第一篇：政策分析報告

政策分析報告

科技型企業消除“零專利”工作是一個系統工程，與營造企業知識產權創造和管理的政策環境、企業科技創新活動、企業負責人知識產權意識、企業員工掌握和運用知識產權制度能力、企業專利管理制度的建立等密不可分。科技型企業消除“零專利”工作直接關系到企業能否盡快成為知識產權創造、運用的主體，關系到我區自主創新能力的提升，關系到創新型新疆建設。

截至2011年12月29日，自治區知識產權局已完成1372家科技型企業知識產權工作情況調查表的匯總及相關數據統計分析，并對六個主要開發區、十個行業14個地州市、天山北坡高新技術產業帶的企業數量、員工總數及技術人員所占比例、知識產權機構及制度建立情況、專利申請和專利授權數量等相關數據統計分析。數據顯示，調研的1372家企業，員工總數達到232，753人，企業技術人員總數56382人，中級以上職稱技術人員21684人，占技術人員總數的38.4%。調查結果顯示，25.1%的企業設立知識產權管理機構（大多數掛靠在其他部門，而非專門的機構）；28.1%的企業建立知識產權管理制度，24.8%的企業與專利中介機構進行合作，53.0%（726家）的企業有科技研發活動及其經費投入；35.2%（483家）的企業申請過專利，56.3%（772家）的企業取得注冊商標；調研企業2011年之前，平均每家企業擁有授權專利2.1件，萬人擁有授權專利125.8件，2011年前百名技術人員專利授權5.2件，百名中級以上專業技術人員專利授權13.7件。

通過實地調研和對上述數據分析發現，企業領導層對科技創新和知識產權意識薄弱、認識不足，缺乏知識產權工作的戰略思考和制度設計。具體表現在：仍有47.0%的企業沒有研發活動，64.8%的企業從未申請過專利。企業知識產權管理機構、管理制度不健全。具體表現在：有74.9%的企業沒有設立知識產權管理機構，71.9%的企業沒有建立知識產權管理制度；即使20%多一點的企業有機構、有制度，但多數是掛靠在其他部門和不健全。企業缺乏知識產權管理人才，研發人員知識產權知識嚴重匱乏。調查企業平均申請專利僅有3.1件，擁有授權專利僅有2.1件。知識產權代理機構和專利代理人太少，遠不能滿足為企業提供知識產權服務的需求。我區僅有知識產權代理機構6家。調查企業中高達75.2%的企業，沒有與專利代理機構建立委托合作關系。這對提高企業創新能力，加快我區創新型新疆建設步伐非常不利。

為全面實施國家和自治區《知識產權戰略綱要》，貫徹落實自治區《知識產權戰略實施推進計劃（2011～2015）》，積極推進我區科技型企業知識產權工作，充分發揮知識產權制度重要作用，提高企業專利申請數量、質量和知識產權的運用、管理能力，增強企業創新能力，提升企業核心競爭力，2011年8月2日，自治區科技廳、知識產權局聯合下發《關于在全區科技型企業開展消除“零專利”工作的通知》（新科高字〔2011〕95號），并在全區范圍內組織開展為期三年（2011～2013年）的科技型企業消除“零專利”工作專項行動。

專項行動以增強我區科技型企業知識產權創造、占有、管理、運用和保護能力為核心，以普及知識產權知識、培養知識產權人才、完善知識產權制度、制定知識產權戰略、營造知識產權政策環境、強化知識產權服務等為主要手段，以建立健全科技型企業知識產權產出機制、運營機制、保護機制為目標，大幅度提高科技型企業自主知識產權的擁有量和質量，提升企業核心競爭力，為推動我區增

強自主創新能力，加快建設創新型新疆，實現新疆跨越式發展提供強有力的支撐。力爭在三年的“消零”專項行動中，全區及各地州市在調研企業知識產權情況的基礎上，“零專利”科技型企業的年度消除率在10%以上；烏魯木齊高新技術開發區（新市區）、烏魯木齊經濟技術開發區（頭屯河區）、昌吉高新技術開發區、庫爾勒高新技術開發區、克拉瑪依區等區域“零專利”科技型企業的年度消除率在20%以上。專項行動的主要任務包括建立健全科技型企業知識產權工作體系、大力開展知識產權知識宣傳普及和培訓服務工作、開展科技型企業專利工作現狀調研工作、加強知識產權保護、創建知識產權信息平臺、開展企業知識產權托管試點工作等六項。其中自治區科技廳、知識產權局負責指導地州市科技型企業專利工作調研和企業消除“零專利”工作，重點指導和檢查烏魯木齊高新技術開發區（新市區）、烏魯木齊經濟技術開發區（頭屯河區）、昌吉高新技術開發區、庫爾勒高新技術開發區、克拉瑪依區等區域的科技型企業消除“零專利”工作。地州市科技局、知識產權局負責本地區科技型企業專利工作調研和企業消除“零專利”工作，并指導縣市區科技型企業專利工作調研和消除“零專利”工作。

