第一篇：中國農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式研究（寫寫幫推薦）

中國農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式研究

[摘要]目前，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式正面臨著制度性瓶頸和一系列外生因素的沖擊，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式漸趨弱化。但從中國經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀來看，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村主要養(yǎng)老方式之一，并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。同時，社會化養(yǎng)老也是養(yǎng)老模式發(fā)展的一種趨勢。因此，在鞏固和發(fā)展家庭養(yǎng)老的同時，也要發(fā)展多種形式的社會化養(yǎng)老方式，在整合中不斷發(fā)展以家庭作為養(yǎng)老載體并輔助于多種方式的農(nóng)村養(yǎng)老模式。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；家庭養(yǎng)老；保障模式

在中國，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障是建立在依托土地之上的家庭養(yǎng)老，這種養(yǎng)老模式得以延續(xù)千載，應(yīng)該說有其合理的一面。可以肯定地說，這種模式曾經(jīng)很好地解決了中國農(nóng)村的養(yǎng)老問題。然而，社會變遷正使得這種穩(wěn)固的家庭養(yǎng)老模式失去其經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)，原有的養(yǎng)老模式前提正被抽去，家庭養(yǎng)老正面臨制度性瓶頸和一系列外生因素的沖擊，從而具有趨弱性。在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日漸式微，而老齡化所帶來的社會問題又日益嚴(yán)峻的今天，養(yǎng)老問題不再是個別家庭的事情，而是一個具有重大影響的社會問題。

一、農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

養(yǎng)老涉及經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個方面的內(nèi)容。伴隨著城市化進程的加快、計劃生育政策的推廣以及老年人口的高齡化而出現(xiàn)的農(nóng)村家庭規(guī)模小型化、文化多元化、家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重等，三維角度的農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能呈現(xiàn)弱化趨勢。其主要表現(xiàn)為以下三點。

(一)經(jīng)濟供養(yǎng)不足，老年人生活困難

計劃生育政策的實施，使家庭人口數(shù)量逐漸減少，家庭趨向小型化、核心化，這使養(yǎng)老所需的人力資源不足。

(二)生活照料難以實現(xiàn)，老年人生活不便

社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，使人們的生活方式發(fā)生了重大變化，“父母在不遠(yuǎn)游”的觀念被打破，勞動力流動和人口的遷移加強。目前，農(nóng)村中大量出現(xiàn)“空巢家庭”(據(jù)預(yù)測，2005年城市“空巢家庭”占到老年家庭的一半以上)和“隔代家庭”，農(nóng)村老年人不但得不到子女的經(jīng)常照料，身體健康狀況允許的老人還要擔(dān)負(fù)照料家庭的責(zé)任。而一旦健康狀況惡化或到了生活難以自理的年齡，老年人則可能陷入生活無人照料的困境。

(三)缺乏精神慰藉，老年人孤獨寂寞感加深

由于“空巢家庭”的增多，子女迫于競爭、生活壓力，與老人見面、情感交流的時間減少，農(nóng)村老人得不到子女的精神慰藉，缺乏家庭的天倫之樂。加之在城市化影響下，農(nóng)利’獨生子女家庭出現(xiàn)“代際傾斜”現(xiàn)象，一些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向子女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老”現(xiàn)象，這對老年父母的心理健康和實

際生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

二、農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的原因分析

(一)土地生產(chǎn)效益低下，難以維系家庭養(yǎng)老功能

農(nóng)村老人依靠土地收入自養(yǎng)的前提條件，是家庭經(jīng)營的土地產(chǎn)出收入能夠達(dá)到滿足基本養(yǎng)老需要的水平。而從中國的現(xiàn)實情況看，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品價格相對較低等方面的影響，增產(chǎn)不增收已是一個不爭的事實，土地經(jīng)營收益難以滿足上述基本條件，從而以土地保障為基礎(chǔ)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老難以為繼。

(二)城市化進程加快，使農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化

首先，城市化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村人口流動，以及計劃生育政策的實施，使家庭規(guī)模縮小，核心家庭增多。與此同時，計劃生育政策的推廣，在廣大農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)“4-2-1”型的家庭結(jié)構(gòu)，并有逐漸增多的趨勢。這也使農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，使家庭養(yǎng)老出現(xiàn)了“孤木難支”的情況。其次，城市化帶來的多元文化，一方面使社會的包容度增強，社會對個人的道德約束壓力減弱；另一方面，傳統(tǒng)的價值觀不斷受到挑戰(zhàn)和沖擊，“孝悌”文化的衰落，使家庭失去了文化依托，子女在心理上弱化了對老年人的經(jīng)濟支持信念，這是對家庭養(yǎng)老模式的致命打擊。

(三)農(nóng)村老年人口高齡化加重了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

與農(nóng)村老年人平均期望余命相伴隨的老年人口“高齡化”所帶來的農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，不僅反映在經(jīng)濟供養(yǎng)不足，更使生活照料和精神慰藉問題日益突出，從而導(dǎo)致農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的弱化。

(四)農(nóng)村養(yǎng)老方面的法律保障不足

目前，中國在農(nóng)村養(yǎng)老問題上，立法工作嚴(yán)重滯后，尚沒有一部單獨的農(nóng)村養(yǎng)老法。在與老人權(quán)利關(guān)系最密切的養(yǎng)老保險問題上，現(xiàn)有法律沒有切實從農(nóng)村的實際出發(fā)確定政策方向和改變不合理現(xiàn)狀的具體步驟。不僅立法不健全，而且現(xiàn)有的法規(guī)在現(xiàn)實中也缺乏可操作性。在政府對老年人的養(yǎng)老義務(wù)、子女對老年人的贍養(yǎng)等方面并沒有明確的量化指標(biāo)，這使得現(xiàn)實中一旦遇到糾紛，可依據(jù)的法律幾乎沒有。

(五)農(nóng)民工、失地農(nóng)民人數(shù)增多，使農(nóng)村養(yǎng)老的情況變得更為復(fù)雜

中國經(jīng)濟具有典型的二元結(jié)構(gòu)特征，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與現(xiàn)在工業(yè)并存。中國目前正處于工業(yè)化快速發(fā)展的歷史時期，在工業(yè)化過程中，必然伴隨著大量農(nóng)村人口，特別是年輕人口向城市的轉(zhuǎn)移。同時，隨著城鎮(zhèn)(市)規(guī)模的擴大和經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)村土地被征用的越來越多，使失地農(nóng)民的人數(shù)不斷增加，失地農(nóng)民養(yǎng)老問題日益提上日程。同時，這也使得農(nóng)村“空巢”家庭的老人變成了“真空”地帶。

現(xiàn)階段家庭養(yǎng)老功能雖然呈現(xiàn)弱化的趨勢，但由于家庭養(yǎng)老獨特的文化價值、生活照料和精神慰藉等方面的作用，決定著家庭養(yǎng)老將會在相當(dāng)長的時間內(nèi)仍然是中國主要的養(yǎng)老方式。據(jù)中國科學(xué)院人口所1987年抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村子女供養(yǎng)占67.5％，離退休金供養(yǎng)僅占1.0％。根據(jù)國家統(tǒng)計局在1994年10月進行的人口變動調(diào)查結(jié)果表明，中國農(nóng)村老年人的家庭養(yǎng)老比例高達(dá)64.2％，自身勞動收入占29.2％，退休金收入只占4.4％；在總體上家庭仍

占主要地位，靠子女或其他親屬提供經(jīng)濟幫助的占57.1％。2000年人口普查資料表明，農(nóng)村家庭養(yǎng)老占48.92％。比較以上幾項調(diào)查結(jié)果，我們不難看出：不考慮生活照料和精神慰藉的因素，僅從經(jīng)濟方面來看，從總體上說，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老雖然有弱化的趨勢，但目前中國仍以家庭養(yǎng)老為主。

