第一篇：公共政策執行難的原因及對策淺析

淺析我國目前公共政策執行難的原因及對策

摘要：公共政策執行難是當前各級政府面臨的普遍問題。筆者翻閱有關資料，就產生這一問題的原因及對策。

關鍵字：公共政策、執行難、原因、對策

“公共政策是政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。”公共政策作為政府的一項行為準則，無疑具有強制實行的特征，因此，它的出臺和實施從另外一個角度來說，無疑是具有不可辯駁的性質。然而，在現代市場經濟的條件下，現實的情況卻又告訴我們，公共政策在實際的實行過程中很多卻往往收不到其應有的效果，有的甚至出現與之相悖的抵制現象，于是，公共政策執行難的問題便擺在眼前。問題的出現都有其原因，公共政策的執行難問題也同樣存在一定的原因。相同地，每個問題的存在，也必然有其解決的辦法。下面筆者就這個問題作如下分析和討論。

一、公共政策執行難的原因

公共政策執行難在另一種程度上又可稱為政策失效。政策失效是指決策方案在實施過程中遇到抵觸，不能完全按照決策的設計執行下去，決策執行結果不同程度地偏離了政策目標。就政策失效的概念來講，公共政策執行難的直接后果就是決策不能按照目標的方向進行。不能按照預期地目標執行，政策就會處于閑置狀態，處于閑置地政策，仍然放到社會管理當中，就很容易淪為個人或者小部分集體者的利益攫取的門徑。像這種淪落了的公共政策，不但不會起到應有的積極效應，而且還很有可能引發社會危機。

西方新自由評論的公共選擇學派指出了“公共政策由于政府自身利益存在而引起的公共政策失效，加劇了市場的失靈，帶來了更大的資源浪費，甚至引發了社會災難，這就是非市場缺陷及政府失敗的一個基本表現。”綜合各方面的因素，可以知道，公共政策的失效往往具有以下幾方面地原因：

1、決策者本身的問題。21

公共政策本身應該以公共利益為依據，但是現實中公共利益的標準難以確定。這就給決策方帶來了很大麻煩。而由于決策者本身的價值觀念和取向的限制，決定了其制定出來的政策的局限性。因此，一項政策往往只代表了一個群體的利益，而并不代表所有公眾的利益。這也就造成了一個我們所謂的普遍現象：“上有政策，下有對策。”這種現象的出現并不違背公共選擇的理論，而是一個正常的現象。公共選擇理論認為并不存在真正的公共利益，也不存在根據公共利益進行選擇的過程，而只存在各種特殊利益群體之間的“締約”過程。故此，要想使得一項政策的有效執行，首先決策者之間必須具有統一的觀點。這里的決策者并不只是指最高層的領導集體，它還包括其下屬機構——地方政府。中央與地方之間的關系其實是一種“締約”的關系。這種關系在改革開放之前是不存在的。在改革開放之后，這種中央向地方“讓利”的情況才開始出現。其實這種“讓利”行為是一種民主的表現，但是很多時候卻被一些地方政府的逐利行為所玷污。這是因為，地方政府在政策執行中采取“下有對策”的抵制政策往往會獲得大于執行政策的期望收益。這種無異于冒險的行為常常被一些貪圖享受、利欲熏心的人視為發家致富的不二法門。

2007年的無錫“藍藻事件”暴露的太湖治污低效問題便是我國公共政策執行難現象的一個縮影。它告訴我們，由于地方政府逐利行為所導致的中央與地方政府間利益博弈是形成政策執行難問題的主要根源。

2、政策本身的缺陷

一項政策的出臺并不一定具備完美的條件，它在制定過程中往往不可避免地會受到某些主觀或客觀的因素的影響，而導致政策出臺之后本身就存在一定的缺陷，從而導致其在執行過程中收效甚小，甚至失效的結果。

政策缺陷的原因往往包括這么幾點因素：(一)政策目標不準確。目標含糊不清，目標太高，目標絕對化，片面化。有的政策經常會在不該出現禁令的地方頻繁地使用“禁止”字樣，搞得一項政策就像宣布死亡命令書一樣無條件地讓人執行和接受。(二)政策內容不具體。政策方案、目標、措施和行動步驟不明確。這往往就給某些不法分子有可乘之機，從而毀壞政策的公益性，使之朝著功利方向傾斜。(三)政策不嚴密。缺乏科學的理論基礎，嚴密的邏輯關系，科學的規劃程序，正確反應事物客觀規律。(四)政策不配套。忽視了政策的系統性和

3整體性。(五)政策不穩定。朝令夕改影響到對政策的信任程度和執行的堅定性，從而損害政府威信。

歸納上述幾點因素，可知政策本身的缺陷也是一個不可忽視問題。這就需要決策者在決策的過程中考慮到諸多方面的因素和影響，盡可能地公平公正地撰寫政策內容。

3、政策執行上的偏差

政策的執行是一項政策能否有效施行的一個非常重要的環節。執行者在執行政策的過程中如果捎帶有功利心或者個人情緒，往往就會給民眾帶來政策認識的誤差，有時甚至會造成不堪設想的后果。今年出現的諸多城市出租車司機罷運事件，在某種角度來說，其實就是因為政策執行偏差產生的后果。引用陳慶云教授的一句話：“政策對象是直接大范圍內的政策利益得失者。公共政策對他們的作用，以及他們對公共政策的反作用同時存在。政策實施能否獲得預期的效果，要看政策執行者和政策對象互動作用關系而定。”出租車司機罷運事件就屬于這種利益互動關系的重心偏移。

其次，產生政策執行偏差還有其客觀原因，比如政策質量、執行環和政策資源等問題，都是導致政策偏差的原因。

除此之外，導致公共政策執行難的原因還有很多，像類似政策效果的不確定性、公共權力的腐敗問題，都在一定程度上影響著公共政策的有效執行和實施。

二、公共政策執行難的對策分析

面對諸多的政策執行難問題，坐以待斃顯然不是解決的辦法，究竟要如何妥善解決這種棘手的關系問題，筆者認為，嘗試多方位思考、開放式經營和鐵腕式處分或許是一種有效解決問題的辦法。多方位思考，即是從不同角度出發，充分考慮到決策者、執行者和政策對象之間的利益，盡可能做到三者利益的整合，從而實現三者的和諧發展。開放式經營，就是多方爭取意見，接受群眾指責和社會反響，做到及時修正的辦法。鐵腕式處分，毫無疑義，就是對一些破壞政策的個人或群體，實施一定的處罰和懲治措施，確保政策擁有法律的效應。

