承擔最終擔保(牟放，2005)。目前，以縣為中心的農村社會養老保險管理體制中，縣級農村社會養老保險經辦機構實際上擔當了農村社會養老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內，一是建立全國農村社會養老保險基金受托管理機構，集中管理農村社會養老保險基金。在有條件的地方建立省一級農村社會養老保險基金受托管理機構，集中管理一個省的農村社會養老保險基金。二是建立農村社會養老保險基金受托管理機構的省份，應當是農村社會養老保險制度全面開展、基金積累規模較大，同時具備相應的基金管理人才和技術的省份。三是縣級農村社會養老保險經辦機構負責基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國，2004)。

但是，也有學者認為，商業保險公司有助于農村養老保險的推行。羅世瑞(2004)指出，農民的養老問題關鍵在于經濟保障，農民的養老問題可以采取讓農民參加商業保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業人壽保險具有很強的靈活性和適應性。農民可根據繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農村壽險市場存在有效供給不足、經營主體單

一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農村保險市場，推動中國農民養老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對此持否定意見，認為不能對商業保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業保險來替代政府承擔的責任。

六、失地農民社會養老保險

對于為失地農民建立社會養老保險的問題，國內專家學者基本達成一致，認為現階段應該采取“以土地換保障”的方法，建立以就業為支撐的政府主導型的失地農民社會保障體系(涂文明，2004)。但是，至于社會養老保險的制度設計，專家學者又持有不同的意見。

第一個觀點：土地使用權置換保險金。張時飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地換保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本社會養老保險制度。他們認為，土地征用款是農民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極弓[導失地農民投資于養老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農民的后顧之憂，才能降低企業吸納失地農民的成本，增強失地農民的就業競爭力，從而為他們的長遠發展拓寬空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業，以就業促發展”的良性循環。閆艾茹(2003)認為，國家在征用土地時，對轉讓農村土地使用權的農民，可讓其直接參加社會養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民從傳統土地保障到社會養老保險的平穩過渡。土地使用權置換出的保障資金直接進入農民個人賬戶，增加了失地農民養老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進農村土地的規模經營，加快農民城市化進程。常進雄(2004)認可“土地換保障”的理論，認為上海市“小城鎮保險模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個觀點：建立“國家失地農民保障基金”。黨國英(2004)提出，現階段應該建立“國家失地農民賬戶”，讓農民能夠陸續使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統一起來，使農民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。

此外，設計一種替代耕地占用補償金的新稅種(例如叫“農地交易特別稅”)，實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農民保障基金”。就是說，對于一些大中城市的郊區和一些發達的對外開放地區，在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農民的安置費和“國家失地農民賬戶”資金這兩個部分)以后，對其余部分實行累進稅，將相當一部分資金集中到國家手里，形成全國統籌使用的“國家失地農民保障基金”。

“國家失地農民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農民進行援助。特別在一些落后地區，由于公用事業發展需要而導致的土地征用中，農民有可能不能獲得足夠的補償(因為土地的市場價格很低)，需要“國家失地農民保障基金”進行轉移支付，以幫助這里的農民。第二，開墾或復墾一部分土地，安置因公用事業征地而喪失土地的農民。第三，補充“國家失地農民賬戶”資金的不足。

第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農民建立的社會基本養老保險模式應是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”。其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30，從土地出讓金中支出，直接進入社會統籌賬戶以備調劑使用；集體承擔部分不低于社會保障資金總額的40，從土地補償費中支出；個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體和個人所繳資金進入個人賬戶。他們認為，對失地農民社會保險的支出標準要低于城鎮職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農民基本生活保障風險準備金，以應對將來養老保險的支付風險。鑒于政府為失地農民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區的做法，以向失地農民發放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農民積極參加商業保險。