三、家庭養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老模式的現(xiàn)實選擇

受傳統(tǒng)文化的影響，中國農(nóng)村老年人有著強烈的“家”觀念，認(rèn)為社會關(guān)系中最可靠的就是親緣關(guān)系。加之社會化養(yǎng)老在精神方面的先天不足，即生活上照料和感情上的關(guān)懷是家庭這一初級群體的內(nèi)在功能，其他社會群體無法替代。因此不管哪一類型的社區(qū)服務(wù)，其以“契約”為基礎(chǔ)的社會關(guān)系，受制于經(jīng)濟因素和道德觀念制約，決定了它們都不可能替代基于血緣的親情關(guān)懷家庭的養(yǎng)老模式。加之傳統(tǒng)“孝”文化對中國農(nóng)村也有著根深蒂同的影響，筆者認(rèn)為，家庭養(yǎng)老仍是新時期廣大農(nóng)村(特別是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民)養(yǎng)老模式的現(xiàn)實選擇。

(一)經(jīng)濟支持作為養(yǎng)老的首要基本內(nèi)容目前只能由家庭提供

眾所周知，一切發(fā)展均需經(jīng)濟或財政的支持，社會化或半社會化養(yǎng)老的三大主要資金來源(國家、集體、個人)在面臨數(shù)量巨大的農(nóng)村老年人口時都遇到了困難。從中國的現(xiàn)實國情來看，過于龐大的老年人口數(shù)量與現(xiàn)有的綜合國力差距較大，對眾多的農(nóng)村老年人口，財政無能為力；以家庭為單位的分散經(jīng)營導(dǎo)致廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力削弱，集體經(jīng)濟無力承擔(dān)嚴(yán)重的養(yǎng)老問題；而就農(nóng)民個人而言，大部分剛剛解決溫飽問題，根本沒有可能未雨綢繆去解決自身養(yǎng)老問題。國家無財力、集體無積累、老人無余力的客觀現(xiàn)實表明，在廣大農(nóng)村由家庭成員提供物質(zhì)供養(yǎng)是農(nóng)村老人現(xiàn)實而無奈的選擇。

(二)家庭養(yǎng)老是一種文化訴求

一種養(yǎng)老保障方式的確立，其影響因素眾多，其中經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟體制以及由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的上層建筑等都起著重要作用。家庭養(yǎng)老作為一種養(yǎng)老保障方式，其在中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會中延續(xù)至今，雖然是社會結(jié)構(gòu)體系中各種因素共同作用的結(jié)果，但絕大多數(shù)中國農(nóng)民依靠家庭成員度過老年歲月，與其說是因經(jīng)濟原因不得已而為之，是經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定養(yǎng)老保障，不如說是一種文化訴求，一種心理暗示，一種傳統(tǒng)的蔓延。

(三)中國養(yǎng)老服務(wù)的社會化程度處于較低水平

隨著老齡化進程的加快，老年人日益增加的生活服務(wù)需求與可置換的公共養(yǎng)老資源嚴(yán)重不足的矛盾日漸突出。截至2001年底，中國有城鄉(xiāng)敬老院3.5315萬個，擁有床位96.6萬張，收養(yǎng)入住人數(shù)68.9萬人，平均近4000個人才擁有一個敬老院，平均近200個老年人中才有一個人住養(yǎng)老院。中國大部分地區(qū)不僅養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少，而且收費普遍較高，設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量又良莠不齊，很多敬老院基本上處于無穩(wěn)定經(jīng)濟來源、無人管理、無服務(wù)人員的“三無”狀態(tài)，無奈人住的老人生活質(zhì)量可想而知。敬老院老人的凄涼晚景，強化了農(nóng)村老年人依靠家庭養(yǎng)老的愿望。但是，目前還很難完全實現(xiàn)家庭養(yǎng)老照料功能向社會的轉(zhuǎn)移。

從上面的分析可以看出，在中國農(nóng)村社會養(yǎng)老還不充分的情況下，不論是從老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)角度，抑或是精神慰藉角度，家庭養(yǎng)老都具有其它養(yǎng)老方式難以替代的優(yōu)勢，成為農(nóng)村老年人的首選也有其合理性和必然性。但傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式也正在面臨諸多的挑

戰(zhàn)，這就必須對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式予以完善和創(chuàng)新?？梢栽O(shè)想，未來的農(nóng)村家庭養(yǎng)老是以家庭作為養(yǎng)老載體并輔助于多種方式的農(nóng)村養(yǎng)老模式。其合理性在于：第一，家庭養(yǎng)老成本低，效率高；第二，目前中國農(nóng)村養(yǎng)老保險還無法普及和推廣；第三，農(nóng)村家政服務(wù)的社會化程度不高；第四，老年人隨著年齡的增長對家庭的依戀情節(jié)越來越濃，而且老年人與兒孫們生活在一起，其樂融融，更有利于老年人的身心健康。

四、完善和創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老模式的對策研究

盡管傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)呈現(xiàn)弱化的趨勢，但就目前的國情、國力及農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平來看，家庭養(yǎng)老還將在較長時期內(nèi)保持下去，并繼續(xù)擔(dān)當(dāng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要力量，但同時傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨著諸多挑戰(zhàn)。鑒于中國養(yǎng)老的特殊性，我們認(rèn)為，從發(fā)展趨勢看，在鞏固和發(fā)展農(nóng)村家庭養(yǎng)老的同時，也要大力發(fā)展多種形式的社會化養(yǎng)老和助老事業(yè)，在整合中不斷發(fā)展以家庭作為養(yǎng)老載體并輔助于多種方式的農(nóng)村養(yǎng)老模式。我們應(yīng)著重發(fā)展以下幾個方面。

(一)強化家庭養(yǎng)老的功能

首先，加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，加強家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟支持功能。其次，建立健全家庭養(yǎng)老的利益誘導(dǎo)和激勵機制，調(diào)動家庭的養(yǎng)老積極性。再次，強化家庭養(yǎng)老的道德教化力度，增強人們的老齡意識和養(yǎng)老意識，營造弘揚傳統(tǒng)美德的強大的社會輿論氛圍。最后，不斷完善有關(guān)家庭養(yǎng)老的法制建設(shè)，讓家庭養(yǎng)老由倫理走向法制，讓法的硬約束為農(nóng)村老年人口提供強有力的外在保障。

(二)明確政府職責(zé)

農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決沒有政府的積極領(lǐng)導(dǎo)和推進是無法推進的，任何社會保障制度沒有政府的參與，都是難以維系的。在積極探索適合中國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老模式的過程中，除明確個人、家庭及集體應(yīng)承擔(dān)養(yǎng)老籌資職責(zé)外，政府責(zé)任必須“歸位”，即應(yīng)在繼續(xù)“政府扶持”的同時，設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老社會化基金，進行“真金白銀”的資金投入，以真正實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的“社會化”。同時，要倡導(dǎo)敬老養(yǎng)老的風(fēng)尚，從思想上強化家庭養(yǎng)老觀念，并細(xì)化法律或制度規(guī)范，對家庭養(yǎng)老的責(zé)任與標(biāo)準(zhǔn)進行明確規(guī)定。另外，還可以將家庭養(yǎng)老質(zhì)量的高低與子女可獲得的實際利益結(jié)合起來，如遺產(chǎn)繼承的優(yōu)先權(quán)、干部升遷考核的標(biāo)準(zhǔn)等，鼓勵積極的家庭養(yǎng)老行為。

(三)積極穩(wěn)妥地推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

根據(jù)現(xiàn)有研究成果，學(xué)者們認(rèn)為，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的問題主要有：第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面小，參加養(yǎng)老保險的人數(shù)少，保障水平低；第二，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理水平低，保險基金的保值增值能力和實際保險能力差；第三，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏法律的支持，政策不能持續(xù)；第四，農(nóng)民自愿參保原則與社會保險強制性原則矛盾；第五，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入不足，農(nóng)村支付壓力大。因此，在推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時，要加大政府投入，擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面；加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督力度，提高保值增值能力；加大對“新農(nóng)?！钡男麄髁Χ?，使更多的農(nóng)民參與其中，共享社會發(fā)展成果。

(四)加快村域社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)