中國五千年的歷史造就了一個人治的環境，而“政策的靈活性決定了它比剛性的法律更能投合中國傳統的人治文化。” 無錫“藍藻事件”是一件很令多方不滿的事情。太湖治污

54是一個跨區域、跨省市的項目，下游治理，上游排污的現象不容忽視。這是導致各方固執己見，拒不合作的主要原因。這不是政策本身的問題，卻是執行者與執行者之間的利益糾紛問題，而作為決策者的中央，明顯地處于中間合適者的位置，并且又要保證其所作出的決策能夠讓下屬機構很好地執行，確實是一個棘手的難題。周國雄在其《公共政策執行阻滯的博弈分析》中提到了這么幾點辦法：

（一）中央和地方利益有待進一步整合；

（二）執行監控和責任追究制度有待進一步健全；

（三）政府間信息溝通機制有待進一步完善；

（四）地方政府政績導向有待進一步轉變；

（五）地方政府“執行文化”有待進一步確立。

在中國社會科學院院報發表的《2007年—2008年公共政策簡析》中我們可以看到，政府對于公共政策選擇在2007年出現的重大變化的分析，不可不認為是明智的思考。從中我們亦可以窺見，我國公共政策執行難的主要根源應該不是在決策層，而應是在于執行者和政策對象中出現了問題。這個我們在太湖治污問題中也大略可以知道。

問題的產生和出現，無疑給人們帶來諸多的煩惱和麻煩，但問題本身并不有錯，而全在于人。人是導致問題的根本因素，所以，要解決政策執行難的問題，關鍵還是要處理好人與人之間的利益關系問題。陳慶云 公共政策分析[J] 中國經濟出版社 1996年版（9）李學 公共政策中的政府利益分析[J] 公共行政 2002.3（65）周國雄 公共政策執行阻滯的博弈分析 《同濟大學學報(社會科學)》2007年第4期陳慶云 公共政策分析[M] 中國經濟出版社 1996年（241）郊磊、明世法 將社會性別意識納入公共政策之中[J]公共政策 2002.5(76)

第二篇：執行難原因及對策

匯 報 材 料

2008年6月份，根據國家、自治區、呼倫貝爾市三級政法委的決策和部署及三級法院的具體安排，莫旗人民法院對所有執行積案進行全面清理和統計。核查執行積案總數為587件，其中，有財產案件172件，無財產案件415件。

根據2009年5月份市政法委、呼倫貝爾市中級人民法院在鄂倫春旗現場會會議精神，莫旗法院對所有587件案件進行了第二次梳理和重新定性。415件無財產案件統計出有財產案件227件，兩次統計出有財產案件合計399件，使有財產案件占到積案的67.9%。到現在為止，莫旗法院399件有財產案件執結235件，188件無財產案件執結70件，587件積案總共執結305件，執結率51.9%，執結標的565.1689萬元。

莫旗人民法院清理執行積案工作在市委政法委的正確指導，中級法院積極協調，中共莫旗委的堅強領導，人大的強力監督，政府的大力支持，社會各界的鼎力幫助下，取得了較大成績，步入全市法院系統清積工作先進行列。但是收獲的點滴成績并沒有讓我們感到輕松，真正攻堅克難才剛剛開始，破解“執行難”，在體制、機制保障上依然任重道遠。

一、執行難的具體表現及原因

（1）立法滯后，這是執行難的重要原因。現在國家沒有執行法和強制執行法，民事訴訟法涉及的執行條文遠遠不能適應 執行工作的需要。現行的法律條文又比較籠統，執行人員執行起來有手足無措之感。這樣就束縛了執行人員的手腳，影響了執行工作的開展。

（2）有協助義務的單位和個人拒絕協助執行或有意設臵障礙，使執行工作不能順利進行。執行是一項系統工作，需要方方面面互相協作，有些單位或個人法律意識淡薄及地方保護思想作祟，對人民法院的調查取證設臵障礙，甚至拒絕履行協助義務。各行政管理機關普遍對司法權的認識不高，協助辦理業務時固執的堅持自己的操作規程或者是內部的規章制度，對法院的強制性指令臵若罔聞，抱著法院又管不著我們的心理，對執行人員提出的查詢、扣押等要求或推拖，或陽奉陰違，有時甚至拒絕辦理，貽誤執行戰機，使執行工作陷入困境。例如，執行人員到房產部門查詢、扣押房屋時，因無法提供被扣押人的房產證號，只能按姓名和房屋位臵信息查找，而這種情況下，因為房產部門檔案管理未錄入微機等原因，工作人員非常抵觸法院的扣押行為，甚至拖延、拒絕辦理，有時候一個星期也不能完成扣押工作，而在執行工作中，扣押財物往往是刻不容緩的，如此扣押效率勢必影響執行工作，有時甚至會造成不可彌補的責任問題。按照市中級人民法院制定的執行結案標準，以無財產標準結案的執行案件中，必須有針對房屋、存款、車輛等財產的查詢結果，方能認定被執行人是否有財產，而房屋登記部門并未將房屋登記情況錄入微機，根本實現不了用人名或 者身份證號碼查詢，在執行人員只提供被執行人姓名的情況下，是無法獲得任何查詢結果的。

執行人員查詢被執行人企業登記情況，工作人員只同意將查詢結果進行口頭告知，執行人員提出出具一份書面證明時，工作人員既不理解，更不配合。沒有書面的證明，案件就缺乏充分的證據予以佐證，嚴重影響執行工作的開展。這些工作人員淡薄的法律意識，不負責任的工作態度，嚴重的影響了執行工作的效率。

（3）人均生活水平普遍偏低，大量被執行人缺乏可供執行財產。

莫旗是農業旗縣，大部分農民在經濟上雖能達到自給自足的程度，但除去必要的生活、生產用品之外，缺乏其他可供執行財產。按照法律規定，當事人家庭只有一處住房的，是不適宜強制執行的，另外，象四輪拖拉機這樣的農業生產工具也是不適宜強制執行的，但是，我旗大部分農民家庭中，除去居住的房屋和種地用的四輪車外，基本上再無其他財產，能夠擁有可供執行財產的家庭不到10%，而現金形式的財產又很難查到下落，甚至有很多當事人根本不存到任何金融機構，只放在自己手里，這樣的經濟現狀，給執行工作帶來非常大的難度。擁有的固定資產少，直接導致被執行人對地域的依附性下降，很多被執行人選擇離開家到外面打工，這樣的案件，不但找不到可供執行的財產，甚至找不到被執行人，因而案件也就無法得到 執結。

