第一篇：中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淺析

文章標(biāo)題：中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淺析

在構(gòu)建“和諧社會(huì)”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成(2002)認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的停滯潛伏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宜“進(jìn)”不宜“退”，宜早不宜遲?！斑M(jìn)”應(yīng)該是正視現(xiàn)實(shí)，在具備一定的條件的基礎(chǔ)

上循序漸“進(jìn)”，而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意，2005)。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計(jì)劃生育對(duì)家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展過程中，在重視社會(huì)救助的同時(shí)，要把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重心來抓(劉書鶴，2001)。東部地區(qū)基本上具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件；中西部地區(qū)個(gè)別省份具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，等待條件成熟后再全面推行(王國(guó)軍，2002)。本文對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國(guó)目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件尚不具備。有代表性的觀點(diǎn)出自何文炯等(2001)。他們認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國(guó)工業(yè)化、市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期。這時(shí)，國(guó)家綜合實(shí)力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對(duì)一國(guó)人口總數(shù)已不占絕對(duì)多數(shù)。而目前，中國(guó)農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對(duì)封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就全國(guó)而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴(kuò)大其實(shí)施范圍。不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對(duì)付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險(xiǎn)。梁鴻(1999)在對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)保障的約束因素進(jìn)行分析后指出，由于中國(guó)政府財(cái)力有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競(jìng)爭(zhēng)性使用中具有優(yōu)勢(shì)；而且福利國(guó)家的困境——“福利病”對(duì)政府的警示作用使國(guó)家不敢對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入太多；再加上中國(guó)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國(guó)尚無能力建立真正的全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件已經(jīng)具備。盧海元(2003；2004)認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件基本成熟。2001年，以美元計(jì)價(jià)，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，2001年，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均水平(5226美元)時(shí)。2002年，中國(guó)農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15?？梢哉f，中國(guó)逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國(guó)GDP將突破10萬億元，財(cái)政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上了一個(gè)大臺(tái)階，進(jìn)行國(guó)民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件。再次，計(jì)劃生育國(guó)策的實(shí)施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國(guó)應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對(duì)農(nóng)民實(shí)施更有效的保護(hù)。不失時(shí)機(jī)地為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。郭秀亮、范作雄(1997)認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會(huì)保障，歸根到底取決于兩個(gè)方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的社會(huì)保障參與意識(shí)。前者是推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實(shí)施社會(huì)保障制度而必須具備的一種社會(huì)氛圍?；诖耍麄冎赋?，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟(jì)組織繳納農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強(qiáng)烈的社會(huì)保障參與意識(shí)；再次，存在通過國(guó)家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國(guó)家

財(cái)政中設(shè)立社會(huì)保障支出項(xiàng)目直接撥款)來籌集社會(huì)保障基金的可能。

二、政府責(zé)任

不能以政府對(duì)農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度(鄭功成，2002)。陸解芬(2004)認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和運(yùn)營(yíng)中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)

老保險(xiǎn)制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本和前提。第二，財(cái)政責(zé)任。一項(xiàng)社會(huì)政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財(cái)力等的支持，其中，財(cái)力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)整個(gè)社會(huì)保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國(guó)家立法來保證。李迎生(2005)認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，兌現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任并推動(dòng)多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金，確保農(nóng)村社會(huì)保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實(shí)地履行在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識(shí)上的偏差——對(duì)土地保障功能的弱化趨勢(shì)應(yīng)有正確的認(rèn)識(shí)和合理的估計(jì)，以及實(shí)踐上的偏差——在社會(huì)保障制度建設(shè)上長(zhǎng)期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國(guó)改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶，2002)。

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類分層。鄭功成等(2002)認(rèn)為，一個(gè)較為合理的政策取向是，對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動(dòng)者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國(guó)家號(hào)召的農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(2001)認(rèn)為，按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》模式，要做到突出重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可實(shí)施與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金可通過購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)?？偠灾?，在一種漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)整合中，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合統(tǒng)一(陳志國(guó)，2005)。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“三結(jié)合保障”。楊翠迎(2005)認(rèn)為，面對(duì)龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的需要。中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點(diǎn)在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。袁春瑛等(2002)認(rèn)為，在中國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實(shí)際，分類推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會(huì)供養(yǎng)為輔的模式(閻昆，2000)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：創(chuàng)新制度。盧海元(2003)在《實(shí)物換保障：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實(shí)物換保障”是根據(jù)不同的對(duì)象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案。年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”；進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障” “土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障” “產(chǎn)品換保障” “土地?fù)Q保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)國(guó)情，政府目前不可能為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障提供巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。建立個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累、繳費(fèi)確定型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際做出的現(xiàn)實(shí)選擇，也符合國(guó)際養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學(xué)者(例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等)贊成《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中提出的“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段的實(shí)際情況，有利于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國(guó)家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(diǎn)(例如高和榮，2003；趙建國(guó)，2004；等等)則認(rèn)為，這種籌資模式下，國(guó)家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過小，不僅會(huì)造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會(huì)影響農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托保險(xiǎn)公司管理是一趨勢(shì)。劉貴平(1999)認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營(yíng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險(xiǎn)公司的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。②實(shí)行按季節(jié)或按年度繳費(fèi)符合農(nóng)村實(shí)際，而按年度繳費(fèi)更符合農(nóng)村實(shí)際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是“按年繳費(fèi)，按月領(lǐng)取”；另外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)實(shí)行封閉運(yùn)行，將其歸集在財(cái)政專戶。即一方面將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中在省級(jí)管理；另一方面委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營(yíng)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)模式從國(guó)家經(jīng)營(yíng)向基金管理公司經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實(shí)際上，專家理財(cái)也有風(fēng)險(xiǎn)，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保(牟放，2005)。目前，以縣為中心的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制中，縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場(chǎng)的投資主體資格。對(duì)此，可行的辦法是在中長(zhǎng)期內(nèi)，一是建立全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。在有條件的地方建立省一級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理一個(gè)省的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。二是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時(shí)具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國(guó)，2004)。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險(xiǎn)公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行。羅世瑞(2004)指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)的辦法來解決，不依賴于國(guó)家財(cái)政支持。商業(yè)人壽保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費(fèi)能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險(xiǎn)種。但是，中國(guó)農(nóng)村壽險(xiǎn)市場(chǎng)存在有效供給不足、經(jīng)營(yíng)主體單

一、費(fèi)率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險(xiǎn)形式，增加保險(xiǎn)市場(chǎng)供給主體，降低費(fèi)率，激活農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)中國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對(duì)此持否定意見，認(rèn)為不能對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險(xiǎn)來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