社區(qū)作為家庭養(yǎng)老最終走向社會化養(yǎng)老的中介和橋梁，一方面，應(yīng)該考慮村域老年人特殊需求及條件能力，建立與完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機構(gòu)，為老年人提供生活和精神照料服務(wù)；另一方面，也可將村落老年人組織起來，成立諸如“老年人生活互助組”式的資源性組織，老年人之間互相照顧。在推進村域社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)中，充分發(fā)揮政府職能的同時，也要發(fā)揮非營利組織在經(jīng)營社區(qū)養(yǎng)老院，開展社區(qū)公益性、慈善性、自愿性活動以及老年人服務(wù)等方面的積極作用，并充分調(diào)動社區(qū)成員參與的積極性，從而實現(xiàn)社會養(yǎng)老資源的開發(fā)與整合。

(五)加強法制建設(shè)，切實保障老年人權(quán)益

當(dāng)今社會正處于變革時期，市場經(jīng)濟的觀念已經(jīng)滲透到人們生活的各個方面。傳統(tǒng)的依靠倫理觀念維系的家庭養(yǎng)老模式受到很大沖擊?，F(xiàn)代文明的發(fā)展要求建立起道德規(guī)范與法制規(guī)范相一致的約束機制。市場大潮沖擊下的家庭養(yǎng)老不應(yīng)只靠人的自覺精神維持，而必須納入法制的軌道，使之由道德的軟約束

變成法制的剛性強制。筆者認(rèn)為，家庭養(yǎng)老的法制建設(shè)計劃應(yīng)主要從兩個方面進行：一方面，加強以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心的法制體系建設(shè)；另一方面，要增強子女贍養(yǎng)父母的法律意識，提高其贍養(yǎng)父母的自覺性。通過立法保障老年人的社會經(jīng)濟權(quán)利。法制是實現(xiàn)養(yǎng)老保障的重要保證手段，而中國目前為止尚無一部綜合性社會保障法律，也沒有一部單獨的養(yǎng)老法，所以，盡快制定農(nóng)村養(yǎng)老基本法，是中國的農(nóng)村養(yǎng)老盡快走上法制化的路徑之一。

總之，在目前農(nóng)村養(yǎng)老保障需求難以滿足，供給嚴(yán)重不足的情況下，完善和強化農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能十分必要。通過推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、加快村域社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)、法制建設(shè)計劃、政府行動計劃等措施，多管齊下，充分發(fā)揮中國家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，切實鞏固農(nóng)村家庭的養(yǎng)老功能。

五、小結(jié)

在現(xiàn)代社會，與老年人生活最為密切的仍然是家庭，無論是城市中的離退休老年人或者是農(nóng)村中不能從事勞作的老年人，他們的生活范圍和生活依靠依然是家庭。所以，中國在“未富先老”的基本國情下養(yǎng)老模式的選擇是：家庭養(yǎng)老。但是，人口老齡化的進程加快，向傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老制度提出了挑戰(zhàn)，要想真正解決老有所養(yǎng)問題，就要求我們在發(fā)揮家庭養(yǎng)老積極作用的同時，也要順應(yīng)家庭養(yǎng)老的發(fā)展方向，調(diào)動國家、集體、社區(qū)、個人各方面的力量，彌補家庭養(yǎng)老功能的欠缺。

正是因為家庭養(yǎng)老尚能發(fā)揮功能，而社會養(yǎng)老保險制度還極不完善，且中國現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，決定了我們當(dāng)前在進行農(nóng)村養(yǎng)老保障的戰(zhàn)略選擇時，應(yīng)綜合考慮各方面的因素，作出既能解決當(dāng)前農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題，又能符合未來發(fā)展趨勢的抉擇。注釋：

①田雪原《“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村養(yǎng)老保障改革思路》，載于《人口學(xué)刊》2002年第6期第3至4頁。

②杜鵬、武超《中國老年人的主要經(jīng)濟來源分析》，載于《人口研究》1998年第4期第51至57頁。

③姚從容、余滬榮《論人口鄉(xiāng)城遷移對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的影響》，載于《市場與人口分析》2005年第2期第58頁。

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第二篇：中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變研究

中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變研究

摘要：當(dāng)前，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題日益尖銳和突出，由國家舉辦的養(yǎng)老保險無疑是最重要、最有效的解決方式。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)歷了從無到有的過程，2009年9月1日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見，標(biāo)志著我國的新農(nóng)保進入試點階段，對農(nóng)村適齡居民全覆蓋的養(yǎng)老保險指日可待。關(guān)鍵詞：農(nóng)村；家庭養(yǎng)老；社會養(yǎng)老；農(nóng)村養(yǎng)老保險；

一.中國農(nóng)村養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀

1.家庭養(yǎng)老是主要形式。

在我國廣大農(nóng)村中，老年人多數(shù)仍與子女孫輩們居住，形成三代同堂或四代同堂的大家庭。據(jù)2000年全國1％人口抽樣調(diào)查，全國有老年人的家庭中，老年人與成年子女生活在一起的有6871萬戶，占有老年人口戶的73.83％，其中三代居住的占大多數(shù)。另外一種情況是老年人與已婚子女分戶居住，同時子女仍提供生活照料。一種是喪偶獨居，一種是配偶共同居住。無論是那種居住形式，都是在老年人有勞動能力前提下的，經(jīng)濟來源靠老人勞動獲得和子女供養(yǎng)。農(nóng)村的老年人將擁有的土地分配給子女耕種，這樣就理所當(dāng)然地獲得子文提供的生活費用。很多家庭雖然是分戶居住，但老年人家庭與已婚子女家庭同住一個地區(qū)，距離較近，在生活和精神上有著密切的聯(lián)系，出現(xiàn)“分而不離”的現(xiàn)象。

2.社會養(yǎng)老是補充形式。我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險，是以個人繳納為主、集體補助為輔、國家提供優(yōu)惠政策為特色的。農(nóng)村養(yǎng)老保險是我國社會保障制度建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，建立農(nóng)村社會保障體系，對于擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟發(fā)展解決城市二元制社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡，解決三農(nóng)問題，都有重要意義。養(yǎng)老保險是全體農(nóng)民的基本保障，對于推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和計劃生育基本國策的實施，對于調(diào)節(jié)收入分配、縮小城鄉(xiāng)差別、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展都有重要的意義。

二.中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變的必要性

（一）局限的城鄉(xiāng)制度

1.城鄉(xiāng)分割的戶籍制度

在戶籍制度不可跨越的情況下，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城市化進程受阻。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，有效地阻礙了農(nóng)村勞動力這種生產(chǎn)要素在部門間、地域間和所有制之間的流動。農(nóng)民即使在城里有了比較穩(wěn)定的職業(yè)和住所，也不敢放棄農(nóng)村的土地和戶籍。這種狀態(tài)沒有達(dá)到轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的預(yù)期，從而使農(nóng)村勞動生產(chǎn)率無法根本提高。與戶籍制度配套的城市勞動就業(yè)制度、城市偏向的社會保障制度、排他性的城市福利體制諸如住房、醫(yī)療、教育、托幼、養(yǎng)老等相應(yīng)的建立了起來，把農(nóng)村人口控制在城市體制之外。

2.我國現(xiàn)在及未來城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的局面

政府用行政干預(yù)手段將城鄉(xiāng)分開，以犧牲農(nóng)民利益為代價實現(xiàn)國家的工業(yè)化。其結(jié)果，不僅過多地犧牲了農(nóng)民的利益，大大削弱了農(nóng)業(yè)資本積累、技術(shù)革新的實力，窒息了農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁；而且導(dǎo)致了延續(xù)至今的城鄉(xiāng)有別的社會保障體系的形成。

3.國家計劃生育政策的長期存在在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中，由于最主要的經(jīng)濟來源———糧食屬于非耐存品，不能用于進行生命周期的資源長期分配，因此傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障制度是建立在人力自然儲蓄基礎(chǔ)之上的家庭內(nèi)部資源代際交換機制，是一種家庭代際間互相供養(yǎng)的反哺型模式。但是由于計劃生育的普遍推廣，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式也受到了挑戰(zhàn)。