在各省市自治區里，案件執結率排名最靠后的始終是西藏、青海、甘肅、內蒙古這樣的偏遠貧困地區，這個現象的形成不能僅用不懂法、不守法這個層面去解釋。更多的因素還是因為這些地區的經濟落后，人們普遍缺乏承擔經濟責任的能力，因此，經濟欠發達是執行工作開展不利的根本因素。

（4）當前社會道德和社會主義精神文明觀念滑坡，是執行難的主要原因。許多經營者和債務人的法治觀念和道德觀念淡薄，逃債、廢債、賴債現象十分嚴重，他們采取逃、藏、移、換等手段，“懸空”債務，以達到逃避履行債務的目的。很多債務人對于拖欠債務不履行的行為不以為恥反以為榮。在西方國家，每個公民都有自己的信用檔案，每一次違法或是不償還債務，都將記入該公民的檔案，并將直接影響其在社會上的任何一項經濟行為的信任度。如果一個人的信任度低，則可能導致其無法在社會上生存。我國目前除銀行有不償還貸款無法再次貸款的制度外，在其他領域尚未建立起相應的信用制度，且各領域之間未能形成信息聯網，無法形成綜合信任評價。沒有信用制度的制約，加之精神文明觀念滑坡，當事人賴債心理嚴重，給執行工作增加很大難度。

（5）土地案件難以執行。土地一直被農民視為生存根本，前幾年年景不好且需要交納農業稅時，農民對土地附屬關系曾經有所減弱，但隨著國家取消農業稅以及發放糧食補貼等政策 的出臺，土地迅速升值，圍繞著土地使用權的各類糾紛也隨之產生，且數量巨大。《農村土地承包法》等法律的出臺之后，規范土地承包問題的法律規定越來越健全，但是，農民對土地問題的觀念與現行法律規定之間存在很大差距，土地案件的裁判文書生效后，敗訴的當事人往往對于裁判結果十分不理解，加之土地與農民的生存息息相關，農民對土地有著很強的依賴感，因此對執行土地有著強烈的抵觸情緒，甚至不惜采取暴力抗拒法院執行土地。例如，今年五月份莫旗法院到紅彥執行一個土地案件時，被執行人大楊樹林業局竟然糾集兩卡車人阻攔執行人員執行，場面稍一掌控不好極容易演變成群體傷亡事件。

另外一種情況是沒有土地可供執行。有些案件在審理后，法院判令由村委會負責向申請人返還土地，可是，目前全旗各村委會幾乎都沒有機動地，執行標的根本不存在。例如周玉民申請執行哈達陽小黑山村委會的案件，周玉民的土地被村委會以欠債為由收回發包給第三人，周玉民起訴要求返還土地，莫旗法院判決由第三人向周玉民返還，中級人民法院二審改判由小黑山村委會向周玉民返還土地。據周玉民講，遠在十幾年前他當村主任的時候村里就早已經沒有機動地了，現在村里根本沒有地可向他返還。這樣的案子是無法執結的。

土地問題目前是農村案件中最敏感的，在我旗涉訴上訪案件當中80%以上是土地案件，執行土地極易引發上訪，執行人員既要為申請人去強制執行土地，又要注重穩控當事人上訪，非 此即彼的權利角逐，法院很難從中找到平衡點，工作難度非常大。

（6）體制改革及政策調整造成的一些遺留問題無法解決。在國家未取消農業稅之前，村委會在向農民征收農業稅的同時，可以征收“村提留”，以作為村里開展各項工作的經費，在那個時期，因為村委會享有收費項目，所以，有些村在開展工作時，出現了負債經營，提前消費等行為，逐漸形成一些村級債務。后來，中央取消了農業稅，同時也禁止村委會向農民征收任何名目的費用。改革之后，轉移支付撥過來的錢，只能夠村委會應付目前的各項開支，根本沒有能力償還原來陳欠下來的債務。而扣劃村委會的轉移支付款，一個是數額太少，與陳欠債務不成比例，另外全部扣劃也嚴重影響村委會開展工作。收費被取消，舊賬沒人管，使得涉及被執行人為村委會的二十多件案件全部陷入僵局，無法執結。

還有國有企業政企分離不徹底所遺留的問題。糧庫做為國有企業，在法律上應當是一個獨立的法人，其資產與經營均應由企業自己掌握，但是，莫旗糧食局在未對一糧庫進行清算解體的情況下，將一糧庫的全部資產賣給了北方公司，現在，一糧庫這個企業在法律上主體仍然存在，資產卻已經為零，其所遺留下來的債務無法償還。還有好多鄉鎮的糧庫已經停止運營多年，資產也已幾乎全部抵押給農發行，這樣的企業既不轉型經營，又不宣告破產，涉及到的十幾件案子根本無法執結。（7）信訪壓力大，執法力度不夠。執行中申請人不理解法院的執行工作，人為的造成執行難。有的申請人明知債務人沒有財產可供執行，卻仍然到處上訪，指責執行人員收受好處、偏袒債務人，或者到法院吵鬧，干擾法院辦案。讓執行人員不得不花費大量的精力層層匯報和回復有關單位，執行人員常常被幾起明知無法執行的案件牽扯了精力，無法及時幫助其他申請人實現債權。同時，在被執行人中，也存在著大量的“釘子戶”，這幾年，莫旗的信訪數量一直居高不下，各級領導面臨著巨大的信訪壓力，為了緩解信訪壓力，保持社會穩定，就需要執行人員在執行過程中做到謹慎再謹慎，但是，過度的謹慎必將導致執行力度下降。一些“釘子戶”利用法院害怕信訪案件上升的心理，無理糾纏，動不動就進京上訪，而其上訪的直接結果，是各級信訪機關及管理機關要求將案件謹慎辦理。為了穩定當事人在“奧運會”、“人代會”等重要活動期間不進京上訪，執行人員只能放緩執行工作，堅持穩定第一，但是，一些當事人恰恰利用了法院的這個弱點得寸進尺，越得到好處，越上訪，形成了惡性循環的局面。而在信訪問題上往往實行個人負責制，即誰辦的案子出現上訪，誰負責接訪，負責穩控，這樣給執行人員帶來很大心理壓力和工作壓力，甚至有個別同志出于明哲保身的心理，遇到“釘子戶”不敢啃，擔心一旦形成上訪，自己則要四處接訪，且要向各級領導匯報案件，視采取強制措施為“高風險”行為，嚴重的影響了執行工作人員的積 極性。例如曹圣文申請執行馬文齋的案件，只要采取執行措施，馬文齋就會進京上訪，稍一放緩，曹圣文就會上訪，莫旗法院幾年來為了穩控、接訪馬文齋，耗費了大量的人力、物力。執行這類案件，執行力度難以確保，執行效果因而也就受到影響。