六、失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

對(duì)于為失地農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系(涂文明，2004)。但是，至于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個(gè)觀點(diǎn)：土地使用權(quán)置換保險(xiǎn)金。張時(shí)飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計(jì)的唯一資本，政府利用這一“歷史性時(shí)刻”積極弓[導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。只有切實(shí)解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，從而為他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(2003)認(rèn)為，國(guó)家在征用土地時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個(gè)人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的積累；同時(shí)，還可以借鑒這種方法促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)民城市化進(jìn)程。常進(jìn)雄(2004)認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個(gè)觀點(diǎn)：建立“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”。黨國(guó)英(2004)提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會(huì)保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會(huì)保障水平或者比城市居民略高的社會(huì)保障水平。

此外，設(shè)計(jì)一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種(例如叫“農(nóng)地交易特別稅”)，實(shí)行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級(jí)差收益集中到國(guó)家手里，建立“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”。就是說，對(duì)于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對(duì)外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費(fèi)和“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個(gè)部分)以后，對(duì)其余部分實(shí)行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國(guó)家手里，形成全國(guó)統(tǒng)籌使用的“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”。

“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對(duì)一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償(因?yàn)橥恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格很低)，需要“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個(gè)觀點(diǎn)：實(shí)行“三方”付費(fèi)制。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農(nóng)民建立的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)是個(gè)人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人繳一點(diǎn)”。其中，政府出資部分不低于社會(huì)保障資金總額的30，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會(huì)保障資金總額的40，從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出；個(gè)人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交，集體和個(gè)人所繳資金進(jìn)入個(gè)人賬戶。他們認(rèn)為，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對(duì)將來養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付風(fēng)險(xiǎn)。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個(gè)人賬戶注入資金。同時(shí)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)。

第四個(gè)觀點(diǎn)：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”。成得禮、董克用(2004)提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的渠道，對(duì)達(dá)不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的，允許一次性補(bǔ)繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實(shí)，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點(diǎn)。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)對(duì)他們?cè)谵r(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時(shí)，經(jīng)濟(jì)因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識(shí)的覺醒等，對(duì)他們自身未來參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又有著積極的推動(dòng)作用。因而，政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村(戴衛(wèi)東，2005)。

(一)第一個(gè)視角，總體原則

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類參加。鄭功成(2002)認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，有必要設(shè)計(jì)兩個(gè)以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài))自主選擇，并作為全國(guó)性的政策出臺(tái)；否則，養(yǎng)老保險(xiǎn)可能演變成一種不確定的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，從而失去這項(xiàng)政策的本源意義。政府在實(shí)施此類政策之前，還可以先對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)分類，對(duì)達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對(duì)固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；而對(duì)不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個(gè)觀點(diǎn)：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生(2001)主張將進(jìn)城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實(shí)際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，已不現(xiàn)實(shí)，只會(huì)給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為宜(曹信邦，2005)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：回鄉(xiāng)參保。楊立雄(2004)認(rèn)為，中國(guó)由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時(shí)間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中來既不現(xiàn)實(shí)也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)，將農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實(shí)行差別對(duì)待：東部地區(qū)，采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，以農(nóng)民個(gè)人交納保險(xiǎn)費(fèi)為主，集體補(bǔ)貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納為輔，實(shí)行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級(jí)政府補(bǔ)貼的方式。

(二)第二個(gè)視角，賬戶設(shè)計(jì)

第一個(gè)觀點(diǎn)：個(gè)人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動(dòng)性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡(jiǎn)單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計(jì)入個(gè)人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個(gè)人賬戶。農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶模式，其中，雇主按員工個(gè)人繳費(fèi)工資的10繳納，員工按本人繳費(fèi)工資的5繳納。對(duì)雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險(xiǎn)費(fèi)享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險(xiǎn)費(fèi)額度，確定給企業(yè)減免一定期限(例如5—8年)和比例(例如繳費(fèi)額的5)的稅收，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民工的個(gè)人賬戶進(jìn)行間接補(bǔ)貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國(guó)家財(cái)政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性。同時(shí)，通過間接的財(cái)政支持，政府作為農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時(shí)，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金(閆艾茹，2003)。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“混合型”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。徐賽嫦(2003)認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級(jí)繳費(fèi)建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險(xiǎn)金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時(shí)繳費(fèi)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不妨稱個(gè)人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時(shí)，企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費(fèi)分配比例將逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國(guó)統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個(gè)人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個(gè)人永久性帳戶(帳號(hào)與身份證一致)，并可隨時(shí)查詢。其三，進(jìn)行規(guī)則和信息的全國(guó)統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實(shí)施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國(guó)統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級(jí)為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時(shí)無誤地處理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盧海元(2005)提出了制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)、繳費(fèi)門檻較低、繳費(fèi)方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€(gè)人賬戶的繳費(fèi)、政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、覆蓋對(duì)象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中參加社會(huì)保險(xiǎn)農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動(dòng)用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡(jiǎn)要評(píng)論

由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是擺在政府面前的一個(gè)新課題，整個(gè)制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式仍處在爭(zhēng)論之中。在認(rèn)可中國(guó)農(nóng)村有條件建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對(duì)待農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立：不同的對(duì)象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者(盧海元，2003)在借鑒歐洲及東南亞國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“實(shí)物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”(陳頤，2000；常進(jìn)雄，2004；于淼，2006)、“住房換保障”(潘岳，2006；袁友文，2006)等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對(duì)整體農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究相對(duì)較少。鑒于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體設(shè)計(jì)顯得冷落，更多關(guān)注的是對(duì)失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的研究。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的角度看，如果對(duì)農(nóng)民工等特殊群體先制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就必須在制度設(shè)計(jì)上考慮到這一點(diǎn)，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動(dòng)態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的時(shí)候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個(gè)草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會(huì)分層、文化、倫理、權(quán)益意識(shí)的覺醒等因素。

第四，缺乏對(duì)非經(jīng)濟(jì)影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的因素時(shí)，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟(jì)因素去看問題。事實(shí)上，在農(nóng)村，尤其是在中國(guó)農(nóng)村，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價(jià)值觀等非經(jīng)濟(jì)因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

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第二篇：中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

述中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

內(nèi)容摘要：中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘陌俜种呤陨?解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題就等于解決了中國(guó)大部分老年人的基本生活問題，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)關(guān)鍵性的內(nèi)容。隨著老齡化浪潮洶涌而來 ,農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑 ,我國(guó)政府從 80年代中期開始 ,探索性地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到目前為止，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然得到改善，但是依然存在許多問題。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題農(nóng)民基本保障社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀困境

一、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

（一）人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大，中間小”的局面。中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入老齡社會(huì)的步伐日漸加快。第五次人口普查顯示：中國(guó)65歲以上的人中農(nóng)村為5938萬，占老齡總?cè)丝诘?7.4%.在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的徘徊顯得極其不協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面太小

中國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，且大多在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未納入社會(huì)保障的農(nóng)村人口還很多，截止2009年底，全國(guó)7200多萬農(nóng)村居民參加了保險(xiǎn)，占全部農(nóng)村居民的8.15%，占成年農(nóng)村居民的8.56%.另外，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)進(jìn)城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2007年的2.14億人。而基本方案中沒有體現(xiàn)出對(duì)留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對(duì)待。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，處于法律保護(hù)的空白地帶。所以很有必要考慮這個(gè)特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)功能削弱