家庭養(yǎng)老方式正逐漸走到盡頭。

（二）外在沖擊

1.缺乏永久遷移的不完全的城市化沖擊中國的城市化過程中，不同于其他很多發(fā)展中國家人口流動以永久的、家庭主導(dǎo)為主要特征的遷移模式，中國農(nóng)村勞動力流動的模式由于戶籍制度的繼續(xù)存在而滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，使得中國農(nóng)村流動勞動力寧愿土地擱置也不愿意放棄土地，使得中國農(nóng)村土地長期處于被割裂的狀況，無法形成規(guī)模經(jīng)營，從而很大程度上減輕了土地養(yǎng)老保障的巨大作用。

2.工業(yè)化提高人口預(yù)期壽命，縮短勞動力勞動壽命、增加不完全家庭，改變照料者結(jié)構(gòu)，從而削減家庭養(yǎng)老功能。目前中國已進入了工業(yè)化的中期階段，工業(yè)革命帶來了生產(chǎn)力的巨變和社會的進步，使人類的養(yǎng)老方式也發(fā)生了根本地改變。

3.城市化、工業(yè)化進程中的農(nóng)地征用，使基于土地基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老將越來越困難。據(jù)國家土地局調(diào)查匯總，在1990～1994年間，平均每年減少耕地面積940萬畝，其中，人為減少約為400萬畝，我國可開發(fā)利用的后備耕地資源約為10.6億畝，其中可開發(fā)成耕地的僅為1.94億畝。所以，基于土地基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老將越來越困難。

三.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老模式發(fā)展現(xiàn)狀

2007年底，全國1805個縣（市、區(qū)、旗）不同程度地開展了農(nóng)保工作，5171萬農(nóng)民參保，積累保險基金將超過412億元，392萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付養(yǎng)老金40億元，2008年新組建的人力資源和社會保障部在原來的基礎(chǔ)上充實和加強了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險職能。

近年來，各地在制度模式和財政補貼方式方面進行了大膽試點探索，形成了三類制度模式：

1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合。基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分個人不繳費，直接從政府財政預(yù)算中安排。個人賬戶部分實行個人繳費，有些地方還給予參保補貼。

2.個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合。制度結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險類似，但籌資和保障水平較低。其中社會統(tǒng)籌部分由政府預(yù)籌或者企業(yè)（單位、集體）繳納。

3.完全個人賬戶模式。即全部籌資都記入?yún)⒈Ｕ邆€人賬戶模式。

在財政補貼方式上也有三種：一是“進口”補，即從繳費環(huán)節(jié)進行補貼；二是 “出口”補，即從發(fā)放環(huán)節(jié)進行補貼；三是兩頭補，即從繳費和發(fā)放環(huán)節(jié)都進行補貼。

四.中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的問題

1.農(nóng)村集體養(yǎng)老力量薄弱，農(nóng)民養(yǎng)老資金來源不足。目前敬老院是我國農(nóng)村老年人集中養(yǎng)老的主要形式，但農(nóng)村敬老院只是對農(nóng)村的部分老年人實現(xiàn)了集中養(yǎng)老，雖在相當(dāng)長的時期較好地解決了一部分老年人的養(yǎng)老問題，但我國農(nóng)村敬老院的供養(yǎng)能力還是相對不足。另外，農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展緩慢，對于那些經(jīng)濟收入較低的農(nóng)民來說，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，沒有條件拿出足夠的資金對未來養(yǎng)老進行投資，再有就是五保戶養(yǎng)老，由村級提留為五保戶提供生活必需的資料，也就是由農(nóng)村集體經(jīng)濟供養(yǎng)。但當(dāng)五保戶“就家供養(yǎng)”無法自我照料時，便出現(xiàn)了難以解決的護理問題。

2.社會化養(yǎng)老的體制不健全。資金保證機制不健全表現(xiàn)最為明顯。農(nóng)村社會化養(yǎng)老對資金的籌集、管理、運營機制是比較關(guān)鍵的，而對資金的保值、增值卻是最關(guān)鍵的。目前我國農(nóng)民養(yǎng)老保險采用積累式資金籌集模式，積累期長，所以要想保證養(yǎng)老保險基金的安全，基金一般是存入銀行和購買國庫券，但隨著銀行的降息，單靠這些利息收入是無法實現(xiàn)基金的保值，基金必須尋求更為有效的保值與

增值方式，才能擴大養(yǎng)老資金的來源，實現(xiàn)分擔(dān)社會風(fēng)險的目的。同時，社會公平化不足也是我國農(nóng)村社會化養(yǎng)老的一個明顯問題。農(nóng)村中不同行業(yè)、不同體制下的勞動者不能享受同等的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，這不但違背了社會保障的意圖，而且也嚴(yán)重制約了社會保障資金的來源，降低了社會保障的功能。

3.政府承擔(dān)的責(zé)任不夠。社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的，能夠代表社會、管理社會的主導(dǎo)者是政府，并不是個別的社會組織和家庭。從近年來農(nóng)村社會化養(yǎng)老發(fā)展過程來看，我國政府力圖避免發(fā)達(dá)國家“福利制度”或“高福利”的做法，防止背上沉重的社會保障負(fù)擔(dān)。但政府不應(yīng)該放棄或者規(guī)避社會保障責(zé)任，在某些改革措施中，增加個人的責(zé)任是正確的，但是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任不明確。當(dāng)前我國的農(nóng)村養(yǎng)老模式不能讓社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老截然分開，二者是相互補充，相互交融的。有效的途徑是實現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合，而實現(xiàn)結(jié)合的主導(dǎo)力量是政策，即政府通過法規(guī)、政策、管理來實現(xiàn)的。這是農(nóng)村全面建設(shè)小康社會養(yǎng)老模式政府工作的重點，也是適應(yīng)市場經(jīng)濟化和生活化的必然要求。

五.問題的對策

1.加快建立、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。

在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，逐步建立與經(jīng)濟發(fā)展水平和財政支撐能力相適應(yīng)，以切實可行的土地保障、家庭贍養(yǎng)和社會扶持相結(jié)合的“三位一體”農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。要制定相關(guān)的政策規(guī)定，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，妥善解決農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)的新情況、新問題。及時出臺對農(nóng)村老年人的各項優(yōu)惠政策，解決農(nóng)村“三無”老人和因病、因殘等喪失勞動能力的特殊困難老年人的生活問題。繼續(xù)支持和鼓勵低齡、健康的農(nóng)村老年人從事各種正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動，提高自養(yǎng)能力，確?；旧?。建立健全城鄉(xiāng)特困老年人的社會救助制度。對農(nóng)村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農(nóng)村居民最低生活保障工程，讓農(nóng)村貧困老年人也享受低保。按照“國家政策扶持，農(nóng)民自我保護為主，集體補助為輔”的原則，建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的新型的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險制度，從根本上解決農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老問題。總結(jié)推廣農(nóng)村部分計劃生育獎勵扶持制度經(jīng)驗，研究完善獎勵扶持措施，真正讓每位老人老有所養(yǎng)，安享晚年。

2.加快推行農(nóng)村醫(yī)療救助制度，解決農(nóng)村老人的就醫(yī)難問題。

做好這項工作，一是采取國家、地方政府和個人負(fù)擔(dān)的辦法，在農(nóng)村逐步建立推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。二是加大財政扶持力度，對農(nóng)村特困老年人參加新型合作醫(yī)療，繳納個人負(fù)擔(dān)醫(yī)療基金確有困難的，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府籌措資金加以解決；三是各級醫(yī)療保健服務(wù)機構(gòu)，為農(nóng)村老年人看病掛號、就診、取藥、住院提供方便。

3.加強農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會福利院建設(shè)，提高“五?！崩先说募泄B(yǎng)比例。

繼續(xù)全面實施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長一點的時間，使農(nóng)村 “五保戶”除自愿投親靠友供養(yǎng)外，基本上實現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院為主的集中供養(yǎng)，讓最困難的群眾真正成為“福利之星”；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村福利院、敬老院硬件設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)納入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，以保證供養(yǎng)對象有一個安全舒適、優(yōu)美的休養(yǎng)環(huán)境。三是免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。四是大力發(fā)展院辦經(jīng)濟，以提高供養(yǎng)對象生活水平，確保這些老年人的生活不低于當(dāng)?shù)厝司钏?。五是妥善解決好農(nóng)村分散供養(yǎng)的“五?！崩先撕娃r(nóng)村“空巢老人”的日常生活照料和精神贍養(yǎng)問題。4.大力提倡并推廣家庭贍養(yǎng)協(xié)議制度，強化農(nóng)村家庭對老年人贍養(yǎng)義務(wù)。繼續(xù)推行普遍簽