第四個觀點：“農轉工”。成得禮、董克用(2004)提出，吸收失地農民參加城鎮養老保險。對于“農轉工”人員，要按照將其農齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮養老保險體系；對于自謀職業人員，要為其開辟參加養老保險的渠道，對達不到基本養老保險繳費年限的，允許一次性補繳，使他們享受與城鎮職工同等的養老保險待遇。失地農民由于失去了土地，在無業或失業期間不再有任何收入來源，也不再有退回農村的可能，因此，政府應該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農民納入城市最低生活保障制度內，以解決失地農民的后顧之憂。

七、農民工社會養老保險

鑒于農民工數目龐大和短期內其轉移潮流不可能停下來的事實，農民工社會養老保險也成為學者們關心的焦點。農村勞動力轉移就業對他們在農村的父母的養老保障造成了極大影響，但同時，經濟因素、文化認同、權益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農村社會養老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應該因勢利導，在政策、立法和管理上推動農村社會養老保險制度的建立，而不應該重城鎮、輕農村(戴衛東，2005)。

(一)第一個視角，總體原則

第一個觀點：分類參加。鄭功成(2002)認為，對于農民工養老保險，有必要設計兩個以上的方案供有穩定職業的農民工(有較長時期的勞動關系和穩定的工作崗位)和無穩定職業的農民工(經常處于流動狀態)自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農民工進行適當分類，對達到規定居住年限及有相對固定住所和單位的農民工，給予享受本市居民權益的資格條件，并正式納入當地的社會養老保險體系；而對不符合條件的農民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個觀點：城鄉逐步統一。李迎生(2001)主張將進城農民逐步納入城市職工統一的社會養老保險制度，原因在于改革以來，相當一部分農民實際已在城市和小城鎮居住多年，職業、生活都已有了相當的基礎，和城鎮企業職工已無二致。他們實際已和農村脫離了聯系，再讓他們向家鄉農村社會保障機構繳納社會保險金，已不現實，只會給當事雙方造成困難和不便。從農民工收入來源、農民工養老保險具體操作、農民工養老保險的管理和監督角度來考慮，也有學者認為，在現階段把農民工社會養老保險納入城鎮職工社會養老保險體系為宜(曹信邦，2005)。

第三個觀點：回鄉參保。楊立雄(2004)認為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內打破，目前把農民工納入城鎮社會保障體系中來既不現實也不可行。可行的方案是把農民工納入農村社會保障制度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，將農村社會保障制度與城鎮社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應實行差別對待：東部地區，采取強制保險，以農民個人交納保險費為主，集體補貼為輔的方式；中部地區，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補貼相結合的方式；西部地區，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、省(區)、市(地區)三級政府補貼的方式。

(二)第二個視角，賬戶設計

第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農民工流動性大，工資水平低，多數農民工是“離土不離鄉”，簡單地把農民工納入城鎮職工社會養老保險制度，當前既無條件也無必要。有土地的農民工，可按“土地換保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當前主要的工作是為農民工建立與城鎮企業職工規模相同的個人賬戶。農民工社會養老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10繳納，員工按本人繳費工資的5繳納。對雇用農民工的企事業單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業減免一定期限(例如5—8年)和比例(例如繳費額的5)的稅收，這實際上是對農民工的個人賬戶進行間接補貼，可使企業和農民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業和農民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農民工社會養老保險責任主體的作用也得以體現了。農民工在轉換工作時，養老金個人賬戶可隨同轉移，退休后按規定領取養老金(閆艾茹，2003)。