（8）法院方面自身存在的問題造成的“執行難”。法院的執行力量不足，造成執行案件多，執行人員少，致使執行案件大量積壓。人員少、裝備落后、經費不足使“加大執行力度”落實不充分。莫旗地廣人稀，好多鄉鎮、村屯距離在一二百公里之外，一個案件往往需要往返多次才能執結，執行成本相對較高。按照現行的訴訟費收費標準，不足10000元的案件，收取執行費50元，而在我旗，對于偏遠鄉鎮來說，很多案件的執行成本在500元以上，有時因為案情的緊迫性和為了保持執行工作的連續性，必須得為一個案件單獨驅車幾百公里去采取執行措施，而不能考慮費用問題將案件攢到一起去辦理，這樣，自然增加費用支出，擴大執行成本。反之，如辦案經費得不到保障，不能及時為個案采取行動，必然會貽誤戰機，影響執行效率。目前大多數法院都存在執行人員不足的情況，而申請執行的案件卻大幅度上升，為提高執行效率只能采取分組執行，往往每組只有兩個人，執行人員 “勢單力薄”，執行力度 “慎重掌握”，很難給被執行人帶來足夠的震懾力，如遇突發事件，更顯得顧此失彼，窮于招架，遇到抗拒執行，或者沖擊執行人員的，根本不具備采取強制措施制止不法行為的條件。所以人、財、物的不完備是局限法院擴大執行范圍和加強執行力度的重要原因，無形中使執行工作陷入被動。

二、針對上述問題，解決“執行難”目前應采取的對策（1）強化法制宣傳，優化執行環境。法院及政法部門應采取以普法宣傳為主，以典型案例宣傳為輔的宣傳方式解決執行難問題。各種法律的不斷出臺，相應的要求公眾提升對法律的了解和熟悉度，要求人們增強法制觀念，提高自覺遵紀守法意識。只有人們的法制觀念提高了、增強了，才能為執行工作營造良好的環境，執行人員執行起來也就容易多了。

（2）規范執行流程是解決執行難的良方。國家在未出臺執行法之前，規范執行流程尤為重要。所謂流程化管理就是將執行過程的每一個環節納入管理，將執行機構分為審查組和執行組，審查組負責傳喚當事人，下達通知書，查明當事人情況。執行組的職責是準確按時完成執行任務和審查組決定的查封、凍結、扣押、評估、拍賣等任務。如果被執行人對評估結果不服，可向法院提出，由法院召集作出評估結果的有關單位接受被執行人的咨詢。

（3）積極依靠黨委領導，人大監督和政府支持，確保執行工作順利進行。人民法院在執行中，遇有需要協調處理的事宜，應當主動報告當地黨委，在黨委和人大、政府的支持下，使問題及時得到妥善解決。人民法院主動接受同級人大的監督，變過去的被動監督為主動匯報，以求得人大對執行工作的支持。人民法院會同公安、檢察、司法行政機關及有關部門在各級黨委、政府的領導下，共同營造良好的執行環境，確保執行工作的順利進行。執行工作涉及到許多部門，從某種意義上講，執行工作是一種復雜的系統工程。因此，綜合治理、統一管理，統一行動是解決執行難的關鍵。只有得到充分理解和廣泛的支持，才能給那些拒不執行法院裁決的被執行人以強大的壓力，合力打造人民法院執行工作的最佳態勢，法院的執行才會產生巨大的效果。必要時，由黨委、人大負責召開協調解決執行難工作會議，由建設局、土地局、工商局、財政局、商業銀行等執行工作中涉及到的主要協作單位的領導參加，同時召開清理積案專項工作會議，要求各協作單位辦理具體業務的人員參加會議，通過會議提高這些人的法律意識，提高覺悟，從原來的旁觀者角色轉變為參與者，增強協助法院開展清積工作解決執行難的積極性。依據《民事訴訟法》的規定，拒不協助法律辦理執行工作的行為，依法應處以拘留、罰款，但是，這種形式的處罰對于協作單位來說并不容易實現，而且即使實現了，給以后的執行工作未必會帶來好的效果。如由黨委、人大出面督促這些部門制定相應的規章制度，予以內部問責，則會收到立竿見影的效果，這些部門的渠道通暢了，執行工作的效率才會有保障。

（4）強化執行措施，提高執行效率。民事訴訟法和有關司法解釋對執行措施作了明確的規定，但是如果這些強制措施得 不到強有力的實施，則無法有效震懾當事人。執行力度不夠硬的主要原因是執行人員擔心引起上訪，而出現上訪后擔心的是執行程序違法，經不住法律的考驗。這個問題需要從源頭來解決，執行人員在開展執行工作過程中提高覺悟，嚴格遵守法律程序，在確保合法的前提下，只要公民、法人或其他經濟組織不履行法律文書確定的義務，且符合可處罰的要件，就絕不姑息遷就，堅決依法采取拘留、罰款等措施；情節嚴重的則應當追究其刑事責任，給被執行人以嚴厲的打擊，使其不再抱著僥幸心理負隅頑抗。

如遇被執行人上訪的，由院黨組組織成立核查小組，對執行案件進行徹底核查，有違法不當行為的，及時糾正，對于正當執法的，堅決肯定辦案人的正確性，堅定辦案人信心，解決執行人員的后顧之憂，消除個別人心中“不求有功，但求無過”的心理，使執行人員敢于啃“硬骨頭”，敢于打硬仗。（5）法院自身做好預防工作，避免將案件引入無法執行的困境。一些審判員在審理工作中只審理不兼顧執行，這樣的做法很容易造成 “執行難”。比如在立案時，未能充分向當事人講明訴訟風險、執行風險，而一些訴求在立案時就能看出將來是無法得到執行或者難以得到執行的，很多當事人在沒有充分認識到這一風險的情況下便立了案，最終即使獲得了勝訴，也只能拿到一紙債權憑證。例如起訴村委會的案件，已經審完了的案件幾乎全部未得到執結，再受理新的起訴，也同樣是無法 執結。這樣的訴訟當事人打下去，不但原來的債權得不到保護，反而又支出了一筆訴訟費用。審了也執行不了的案件，不審也沒有侵害當事人權益，恰恰是對當事人的一種保護，因此，解決執行難的問題，嚴把立案關是非常有必要的。類似的如涉及鄉鎮債務、與身份權有關的勞動爭議、企業改制、移民房質量問題糾紛等也必須謹慎立案。