訂《家庭贍養(yǎng)協(xié)議書》的有效做法，把子女的贍養(yǎng)責(zé)任用協(xié)議書的形式固定下來。在具體執(zhí)行中，一是經(jīng)常開展尊老、愛幼的宣傳教育活動；明確《家庭贍養(yǎng)協(xié)議書》的主要內(nèi)容。協(xié)議書內(nèi)容應(yīng)包括：經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉三個方面。三是協(xié)議簽訂后，由老人、子女和村委會或村老年協(xié)會各持一份，并由村委會或村老年協(xié)會監(jiān)管執(zhí)行

4.加快從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會工作者隊伍建設(shè)工作力度。

應(yīng)盡快出臺從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會工作者管理辦法，加大從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會工作者的培訓(xùn)，提高福利待遇，提升他們的社會地位，充分調(diào)動從業(yè)者的工作積極性。

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第三篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究述評

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究述評

在構(gòu)建“和諧社會”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成（2002）認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風(fēng)險，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進”不宜“退”，宜早不宜遲。“進”應(yīng)該是正視現(xiàn)實，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸“進”，而不是不顧客觀情況一哄而上（王芳、王天意，2005）。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓（劉書鶴，2001）。

東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行（王國軍，2002）。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等（2001）。他們認(rèn)為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩校缓笾鸩綌U大其實施范圍。

不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險。梁鴻（1999）在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元（2003；2004）認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（10185元）已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平（愛爾蘭，1998年為9580元）。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平（5226美元）時。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP 比重已經(jīng)下降到15%.可以說，中國逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP 將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護。不失時機地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄（1997）認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍?；诖?，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施（向高收入階層征稅和在國家財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款）來籌集社會保障基金的可能。

二、政府責(zé)任

不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度（鄭功成，2002）。陸解芬（2004）認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責(zé)任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生（2005）認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)有正確的認(rèn)識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造（趙瑞政、王愛玲、任伶，2002）。

第一個觀點：分類分層。鄭功成等（2002）認(rèn)為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等（2001）認(rèn)為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)?？偠灾谝环N漸進的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一（陳志國，2005）。

第二個觀點：“三結(jié)合保障”.楊翠迎（2005）認(rèn)為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等（2002）認(rèn)為，在中國目前的社會經(jīng)濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式（閻昆，2000）。

第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元（2003）在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地?fù)Q保障”；進城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障”+“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”（.閆艾茹（2003）和孫潔（2004））

認(rèn)為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式？多數(shù)學(xué)者（例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等）贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點（例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等）則認(rèn)為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平（1999）認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按繳費符合農(nóng)村實際，而按繳費更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費，按月領(lǐng)取”.另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機構(gòu)進行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風(fēng)險，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保（牟放，2005）。

目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配（趙殿國，2004）。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞（2004）指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單

一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等（2002）對此持否定意見，認(rèn)為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險

對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系（涂文明，2004）。

但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞（2004）和樓喻剛、金皓（2002）提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹（2003）認(rèn)為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進入農(nóng)民個人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民城市化進程。常進雄（2004）認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個觀點：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.黨國英（2004）提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。此外，設(shè)計一種替代耕地占用補償金的新稅種（例如叫“農(nóng)地交易特別稅”），實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農(nóng)民的安置費和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分）以后，對其余部分實行累進稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補償（因為土地的市場價格很低），需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋（2004）傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”.其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30％，從土地出讓金中支出，直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會保障資金總額的40％，從土地補償費中支出；個人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補償費中抵交，集體和個人所繳資金進入個人賬戶。他們認(rèn)為，對失地農(nóng)民社會保險的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)對將來養(yǎng)老保險的支付風(fēng)險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。

第四個觀點：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”.成得禮、董克用（2004）提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達(dá)不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的，允許一次性補繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時，經(jīng)濟因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村（戴衛(wèi)東，2005）。

（一）第一個視角，總體原則

第一個觀點：分類參加。鄭功成（2002）認(rèn)為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設(shè)計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（經(jīng)常處于流動狀態(tài)）自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進行適當(dāng)分類，對達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生（2001）主張將進城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機構(gòu)繳納社會保險金，已不現(xiàn)實，只會給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜（曹信邦，2005）。

第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。楊立雄（2004）認(rèn)為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行。可行的方案是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當(dāng)時機，將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實行差別對待：東部地區(qū)，采取強制保險，以農(nóng)民個人交納保險費為主，集體補貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、?。▍^(qū)）、市（地區(qū)）三級政府補貼的方式。

（二）第二個視角，賬戶設(shè)計

第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10%繳納，員工按本人繳費工資的5%繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限（例如5～8年）和比例（例如繳費額的5%）的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進行間接補貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金（閆艾茹，2003）。

第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦（2003）認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時繳費的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個人永久性帳戶（帳號與身份證一致），并可隨時查詢。其三，進行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級為基礎(chǔ)的社會保險關(guān)系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。盧海元（2005）提出了制定適合農(nóng)民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想。“彈性”主要涉及個人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡要評論

由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：

第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。在認(rèn)可中國農(nóng)村有條件建立社會養(yǎng)老保險以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者（盧海元，2003）在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”（陳頤，2000；常進雄，2004；于淼，2006）、“住房換保障”（潘岳，2006；袁友文，2006）等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對整體農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究相對較少。鑒于中國農(nóng)村社會保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整體設(shè)計顯得冷落，更多關(guān)注的是對失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險問題的研究。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化的角度看，如果對農(nóng)民工等特殊群體先制定社會養(yǎng)老保險制度，就必須在制度設(shè)計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會分層、文化、倫理、權(quán)益意識的覺醒等因素。

第四，缺乏對非經(jīng)濟影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的因素時，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟因素去看問題。事實上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價值觀等非經(jīng)濟因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

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（戴衛(wèi)東

安徽師范大學(xué)社會學(xué)院，中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心）

* 本文為國家社會科學(xué)重大項目“維護社會公平正義與保障國民共享發(fā)展成果”（項目編號：05＆ZD048）的子課題研究成果之一，項目主持人為鄭功成教授。

第四篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的七大難題

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的七大難題

[摘要] 目前，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保障的需求日趨強烈，但其中存在著許多難題急需解決，包括：國家財政沒有承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，管理運作缺乏法制保證，政策缺乏持久穩(wěn)定性，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面過于狹窄，保障水平很低，基金保值增值困難且安全存在隱患，觀念上不夠重視，社區(qū)養(yǎng)老還屬于少數(shù)現(xiàn)象，等等。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村養(yǎng)老；

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障；

社會保障制度

[作者簡介] 趙慧珠（1962-），女，山東淄博人，中共中央黨校?？绺苯淌冢饕芯糠较驗樯鐣摺⑸鐣ぷ?。

隨著農(nóng)村老齡化水平的提高、農(nóng)村老年人口和老年家庭數(shù)量的迅速增長、老年人口壽命的延長，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保障的需求日趨強烈。農(nóng)村養(yǎng)老問題已經(jīng)成為一個事關(guān)國家發(fā)展穩(wěn)定全局的重大社會問題。應(yīng)當(dāng)看到，目前中國農(nóng)村養(yǎng)老保障當(dāng)中存在著許多難題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度能否順利地建立起來，取決于能否很好地破解這些難題。

一、國家財政缺位

社會保障制度屬于社會基本制度，普惠性是社會保障制度的一個重要特征。享有社會保障是每一個公民的基本權(quán)利，而保證這一權(quán)利的實現(xiàn)也是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。作為社會保障制度重要組成部分的社會養(yǎng)老制度也應(yīng)是所有社會成員享有的權(quán)利，不應(yīng)該受到任何形式的政策歧視與制度歧視。所以，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障，政府理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；相應(yīng)地，國家財政理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出。