同時專項行動中還提出了鼓勵政策。一是對對科技型企業專利申請資助進行資助。企業申請發明專利每件資助4000元（含專利代理費），實用新型專利每件資助1500元（含專利代理費），外觀設計專利每件資助500元，以提高企業申報專利的積極性。二是對地州市科技部門、知識產權局和縣市區科技局、知識產權局每調查、統計、匯總一個企業給予100元的工作經費補助（地州市為30%，縣市區為70%），完成當年本地區“零專利”科技型企業的年度消除率指標的，給予表彰獎勵。三是加大對“零專利”科技型企業申請專利資助力度，對“零專利”科技型企業三年內申請專利的費用實行全額資助。四是按照《專利法》規定，認真落實“一獎兩酬”政策，充分調動技術人員的發明創造積極性，并將職務發明人的專利發明情況存入本人檔案，作為技術職務晉升和聘任的重要依據。

這項政策的制定是典型的多元決策模型。從政策的醞釀、籌劃??都是政府部門根據社會發展的需要和其工作的現實需要確定的。但在政策出臺之前，政府部門做了大量調研工作，其中重要的一點就是征求企業意見。調研報告顯示，共有74家高新技術企業對開展知識產權工作提出建議和需求共計131條，主要涉及政策、制度的建立，培訓、指導，資金、獎勵，專利信息服務，政府管理、協調等方面。從目前已出臺的政策來看，政府顯然較大程度的接納了企業的意見。但這里的企業可以分為兩種不同的情況。一種是自身研發力量較強但知識產權保護工作不到位的企業，他們需要政府、社會的支持來保護自己的科研成果，這類企業應該算作利益集團。另一種是從未申請過專利的企業，向他們灌輸知識產權意識，讓他們重視知識產權工作，來積極響應此次活動，為今后的企業活動打下基礎。從這個角度看，這類企業應該算是民眾。而同時，媒體的力量也不容小覷。我區知識產權工作甚至科研工作的落后已在不同場合、不同形式的公開報道中大篇幅的暴露在公眾面前，雖然這其中帶來的影響不好量化統計，但這對于促進我區知識產權工作、塑造良好的科研和知識產權氛圍起到了積極作用。因此，此政策的出臺是典型的多元決策模型。

從政策如何制定角度來看，這項政策首先符合漸進模型。該政策指出，專利“消零”工作具體要分為三個階段：第一階段是對所有科技型企業的知識產權工作進行全面的摸底調查，通過摸底把這些企業的知識產權工作存在的問題和原因了解清楚，為下一步建立健全知識產權戰略打下基礎。第二階段是進一步深入到企業對其知識產權制度的建立工作進行指導和幫助，對相關人員進行培訓，并對

專利進行挖掘。通過第二階段的工作要指導更多企業建立本企業的知識產權制度，培養一批企業知識產權管理人員。第三階段是讓更多企業掌握應用知識產權的能力和應用水平，提升其應用知識產權的能力。該政策的后面兩個階段實際上只是前一階段政策活動的持續，只是根據經驗對上一階段作出的局部調整。因為政府的資源和能力是有限的，決策者只能按照步驟先解決一個問題，在解決其他問題。

其次，這項政策還符合系統決策模型。該政策是典型的政策與其外部環境互動的結果。通過調研，政府得出我區知識產權工作的現狀，于是提出工作方案，設定工作目標。但每一年的工作目標，每一個地區的工作目標是不同的。程度好的地方、起點高的地方，工作目標會高一些。政策提出，力爭在三年的“消零”專項行動中，全區及各地州市在調研企業知識產權情況的基礎上，“零專利”科技型企業的年度消除率在10%以上；烏魯木齊高新技術開發區（新市區）、烏魯木齊經濟技術開發區（頭屯河區）、昌吉高新技術開發區、庫爾勒高新技術開發區、克拉瑪依區等區域“零專利”科技型企業的年度消除率在20%以上。目標的不同，說明了環境對政府作出決策的影響。而每一階段目標的不同則說明了政策與外部環境的互動是一個反復循環的過程。