另外，審判人員在審理階段就應把案件執行問題考慮進來，杜絕一審了事的思想，在立案之初就及時提醒當事人申請財產保全、先予執行，往往扣押、查封的最佳時機出現在審理階段，此時，當事人的訴訟勝負未定，還沒有轉移、隱匿財產的必要，抓住良機，措施到位，能為以后的執行工作打下堅實的基礎，起到事半功倍的效果。

（6）培養當事人在執行中的證據意識，進一步明確舉證責任。案件審理階段，在舉證的方式和責任分配方面，通過審判人員的指導得到較好發揮，當事人對自己的主張，都能提供證據加以證明。而在執行程序中，要求當事人舉證，有的當事人不理解，認為通過訴訟程序，民事權利義務關系已經確認，人民法院應根據已經發生效力的法律文書，強制責令義務人履行義務，不再負有舉證責任。認為執行中的調查取證應當由人民法院承擔。在這種情況下，人民法院應通過各種渠道加大宣傳力度，引導當事人走出不承擔舉證責任的誤區。申請人與被執行人之間通過訴訟階段的接觸往往對于被執行人的財產情況比 較了解，更容易掌握被執行人的財產線索，如申請人能夠積極主動的承擔起舉證責任，及時跟執行人員溝通，提供執行信息，則能明顯提高案件執行效率。

（7）建立社會保障機制。特殊群體作為申請人的，被執行人又走、死、逃、亡，或根本無財產可執行，應有社會保障機制跟進。刑事附帶民事案件中，被執行人被判刑后在監獄里服刑，對其財產的查明與執行非常困難，幾乎都無法執結，而申請人又往往是刑事案件的受害人，生活困難沒有保障，政府的救濟渠道應及早建立，從而增加社會和諧因素。

總之，要解決執行難的問題，首先應當將“執行難”的成因固定下來，然后才有的放矢，抓住源頭性工作，突破被申請執行造“難”的僥幸觀，克服法院的執行難的“難”關，唯有這樣才能在全社會對“執行難”有一個正確的認識，徹底解決法院的執行難，也只有到那時籠罩在法院頭上的“執行難”才能煙消云散。

在這里懇請人大領導和各位代表，并通過你們，對法院執行難的理解、支持、幫助，以點帶面，不斷拓展社會認知廣度，全社會齊心協力，齊抓共管，共同開創破解執行難工作美好的未來。

第三篇：執行難的原因及對策探討

執行難的原因及對策探討

【摘要】法院“執行難”是社會各界普遍關注的焦點，也是法院審判工作中存在的難點，有效解決該問題有賴于我國政治文明的逐步發展，社會主義市場經濟體制的進一步健全，全社會法制觀念的進一步增強，國家和社會各項制度的進一步完善。本文將從造成“執行難”的多方面原因入手，探索解決“執行難”的具體對策。

【關鍵詞】法院；執行難；原因；體制；對策

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）08-117-01

“執行，或稱強制執行或民事執行，是運用國家法律的特殊強制力保護權利人權利的一種法律制度。“執行難”，是指人民法院在執行工作中，由于受到地方保護主義、拒不履行以及暴力抗法等多種行為和因素的干擾，導致生效判決無法順利兌現，以致當事人利益不能及時實現的情況。人民法院“執行難”使生效的法律文書成了“空判”“空調”“法律白條”，使法律成了一紙“空文”，使國家司法形象遭到嚴重破壞，使國家的改革、發展和穩定遭到嚴重影響。本文將就當前“執行難”的原因及解決對策提出粗淺的見解。

一、造成“執行難”的內外因素

（一）內部因素

1.執行員的設置不合理，業務素質不高。根據我國人民法院組織法和民訴法的有關規定，執行員的設置和職責與審判人員有著根本的不同，然而實際中，執行員不屬法官之列。執行員由審判員擔任，兩種身份重合，不僅浪費了法官資源，還影響法官恪守中立正義的職業形象。在執行工作崗位上，執行人員法律知識不熟，遇到問題不知道如何處理，往往簡單地認為，執行就是拿著判決書、調解書向被執行人討帳，這是一種普遍的錯誤觀念。

2.人民法院自身工作存在的問題。目前，我國法院的執行人員數量、執法水平、執行裝備、執行經費等，都不能適應執行工作需要，有的法院執行人員少，無力完成大量的執行任務；執行工作的裝備、通訊手段落后，對付轉移財產、抗拒執行，快速反映能力差，法院執行系統自身管理體制無法形成一盤棋的執行格局，使整體執行力量難以形成合力，法院內部上下之間，部門和部門之間配合、監督不夠，推委扯皮現象時有發生。

（二）外部因素

1.強制執行立法滯后，執行體制不健全。強制執行程序被規定在民事訴訟法中，關于執行的條文僅有三十多條，而多年來，全國法院有待執行的案件不少于四百多萬件，而且情況千差萬別。盡管現在有些相關的規定和司法解釋，但仍未改變內容過于概括，原則抽象，可操作性差的狀況，立法滯后也是造成執行難的不可忽視的原因。

2.地方政府部門的干擾因素。受地方保護主義和部門利益驅使，或由于被執行人不正當的社會活動，一些地方政府、部門領導充當了被執行人的保護傘，插手法院工作，或以權壓法或以權謀私，干預法院執行工作，甚至假查封、假保全、假破產，致使司法地方化，阻礙外地法院的異地執行工作。

3.申請人法律意識淡薄。近幾年來，隨著普法工作的進一步開展，群眾的法律意識得到了一定程度的提高。但是，實踐中，群眾對法律意識中的訴訟風險意識還未能引起足夠的重視，只是簡單地認為“欠債還錢，天經地義”。申請執行人作為當事人一方，是執行案件中的債權人，其往往過分看重自己所享有的權利而輕視自己應承擔的責任和義務。

4.被執行人規避執行。被執行人是執行案件中的債務人，其個人思想道德、法律素質和財產狀況直接關系到生效法律文書所確定的給付義務能否予以履行，直接關系到執行案件能否順利執結。不少被執行人為躲避執行，長年外出躲藏，甚至全家搬遷，使案件無法執行。

二、探索解決“執行難”的對策

（一）制定統一的《強制執行法》

制約民事執行工作的因素，無論是法院內部的因素還是社會上的外部因素，在法律法規層次上都有反映。鑒于我國目前民事強制執行法律法規內容分散、規定簡單、漏洞多的情況，應當以解決實踐中的“執行難”為其出發點，加強立法工作，為執行難的解決提供法律保障。