社會養(yǎng)老保障作為一項基本的保障制度，是國家各級政府及其職能部門通過建立制度、制定法規(guī)而形成的養(yǎng)老保障體系（包括養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系、養(yǎng)老保險制度等），目的是使老年人的晚年生活有可靠的保障。但是，目前我國財政用于社會保障的資金投入，絕大部分撥付給了城市職工，而用于農(nóng)村社會保障的公共支出甚少。絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，除了對“三無”老人實行“五?！敝贫韧?，像養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系都還沒有建立起來。近年在許多地區(qū)開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，主要是以農(nóng)民“個人交費為主”，國家財政沒有給予多少直接的財政支持，只是側(cè)重“給予政策扶持”。而且這些政策扶持也主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險上，大部分以種田謀生的農(nóng)民，則享受不到這一待遇。而“集體補助為輔”在很多農(nóng)村地區(qū)也成了一句空話。由于相當(dāng)部分村組，即使集體經(jīng)濟較雄厚的村組，公益金積累在收入分配中所占的比例也很小，農(nóng)保中的集體補助就更可想而知了。這就使得社會保險基金主要由農(nóng)民自己支出或完全由農(nóng)民自己支出，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險，失去了社會保障制度所應(yīng)具有的“社會”意義。

另外，社會保障不僅應(yīng)當(dāng)是非盈利的，而且國家還應(yīng)當(dāng)保證用于社會保障的人力、物力和財力上的投入，后者的費用不應(yīng)該從社會成員所繳納的保險金當(dāng)中提取。而在目前農(nóng)村社會保險運作中，國家財政的不支持還體現(xiàn)在農(nóng)村社會保險基層部門的運營方面，一是自收自支，二是保險基金的運營并未得到國家的充分保護和優(yōu)惠。由于國家規(guī)定農(nóng)村社會保險基層部門屬于自收自支的事業(yè)單位，實行獨立核算，自負(fù)盈虧，根據(jù)民政部門規(guī)定從保險基金中提取3%的管理費，這種行為實際侵占了投保人的利益，同時也違背了“非盈利性”的初衷。而且，3%的管理費，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決各級農(nóng)保機構(gòu)的正常支出。有些地方提取的管理費連職工的工資都不夠，更無法解決管理運營、宣傳等其他工作所需的費用。加之近幾年農(nóng)村社會保險進入整頓階段，停止接受新的業(yè)務(wù)，經(jīng)費更是無從著落，財政又不補貼支持，致使農(nóng)保機構(gòu)生存面臨危機，甚至無奈動用基金應(yīng)付日常開支。在目前農(nóng)?；鹕形催M入兌付高峰期的情況下，農(nóng)?；鸬氖罩Р黄胶鈫栴}尚未完全顯現(xiàn)出嚴(yán)重性，但長期下來，在基金收支問題上，財政不兜底，赤字責(zé)任無人負(fù)責(zé)，問題積重難返將會給農(nóng)保事業(yè)帶來十分嚴(yán)重的后果，也會給國家造成極大的負(fù)擔(dān)。由此可見，國家財政支持力度不夠是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展滯后的一個十分重要的原因。

二、管理運作缺乏法制保證

我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度，主要是以政府部門的政策法規(guī)和民政職能部門制定的實施方案為主，尚缺乏法律上的保證。農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，除民政部1992年出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》之外，幾乎沒有其他規(guī)范化、法制化的法規(guī)。這種情況造成了幾種有害的結(jié)果：一是農(nóng)村養(yǎng)老組織管理機構(gòu)、制度不易健全，使得管理工作難以開展。二是養(yǎng)老基金籌集工作得不到有效的保證。三是容易受到來自各方面的干擾。比如，有人認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，等等。四是造成實際運作中出現(xiàn)較多漏洞，某些措施不能得到落實，尤其是管理運作問題突出。由于社會保險制度的管理是一項技術(shù)性很強的工作，既有商業(yè)保險的技術(shù)要求，又有依法實施的政策要求，因而對管理水平要求很高，對社會養(yǎng)老保險基金的管理要求就更高了。按國際上通行的做法，社會保障基金應(yīng)遵循征繳、管理、使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性和收益性。而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T（后為勞動和社會保障部）獨立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集中于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?，所以，?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生[1-1]。

另外，針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，由于國家只發(fā)布過一些原則性的文件，缺乏保險工作所要求的實施、管理、監(jiān)督等方面的統(tǒng)一工作方式和方法，可操作性不強。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力，同時由于各地對這一工作的認(rèn)識、掌握程度不一樣，往往依據(jù)自行摸索制定出的地方性規(guī)定，確定具體工作方式、工作方法，使得管理工作出現(xiàn)較多漏洞，影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的有效進展。

三、政策缺乏持久穩(wěn)定性

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策是中國歷史上第一個針對農(nóng)民的正式的社會保險制度，其社會意義和政治意義是非常顯著的。在探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的過程中，國家民政部投入了大量的人力、物力，取得了一定的效果，也積累了一定的經(jīng)驗。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不是在法律的基礎(chǔ)上建立的，缺乏必要的法律支撐，易受各種行政因素的影響。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針、政策時常變化，往往說辦就辦，說停就停，缺乏穩(wěn)定性，進而使這項工作的開展大受影響。從1991年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點開始，全國各地尤其是一些富裕的農(nóng)村地區(qū)工作進展很快，農(nóng)民投保率也較高，但是幾年以后，卻出現(xiàn)嚴(yán)重的滑坡現(xiàn)象。各地對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的建立、實施、撤銷，對保險基金的籌集、管理、運用、發(fā)放，大都只是按照地方政府部門，甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)的意愿進行。有些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是在上級領(lǐng)導(dǎo)的指示下一哄而上建立起來的，有些地方甚至把推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度當(dāng)作政績突破口，明確規(guī)定凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟貧款和參加雙擁評比的農(nóng)村基層，都必須完成社會養(yǎng)老保險的任務(wù)。這使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在很大程度上不是在農(nóng)民理解和支持的基礎(chǔ)上建立的，更不是按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵤┑?，而是按照地方政府部門一些臨時出臺的文件執(zhí)行的，這樣就很難保證農(nóng)民和政府之間契約的持久性[1-2]。

政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最早按商業(yè)保險運行，但商業(yè)保險公司因成本高、保費難征集而失去積極性。1991年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險開始試點后，又有人提出農(nóng)村養(yǎng)老保險不應(yīng)由政府部門辦理，擔(dān)心增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；1998年，國務(wù)院機構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作由民政部移交給勞動和社會保障部，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現(xiàn)停頓、滑坡；1999年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》要求對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的可以逐步過渡為商業(yè)保險。但由于已經(jīng)進行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障實驗涉及面廣、涉及人員眾多，執(zhí)行機構(gòu)幾經(jīng)變遷，由誰承擔(dān)已有成本一直難有答案，目前許多省份的農(nóng)保陷于“民政不管，社保不接”的尷尬境地。全國310億元農(nóng)?；鸱稚⒃? 900個縣市。由于管理體制不順，省級勞動和社會保障部門對縣市農(nóng)保工作缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)保基金近乎失控[2]。時常變動的政策，導(dǎo)致了本來就對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障不十分了解、心存疑慮的農(nóng)民更不愿意參加養(yǎng)老保險，參加的也不敢多投保險。許多調(diào)查所顯示的農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的“三怕”——怕政策變、怕不兌現(xiàn)、怕不合算，客觀上也反映了這種政策不穩(wěn)定所造成的負(fù)面影響。