第二個觀點：“混合型”養老保險制度。徐賽嫦(2003)認為，應該建立“混合型”農民工社會養老保險制度。其一，企業按大、中、小等級繳費建立社會統籌賬戶，并采用現收現付方式支付給老年農民工。國家養老保險機構將所有企業繳納的農民工養老保險基金匯合統籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區的每一按時繳費的農民工養老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養老保險金。另一部分基金采用現收現付的支付方式，平均打入當前已經領取養老保險金的農民工的統籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關根據老年農民工的生活保障需求而定。當地區差異逐漸減少時，企業繳費標準和企業繳費分配比例將逐漸實現全國統一，并最終達到現收現付部分的全國統籌。其二，以自愿原則為前提吸引農民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性帳戶(帳號與身份證一致)，并可隨時查詢。其三，進行規則和信息的全國統一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據，地方立法才有約束，規則才能全國統一。只有規則統一了，才能符合農民工的需求實現社會養老保險關系的跨地域轉移。另外，只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫，實現全國范圍內地方之間的信息互聯互換，才能及時無誤地處理養老保險關系的地區之間轉移和接續事務。

第三個觀點：彈性養老保險制度。盧海元(2005)提出了制定適合農民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉移的彈性社會養老保險制度的設想。“彈性”主要涉及個人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補貼、待遇調整、覆蓋對象。改變現行制度設計中參加社會保險農民工只有到達領取養老金年齡才能動用基金的傳統規定，允許農民工通過保險證質押借款的方式，解決其生產、生活面臨的資金困難。

八、簡要評論

由于農村社會養老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學術界的研究呈現出這樣一些特點：

第一，農村社會養老保險模式仍處在爭論之中。在認可中國農村有條件建立社會養老保險以及政府應該承擔該責任的基礎上，學者提出要具體問題具體分析地對待農村社會養老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區應該有不同的政策。例如，有學者(盧海元，2003)在借鑒歐洲及東南亞國家經驗的基礎上，提出了“實物換保障”的理論；還有學者提出“土地換保障”(陳頤，2000；常進雄，2004；于淼，2006)、“住房換保障”(潘岳，2006；袁友文，2006)等理論。究竟孰優孰劣，莫衷一是。

第二，對整體農村社會養老保險制度研究相對較少。鑒于中國農村社會保障制度的歷史特殊性，學者對農村社會養老保險制度的整體設計顯得冷落，更多關注的是對失地農民、農民工社會養老保險問題的研究。筆者認為，從長遠城鄉社會養老保險制度一體化的角度看，如果對農民工等特殊群體先制定社會養老保險制度，就必須在制度設計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的態度。

第三，沒有從動態的角度來研究農村社會養老保險存在的問題。很多學者在研究農村社會養老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》為藍本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農村社會養老保險制度的影響因素也發生了諸多變化。因此，研究農村社會養老保險制度，除了要考慮農村經濟發展水平外，還要考慮農村社會分層、文化、倫理、權益意識的覺醒等因素。

第四，缺乏對非經濟影響因素的理性分析。在分析影響農村社會養老保險制度建立的因素時，大多數學者偏愛從經濟因素去看問題。事實上，在農村，尤其是在中國農村，筆者認為，傳統文化、道德倫理以及價值觀等非經濟因素在更大程度上阻礙著農村社會養老保險制度的建設。

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第五篇：中國農村傳統家庭養老保障模式研究（寫寫幫推薦）

中國農村傳統家庭養老保障模式研究

[摘要]目前，傳統家庭養老模式正面臨著制度性瓶頸和一系列外生因素的沖擊，農村傳統家庭養老模式漸趨弱化。但從中國經濟發展水平和農村養老現狀來看，傳統家庭養老仍是農村主要養老方式之一，并將繼續發揮重要作用。同時，社會化養老也是養老模式發展的一種趨勢。因此，在鞏固和發展家庭養老的同時，也要發展多種形式的社會化養老方式，在整合中不斷發展以家庭作為養老載體并輔助于多種方式的農村養老模式。

[關鍵詞]農村；家庭養老；保障模式

在中國，農村傳統養老保障是建立在依托土地之上的家庭養老，這種養老模式得以延續千載，應該說有其合理的一面。可以肯定地說，這種模式曾經很好地解決了中國農村的養老問題。然而，社會變遷正使得這種穩固的家庭養老模式失去其經濟和社會基礎，原有的養老模式前提正被抽去，家庭養老正面臨制度性瓶頸和一系列外生因素的沖擊，從而具有趨弱性。在傳統家庭養老功能日漸式微，而老齡化所帶來的社會問題又日益嚴峻的今天，養老問題不再是個別家庭的事情，而是一個具有重大影響的社會問題。