（二）完善現有執行體制，建立國家執行威懾機制

國家執行威懾機制，是指人民法院聯合公安、工商、銀行、出入境管理、房地產管理等部門，對拒不履行法定義務的被執行人，通過限制其進行工商登記、貸款、投資、出境、購房、取得有關榮譽等方法，促使其自動履行生效裁判，讓“老賴”無處藏身，讓不守信用者受到嚴厲的制裁。目標是建立公開、公正、高質、高效的優良運行機制，提高執行效益，降低執行成本，統籌兼顧，講求實效，將執行體制的改革完善與法院的其他體制改革相互銜接配合。

（三）加強裝置設備，提高人員素質

1.加強裝置配備。執行機構應配備必要的交通工具、通訊設備、音像設備和警械用具等，以保障及時有效地履行職責。2.加強人員配備。建立科學的職責考核制度，定時進行必要的異地交流；加強對執行人員的培訓教育，提高其職業道德和業務水平，建立一支政治堅定、業務精通、作風過硬、廉潔奉公、嚴肅執法的執行隊伍，以適應新形勢的發展需要。

（四）積極依靠黨委領導，人大監督和政府支持

建立執行工作聯動機制，創造良好的執法環境，確保執行工作的順利進行。緊緊依靠當地黨委的領導，請黨委牽頭建立解決執行難聯席會議制度；廣泛爭取社會各界的支持，把執行工作納入平安建設的大格局中，納入社會治安綜合治理的大體系中，建立起有關單位參與的執行工作聯動機制，通過切實建立的解決執行難領導機制和協作聯動機制，創造解決執行難的良好執法環境。

通過對人民法院“執行難”現象的剖析，我認為“執行難”問題的存在不是偶然的。“執行難”是一個復雜的社會社會問題。“執行難”的解決，不可能一蹴而就，有一個漸進的過程，要以創新執行理論與制度為先導，以改革執行體制為保障，以拓寬執行路徑為突破口，勇于改革，在實踐中創新，在創新中求發展，并在探明形成“執行難”原因的基礎上，對“癥”下“藥”，采取強有力的措施，進行綜合治理，既治標，又治本。堅信在全社會的關懷和支持下，通過不懈努力，艱苦奮斗，必定能打勝“執行難”之仗。

參考文獻：

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第四篇：執行難的原因及對策

內 容 摘 要

執行工作是人民法院工作的重要組成部分，是實現人民法院審判職能作用的重要環節，也是當事人合法權益得以保護的最終體現。執行效果如何，直接關系到人民法院能否全面履行憲法賦予的審判職責和當事人權利的真正實現，關系到能否維護國家 法律 的尊嚴和法制的統一。然而人民法院的判決書、裁定書、調解書及其他法律文書發生法律效力，在進入執行程序，采取執行措施后，有相當一部分因部當事人部分或全部不能履行而難以執行，即“執行難”的 問題 十分突出，人們把這種執行不能的裁判文書稱為“法律白條”。它不僅嚴重的困擾著人民法院的執法活動，而且嚴重地損害了法律的尊嚴和人民法院的威信；更為嚴重的是，“執行難”的問題長期得不到解決，必然 影響 市場 經濟 的培育和社秩序的穩定。因此，認真 分析、探索和解決“執行難”的現狀，全面正確地履行憲法和法律賦予人民法院的職責，強化執行體制和方式改革，改善執行工作，是實現公平和正義的前提和保障。執行難的法院外部原因是

1、地方和部門保護主義。

2、被執行人故意規避，3、立法滯后造成的，4、其他各種原因。造成執行難的法院內部原因是

1、法院審理不兼顧執行。

2、法官獨立性不夠。

3、執行管理效率低下和執行程序缺乏監督。

4、法院執行力量不足。

5、執行人員業務素質低和工作責任心不強。

6、部分執法人員辦“人情案”和“關系案”造成執行難。解決執行難的對策分析：

1、實行執行方式的改革。

2、加強和完善法院自身工作，3、制定獨立的強制執行法。

4、執行機構的設置要充分保證執行工作的開展。

我國市場經濟難逃初級階段必然存在的地域經濟的制約，地方保護主義和部門保護主義與人治惡習的合流無時不在地羈絆著市場經濟的健康 發展，尤其成為當事人難以實現債權的一只黑手，執行成為司法工作的第一道難題。“執行難”成了上個世紀留下來的一個遺憾，也是跨入新世紀必須解決而尚未解決的一道跨世紀的難題。