從目前專項行動的實施過程來看，該政策是適當的。隨著該活動的深入，我區知識產權保護工作必定會加大步伐，取得成果。

第二篇：政策分析報告

網上經營銷售黃金制品準入政策分析

鑒于，公司計劃在宇商網以網上銷售方式經營黃金制品，法務部從行業政策法規及準入門檻方面提以下意見，以供公司決策參考：

2003年以前，企業經營黃金制品經歷了行政審批制、核準登記制等階段。企業經營黃金制品，必須先向當地中國人民銀行提出申請，經中國人民銀行審批通過或核準登記后，方可向工商局申請注冊登記經營黃金制品。法規依據：《國務院關于發布<中華人民共和國金銀管理條例>的通知》（國發〔1983〕95號）、《國務院辦公廳關于取締自發黃金市場加強黃金產品管理的通知》（國辦發〔1994〕73號）、《中國人民銀行、國家經貿委、國家工商行政管理總局、國家稅務總局關于規范黃金制品零售市場有關問題的通知》（銀發〔2001〕329號）等。

2003年二月二十七日后，國務院發布了國發〔2003〕5號文件----《國務院關于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定》。國發〔2003〕5號文件中明確規定，取消黃金收購、黃金供應、黃金制品零售、白銀進口（境）及黃金制品生產、加工、批發等業務的行政許可、審批或核準手續。隨即，中國人民銀行發出通知《中國人民銀行停止執行的26項行政審批項目目錄》，通知中明確取消黃金收購、黃金供應、黃金制品零售、白銀進口（境）及黃金制品生產、加工、批發等業務的行政許可、審批或核準項目。中國人民銀行現只對黃金進出口、黃金交易所（交易中心）進行監管、審批。以上情況已經過電話咨詢中國人民銀行深圳中心支行、現場咨詢深圳市市場監督管理局（俗稱工商局）等部門印證確認。

經現場咨詢深圳市市場監督管理局：

1、企業經營網上銷售的，經營范圍必須包含網上銷售項目；

2、經營范圍無網上銷售項目而設立網店的，則必須具有實體店。

綜上所述，只需經營主體公司（即在宇商網設立店鋪對外交易的公司）在當地工商局增加黃金制品網上銷售經營范圍即可，其條件與正常設立公司或增加經營范圍的條件一致，無其他特殊要求。因此，公司開展黃金制品網上經營銷售業務無政策法規障礙，亦無其他強制性、特殊性門檻。然而，需要注意的是，在實際經營過程中，不得直接或間接地將宇商網做成黃金交易所（交易中心）形式或性質；這是中國人民銀行--銀發〔2011〕301號《關于加強黃金交易所或從事黃金交易平臺管理的通知》明令禁止的。

法務部

第三篇：地方志政策分析報告

落實《規劃綱要》 實施“十大工程”

中央政府門戶網站 www.tmdps.cn 2015-09-14 18:01 來源： 中國社會科學報

編修地方志是中華民族優秀文化傳統，歷史悠久，連綿不絕。新中國成立后特別是改革開放以來，在黨中央國務院正確領導下，經過各地區各有關部門不懈努力，地方志工作取得巨大成就，形成以修志編鑒為主業、各項工作協調開展的事業格局，拓展了方志文化的內涵，為提升國家文化軟實力發揮了獨特作用。

2015年8月25日，國務院辦公廳發布《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），明確地方志工作在國家發展改革大局中的目標任務，推進全國地方志事業科學發展，這是繼2006年國務院《地方志工作條例》頒布施行以來全國地方志事業的又一大盛事，標志著地方志事業進入全面、快速發展的新時期。

《規劃綱要》提出，編修地方志是中華民族優秀文化傳統，歷史悠久，連綿不絕。新中國成立后特別是改革開放以來，在黨中央國務院正確領導下，經過各地區各有關部門不懈努力，地方志工作取得巨大成就，形成以修志編鑒為主業、各項工作協調開展的事業格局，拓展了方志文化的內涵，為提升國家文化軟實力發揮了獨特作用。