一、農村家庭養老面臨的挑戰

養老涉及經濟供養、生活照料和精神慰藉三個方面的內容。伴隨著城市化進程的加快、計劃生育政策的推廣以及老年人口的高齡化而出現的農村家庭規模小型化、文化多元化、家庭養老負擔加重等，三維角度的農村傳統家庭養老功能呈現弱化趨勢。其主要表現為以下三點。

(一)經濟供養不足，老年人生活困難

計劃生育政策的實施，使家庭人口數量逐漸減少，家庭趨向小型化、核心化，這使養老所需的人力資源不足。

(二)生活照料難以實現，老年人生活不便

社會主義市場經濟體制的確立，使人們的生活方式發生了重大變化，“父母在不遠游”的觀念被打破，勞動力流動和人口的遷移加強。目前，農村中大量出現“空巢家庭”(據預測，2005年城市“空巢家庭”占到老年家庭的一半以上)和“隔代家庭”，農村老年人不但得不到子女的經常照料，身體健康狀況允許的老人還要擔負照料家庭的責任。而一旦健康狀況惡化或到了生活難以自理的年齡，老年人則可能陷入生活無人照料的困境。

(三)缺乏精神慰藉，老年人孤獨寂寞感加深

由于“空巢家庭”的增多，子女迫于競爭、生活壓力，與老人見面、情感交流的時間減少，農村老人得不到子女的精神慰藉，缺乏家庭的天倫之樂。加之在城市化影響下，農利’獨生子女家庭出現“代際傾斜”現象，一些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向子女傾斜，產生了“重幼輕老”現象，這對老年父母的心理健康和實

際生活質量都產生了負面影響。

二、農村傳統家庭養老功能弱化的原因分析

(一)土地生產效益低下，難以維系家庭養老功能

農村老人依靠土地收入自養的前提條件，是家庭經營的土地產出收入能夠達到滿足基本養老需要的水平。而從中國的現實情況看，由于農產品生產成本不斷提高，農產品價格相對較低等方面的影響，增產不增收已是一個不爭的事實，土地經營收益難以滿足上述基本條件，從而以土地保障為基礎的農村家庭養老難以為繼。

(二)城市化進程加快，使農村家庭養老功能弱化

首先，城市化所導致的鄉村人口流動，以及計劃生育政策的實施，使家庭規模縮小，核心家庭增多。與此同時，計劃生育政策的推廣，在廣大農村地區也出現“4-2-1”型的家庭結構，并有逐漸增多的趨勢。這也使農村家庭規模縮小，家庭養老負擔加重，使家庭養老出現了“孤木難支”的情況。其次，城市化帶來的多元文化，一方面使社會的包容度增強，社會對個人的道德約束壓力減弱；另一方面，傳統的價值觀不斷受到挑戰和沖擊，“孝悌”文化的衰落，使家庭失去了文化依托，子女在心理上弱化了對老年人的經濟支持信念，這是對家庭養老模式的致命打擊。

(三)農村老年人口高齡化加重了家庭養老負擔

與農村老年人平均期望余命相伴隨的老年人口“高齡化”所帶來的農村家庭養老負擔加重，不僅反映在經濟供養不足，更使生活照料和精神慰藉問題日益突出，從而導致農村家庭養老功能的弱化。

(四)農村養老方面的法律保障不足

目前，中國在農村養老問題上，立法工作嚴重滯后，尚沒有一部單獨的農村養老法。在與老人權利關系最密切的養老保險問題上，現有法律沒有切實從農村的實際出發確定政策方向和改變不合理現狀的具體步驟。不僅立法不健全，而且現有的法規在現實中也缺乏可操作性。在政府對老年人的養老義務、子女對老年人的贍養等方面并沒有明確的量化指標，這使得現實中一旦遇到糾紛，可依據的法律幾乎沒有。