四、覆蓋面過窄保障水平過低

從目前已經(jīng)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的情況來看，覆蓋面窄，“保富不保貧”、“保小不保老”是普遍存在的問題。在農(nóng)村人口中參保人數(shù)所占比重非常低。據(jù)勞動和社會保障部農(nóng)村社會保險司統(tǒng)計，截至2005年底，中國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民達(dá)到5 442萬人，占農(nóng)民總數(shù)的5.8％，基金積累達(dá)到310億元。在1997年農(nóng)?！案叱薄逼冢珖鴧⒈＾r(nóng)民曾高達(dá)8 000多萬人。目前已退保的農(nóng)民為2 000萬左右[2]。從歷年的參保人數(shù)變動趨勢可以明顯地看出這一點（見表4）。而且投保的人群主要是中青年人，現(xiàn)在的老年人受益面很小。大多數(shù)馬上面臨養(yǎng)老問題的老年人沒有被納入到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系中。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取的是農(nóng)民自愿的原則，國家鼓勵具備投保條件的農(nóng)戶參加社會養(yǎng)老保險。國家對這項工作采取分類指導(dǎo)，不采用“一刀切”，即：“凡是達(dá)到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方堅持政府引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方暫緩開展這項工作?！盵3]所以，我國目前開展農(nóng)村養(yǎng)老保險的，從參加的地區(qū)上來說，絕大多數(shù)是經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)；從參加的人員來看，也幾乎是相對富裕的農(nóng)村居民。而這些地區(qū)的參保人群實際上并不是未來養(yǎng)老存在迫切需求的人群，他們即使不參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，未來的養(yǎng)老相對來說也不會存在太大的問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的最終目的，應(yīng)該是重點解決那些未來養(yǎng)老存在困難的群體，也就是說，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的目標(biāo)人群應(yīng)該是那些不發(fā)達(dá)地區(qū)和沒有能力投保的貧困的農(nóng)村居民。但是，現(xiàn)在實行的農(nóng)村養(yǎng)老保險恰恰是“保富不保貧”，沒有覆蓋這部分人群，不能解決這部分人的問題。

同時，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老還存在著“保小不保老”的問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險采取的是完全積累型模式，即建立在個人賬戶基礎(chǔ)上的先積累后受益，積累時間越早獲益也就越多，短期積累幾乎是無意義的。農(nóng)村養(yǎng)老保險規(guī)定投保對象為20-60歲的農(nóng)村居民，如果一次性繳保費100元，對于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲開始領(lǐng)保險時，他每月將能拿到104元；對于現(xiàn)在是40歲的人來說，每月只能拿到11元；對于59歲的人來說，到60歲時每月拿不到1元錢[3]。所以，一般來說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正受益時間是在幾十年之后，實際上的受益者也只能是現(xiàn)在的年輕人。這種“保小不保老”的狀況，使得現(xiàn)階段的農(nóng)村中老年群體的養(yǎng)老問題沒有辦法得到解決，而現(xiàn)在正是老齡化上升速度最快的時期，亟須解決目前老年人的養(yǎng)老問題。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障水平過低，是有目共睹的事實。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，地區(qū)發(fā)展不平衡，絕大多數(shù)農(nóng)村居民生活水平仍然偏低，可支配收入極為有限，收入與支出相抵之后，所剩無幾。在這種情況下，農(nóng)民的投保能力就可想而知了。按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》設(shè)計的月繳費標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民繳納保險費可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元??20元等10個檔次繳費。但是很多農(nóng)民考慮到收入有限以及對社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等因素，在投保時選擇的往往是最低的繳費標(biāo)準(zhǔn)，也就是按2元/月的投保檔次投保[4]。比如山東省平陰縣1992年開辦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是全國農(nóng)村社會保障工作做得最好的地區(qū)之一，調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老交費領(lǐng)取計算表》計算，農(nóng)民在繳費10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)到的錢可能更少[5]。這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老尤其是未來的養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。即使每月按照4元、6元甚至10元的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險金，對養(yǎng)老的作用也還只是杯水車薪。所以，這種低繳費標(biāo)準(zhǔn)帶來的只能是低積累、低待遇的低水平養(yǎng)老保障，而這種低水平的保障實際上是很難發(fā)揮養(yǎng)老作用的。

五、基金保值增值困難且安全存在隱患

按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值比較困難。這主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是基金增值渠道單一。《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值?！盵4]這樣就使得存銀行和傳統(tǒng)意義上的買國債成為各級農(nóng)?；鹪鲋档闹饕绞?。但是從1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。為了資金能夠平衡運行，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險原先承諾的養(yǎng)老保險賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。二是缺乏專門的投資機構(gòu)，基金運營效率低下。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作自試點以來，國家從未建立全國專門的農(nóng)?；鹜顿Y運營體系，致使農(nóng)保基金運營得不到優(yōu)化投資指導(dǎo)和專業(yè)理財，產(chǎn)生了各地農(nóng)?；馃o序運營的狀況。農(nóng)保的主要業(yè)務(wù)工作由縣級及以下的機構(gòu)承擔(dān)，縣級機構(gòu)既負(fù)責(zé)收費核算、發(fā)放，又負(fù)責(zé)基金的運營管理，造成基層工作任務(wù)繁重，使其無暇對基金進行良好的管理和運營。三是提取養(yǎng)老保險基金3%的管理費，也大大妨礙了基金增值。

與此同時，基金安全也存在許多隱患。一是由于各級政府對養(yǎng)老基金不承諾財政兜底，從而迫使基層單位自行動用資金進行各種投資來實現(xiàn)增值，造成基金違規(guī)動用。這是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險違規(guī)基金較多的根源。在2005年底的全國農(nóng)?；鸾y(tǒng)計表上，310億元農(nóng)?；鹬?，由地方財政“管理”的農(nóng)?；鸶哌_(dá)92.57億元，“其他”類基金占40.15億元。后兩類占到農(nóng)?；鹂傤~42.8％。這些“其他”類資金更是處于失控狀態(tài)[2]。二是監(jiān)管機制不健全。雖然《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》規(guī)定縣級以上人民政府要設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理委員會，實施對養(yǎng)老保險基金管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。但機構(gòu)設(shè)置一直沒有明確。加之基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責(zé)和義務(wù)不明確，出現(xiàn)運營風(fēng)險無人承擔(dān)，基金運營缺乏較好的約束機制。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施的過程中，由于缺乏必要的法律規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用、貪污現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)中國民主建國會湖南省委課題組2001年調(diào)查，當(dāng)時湖南省農(nóng)?；鸸灿?.84億元。其中違規(guī)存入非銀行金融機構(gòu)8 367萬元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4 197萬元，占基金總額的8.7％；農(nóng)保機構(gòu)擠占挪用1 204.4萬元，占基金總量的2.5％。上述三項占基金總額的28.4％[2]。

六、觀念上不夠重視

改革開放以來，我國的社會養(yǎng)老保障在城市取得了相對較大的進展。但是，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面，各級政府就總體而言沒有給予充分的重視。一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的緊迫性重要性認(rèn)識不足。有的人認(rèn)為農(nóng)民主要應(yīng)該靠家庭和土地養(yǎng)老，有條件的農(nóng)民可以搞商業(yè)保險，沒有必要搞社會養(yǎng)老保險。有的人認(rèn)為農(nóng)民養(yǎng)老是農(nóng)民個人的事情，應(yīng)由農(nóng)民自己計劃安排自己的養(yǎng)老問題，政府無需過問。有的認(rèn)為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是超前行為，是在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至有的地方把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與亂收費、亂攤派、亂集資混為一談，不予政府層面上的支持。另外，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民，還是希望并習(xí)慣于在自己年輕力壯時把收入用于撫養(yǎng)子女、為子女置辦家產(chǎn)，年老以后由子女承擔(dān)供養(yǎng)自己的責(zé)任、照料自己的日常生活，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在觀念上難以適應(yīng)和認(rèn)同，行動上更是缺乏主動性。加上農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的效果到底如何農(nóng)民并不能馬上看到，也不能馬上得到實際的好處，所以，很多農(nóng)村居民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險都持一種懷疑、觀望的態(tài)度。