“治天下者以史為鑒，治郡國者以志為鑒。”目前，全國地方志事業呈現出良好發展態勢和前所未有的大好局面。按照“四個全面”戰略部署，黨和國家對地方志工作提出了新任務新要求，強調要高度重視修史修志，把歷史智慧告訴人們。全國地方志事業迎來重要發展機遇。修志問道，以啟未來。《規劃綱要》要求，地方志工作要適應經濟社會發展新形勢，明確在發展改革大局中的目標任務，科學規劃，積極創新，有序推進地方志事業持續健康發展。

中國地方志指導小組辦公室擬在全國實施“十大工程”，作為貫徹落實《規劃綱要》的重要抓手，著力指導推進全國地方志事業科學發展。

一是民族地區與貧困地區志書出版資助工程。2014年6月，中國社會科學院院長、中國地方志指導小組組長王偉光在甘肅、青海和寧夏調研地方志工作時，即要求從政治意義上考量，支持西部地方志工作開展。《規劃綱要》要求，到2020年，要全面完成第二輪修志規劃任務，省、市、縣三級地方志書全部出版，同時提出要加大對民族地區、貧困地區地方志工作支持力度。目前，全國地方志工作開展很不平衡，特別是一些民族地區和貧困地區在經費保障與人員保障上存在較大困難，實施“民族地區與貧困地區志書出版資助工程”，就是要著力解決這些地區地方志工作實際困難，確保《規劃綱要》要求的第二輪修志任務的完成。從該種意義上說，“民族地區與貧困地區志書出版資助工程”既是地方志系統的政治工程，又是全國地方志事業協調發展工程。

二是中國志書精品工程。打造一批流傳百世、有影響力的精品佳志，是幾代方志人的目標追求。中國地方志指導小組原常務副組長朱佳木就曾經倡導推進地方志精品工程建設。第五屆中國地方志指導小組領導多次提出要在確保完成第二輪修志任務的基礎上，編修一批傳承千古的精品志書。《規劃綱要》立足全國地方志事業需要，要求要堅持存真求實，確保地方志質量。《規劃綱要》要求，正確處理質量與進度的關系，將精品意識貫穿于地方志編纂出版工作全過程，嚴把政治關、史實關、體例關、文字關、出版關，編纂出版經得起歷史檢驗、具有鮮明時代特征和地域特色的地方志成果。從該種意義上說，“中國志書精品工程”既是一個地方志質量工程，又是一個地方志精品工程。

三是中國年鑒精品工程。《規劃綱要》要求，大力推進地方綜合年鑒工作，到2020年，做到地方綜合年鑒由地方志工作機構組織編纂，一年一鑒，公開出版，實現省、市、縣三級地方綜合年鑒全覆蓋。《規劃綱要》同時要求，要重視各類專業年鑒編纂工作，加強對已開展和準備開展年鑒編纂工作的行業、部門、單位等的業務指導和管理，制定質量管理與質量監督規定，完善質量評議與審查驗收制度，設立年鑒評比獎勵項目。按照《規劃綱要》要求，我們不僅要編修精品佳志，還要編修精品年鑒。在該種意義上說，“中國年鑒精品工程”作為“中國志書精品工程”的地方志姊妹工程，既是地方志質量工程，又是地方志精品工程。

四是中國名鎮志文化工程。中國社會科學院副院長、中國地方志指導小組常務副組長李培林提出，“編纂省、市、縣三級志書是國務院《地方志工作條例》的規定，在全面深化改革新時期，地方志也要改革，也要創新，編纂名鎮志就是地方志工作的創新，也是留住鄉鎮記憶的文化工程。”所謂創新，就是在體例、篇目結構、記述方法等方面創新，在保持“志性”的前提下記述出名鎮的“特性”，增強志書的可讀性與功用性。所謂文化工程，是旨在通過名鎮志的編纂，記載中華傳統鄉鎮文化，記住鄉愁，留住鄉音，傳承鄉風。《規劃綱要》提出，要重視鄉鎮村志編纂工作，指導有條件的鄉鎮（街道）做好志書編纂工作，做好中國名鎮志文化工程編纂工作。從該種意義上說，“中國名鎮志文化工程”既是一個地方志創新工程，又是一個國家文化工程。