(五)農民工、失地農民人數增多，使農村養老的情況變得更為復雜

中國經濟具有典型的二元結構特征，即傳統農業經濟與現在工業并存。中國目前正處于工業化快速發展的歷史時期，在工業化過程中，必然伴隨著大量農村人口，特別是年輕人口向城市的轉移。同時，隨著城鎮(市)規模的擴大和經濟發展的需要，農村土地被征用的越來越多，使失地農民的人數不斷增加，失地農民養老問題日益提上日程。同時，這也使得農村“空巢”家庭的老人變成了“真空”地帶。

現階段家庭養老功能雖然呈現弱化的趨勢，但由于家庭養老獨特的文化價值、生活照料和精神慰藉等方面的作用，決定著家庭養老將會在相當長的時間內仍然是中國主要的養老方式。據中國科學院人口所1987年抽樣調查顯示，農村子女供養占67.5％，離退休金供養僅占1.0％。根據國家統計局在1994年10月進行的人口變動調查結果表明，中國農村老年人的家庭養老比例高達64.2％，自身勞動收入占29.2％，退休金收入只占4.4％；在總體上家庭仍

占主要地位，靠子女或其他親屬提供經濟幫助的占57.1％。2000年人口普查資料表明，農村家庭養老占48.92％。比較以上幾項調查結果，我們不難看出：不考慮生活照料和精神慰藉的因素，僅從經濟方面來看，從總體上說，傳統家庭養老雖然有弱化的趨勢，但目前中國仍以家庭養老為主。

三、家庭養老是中國農村養老模式的現實選擇

受傳統文化的影響，中國農村老年人有著強烈的“家”觀念，認為社會關系中最可靠的就是親緣關系。加之社會化養老在精神方面的先天不足，即生活上照料和感情上的關懷是家庭這一初級群體的內在功能，其他社會群體無法替代。因此不管哪一類型的社區服務，其以“契約”為基礎的社會關系，受制于經濟因素和道德觀念制約，決定了它們都不可能替代基于血緣的親情關懷家庭的養老模式。加之傳統“孝”文化對中國農村也有著根深蒂同的影響，筆者認為，家庭養老仍是新時期廣大農村(特別是經濟欠發達地區農民)養老模式的現實選擇。

(一)經濟支持作為養老的首要基本內容目前只能由家庭提供

眾所周知，一切發展均需經濟或財政的支持，社會化或半社會化養老的三大主要資金來源(國家、集體、個人)在面臨數量巨大的農村老年人口時都遇到了困難。從中國的現實國情來看，過于龐大的老年人口數量與現有的綜合國力差距較大，對眾多的農村老年人口，財政無能為力；以家庭為單位的分散經營導致廣大農村集體經濟實力削弱，集體經濟無力承擔嚴重的養老問題；而就農民個人而言，大部分剛剛解決溫飽問題，根本沒有可能未雨綢繆去解決自身養老問題。國家無財力、集體無積累、老人無余力的客觀現實表明，在廣大農村由家庭成員提供物質供養是農村老人現實而無奈的選擇。

(二)家庭養老是一種文化訴求

一種養老保障方式的確立，其影響因素眾多，其中經濟發展水平、經濟體制以及由經濟基礎決定的上層建筑等都起著重要作用。家庭養老作為一種養老保障方式，其在中國傳統農村社會中延續至今，雖然是社會結構體系中各種因素共同作用的結果，但絕大多數中國農民依靠家庭成員度過老年歲月，與其說是因經濟原因不得已而為之，是經濟發展水平決定養老保障，不如說是一種文化訴求，一種心理暗示，一種傳統的蔓延。