養(yǎng)兒防老的觀念在我國(guó)農(nóng)村根深蒂固，家庭贍養(yǎng)一直是最重要的養(yǎng)老方式。在以自給自足為基本特色的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，“子承父業(yè)”這種世代交替的形式比較穩(wěn)定，可以在家庭內(nèi)部自然地完成贍養(yǎng)老人的職能，并形成相應(yīng)的道德規(guī)范。但是隨著以社會(huì)分工為特征的工業(yè)社會(huì)的到來，這一自然穩(wěn)定的關(guān)系被打破了，也使贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)道德約束力日益遞減。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)兒防老的觀念則在逐漸減弱。

（四）“土地保障”變得越來越脆弱

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從2005年到2009年，全國(guó)農(nóng)民平均來自第一產(chǎn)

業(yè)的收入比重不斷下降，純農(nóng)業(yè)戶減少，其他類型農(nóng)牧戶增加。從不同分組農(nóng)牧戶所占比重變化情況看，近年來純農(nóng)業(yè)戶的戶數(shù)逐年遞減，并逐步轉(zhuǎn)向兼業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶。從2005年到2008年，非農(nóng)業(yè)戶所占比重從1.3%上升到2.6%，兼業(yè)戶所占比重從74.0%上升到77.4%，同時(shí)純農(nóng)業(yè)戶的比重從24.7%下降到20.0%其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的20.0%.近年來農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。目前農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動(dòng)收入，來自轉(zhuǎn)移性與財(cái)產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%.由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望。農(nóng)民的承包地被大量征用，相反，其獲得的只是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。因此說，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇是不可行的。

除此之外，貧富差距拉大，資金籌集與基金管理方面存在問題等現(xiàn)狀，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系產(chǎn)生了一定的影響。

二、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境

從1986年民政部開始在富裕的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，至今已有24年了。作為“民政部農(nóng)村工作的頭等大事”，民政部門為這項(xiàng)工作的開展花費(fèi)了巨大的代價(jià)，投入了大量的人力和物力。這項(xiàng)政策的實(shí)施有其相當(dāng)積極的一面：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)歷史上第一個(gè)針對(duì)農(nóng)民的正式的社會(huì)保障制度，其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其對(duì)部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的保障，而且有鮮明的社會(huì)和政治意義。

然而，不容否認(rèn)的是，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個(gè)困境”來概括。

（一）管理水平低

社會(huì)保障制度的管理體制是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度，又有依法實(shí)施的政策難度，因而對(duì)管理水平的要求很高。但是，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，加之機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，便出現(xiàn)了很多漏洞，其中最嚴(yán)重的是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理上的問題。按國(guó)際上通行的做法，社會(huì)保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性與收益性（即保值增值）。但是，在中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)健康保險(xiǎn)中卻不可能完全做到這些，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾恚裕?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時(shí)有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。更嚴(yán)重的是，在制度建立的初始期，參加保險(xiǎn)以年輕人居多，等若干年后農(nóng)村老齡化高潮來

臨，開始向農(nóng)民支付養(yǎng)老金的時(shí)候、貪污、挪用用農(nóng)村養(yǎng)老金的官員們?cè)缫迅呱蛲诵荩辉诋?dāng)前這個(gè)位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負(fù)責(zé)，兜底托盤的只能是國(guó)家財(cái)政；如果這在全國(guó)是一種普遍現(xiàn)象，那么國(guó)家財(cái)政也不可能拿出太多的錢來彌補(bǔ)此類漏洞，結(jié)果只能是倒逼中央銀行多印發(fā)通貨，屆時(shí)，可能會(huì)引起金融危機(jī)的說法也并非危言聳聽。

（二）可持續(xù)性差

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在一些地方只能持續(xù)幾年時(shí)間，有些剛受表揚(yáng)的典型，時(shí)隔不久卻已經(jīng)解體了。這些地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，有在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對(duì)基層工作實(shí)行“養(yǎng)老保險(xiǎn)—票否決制”，凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟(jì)貧款和參加雙擁評(píng)比的農(nóng)村基層，都必須完成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的任務(wù)，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強(qiáng)力推行養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉(xiāng)強(qiáng)調(diào)村組干部、黨團(tuán)員起帶頭作用，并要求每人要發(fā)動(dòng)一定戶數(shù)的農(nóng)村投保，按戶計(jì)酬。這樣搞起來的養(yǎng)老保險(xiǎn)一旦風(fēng)頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會(huì)中途廢掉，農(nóng)民的錢無法收回，最終造成了相當(dāng)惡劣的影響。

（三）保障水平低

由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民可支配的收入更低，所以在大多數(shù)地方現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，農(nóng)民投保的保費(fèi)很低，這樣，農(nóng)民老年時(shí)得到的保險(xiǎn)金就少，少到無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。例如我國(guó)黑龍江，隨著老年人口的比重不斷上升，黑龍江省的農(nóng)村老齡化程度在不斷提高。黑龍江2009年老年人口比重為10.51%，將實(shí)現(xiàn)由年輕型人口結(jié)構(gòu)向老年型人口結(jié)構(gòu)過渡，進(jìn)入老齡社會(huì)。截止到2007年底，全省有111個(gè)縣(市、區(qū))，70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。截止到2008年6月末全省共撥付農(nóng)保基金306.45萬元，涉及到26892人次。領(lǐng)取保費(fèi)的有67568人。但是，作為中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省——黑龍江省，目前農(nóng)村人口已達(dá)1762.9萬人，但截至2007年底僅有184萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前全省領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民中，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)每月只有幾角錢的占25%，每月領(lǐng)取五六元的占50%。黑龍江農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)繳保費(fèi)的只占參保人數(shù)的3%，在哈爾濱市續(xù)繳率只有5%，從上世紀(jì)90年代初到目前，哈爾濱市共有45萬人參保，其中30萬人個(gè)人繳費(fèi)積累不到100元。在目前開始領(lǐng)取保費(fèi)的1萬人中，月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)在5元以下的占50%以上。這些錢對(duì)于養(yǎng)老無疑是杯水車薪。由此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所能起多大的作用也就比較明晰了。

三、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革措施

要建立健全符合我國(guó)基本國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須清楚把握現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，因時(shí)制宜、因地制宜，做到從廣泛覆蓋到

逐步完善。

（一）穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本政策

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的基本思想是，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步，堅(jiān)持個(gè)人繳納資金為主、集體補(bǔ)助為輔的原則，堅(jiān)持以個(gè)人賬戶為主的儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)方法，堅(jiān)持自愿參加與政策鼓勵(lì)相結(jié)合的政策措施，堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的制度。這些政策從總體上看是符合實(shí)際情況的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，并要逐步完善。