五是中國名村志文化工程。按照《規劃綱要》要求，不僅要推出中國名鎮志文化工程，還要開展中國名村志文化工程。當下，在城鎮化加速背景下，傳統村落日漸式微。據第二次農業普查數據顯示，2006年，中國有自然村330萬個。據國務院參事馮驥才調查，2011年，自然村只剩下270萬個，每天以80—100個的速度消亡。雖然不斷消失的村莊反映了農村經濟社會運行方式的現代化，但是古老村落的青山綠水、小河大樹、軼事掌故等也在逐漸從人們的記憶中逝去。從該種意義上說，“中國名村志文化工程”既是一個地方志基層基礎工程，又是一個中國村落文化搶救工程。

六是全國地方志“一體兩翼”用志工程。長期以來，地方志“一本書主義”的問題一直沒有得到很好解決，志書編纂出版后多被束之高閣。為此，《規劃綱要》要求，堅持修志為用原則，發揮地方志資源優勢，全面提升開發利用水平；拓寬用志領域，提升服務大局能力，為黨政機關、社會各界和人民群眾服務；加大宣傳力度，提高全社會讀志用志水平。《規劃綱要》進一步要求，提高地方志資源開發利用水平，加強對地方志資源的深加工，拓寬服務渠道，增強服務功能，創新服務手段，更好地貼近經濟社會發展實際，貼近人民群眾需要；實施《中國地情報告》、《中國方志發展報告》、《中國年鑒發展報告》工程（統稱“全國地方志‘一體兩翼’用志工程”），發揮地方志資源在地方公共文化服務中的重要作用，利用各類媒體廣泛宣傳地方志成果，推動方志文化進機關、進農村、進社區、進校園、進企業、進軍營，推動城鄉方志文化建設，培育地方歷史記憶。從該種意義上說，“全國地方志‘一體兩翼’用志工程”既是一個地方志資源開發利用工程，又是一個地方志功能社會拓展工程。

七是全國信息方志與數字方志建設工程。《規劃綱要》要求，“加快地方志信息化建設，按照統一規劃、統一標準、分級建設、資源共享、安全保密的原則，制定全國地方志事業信息化發展意見，充分利用已有信息基礎設施和數據資源，加快地方志信息化建設步伐，逐步建立地方志全文數據庫。應用現代信息技術，加強對不同載體的地方志文獻收（征）集、保護和開發利用，推動信息標準化工作。實現國家、省、市、縣四級地方志資源共享，面向社會提供優質服務。”中國地方志指導小組辦公室推出“全國信息方志與數字方志工程”，計劃利用5年左右的時間，分期分步建設中國方志網、中國地情網、中國國情網、國家數字方志館、地方志辦公平臺、方志新媒體傳播平臺（簡稱“三網一館兩平臺”），大力推進地方志信息化建設，實現全國地方志系統的數字化資源共享共用，宣傳地方志工作，普及地方志知識，傳播地方志文化，擴大地方志影響，為黨政機關和社會各界提供國情、地情信息服務，為中國特色新型智庫建設提供強大數字資源支撐，充分發揮地方志在發掘歷史智慧、公共文化服務體系建設中的重要作用。從該種意義上說，“全國信息方志與數字方志工程”既是一項方志信息化、數字化現代工程，又是一項方志全國化、標準化智庫工程。

八是方志館研究建設及全國地方志專業出版基地建設工程。方志館是集藏書、展示、科研、學術交流、資源開發利用、愛國主義教育等多功能于一體的文化基礎設施。《規劃綱要》提出，要加快信息化和方志館建設；要以修志編鑒為主業，統籌兼顧理論研究、開發利用、信息化建設、方志館建設、舊志整理等工作，實現地方志事業全面協調可持續發展。實施方志館研究建設工程，通過制定方志館建設標準、加強數字方志館建設、開展業務培訓、推動志鑒與地情編研、組織理論研究等多種措施，確保方志館基礎設施建設與數字方志館建設齊頭并進，實現方志館運作和管理的科學化、規范化，把方志館打造成為全國地方志系統展示方志文化、服務經濟社會發展和文化建設的重要平臺和窗口。從該種意義上說，“方志館研究建設工程”既是一個地方志基礎工程，又是一個地方志發展工程。