在本文里，將認真剖析“執行難”形成的原因，并積極籌劃、設計解決“執行難”問題的方案，有效地為執行工作的正常運行創造良好的 社會 空間。

一、造成“執行難”的法院外部原因

（一）地方和部門保護主義作祟。這是阻礙人民法院執行工作順利開展的最主要的原因。{2} 在強制執行工作中，地方保護主義、部門保護主義的干擾滲透在各個方面，它的存在、原因十分復雜，可以說是眾因素復合作用的生成物。{3}幾千年的封建文化、閉關自守、小農意識、鄉土觀念的影響根深蒂;改革開放、社會進步促進了經濟的發展。但是，各地區、各行業的發展很不平衡，區域性的差異束縛著人們的思維形式。司法隸屬行政導致長官意識，以言代法屢見不鮮。而在現行的管理體制下，直接關系法院發展和前途的人、財、物等權力基本上掌握在地方手里，導致法院難以真正地獨立于地方行使審判權和執行權，產生了司法地方化的傾向，這正是1999年中央11號文件所指出的地方保護主義和部門保護主義的具體表現形式之一。因此，地方保護主義、部門保護主義對司法上的平等性、公正性、統一性形成了嚴重的威脅。在強制執行實務中，出現了本地區案件不愿執行，外地區案件不去執行的現象。比如說有的地方和部門對于局部利益的考慮，對一些 企業 實行所謂“掛牌保護”，外地法院不得執行；甚至規定本地銀行對外地法院凍結的款項不得協助劃撥；有的地方以文件形式或口頭規定，執行某些企業必須報請某級領導批準。這些表現都給人民法院的執行工作設置了重重障礙。由此造成的法院獨立性不夠。自上個世紀八十年代以來，我國實行“分灶吃飯”的財政體制，各級法院的經費必須由同級政府確定，法院的財政與地方財政融為一體。因此，地 方法 院更多地傾向于從發展地方經濟的角度去執行法律和行使司法權，而不著眼于國家法制的統一性和嚴肅性。除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務和人員均由地方各級權利機關選舉、委任、罷免或任免。在實踐中，地方黨委、政府的組織人事部門“實際享有”對相應各級法院主要領導干部的推薦權和指派權，正是這種權力機構上的隸屬和依附關系，使得地方法院無力抗衡地方行政的干預。中央的11號關于解決執行難的文件雖然專門對執行工作作出指導，黨委、人大也加強對法院執行工作的領導、監督和協調、解決法院執行工作的實際問題，為法院的執行工作撐腰，打破地方保護主義和部門保護主義。但是，從 目前 的情況來看，因為地方保護主義一般作用于被執行人在本地區、申請執行人在外地的執行案件，由于訴訟當事人分屬不同地方的訴訟案件，民事判決的執行結果在一定的程度上與地方利益相聯系，因此，地方保護主義主要來源于各地方政府；各地的地方性立法囿于地方利益而忽視法制性原則；在地方性法規及地方規章之外，濫發規范性文件，濫用行政手段；對國家法律執行不力，下位法違背或架空上位求；引進外資立法方面具有盲目性，缺乏計劃性、透明性、連續性在司法方面，表現為片面保護本地當事人，違背或濫用訴訟程序，各地法院適用地方性法規及規范性文件的情況增多，案件執行方面，地方保護主義嚴重，而部門保護主義是指申請執行人和被申請執行人都在本地，不存在地方利益不同的問題，但是雙方分屬不同部門，判決的執行牽涉部門的利益而執行雙方所屬的部門都為其自身盡力保護各自的利益不受影響。因此，相形之下地方保護主義和部門保護主義的存在嚴重影響了執行工作的進程。1998年最高人民法院《關于執行工作若干問題的規定（試行）》出臺后，執行工作的可操性加強，但仍有不足之處，因此，對于地主保護主義和部門保護主義這種維護手段我們應采取有力的措施給予進行制止：（1）我們只有加強執行法律的立法工作，才能讓全社會對執行工作有新的認識。（2）健全和完善地方性的及社會管理的各項法律法規，規范社會管理和地方性的法律法規。（3）加強對于地方執行工作的法律法規宣傳。（4）應交叉執行若有本地區的被執行人有履行能力而未能執行或是有地方保護主義的且立案之后超過六個月未能執結的案件，可以辦理委托外地法院協助開展執行工作，由此來創造良好的執行條件，更加地便于執行工作。

（二）部分被執行人規避法院的執行也是造成“執行難”的一個原因。

這種原因實際上是反映了市場主體信用觀念和信用制度和相對缺失，很突出的表現就在于“賴帳逃債”不良的文化上。比如說，“騙一把，是一把”、“要錢沒有，要命一條”、“欠債的是爺爺，討債的是孫子”等民俗諺語，就是這種民間文化和社會道德的真實寫照。對這種不良的文化和道德觀念，社會批判的聲音過于微弱，沒有對其形成強大的輿論壓力，使得嘗到了甜頭的人越發肆無忌憚。同時，我國市場經濟的信用制度還不夠健全，對經濟交往中的種種欺詐行為制裁不力，對欠債不還者缺乏嚴厲的處罰措施，無形中縱容甚至助長了這種失衡觀念和行為的滋長和蔓延。譬如說，對欠債不還的企業的法定代表人，沒有得力的責任追究制度，該升遷的照樣升遷；企業欠債破產關閉后，對企業主沒有實行相應的“行業禁入”和“信用死亡”規則，使得它們有機會換個地方另辟財路。這種觀念上的落后和制度上的不健全，是“執行難”得以滋長的肥沃的社會土壤。要解決這個問題，有賴于社會道德風尚的不斷純化和市場經濟體制的不斷完善。

在當前的執行實踐中，那些被執行人為規避法院執行，逃避法律文書確定的義務，主要表現在想法設法轉移財產，或公款私存、公車私掛，或多開戶頭、隱匿存款，或搞一些假的財產證明等，制造無履行能力的假象，欺騙法院，最終達到規避執行的目的。

但是，在對待被執行人是否有意規避的問題上，我們應該認真加以識別，也就是要注意執行中的經濟原則。在執行過程中，不排除有些情況下，確實是執行過程無論程序和方法都是合法的，甚至是無可挑剔的，但是社會效果極差。例如執行一案件引發了許多不安定因素，大批職工下崗，走向街頭，游行示威，堵塞 交通，甚至沖擊政府、黨委和法院。又如一個原本有希望繼續發展的企業，因執行措施不當就陷入困境，增加了社會負擔，結果原有的矛盾還未解決，又產生了新的更大的矛盾。因此，執行中不僅要依法辦事，同時又必須兼顧社會效果，使法律效果與社會效果統一起來，并在執行工作中體現最大的社會效果，這是對執行工作提出的一個更高的要求。

（三）立法滯后方面的原因

執行立法滯后，有關方面的法律、法規不健全，也是造成執行難、難執行的主要原因。執行工作的整個過程必須依法進行，而現實的執行法律、法規卻非常匱乏，而且分散、零亂的規定在各類審判程序的法規中，甚至有的相互抵觸或沖突。在被執行人觸犯了某些法律條款，需要對其采取拘留措施時，現行法規要求不能異地拘留。在某些人明顯觸犯刑律時，據以執行的法律、法規也不夠細致完善。另外，各相鄰間的法律法規也應該相互協調，相互補充，而現實的立法也不盡人意。如果《中華人民共和國銀行法》對企業開戶進行嚴格控制，就不會出現企業在銀行有多個賬戶的情況。再就是，微機聯網信息處理在利益的驅動下，銀行與企業間相互串通，執行人員前來查詢存款，銀行將存款額轉移或以“為儲戶保密”，或以“儲戶與賬號不符”等為由拒查。這些現象，使執行工作受阻。

二、造成“執行難”的法院內部原因

（一）法院審理不兼顧執行而造成的“執行難”。

在司法實踐中，審判與執行嚴重脫節，將造成執行困難。比如在立案和審判階段采取保全措施不力，需要先予執行的而采取查封、扣押、凍結措施的，沒有及時采取，結果坐失執行良機。{4}

（二）法官的獨立性不夠

在 中國 司法獨立原則受到很大限制，這是造成“執行難”的原因的一個重要的方面。表現在：（1）在法院中，執行庭法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現在執行程序中，他們對外代表法院履行職權，但卻要受院方的控制，院方又常常受到行政機關的影響。（2）法院內部運作機制存在的問題，直接導致了執行法官的不獨立。由于案件層層審批，大量案件的執行由庭長、院長或審判委員會決定，案件執行的好壞不能與執行法官個人的責任聯系，即使不能執行，也往往找不到負責任者。目前，隨著人們對“執行難”的不滿的呼聲越來越高，法院執行工作的效率和成果越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統內現行的管理方式又加劇了法官責任心不強和執行工作的低效率，產生了整個社會對審判機關的“信任危機”。