（二）確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位

通過立法的形式建立與健全社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障制度，是世界各國(guó)開展社會(huì)保險(xiǎn)工作的通行做法。經(jīng)過10多年的改革探索，我國(guó)已經(jīng)建立起城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架，并基本形成城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的雛形。現(xiàn)在必須盡快健全《社會(huì)保險(xiǎn)法》等有關(guān)法律，以促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。作為一項(xiàng)全國(guó)性的法律，《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，而把廣大的農(nóng)民排斥在外。

（三）堅(jiān)持因地制宜與自愿原則

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面的制約，短期內(nèi)讓全國(guó)農(nóng)民普遍參加社會(huì)保險(xiǎn)是不可能的。要避免強(qiáng)迫農(nóng)民參加的做法，因?yàn)檫@不僅增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且也不可能持久。只有堅(jiān)持自愿原則，并通過集體補(bǔ)貼與政策引導(dǎo)，才能使這項(xiàng)工作健康持續(xù)地運(yùn)行。在自愿的前提下，無論是貧困地區(qū)還是富裕地區(qū)，都可以實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（四）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶補(bǔ)貼制度

為了引導(dǎo)農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，民政部等相關(guān)政府職能部門規(guī)定了集體補(bǔ)貼的一些辦法。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定了按職業(yè)與職務(wù)給予補(bǔ)助的辦法。為使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正發(fā)揮其社會(huì)互助功能，有能力進(jìn)行補(bǔ)助的鄉(xiāng)村，應(yīng)盡可能采取按人頭補(bǔ)助的辦法，這樣可以有效避免“窮者愈窮、富者愈富”現(xiàn)象，使補(bǔ)貼制度體現(xiàn)“公正、公平、公開”原則。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制

為加快新型農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)步伐，必須強(qiáng)化國(guó)家尤其是各級(jí)政府對(duì)其的行政管理，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。一是要使農(nóng)村社會(huì)保障的行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負(fù)責(zé)行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)前提下，明確相關(guān)部門的管理職能并使其協(xié)調(diào)有效地進(jìn)行。三是要針對(duì)不同的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點(diǎn)并使管理程序規(guī)范化。

同時(shí)，還應(yīng)依靠堅(jiān)持個(gè)人賬戶積累模式，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督機(jī)制，探索多種形式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度等方法，實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障措施。

綜上所述，我認(rèn)為，解決農(nóng)民老有所養(yǎng)問題，從農(nóng)民最基本的保障問題入手，是解決“三

農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。這也真正體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的人文關(guān)懷，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

四、針對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步研究的問題

盡管農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)進(jìn)行了許多年，也積累了相當(dāng)多的研究文獻(xiàn)，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨(dú)立勞動(dòng)者建立社會(huì)保障本身就是一個(gè)難題，而且我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此到目前為止，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然有許多需要進(jìn)一步研究的問題，其中比較關(guān)鍵的是以下幾個(gè)：

（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方式

許多研究者都提出應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時(shí)增加政府扶持的力度。但是這個(gè)“力度”應(yīng)當(dāng)有多大比較合適，即既能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔(dān)得起？在這個(gè)問題上社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的替代關(guān)系如何？對(duì)于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，難以落實(shí)。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

按國(guó)際上通行的做法，社會(huì)保障基金的收繳、管理和發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循三權(quán)分立的原則。但是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在1998年以前基本上完全由民政部門獨(dú)立管理，1998年以后移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，也是一家說了算。權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵，因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻(xiàn)中研究得較少的問題。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接問題

我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入，城市化的步伐將會(huì)加快，有更大量的農(nóng)村勞動(dòng)力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將成為勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙。因此，王國(guó)軍（王國(guó)軍，男，1970年出生，內(nèi)蒙赤峰人，現(xiàn)為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，員工福利與社會(huì)保障學(xué)系主任，北京大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員。1999年獲博士學(xué)位，Winrock International中美博士項(xiàng)目成員。）提出了“?三維?的城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關(guān)鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國(guó)家是否給予補(bǔ)貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會(huì)感覺“吃虧”而不愿參加？因此關(guān)于這個(gè)方案還有許多問題需要研究。

參考文獻(xiàn)：

1、彭希哲，《The Changing Population of China》，人口學(xué)刊，2002年 第05期

2、王國(guó)軍，《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，學(xué)術(shù)季刊，2000年

3、何平，《世紀(jì)抉擇—中國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)架》，2002年

4、鄭功成，《農(nóng)民工的權(quán)益與社會(huì)保障》，2002年

5、劉貴平，《老保險(xiǎn)的人口學(xué)研究》，中國(guó)人口出版社，1999年

第三篇：中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究述評(píng)

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究述評(píng)

在構(gòu)建“和諧社會(huì)”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成（2002）認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的停滯潛伏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宜“進(jìn)”不宜“退”，宜早不宜遲?！斑M(jìn)”應(yīng)該是正視現(xiàn)實(shí)，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸“進(jìn)”，而不是不顧客觀情況一哄而上（王芳、王天意，2005）。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計(jì)劃生育對(duì)家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展過程中，在重視社會(huì)救助的同時(shí)，要把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重心來抓（劉書鶴，2001）。

東部地區(qū)基本上具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件；中西部地區(qū)個(gè)別省份具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，等待條件成熟后再全面推行（王國(guó)軍，2002）。本文對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國(guó)目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件尚不具備。有代表性的觀點(diǎn)出自何文炯等（2001）。他們認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國(guó)工業(yè)化、市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期。這時(shí)，國(guó)家綜合實(shí)力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對(duì)一國(guó)人口總數(shù)已不占絕對(duì)多數(shù)。而目前，中國(guó)農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對(duì)封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就全國(guó)而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴(kuò)大其實(shí)施范圍。

不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對(duì)付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險(xiǎn)。梁鴻（1999）在對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)保障的約束因素進(jìn)行分析后指出，由于中國(guó)政府財(cái)力有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競(jìng)爭(zhēng)性使用中具有優(yōu)勢(shì)；而且福利國(guó)家的困境——“福利病”對(duì)政府的警示作用使國(guó)家不敢對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入太多；再加上中國(guó)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國(guó)尚無能力建立真正的全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件已經(jīng)具備。盧海元（2003；2004）認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件基本成熟。2001年，以美元計(jì)價(jià)，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（10185元）已經(jīng)超過歐洲國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的最高水平（愛爾蘭，1998年為9580元）。即使按照購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，2001年，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均水平（5226美元）時(shí)。2002年，中國(guó)農(nóng)業(yè)GDP 比重已經(jīng)下降到15%.可以說，中國(guó)逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國(guó)GDP 將突破10萬億元，財(cái)政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上了一個(gè)大臺(tái)階，進(jìn)行國(guó)民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件。再次，計(jì)劃生育國(guó)策的實(shí)施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國(guó)應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對(duì)農(nóng)民實(shí)施更有效的保護(hù)。不失時(shí)機(jī)地為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。郭秀亮、范作雄（1997）認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會(huì)保障，歸根到底取決于兩個(gè)方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的社會(huì)保障參與意識(shí)。前者是推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實(shí)施社會(huì)保障制度而必須具備的一種社會(huì)氛圍?；诖?，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟(jì)組織繳納農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強(qiáng)烈的社會(huì)保障參與意識(shí)；再次，存在通過國(guó)家政策性調(diào)節(jié)措施（向高收入階層征稅和在國(guó)家財(cái)政中設(shè)立社會(huì)保障支出項(xiàng)目直接撥款）來籌集社會(huì)保障基金的可能。