目前，雖然已經出版1.5萬多部地方綜合年鑒、7000多部專業年鑒，以及7000多部省、市、縣三級地方志書和2萬多部專志，在出版數量上達到一定規模，但是在出版質量上卻是良莠不齊。為此，《規劃綱要》要求，要堅持質量第一的原則，深化地方志質量建設，嚴格執行《地方志書質量規定》、《地方綜合年鑒編纂出版規定》有關要求，嚴把出版關，嚴把質量關。中國社會科學院院長、中國地方志指導小組組長王偉光在第五次全國地方志工作會議及2015年全國地方志機構主任工作會議上均強調，要高度重視志書質量，建設全國地方志專業出版基地，努力打造一批優秀志書。從該種意義上說，“全國地方志專業出版基地建設工程”既是一個地方志出版質量工程，又是一個地方志出版基地工程。

九是中國地方志學科建設與人才隊伍建設工程。雖然編修地方志是中華民族優秀文化傳統，歷史悠久，連綿不斷，但是，關于方志學的學科研究則起步較晚，發展較慢，不適應地方志為國家經濟社會發展和社會主義文化強國服務的需要。為此，《規劃綱要》要求，加強地方志理論研究和學科建設，制定方志、年鑒理論和方志學、年鑒學學科建設規劃，到2020年努力形成較為成熟的方志學和年鑒學學科體系，編寫方志學、年鑒學通用教材及各分支學科研究論著。從該種意義上說，“中國地方志學科建設工程”既是地方志學科建設工程，又是國家文化軟實力建設工程。

面對全國地方志系統人員年齡老化、人才青黃不接、人員素質亟待提升的現狀，2014年11月，中國社會科學院院長、中國地方志指導小組組長王偉光在福建調研地方志工作時指出，要把2015年確定為全國地方志系統培訓年，加強新時期地方志人才隊伍建設。《規劃綱要》要求，加強人才隊伍建設，重視人才選拔、培養和使用，加強專兼職結合、結構合理的人才隊伍建設，培養和引進一批高端人才，建設一支高素質的地方志編修、研究工作隊伍，弘揚修志問道、直筆著史的方志人精神。從該種意義上說，“全國地方志人才隊伍建設工程”既是落實《規劃綱要》的現實行動工程，又是地方志事業發展的百年大計工程。

十是方志文化走向世界工程。持續不斷地編纂地方志是我國獨有的優秀文化傳統。自隋、唐確立史志官修制度以來，地方志在我國已經延續一千多年，其作為一項承上啟下、繼往開來、服務當代、有益后世的文化基礎事業，已成為社會主義先進文化建設中的一項系統工程，發揮了資政、存史、教化的重要作用。在總結堅持中國道路、構建中國制度、研究中國理論、總結中國實踐、推廣中國經驗的新形勢下，《規劃綱要》要求，擴大對港澳臺、對外學術交流與合作，采用多種形式，加強與中國香港、澳門和臺灣地區以及國外的高等院校、科研機構、檔案機構和圖書館等單位的學術交流與合作。同時，服務國家文化“走出去”戰略，推介一批高質量地方志成果，充分展示地方志的當代價值及永恒魅力，推動方志文化走向世界，增強方志文化影響力。從該種意義上說，“方志文化走向世界工程”既是一項地方志“走出去”工程，又是一項弘揚中華文化的國際工程。

第四篇：政策分析

地方政府公共政策執行的研究

正文：

公共政策是一個內涵極廣的概念，從不同角度可派生出很多分支，如經濟政策、文化政策、財政政策、教育政策等許多方面。它們作為公共政策的一部分，其共通點是，是統一在公共政策概念中。

（一）地方政府政策執行現狀

經過幾千年歷史文化的沉淀，我們一直處于中央集權的統治體制下，在政策執行方面都習慣采取“自上而下”模式，注重上級對下級的指揮與控制，地方政府只是嚴格的去執行，沒有自主權，強調的是政策制定者的優越地位，政策執行者只有被動地接受，被動地實現上級的意圖。近年來，隨著改革開放和對公共政策研究的不斷深入，中央開始放權、分權，體現在政策執行上，出現了一些“自下而上”模式，強調政策制定與政策執行的互動性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了較大的自由裁量權在政策執行上也偏向于自身利益，由于相對地融入了地方政府的利益，使得政策執行出現較大偏差，對于國家來說，這或許可以作為一個試點，效果好的就在全國推廣，不好則做出調整指導。但是，也由此產生了地方政府政策執行上的諸多問題，表現為有較大的偏差。出現這些偏差有主客觀的原因，如政策執行失真失范、政策本身存在缺陷、執行主體素質欠缺、目標群體對待政策的態度、執行環境不夠完善等，其表現形式是多種多樣的。地方政府對其轄區公共事務的管理是通過對政策執行而實現的，經濟社會發展協調與和諧程度依賴于其政策執行的效果。而一些地方政府或部門在政策執行過程中沒有嚴格執行政策甚至歪曲政策，產生了“上有政策，下有對策”現象。“上有政策，下有對策”是我國地方政府政策執行上普通存在的一種現象，主要與政策本身缺陷、利益追求、執行主體局限、環境因素制約有關。