(三)中國養老服務的社會化程度處于較低水平

隨著老齡化進程的加快，老年人日益增加的生活服務需求與可置換的公共養老資源嚴重不足的矛盾日漸突出。截至2001年底，中國有城鄉敬老院3.5315萬個，擁有床位96.6萬張，收養入住人數68.9萬人，平均近4000個人才擁有一個敬老院，平均近200個老年人中才有一個人住養老院。中國大部分地區不僅養老機構數量少，而且收費普遍較高，設施和服務質量又良莠不齊，很多敬老院基本上處于無穩定經濟來源、無人管理、無服務人員的“三無”狀態，無奈人住的老人生活質量可想而知。敬老院老人的凄涼晚景，強化了農村老年人依靠家庭養老的愿望。但是，目前還很難完全實現家庭養老照料功能向社會的轉移。

從上面的分析可以看出，在中國農村社會養老還不充分的情況下，不論是從老年人的經濟供養角度，抑或是精神慰藉角度，家庭養老都具有其它養老方式難以替代的優勢，成為農村老年人的首選也有其合理性和必然性。但傳統的農村家庭養老模式也正在面臨諸多的挑

戰，這就必須對傳統的家庭養老模式予以完善和創新。可以設想，未來的農村家庭養老是以家庭作為養老載體并輔助于多種方式的農村養老模式。其合理性在于：第一，家庭養老成本低，效率高；第二，目前中國農村養老保險還無法普及和推廣；第三，農村家政服務的社會化程度不高；第四，老年人隨著年齡的增長對家庭的依戀情節越來越濃，而且老年人與兒孫們生活在一起，其樂融融，更有利于老年人的身心健康。

四、完善和創新農村養老模式的對策研究

盡管傳統的家庭養老功能已經呈現弱化的趨勢，但就目前的國情、國力及農村社會經濟發展水平來看，家庭養老還將在較長時期內保持下去，并繼續擔當農村養老保障的主要力量，但同時傳統的家庭養老面臨著諸多挑戰。鑒于中國養老的特殊性，我們認為，從發展趨勢看，在鞏固和發展農村家庭養老的同時，也要大力發展多種形式的社會化養老和助老事業，在整合中不斷發展以家庭作為養老載體并輔助于多種方式的農村養老模式。我們應著重發展以下幾個方面。

(一)強化家庭養老的功能

首先，加快農村經濟的發展，增加農民收入，加強家庭養老的經濟支持功能。其次，建立健全家庭養老的利益誘導和激勵機制，調動家庭的養老積極性。再次，強化家庭養老的道德教化力度，增強人們的老齡意識和養老意識，營造弘揚傳統美德的強大的社會輿論氛圍。最后，不斷完善有關家庭養老的法制建設，讓家庭養老由倫理走向法制，讓法的硬約束為農村老年人口提供強有力的外在保障。

(二)明確政府職責

農村養老保障事業的發展、農村養老問題的解決沒有政府的積極領導和推進是無法推進的，任何社會保障制度沒有政府的參與，都是難以維系的。在積極探索適合中國國情的農村社會養老模式的過程中，除明確個人、家庭及集體應承擔養老籌資職責外，政府責任必須“歸位”，即應在繼續“政府扶持”的同時，設立農村養老社會化基金，進行“真金白銀”的資金投入，以真正實現農村養老保險的“社會化”。同時，要倡導敬老養老的風尚，從思想上強化家庭養老觀念，并細化法律或制度規范，對家庭養老的責任與標準進行明確規定。另外，還可以將家庭養老質量的高低與子女可獲得的實際利益結合起來，如遺產繼承的優先權、干部升遷考核的標準等，鼓勵積極的家庭養老行為。