二、政府責(zé)任

不能以政府對(duì)農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度（鄭功成，2002）。陸解芬（2004）認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和運(yùn)營(yíng)中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本和前提。第二，財(cái)政責(zé)任。一項(xiàng)社會(huì)政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財(cái)力等的支持，其中，財(cái)力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)整個(gè)社會(huì)保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國(guó)家立法來保證。李迎生（2005）認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，兌現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任并推動(dòng)多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金，確保農(nóng)村社會(huì)保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實(shí)地履行在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識(shí)上的偏差——對(duì)土地保障功能的弱化趨勢(shì)應(yīng)有正確的認(rèn)識(shí)和合理的估計(jì)，以及實(shí)踐上的偏差——在社會(huì)保障制度建設(shè)上長(zhǎng)期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國(guó)改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造（趙瑞政、王愛玲、任伶，2002）。

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類分層。鄭功成等（2002）認(rèn)為，一個(gè)較為合理的政策取向是，對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動(dòng)者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國(guó)家號(hào)召的農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等（2001）認(rèn)為，按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》模式，要做到突出重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可實(shí)施與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金可通過購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)?？偠灾?，在一種漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)整合中，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合統(tǒng)一（陳志國(guó)，2005）。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“三結(jié)合保障”.楊翠迎（2005）認(rèn)為，面對(duì)龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的需要。中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點(diǎn)在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。袁春瑛等（2002）認(rèn)為，在中國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實(shí)際，分類推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會(huì)供養(yǎng)為輔的模式（閻昆，2000）。

第三個(gè)觀點(diǎn)：創(chuàng)新制度。盧海元（2003）在《實(shí)物換保障：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實(shí)物換保障”是根據(jù)不同的對(duì)象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案。年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”；進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障”+“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”（.閆艾茹（2003）和孫潔（2004））

認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)國(guó)情，政府目前不可能為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障提供巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。建立個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累、繳費(fèi)確定型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際做出的現(xiàn)實(shí)選擇，也符合國(guó)際養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式？多數(shù)學(xué)者（例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等）贊成《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中提出的“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段的實(shí)際情況，有利于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國(guó)家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(diǎn)（例如高和榮，2003；趙建國(guó)，2004；等等）則認(rèn)為，這種籌資模式下，國(guó)家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過小，不僅會(huì)造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會(huì)影響農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托保險(xiǎn)公司管理是一趨勢(shì)。劉貴平（1999）認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營(yíng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險(xiǎn)公司的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。②實(shí)行按季節(jié)或按繳費(fèi)符合農(nóng)村實(shí)際，而按繳費(fèi)更符合農(nóng)村實(shí)際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是“按年繳費(fèi)，按月領(lǐng)取”.另外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)實(shí)行封閉運(yùn)行，將其歸集在財(cái)政專戶。即一方面將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中在省級(jí)管理；另一方面委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營(yíng)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)模式從國(guó)家經(jīng)營(yíng)向基金管理公司經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實(shí)際上，專家理財(cái)也有風(fēng)險(xiǎn)，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保（牟放，2005）。

目前，以縣為中心的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制中，縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場(chǎng)的投資主體資格。對(duì)此，可行的辦法是在中長(zhǎng)期內(nèi)，一是建立全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。在有條件的地方建立省一級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理一個(gè)省的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。二是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時(shí)具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配（趙殿國(guó)，2004）。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險(xiǎn)公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行。羅世瑞（2004）指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)的辦法來解決，不依賴于國(guó)家財(cái)政支持。商業(yè)人壽保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費(fèi)能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險(xiǎn)種。但是，中國(guó)農(nóng)村壽險(xiǎn)市場(chǎng)存在有效供給不足、經(jīng)營(yíng)主體單

一、費(fèi)率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險(xiǎn)形式，增加保險(xiǎn)市場(chǎng)供給主體，降低費(fèi)率，激活農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)中國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等（2002）對(duì)此持否定意見，認(rèn)為不能對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險(xiǎn)來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

六、失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

對(duì)于為失地農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系（涂文明，2004）。

但是，至于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個(gè)觀點(diǎn)：土地使用權(quán)置換保險(xiǎn)金。張時(shí)飛、唐鈞（2004）和樓喻剛、金皓（2002）提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計(jì)的唯一資本，政府利用這一“歷史性時(shí)刻”積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。只有切實(shí)解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，從而為他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹（2003）認(rèn)為，國(guó)家在征用土地時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個(gè)人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的積累；同時(shí)，還可以借鑒這種方法促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)民城市化進(jìn)程。常進(jìn)雄（2004）認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個(gè)觀點(diǎn)：建立“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”.黨國(guó)英（2004）提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會(huì)保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會(huì)保障水平或者比城市居民略高的社會(huì)保障水平。此外，設(shè)計(jì)一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種（例如叫“農(nóng)地交易特別稅”），實(shí)行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級(jí)差收益集中到國(guó)家手里，建立“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”.就是說，對(duì)于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對(duì)外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農(nóng)民的安置費(fèi)和“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個(gè)部分）以后，對(duì)其余部分實(shí)行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國(guó)家手里，形成全國(guó)統(tǒng)籌使用的“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”。

“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對(duì)一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償（因?yàn)橥恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格很低），需要“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個(gè)觀點(diǎn)：實(shí)行“三方”付費(fèi)制。宋斌文、荊瑋（2004）傾向于給失地農(nóng)民建立的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)是個(gè)人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人繳一點(diǎn)”.其中，政府出資部分不低于社會(huì)保障資金總額的30％，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會(huì)保障資金總額的40％，從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出；個(gè)人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交，集體和個(gè)人所繳資金進(jìn)入個(gè)人賬戶。他們認(rèn)為，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對(duì)將來養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付風(fēng)險(xiǎn)。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個(gè)人賬戶注入資金。同時(shí)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)。

第四個(gè)觀點(diǎn)：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”.成得禮、董克用（2004）提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的渠道，對(duì)達(dá)不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的，允許一次性補(bǔ)繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實(shí)，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點(diǎn)。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)對(duì)他們?cè)谵r(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時(shí)，經(jīng)濟(jì)因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識(shí)的覺醒等，對(duì)他們自身未來參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又有著積極的推動(dòng)作用。因而，政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村（戴衛(wèi)東，2005）。