存在問題與原因分析地方政府公共政策執行是在一定的區域環境下進行的，而這個環境又是復雜多變、各有差異的，也受到這個環境各個因素的影響與制約。從以上所列舉的地方政府政策執行現狀可以看出，政策執行確實存在著比較嚴重的偏差，有主觀因素與客觀條件的影響與制約。對上述現狀進行概括分析，地方政府政策執行存在問題與原因主要有以下幾方面。

1.地方利益追求失范從以上政策執行現狀可以了解，有些地方政府妄顧中央政策，為了自身利益而犧牲全局利益，造成“上有政策，下有對策”現象的頻繁發生，如地方政府在執行活動中常常出現自利行為，其主要表現為地方政府及其政府成員追求地方或個人利益，從而引起公共利益與個體利益的沖突。東陽市政府新圓明園項目工程也反映出地方利益至上的傾向。在自身利益驅動下，運用手中權力收取各種形式的管理費，從而衍生出眾多亂收費、亂罰款現象發生。造成這種現象，有主客觀的原因。在過去計劃經濟時代，社會資源全由國家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但隨著市場經濟、改革開放的實行，中央政府逐步放權，地方也開始成為利益主體，利益格局也隨之打破，形成利益個性化、多元化格局。改革開放后，承認地方利益和個人利益存在的合理性，地方政府既維護全局利益，又代表地方利益；既是中央政策執行機構，又是在一定范圍內具有獨立決策權的機構。但是全局利益與局部利益在性質上是有差別的，在實現的過程中會發生沖突和矛盾，如果缺乏合理的調控機制，如果為了局利益而犧牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能貫徹實施。地方政府角色的轉換，已不再是中央的“傳聲筒”，而成為了一個相對獨立主體，通過資源配置可相對自主地決定和管理本區域的公共事務。這種角色的轉換在一定程度上促進了地方經濟的發展，但由于在政策執行中，存在地方與中央的利益沖突，出現了地方政府角色錯位、地方利益張、地方保護主義現象，這一方面與地方政府利益驅使有很大關系，另一方面與現實中中央權威弱化、宏觀調控力度下降力配置有關。2.政策欠缺科學合理性一項政策執行的成功與否，很大程度上取決于政策本身是否科學、合理，政策內容是否具有科學性。衡量一個公共政策是否具有科學性，有兩個標準：首先，它是否針對當前的政策問題，是否反映人們的政策需求，即政策目標是否科學性。其次，公共政策中的各種措施、方法、手段是否能夠有效地推進下政策目標的實現，即政策措施是否具有有效性、完備性和可操作性要進行反復論證，評估是行之有效的手段之一。評估要求對政策文本和政策出臺所處社會環境進行綜合分析，對政策可行性、有利因素、不利因素做充分的預測，從而排除主觀性影響，科學制定政策。東莞市治摩政策、發放臨時生活補貼政策，由于對所處社會環境、目標群體估計不足，政策執行顯得滯后。這與政策本身不完善、前缺乏科學評估有很大關系。可見，地方政府在政策制定過程中，對政策目標得當與否、執行方法可行與否、預期效益滿意程度如何、影響好壞與否都缺乏系統科學的評估，缺乏必要的分析與評價，缺乏正式評估組織與正確的評估標準與方法，體現了地方政府在政策評估制度上的缺失。對于公共政策本身，最主要的因素就是其質量，因此要重視政策制定的科學與合理性。公共政策執行本身是一個極為復雜的過程，公共政策本身的優劣是政策目標實現程度大小的先決條件。