（三）執行管理效率低下和執行程序缺乏監督造成的“執行難”

現行執行模式同審判模式一樣，實行由承辦個人負責到底的制度，個人執行不僅力量分散、效率低，影響到案件的執行質量，而且在大案、要案及群體性案件越來越多的形勢下，個人對案件的處理顯得勢單力薄。同時，相對于審判程序而言，執行程序立法中有關當事人救濟手段的 內容 較少。執行案件處理均由個人決定，任意性很大，案件執行的正確與否完全取決于執行人員的水平和素質，執行程序缺乏有效監督。這兩個方面處理不好也會造成案件的“執行難”。

（四）有些法院的執行力量不足。

在實際工作中，有一些法院在思想認識上對執行工作仍然重視不夠，在人財物方面對執行工作仍然傾斜不足。

（五）執行人員的業務素質不高和工作責任心不強造成的“執行難”。

在長期被一些地方法院的領導忽視和曲解中，相當一部分與水準相差甚遠的人員以“幫助債權人要錢”的心態走進了執行隊伍，這部分人搞執行工作搞過審判工作，對法律法規和有關司法解釋 學習不夠、理解不透；有些執行人員工作嚴重不負責任，對當事人提供的信息和線索置若罔聞，工作拖拉，耽誤了執行的最佳時機；有些執行人員不深入調查 研究，不積極探索新的執行方式和方法，使得一些動動腦筋稍加變通即可執行的案件，被人為地當作“骨頭案件”擱置起來，導致當事人的不滿；還有些執行人員對當事人態度粗暴、蠻橫、生硬，使當事人懷疑其有不軌執行或越法行為。總之，這部分執行人員的素質有待提高，工作作風有待改善。

（六）執行人員辦“人情案”和“關系案”造成的“執行難”。

法院的極個別執行人員違反執行法律，辦“人情案”和“關系案”，甚至接受吃請和賄賂。結果是，與申請執行人關系好的，就違法執行，肆意損害被執行人或案外人的合法權益；與被執行人關系好，就尋找借口，拖著不予執行，使申請執行人的權利得不到及時、有效實現。極個別執行人員的這些不廉潔行為，損害了人民法院公證司法的形象，造成了非常惡劣的社會影響。

另外，執行難的因素還有：由于前幾年市場經濟秩序不規范，致使有的責任分不清；少數企業法定代表人違法亂紀，造成國有資產流失；有的合資企業申報注冊時就不符合法定條件；受宏觀經濟調控影響，有的企業效益下滑，瀕臨破產，缺乏償還能力；有的企業法定代表人法律意識淡薄，法律觀念不強。前兩年，企業之間相互搞擔保，當法院依法追究其連帶責任時，認為國有企業是國家的，欠債也是國家的，自己不愿履行法律義務償還債務，等等。

第五篇：淺析執行難的原因及對策

淺析執行難的原因及對策

近年來，民商案件中執行“難”問題嚴重困擾著人民法院，成為法院工作中的一個老大難問題。隨著我國法制建設步伐的推進，法院的執行案件數量激增，這對原本就已堆積的大量的得不到實際執行的案件來說，無疑是雪上加霜。當事人進行訴訟的目的，是為了滿足自己利益的實現，充分保障其合法權益。當事人民事權利的實現，最終途徑是進入執行程序。執行程序是審判的保障，衡量一個地方司法是否公正，很大程度上表現為生效的法律文書能否得到執行。近年來，各級法院開展了一系列的“執行大會戰，集中執行戰役，零點行動，執行年”等活動取得了明顯效果，但執行難的問題依然存在。為此，本文就執行難的原因進行如下淺析。

一、執行難的原因分析

1、一些當事人法制觀念淡漠，致使人難找，財產難尋，被執行人利用法律空隙逃避債務是執行難的原因之一。人民法院的法律文書生效以后由于當事人的法制觀念淡薄往往采取逃避的方式，外出打工或全家外逃下落不明，或將可供執行財產轉移阻撓法院強制執行，或在人民法院強制執行過程中采取以死相要挾等暴力手段阻礙執行。

2、公民、法人及其它經濟組織負責人，負有協助義務的單 1

位和個人法制意識低下，不能全面履行法律文書確定的義務，對人民法院的調查取證設臵障礙，甚至拒絕履行協助義務是執行難的原因之一，致使案件執行錯過了最佳執行時期。

3、地方保護主義和部門保護主義的存在是執行難的原因之

一。一些案件因涉及到地方某個部門或企業時，采取一些保護性措施，致使生效的法律文書得不到執行。

4、申請執行人不積極主動提供線索，舉證不力，致使案件無從執行。

5、現有法律法規規定的強制措施不夠完善，對當事人起不到震懾作用，形成惡性循環是執行難的原因，有的當事人寧可被法院拘留，也不愿意履行法律義務。

二、克服執行難的有效措施

1、必須提高執行人員的綜合素質。執行人員的素質高低是決定執行工作的關鍵，首先執行人員要具備良好的政治素質，牢固樹立全心全意為人民服務的思想；其次要不斷加強業務學習，掌握法律、法規以適應新時期的需要，才能使執行工作迎刃而解。

2、充分發揮審判程序職能作用，為執行工作提供有力的前提條件。審判程序是執行程序的前提和基礎，執行程序是審判程序的繼續與完善。充分運用審判程序的職能作用，正確引導債權人主張權利，及時采取保全措施，給執行工作打下良好的執行基礎，有效遏制各種逃債躲債行為。

3、設立執行線人制度。線人舉報制，是針對那些隱匿財產的被執行人，由法院在其經濟活動的場所和知情人中發展線人，要求線人對被執行人及財產狀況進行舉報，對舉報屬實的，給線人一定的獎勵，促使案件的執行。

4、建立建全強制執行措施。現有的強制執行措施對當事人起不到震懾作用。如果對司法拘留期限改為一個月或更長時間，對克服執行難會起到很好的效果。

5、加強監督，以監督促執行。在案件執行過程中，執行人員在某種利益的驅動下，致使一些案件暫時得不到執行，在社會上給法院工作帶來負面的影響，要建立嚴格的監督機制，使執行人員不敢違法執行，消極執行，從而克服執行難。

寧遠縣人民法院江天永