（一）第一個(gè)視角，總體原則

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類參加。鄭功成（2002）認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，有必要設(shè)計(jì)兩個(gè)以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（有較長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)）自主選擇，并作為全國(guó)性的政策出臺(tái)；否則，養(yǎng)老保險(xiǎn)可能演變成一種不確定的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，從而失去這項(xiàng)政策的本源意義。政府在實(shí)施此類政策之前，還可以先對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)分類，對(duì)達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對(duì)固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；而對(duì)不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個(gè)觀點(diǎn)：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生（2001）主張將進(jìn)城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實(shí)際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，已不現(xiàn)實(shí)，只會(huì)給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為宜（曹信邦，2005）。

第三個(gè)觀點(diǎn)：回鄉(xiāng)參保。楊立雄（2004）認(rèn)為，中國(guó)由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時(shí)間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中來既不現(xiàn)實(shí)也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)，將農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實(shí)行差別對(duì)待：東部地區(qū)，采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，以農(nóng)民個(gè)人交納保險(xiǎn)費(fèi)為主，集體補(bǔ)貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納為輔，實(shí)行中央、省（區(qū)）、市（地區(qū)）三級(jí)政府補(bǔ)貼的方式。

（二）第二個(gè)視角，賬戶設(shè)計(jì)

第一個(gè)觀點(diǎn)：個(gè)人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動(dòng)性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡(jiǎn)單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計(jì)入個(gè)人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個(gè)人賬戶。農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶模式，其中，雇主按員工個(gè)人繳費(fèi)工資的10%繳納，員工按本人繳費(fèi)工資的5%繳納。對(duì)雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險(xiǎn)費(fèi)享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險(xiǎn)費(fèi)額度，確定給企業(yè)減免一定期限（例如5～8年）和比例（例如繳費(fèi)額的5%）的稅收，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民工的個(gè)人賬戶進(jìn)行間接補(bǔ)貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國(guó)家財(cái)政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性。同時(shí)，通過間接的財(cái)政支持，政府作為農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時(shí)，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金（閆艾茹，2003）。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“混合型”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。徐賽嫦（2003）認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級(jí)繳費(fèi)建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險(xiǎn)金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時(shí)繳費(fèi)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不妨稱個(gè)人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時(shí)，企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費(fèi)分配比例將逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國(guó)統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個(gè)人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個(gè)人永久性帳戶（帳號(hào)與身份證一致），并可隨時(shí)查詢。其三，進(jìn)行規(guī)則和信息的全國(guó)統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實(shí)施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國(guó)統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級(jí)為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時(shí)無誤地處理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盧海元（2005）提出了制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)、繳費(fèi)門檻較低、繳費(fèi)方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€(gè)人賬戶的繳費(fèi)、政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、覆蓋對(duì)象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中參加社會(huì)保險(xiǎn)農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動(dòng)用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡(jiǎn)要評(píng)論

由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是擺在政府面前的一個(gè)新課題，整個(gè)制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式仍處在爭(zhēng)論之中。在認(rèn)可中國(guó)農(nóng)村有條件建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對(duì)待農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立：不同的對(duì)象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者（盧海元，2003）在借鑒歐洲及東南亞國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“實(shí)物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”（陳頤，2000；常進(jìn)雄，2004；于淼，2006）、“住房換保障”（潘岳，2006；袁友文，2006）等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對(duì)整體農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究相對(duì)較少。鑒于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體設(shè)計(jì)顯得冷落，更多關(guān)注的是對(duì)失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的研究。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的角度看，如果對(duì)農(nóng)民工等特殊群體先制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就必須在制度設(shè)計(jì)上考慮到這一點(diǎn)，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動(dòng)態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的時(shí)候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個(gè)草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會(huì)分層、文化、倫理、權(quán)益意識(shí)的覺醒等因素。

第四，缺乏對(duì)非經(jīng)濟(jì)影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的因素時(shí)，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟(jì)因素去看問題。事實(shí)上，在農(nóng)村，尤其是在中國(guó)農(nóng)村，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價(jià)值觀等非經(jīng)濟(jì)因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

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（戴衛(wèi)東

安徽師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心）

* 本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“維護(hù)社會(huì)公平正義與保障國(guó)民共享發(fā)展成果”（項(xiàng)目編號(hào)：05＆ZD048）的子課題研究成果之一，項(xiàng)目主持人為鄭功成教授。

第四篇：淺析如何完善中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（范文）

淺析如何完善中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

摘要：農(nóng)村社會(huì)保障是中國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)又是農(nóng)村社會(huì)保障的重要內(nèi)容。中國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫，只有建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 才能徹底解決現(xiàn)存的養(yǎng)老存在的問題, 提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；農(nóng)村；養(yǎng)老保險(xiǎn)；完善措施;養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中最重要的險(xiǎn)種之一。所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家和社會(huì)根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動(dòng)者在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)制度中被保險(xiǎn)人身份最穩(wěn)定、享受時(shí)間最長(zhǎng)、費(fèi)用開支最大的項(xiàng)目。

中國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老，許多地區(qū)沒有建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系，已建立的地區(qū)也存在很多缺陷，運(yùn)行中也出現(xiàn)了很多的問題，所以，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性與緊迫性日益體現(xiàn)出來。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

1、農(nóng)村人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，大量農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，使得農(nóng)村老年人口在農(nóng)村的比例更大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年中國(guó)農(nóng)村8.33億人口中，65歲以上的老年人口估計(jì)占7.36%，到2030年6.64億農(nóng)村人口中，65歲的老年人口將達(dá)到17.39%為1.29億。

2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能減弱

家庭養(yǎng)老的實(shí)質(zhì)是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內(nèi)的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老一直是中國(guó)農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，然而近年來, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下, 人們受利益的驅(qū)動(dòng),傳統(tǒng)的孝文化觀念和家庭養(yǎng)老方式開始日益瓦解, 子女虐待老人和不贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象不斷上升，庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢(shì)。

3、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍偏小

據(jù)統(tǒng)計(jì)，建立社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1998年僅占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41%，建立社會(huì)保障基金會(huì)的村委會(huì)不到村民委員會(huì)總數(shù)的20%。中國(guó)進(jìn)城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個(gè)特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題?，F(xiàn)行保障方案中沒有體現(xiàn)出對(duì)留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對(duì)待。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，處于法律保護(hù)的空白地帶。

4、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但是土地對(duì)于有的農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料

近年來, 農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格日益下降, 從土地上獲得的收益十分微薄。而且農(nóng)民的承包土地被大量征用,對(duì)價(jià)是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。所以完全依靠土地養(yǎng)老的模式也是不可行的。有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障中。但是，土地對(duì)于有的農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。