(三)積極穩妥地推進新型農村社會養老保險

根據現有研究成果，學者們認為，中國農村社會養老保險工作的問題主要有：第一，農村社會養老保險的覆蓋面小，參加養老保險的人數少，保障水平低；第二，農村社會養老保險的管理水平低，保險基金的保值增值能力和實際保險能力差；第三，農村社會養老保險缺乏法律的支持，政策不能持續；第四，農民自愿參保原則與社會保險強制性原則矛盾；第五，農村社會養老保險投入不足，農村支付壓力大。因此，在推進新型農村社會養老保險時，要加大政府投入，擴大社會養老保險的覆蓋面；加大對農村社會養老保險基金的監督力度，提高保值增值能力；加大對“新農保”的宣傳力度，使更多的農民參與其中，共享社會發展成果。

(四)加快村域社區養老建設

社區作為家庭養老最終走向社會化養老的中介和橋梁，一方面，應該考慮村域老年人特殊需求及條件能力，建立與完善養老服務設施和機構，為老年人提供生活和精神照料服務；另一方面，也可將村落老年人組織起來，成立諸如“老年人生活互助組”式的資源性組織，老年人之間互相照顧。在推進村域社區養老建設中，充分發揮政府職能的同時，也要發揮非營利組織在經營社區養老院，開展社區公益性、慈善性、自愿性活動以及老年人服務等方面的積極作用，并充分調動社區成員參與的積極性，從而實現社會養老資源的開發與整合。

(五)加強法制建設，切實保障老年人權益

當今社會正處于變革時期，市場經濟的觀念已經滲透到人們生活的各個方面。傳統的依靠倫理觀念維系的家庭養老模式受到很大沖擊。現代文明的發展要求建立起道德規范與法制規范相一致的約束機制。市場大潮沖擊下的家庭養老不應只靠人的自覺精神維持，而必須納入法制的軌道，使之由道德的軟約束

變成法制的剛性強制。筆者認為，家庭養老的法制建設計劃應主要從兩個方面進行：一方面，加強以《中華人民共和國老年人權益保障法》為核心的法制體系建設；另一方面，要增強子女贍養父母的法律意識，提高其贍養父母的自覺性。通過立法保障老年人的社會經濟權利。法制是實現養老保障的重要保證手段，而中國目前為止尚無一部綜合性社會保障法律，也沒有一部單獨的養老法，所以，盡快制定農村養老基本法，是中國的農村養老盡快走上法制化的路徑之一。

總之，在目前農村養老保障需求難以滿足，供給嚴重不足的情況下，完善和強化農村家庭養老保障功能十分必要。通過推進新型農村社會養老保險、加快村域社區養老建設、法制建設計劃、政府行動計劃等措施，多管齊下，充分發揮中國家庭養老的優勢，切實鞏固農村家庭的養老功能。

五、小結

在現代社會，與老年人生活最為密切的仍然是家庭，無論是城市中的離退休老年人或者是農村中不能從事勞作的老年人，他們的生活范圍和生活依靠依然是家庭。所以，中國在“未富先老”的基本國情下養老模式的選擇是：家庭養老。但是，人口老齡化的進程加快，向傳統的家庭養老制度提出了挑戰，要想真正解決老有所養問題，就要求我們在發揮家庭養老積極作用的同時，也要順應家庭養老的發展方向，調動國家、集體、社區、個人各方面的力量，彌補家庭養老功能的欠缺。

正是因為家庭養老尚能發揮功能，而社會養老保險制度還極不完善，且中國現實經濟發展水平較為落后，決定了我們當前在進行農村養老保障的戰略選擇時，應綜合考慮各方面的因素，作出既能解決當前農村老年人養老問題，又能符合未來發展趨勢的抉擇。注釋：

①田雪原《“二元經濟”結構下的農村養老保障改革思路》，載于《人口學刊》2002年第6期第3至4頁。

②杜鵬、武超《中國老年人的主要經濟來源分析》，載于《人口研究》1998年第4期第51至57頁。

③姚從容、余滬榮《論人口鄉城遷移對我國農村養老保障體系的影響》，載于《市場與人口分析》2005年第2期第58頁。

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