七、社區(qū)養(yǎng)老還屬于少數(shù)現(xiàn)象

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是指以農(nóng)村行政村為單位，自行設(shè)計和組織的養(yǎng)老保障方式。一般來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老包括提供經(jīng)濟上的支持、組織探索各種合適的養(yǎng)老方式、建立社區(qū)服務(wù)體系、提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等等。已經(jīng)實行社區(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)主要包括以下幾種類型：一是福利性社區(qū)養(yǎng)老，主要是針對社區(qū)里無勞動能力、無生活來源、無依無靠的“三無”老人實行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五?！惫B(yǎng)，社區(qū)負(fù)擔(dān)他們的基本生活費用和醫(yī)療支出，費用完全由集體承擔(dān)。二是服務(wù)式社區(qū)養(yǎng)老，包括日常衣、食、住、行的料理，定期的醫(yī)療保健服務(wù)，健身娛樂活動，應(yīng)急服務(wù)等。既有互助式服務(wù)，也有有償式服務(wù)。由于老年人生活在自己熟悉的社區(qū)，對社區(qū)有地緣上的歸屬感、心理上的認(rèn)同感，容易接受社區(qū)提供的各種養(yǎng)老服務(wù)，也有機會參與社區(qū)的各種養(yǎng)老服務(wù)。所以，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以作為家庭養(yǎng)老的一項重要補充。三是退休金式社區(qū)養(yǎng)老，即對社區(qū)內(nèi)男滿60歲、女滿55歲的老年人實行退休制度，按月發(fā)給退休金。四是補貼式社區(qū)養(yǎng)老，即按對老年人給予一定的補貼。五是保險式社區(qū)養(yǎng)老，即由集體或多方出資，辦理養(yǎng)老保險，例如社區(qū)自行經(jīng)辦的儲蓄積累式養(yǎng)老保險、委托保險公司經(jīng)辦的儲蓄積累式保險、給特殊人群如獨生子女的兩全保險等等。

由于社區(qū)養(yǎng)老需要社區(qū)對老年人提供經(jīng)濟上的支持，因而也就要求社區(qū)能夠具有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從農(nóng)村養(yǎng)老的實際情況來看，目前能夠做到這一點的只是集體經(jīng)濟發(fā)展較好的一些地區(qū)。所以，能夠?qū)嵤┥鐓^(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)，從全國范圍來看畢竟還只是極少數(shù)。從整體上來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老仍然處于較低的水平，覆蓋的面也非常小。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個重要發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)引起人們的關(guān)注。

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第五篇：淺析如何完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度（范文）

淺析如何完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

摘要：農(nóng)村社會保障是中國社會保障體系的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老保險又是農(nóng)村社會保障的重要內(nèi)容。中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫，只有建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度, 才能徹底解決現(xiàn)存的養(yǎng)老存在的問題, 提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。關(guān)鍵詞：社會保障；農(nóng)村；養(yǎng)老保險；完善措施;養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養(yǎng)老保險是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。養(yǎng)老保險是社會保險制度中被保險人身份最穩(wěn)定、享受時間最長、費用開支最大的項目。

中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老，許多地區(qū)沒有建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系，已建立的地區(qū)也存在很多缺陷，運行中也出現(xiàn)了很多的問題，所以，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性與緊迫性日益體現(xiàn)出來。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

1、農(nóng)村人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，大量農(nóng)村青壯年人口進入城市，使得農(nóng)村老年人口在農(nóng)村的比例更大。據(jù)統(tǒng)計，2000年中國農(nóng)村8.33億人口中，65歲以上的老年人口估計占7.36%，到2030年6.64億農(nóng)村人口中，65歲的老年人口將達(dá)到17.39%為1.29億。

2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險的功能減弱

家庭養(yǎng)老的實質(zhì)是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內(nèi)的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老一直是中國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，然而近年來, 在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下, 人們受利益的驅(qū)動,傳統(tǒng)的孝文化觀念和家庭養(yǎng)老方式開始日益瓦解, 子女虐待老人和不贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象不斷上升，庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢。

3、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍偏小

據(jù)統(tǒng)計，建立社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1998年僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41%，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數(shù)的20%。中國進城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的養(yǎng)老保險問題?，F(xiàn)行保障方案中沒有體現(xiàn)出對留在農(nóng)村的農(nóng)民和進城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對待。進城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。

4、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但是土地對于有的農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料

近年來, 農(nóng)產(chǎn)品的價格日益下降, 從土地上獲得的收益十分微薄。而且農(nóng)民的承包土地被大量征用,對價是極少的土地補償費。所以完全依靠土地養(yǎng)老的模式也是不可行的。有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實的社會保障中。但是，土地對于有的農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。

5、貧富差距日益增大

農(nóng)村的發(fā)展一年不如一年，城市的發(fā)展卻一年比一年好。農(nóng)村和城市老年人的生活狀況的差距也是顯而易見的，進城務(wù)工者在養(yǎng)老保險方面的整體水平很低。政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策力度應(yīng)加大，應(yīng)該維護社會公正，切實地保障農(nóng)民權(quán)益。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題分析

1．現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險不是真正意義上的社會保險。《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策支持。這樣，國家的財政投入就比較少，實際上是農(nóng)民個人養(yǎng)老保險，不是真正意義上的社會保險。

2．保障水平偏低

保障水平偏低，難以起到養(yǎng)老保障的作用。中國作為發(fā)展中國家，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)民收入水平低，而農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌集又是以個人繳納為主，這使得大部分地區(qū)尤其是中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民有心無力，不僅參加社會養(yǎng)老保險的人數(shù)少，繳納的保險費也很低，根本無法滿足年老時的生活所需。

3.資金籌集與基金的管理方面存在諸多問題

農(nóng)村養(yǎng)老保險需求水平相對較低，籌集資金使許多貧困村民無法投保，部分地區(qū)利用養(yǎng)老保險謀取私利，并且籌集的養(yǎng)老保險金不能做到專款專用，影響了養(yǎng)老保險的運行和群眾投保的積極性。資本市場發(fā)育程度低，且不規(guī)范，保險基金很難實現(xiàn)保值增值，基金安全性和持續(xù)性得不到保障。

4．法律層次低, 缺乏約束力

西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險都是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險。相對而言，在這方面中國沒有統(tǒng)一的法律條文，各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，因此缺乏普遍的強制性和規(guī)范性。

5．參保人群不均衡。

中國當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴(yán)重，目標(biāo)人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。從覆蓋范圍上看，中國東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

三、完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的措施 1.完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案

完善基本方案，研究制定非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法。修繕“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持” 的籌集原則，將主輔力度適當(dāng)調(diào)整。加大財政對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的投入力度十分必要。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會保障體系的要求，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)作為財政支農(nóng)的項目之一。

2.加強基金的管理運用, 確?；鸬谋Ｖ翟鲋?/p>

農(nóng)保基金的保值增值是農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。首先要建立較高層次的基金管理中心, 組建一支擁有專業(yè)技能的基金管理隊伍, 由其進行科學(xué)管理使基金達(dá)到最大程度的增值。其次建議國家發(fā)行農(nóng)保基金保值債券，加大基金參與股市的力度, 或嘗試探索銀行有償使用農(nóng)?；鸬耐緩?。

3.加快法制建設(shè), 真正體現(xiàn)公平與效率

確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定, 根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要, 本著社會公平的原則,對農(nóng)村老年群體實施的社會保障, 是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐, 使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施制度都有法可依, 便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。建立健全養(yǎng)老保險的監(jiān)督機制, 以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性, 防范社會保險基金的風(fēng)險, 并通過合理運作使其不斷增值, 以更好的滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設(shè)的需要。

4.做足宣傳工作，加強農(nóng)民對農(nóng)保工作的認(rèn)識

充分考慮農(nóng)村人口受教育程度，在宣傳上注意恰當(dāng)合理, 這樣才能穩(wěn)定農(nóng)民,穩(wěn)定隊伍, 穩(wěn)住腳步, 穩(wěn)住情緒, 以達(dá)到穩(wěn)定之中求發(fā)展的目的。

5.充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能

中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng), 這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進步, 養(yǎng)老方式必然由家庭向社會過渡。由于現(xiàn)階段我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的許多原因, 農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會, 家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式, 必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢, 政府可以從制度上進行鼓勵。

此外，消除城鄉(xiāng)差別和社會養(yǎng)老保險制度的不公平待遇是發(fā)展趨勢，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度是中國社會養(yǎng)老保險制度未來發(fā)展的必然結(jié)果。

總之，完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是發(fā)展農(nóng)村社會保障的必然要求，是社會主義和諧社會背景下亟待完成的重要課題。只有農(nóng)民的養(yǎng)老得以保障，農(nóng)民生活質(zhì)量才能真正提高，社會公平才能更全面的實現(xiàn)。要想提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度迫在眉睫。

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