5、貧富差距日益增大

農(nóng)村的發(fā)展一年不如一年，城市的發(fā)展卻一年比一年好。農(nóng)村和城市老年人的生活狀況的差距也是顯而易見的，進(jìn)城務(wù)工者在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的整體水平很低。政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策力度應(yīng)加大，應(yīng)該維護(hù)社會(huì)公正，切實(shí)地保障農(nóng)民權(quán)益。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題分析

1．現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不是真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)。《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策支持。這樣，國(guó)家的財(cái)政投入就比較少，實(shí)際上是農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，不是真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)。

2．保障水平偏低

保障水平偏低，難以起到養(yǎng)老保障的作用。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)民收入水平低，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集又是以個(gè)人繳納為主，這使得大部分地區(qū)尤其是中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民有心無力，不僅參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)少，繳納的保險(xiǎn)費(fèi)也很低，根本無法滿足年老時(shí)的生活所需。

3.資金籌集與基金的管理方面存在諸多問題

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)需求水平相對(duì)較低，籌集資金使許多貧困村民無法投保，部分地區(qū)利用養(yǎng)老保險(xiǎn)謀取私利，并且籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不能做到?？顚Ｓ?，影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行和群眾投保的積極性。資本市場(chǎng)發(fā)育程度低，且不規(guī)范，保險(xiǎn)基金很難實(shí)現(xiàn)保值增值，基金安全性和持續(xù)性得不到保障。

4．法律層次低, 缺乏約束力

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)都是通過國(guó)家立法形式實(shí)行的一種強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)。相對(duì)而言，在這方面中國(guó)沒有統(tǒng)一的法律條文，各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，因此缺乏普遍的強(qiáng)制性和規(guī)范性。

5．參保人群不均衡。

中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“保富不保貧”的傾向嚴(yán)重，目標(biāo)人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。從覆蓋范圍上看，中國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

三、完善中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施 1.完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案

完善基本方案，研究制定非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。修繕“以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策扶持” 的籌集原則，將主輔力度適當(dāng)調(diào)整。加大財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的投入力度十分必要。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會(huì)保障體系的要求，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)作為財(cái)政支農(nóng)的項(xiàng)目之一。

2.加強(qiáng)基金的管理運(yùn)用, 確保基金的保值增值

農(nóng)保基金的保值增值是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。首先要建立較高層次的基金管理中心, 組建一支擁有專業(yè)技能的基金管理隊(duì)伍, 由其進(jìn)行科學(xué)管理使基金達(dá)到最大程度的增值。其次建議國(guó)家發(fā)行農(nóng)?；鸨Ｖ祩?，加大基金參與股市的力度, 或嘗試探索銀行有償使用農(nóng)?；鸬耐緩?。

3.加快法制建設(shè), 真正體現(xiàn)公平與效率

確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家為保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定, 根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要, 本著社會(huì)公平的原則,對(duì)農(nóng)村老年群體實(shí)施的社會(huì)保障, 是作為調(diào)節(jié)社會(huì)分配手段而建立的。加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法步伐, 使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障各項(xiàng)措施制度都有法可依, 便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督機(jī)制, 以確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳、支付、運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性, 防范社會(huì)保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn), 并通過合理運(yùn)作使其不斷增值, 以更好的滿足農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度建設(shè)的需要。

4.做足宣傳工作，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)保工作的認(rèn)識(shí)

充分考慮農(nóng)村人口受教育程度，在宣傳上注意恰當(dāng)合理, 這樣才能穩(wěn)定農(nóng)民,穩(wěn)定隊(duì)伍, 穩(wěn)住腳步, 穩(wěn)住情緒, 以達(dá)到穩(wěn)定之中求發(fā)展的目的。

5.充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能

中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng), 這為家庭養(yǎng)老制度的實(shí)行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進(jìn)步, 養(yǎng)老方式必然由家庭向社會(huì)過渡。由于現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的許多原因, 農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會(huì), 家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式, 必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì), 政府可以從制度上進(jìn)行鼓勵(lì)。

此外，消除城鄉(xiāng)差別和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不公平待遇是發(fā)展趨勢(shì)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來發(fā)展的必然結(jié)果。

總之，完善中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障的必然要求，是社會(huì)主義和諧社會(huì)背景下亟待完成的重要課題。只有農(nóng)民的養(yǎng)老得以保障，農(nóng)民生活質(zhì)量才能真正提高，社會(huì)公平才能更全面的實(shí)現(xiàn)。要想提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度迫在眉睫。

參考文獻(xiàn)

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【5】國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見[Z]．國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)．

第五篇：中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展

中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展

會(huì)計(jì)09-2 尤霜霜 090624222

中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展

隨著人口老齡化的加劇，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)受到越來越多的關(guān)注。建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，是適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民的期盼，對(duì)促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)具有重大作用。

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度和其他社會(huì)環(huán)境的變化而演變。建國(guó)以來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展大致可分為三個(gè)時(shí)期。

（一）新中國(guó)成立初期（主要指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期）

新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家為了保障農(nóng)民的基本生活需要，保證農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行，制定了一系列的保障政策措施。1950年的《土地改革法》使廣大農(nóng)民群眾有地可耕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速的恢復(fù)與發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著提高。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社成為了解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村“鰥寡孤獨(dú)”者生活貧困的主要方式。1956年前后，我國(guó)廣大農(nóng)村在建立的農(nóng)業(yè)互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上普遍開始并逐步建立起了高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。時(shí)年的6月通過了《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，該章程規(guī)定，合作社對(duì)于“缺乏勞動(dòng)能力或完全喪失勞動(dòng)能力、生活沒有依靠的老弱孤寡、殘疾社員，在生產(chǎn)和生活上給予適應(yīng)的安排和照顧，保證他們吃、穿和燒柴供應(yīng)，保證年幼的受教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指望?！睆拇耍诩w經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村“五保”制度得以確立。1962年9月，中共八屆十中全會(huì)制定發(fā)布了《農(nóng)業(yè)六十條》，其中規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)可以從可分配的總收入中每年扣留不超過2%-3%的公益金，作為社會(huì)救濟(jì)款對(duì)于老、弱、孤、寡、殘疾社員進(jìn)行生活補(bǔ)助。1964年增加的“保醫(yī)”、“保住”等內(nèi)容進(jìn)一步完善了“五保”制度。這是社會(huì)主義優(yōu)越性的初步體現(xiàn)，但是由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，社會(huì)化程度低，沒有國(guó)家財(cái)政的支持，保障水平低，農(nóng)民生活依然非常困難。

（二）改革開放后的發(fā)展和衰退期

中共十一屆三中全會(huì)的勝利召開，我國(guó)農(nóng)村也拉開了改革的序幕，與此同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)也進(jìn)入了初步探索時(shí)期。農(nóng)村推行家庭承包責(zé)任制的改革導(dǎo)致的集體經(jīng)濟(jì)的瓦解使傳統(tǒng)的以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障制度面臨了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了解決籌資困難等問題，少數(shù)農(nóng)村開始探索實(shí)行退休金養(yǎng)老辦法。

1.初步探索時(shí)期。1978年，中共十一屆三中全會(huì)通過了《農(nóng)村人民公社工作條件（試行方案）》，方案中規(guī)定：“有條件的基本核算單位可以實(shí)行養(yǎng)老金制度?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1982年，全國(guó)已有11個(gè)省市的近3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)推行了養(yǎng)老金制度。方案中還對(duì)享受養(yǎng)老金待遇的條件進(jìn)行了規(guī)定，即參加集體勞動(dòng)滿10年以上，年滿65歲得男社員和60歲的女社員均可享受養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)一般為10元-15元，最高可達(dá)20多元，當(dāng)時(shí)約有42萬人左右的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。養(yǎng)老金來源主要由生產(chǎn)大隊(duì)和各生產(chǎn)隊(duì)按比例分擔(dān)，且從隊(duì)辦企業(yè)利潤(rùn)和公益金中支付。

2.開始試點(diǎn)階段（1986-1991年）。1986年10月，國(guó)家第七個(gè)五年計(jì)劃提出了要“建立中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度雛形”的任務(wù)。同年，民政部向國(guó)務(wù)院遞交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，開始探索建立我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確立了一系列農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)目標(biāo)，其中包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并與1987年下發(fā)該報(bào)告，開始著手試點(diǎn)工作，加快了各地建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的步伐，初步形成了了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年6月，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（草案），試點(diǎn)工作在山東牟平等5個(gè)縣市正式進(jìn)行。

3.著手推廣階段（1992-1998年）。在總結(jié)了近五年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以后，1992年，民政部正式出臺(tái)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》。方案中確定了“從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅(jiān)持資金個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”的指導(dǎo)思想，從此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始在各地逐步推進(jìn)。1993年，隨著“建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)”方案的審批通過，各種規(guī)章制度與操作方案也陸續(xù)出臺(tái)，繼而各地方政府也相繼頒發(fā)適應(yīng)其區(qū)域特征的規(guī)范性文件，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國(guó)推廣。1994年-1995年政府先后下發(fā)《關(guān)于保持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制穩(wěn)定的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作的意見》，以規(guī)范和指引農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作。截至1998年底，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作網(wǎng)絡(luò)已基本形成，基金積累150多億元。

4.擱淺衰退階段（1999-2002年）。1998年國(guó)務(wù)院進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從民政部門移交于勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，加上同時(shí)受利率下調(diào)等各方面因素的影響，相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作面臨困境甚至陷入停頓。1999年，農(nóng)業(yè)部要求暫停農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，7月2日，國(guó)發(fā)[1999]14號(hào)文件《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組“保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案”的通知》，通知中提出：“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件，對(duì)民政系統(tǒng)原來開展的‘縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)’要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理。有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)?！鞭r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策就此擱淺至2002年。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，農(nóng)保工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位從1999年的33806個(gè)減少到2000年的32610個(gè)，參保人數(shù)從1999年的80000萬人減少到2000年的6172萬人，減少了1828萬人。

（三）“新農(nóng)保”制度的恢復(fù)重建期（2003年至今）

2002年11月，黨的十六大報(bào)告指出：“有條件的地區(qū)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度?！泵鞔_要求建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。至此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》在中共十六屆三中全會(huì)上通過，其中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以家庭為主的思想路線，成為我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的指導(dǎo)方針。

2004-2008年，國(guó)務(wù)院連續(xù)下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的五個(gè)“一號(hào)文件”。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》的通過，將2020年確定為基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。我國(guó)社會(huì)保障體系開始全面完善并加快發(fā)展。其后兩年，社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)被不斷的鞏固。

2009年9月1日，國(guó)務(wù)院根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。意見指出，新農(nóng)保要遵循“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)?！钡幕驹瓌t。將個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多種形式相結(jié)合，同時(shí)與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障措施相配套，以保障農(nóng)村居民老年基本生活。截至2009年，試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗）。2011年兩會(huì)的《政府工作報(bào)告》中，溫總理提出：“將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)40%的縣”，并力爭(zhēng)到“十二五”期末實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。

通過已有研究結(jié)論可以看到，中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身存在一定缺陷，政策的不穩(wěn)定性不僅挫傷了廣大農(nóng)民的積極性，而且損害了制度的威信和吸引力，而中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀也凸顯了改革的必要與緊迫性：一方面，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)無法承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老的歷史重任。隨著老年農(nóng)民老無所養(yǎng)問題越來越嚴(yán)重，與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障水平形成了強(qiáng)烈反差，許多地區(qū)開始改革制度。

至今，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已取得很大發(fā)展，但全國(guó)各地發(fā)展情況不平衡、缺乏統(tǒng)一管理和立法保障、保值增值困難仍是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中不容忽視的問題。現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的強(qiáng)制性和國(guó)家責(zé)任性，隨后從制度層面總結(jié)了保險(xiǎn)制度的內(nèi)在缺陷。有學(xué)者也指出了其他原因，政府主管部門及學(xué)術(shù)界建立中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃時(shí)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致了它的發(fā)展停滯。

改善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以從以下幾個(gè)方面入手。

（一）政府的作用。政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的作用至關(guān)重要。李迎生指出，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。閻安認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)全部轉(zhuǎn)制成本和隱性債務(wù)，應(yīng)從部分積累制過渡到完全積累制，在強(qiáng)制繳費(fèi)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)個(gè)人多儲(chǔ)蓄積累，建立多功能個(gè)人養(yǎng)老賬戶。

（二）路徑的選擇。大部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)不具備全面推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，難以建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是由現(xiàn)實(shí)國(guó)情和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的既定路徑?jīng)Q定的。建議發(fā)達(dá)地區(qū)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴(kuò)大其實(shí)施范圍。建議立法先行，漸進(jìn)式推進(jìn)。

（三）目標(biāo)的構(gòu)建。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革目標(biāo)的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。在養(yǎng)老金籌集模式上堅(jiān)持國(guó)家和集體為主、個(gè)人為輔的原則，最終在全國(guó)范圍內(nèi)形成以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，家庭養(yǎng)老和社區(qū)互助為輔助，逐漸與城鎮(zhèn)從業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保障制度整合的社會(huì)養(yǎng)老模式。

從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷視角出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)以及實(shí)施過程中存在的基于目標(biāo)、執(zhí)行、路徑和機(jī)制等方面的問題。如何改進(jìn)和完善這一制度，我們需要從政策科學(xué)和公共政策分析的角度去探析，或許這會(huì)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新所在。

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張正軍，蘇永春《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷與政策評(píng)價(jià)》 謝冬水，王松《中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史變遷與制度創(chuàng)新》 李春根《中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀與制度安排》 郝新薔《中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀分析》 張正軍，蘇永春《社會(huì)保障研究》

《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立條件分析》 《中國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》

《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)、問題及完善對(duì)策》