3.執行主體意識淡薄、水平不高政策執行主體，是指負責落實政策的人或組織，主要包括政策執行者和政策執行組織。在我國，執行主體主要是指各級行政機關及其工作人員。執行主體擔負著政策執行的重任，是政策執行的基本資源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策執行過程中，執行主體執行水平便顯得尤為重要。任何政策都是通過一定的政府機關及其執行人員來執行的，專職機構的人員、職責的明確、人員的素質，都是影響政策執行的重要因素，4.目標群體缺乏政策認同感政策執行是將公共政策付諸實施的過程，這一過程直接作用與影響的對象，即政策目標群體。政策能否達到預期目標，并不是政策制定者想當然的，它與政策目標群體有著直接關系。每一項公共政策的制定都有明確的目的，是因特定目標群體而產生的，公共政策能否順利執行，不僅取決于制定者和執行者，而且與目標群體有莫大的關聯，這是因為他們是直接接受方，這也是公共政策執行的又一個關鍵因素。5.政策執行環境與制度不完善

公共政策是依據一定的政治經濟等社會環境而制定的。它的制定、執行與成效，都是在一定的社會環境中，其執行肯定也會與社會各因素相互發生作用，也必然受到當時社會環境的影響與制約。公共政策執行環境，是制約地方政府公共政策執行的外部因素。影響政策執行的環境與配套因素主要是政治經濟環境、社會心理環境，也包括制度方面的保障，如監督機制等。因此，適宜的社會環境對政策執行有著積極的促進作用，使政策如愿達到預期目標，反之則起到障礙作用。地方政策執行無疑與地方的社會環境如政治經濟環境、執行環境、政策配套有著極大關系。綜上，從地方政府政策執行存在問題進行了一些分析，政策執行存在偏差有主客觀的原因，表現在政策本身、政策主體、目標群體、環境等的不完善上。這些都表明地方政府的現實政策執行中需要加大力度作進一步的改善，以保障政策執行有效進行，從而使地方政府更好地管理地方公共事務。

地方政府公共政策執行的研究

機單08—1

王前

0807699123

第五篇：政策分析

南京市發放“幼兒助學券”的政策分析

一、南京市發放“幼兒助學券”的政策背景分析

（一）政策內容：

2008秋季開學起，南京首次實行“幼兒助學券”制度，對六類經濟困難家庭子女就讀幼兒園進行政府資助，每個符合條件的在園幼兒每年可享受1600元政府補助。南京市教育部門將專項投入700多萬元，向全市經濟困難家庭在園幼兒就學發放“幼兒助學券”。按規定，“幼兒助學券”按月對幼兒保育教育費資助，資助標準是一般園保育教育費160元每月，全年按10個月計算，因此每個符合條件的在園幼兒每年可享受到1600元的政府補助。實行“幼兒助學券”制度后，所需資金由市和區縣兩級財政分擔。“幼兒助學券”制度的適用范圍是在南京市幼兒園就讀的經濟困難家庭幼兒：即具有南京市戶籍的城鄉最低生活保障家庭、低收入純農戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因工犧牲軍人(警察)子女、少數民族家庭經濟困難子女。

（二）政策背景

在當今的中國社會發展中，不可避免地存在著許許多多的問題，而作為公共事物的管理者和政策制定者必須面對解決這些問題的意見和要求。問題在于，這些意見和要求并不是都能夠順利地被政策制定者所接受，事實上只有少數意見和要求能夠被政策制定者納入政策制定的日程表中加以進一步考慮，這些少數的意見和要求我們稱之為政策議程。

1、進入政策議程的“入園難，入園貴”的問題：

學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是基礎教育的基礎，對鞏固義務教育的成果，提高義務教育的質量和提高國民素質具有重要意義。學前教育是幼兒入小學前的準備，為九年義務教育的實施奠定基礎。但是由于目前幼兒教育在我國尚未納入義務教育體系，財政投入相對不足，使得“入園難、入園貴”成為全國范圍內的普遍現象。現在我國學前教育呈現出了“上個幼兒園，像考公務員；交的入園費，比大學還要貴。”這樣的情況，困擾著眾多的家長。

2、進入政策議程的各類困難家庭難以支付高昂的學前教育費用的問題：

因為學前教育投入缺位，公辦園壓力大以及民辦園費用高不能滿足公眾需求等原因所帶來的“入園難，入園貴”問題，使有些地方小孩子一出生就要托人找關系預約。公辦園人滿為患，民辦園費用昂貴，使得沒錢，沒關系的困難家庭的孩子只能望園止步，嚴重阻礙了教育機會公平。各地采取了多種措施來解決貧困家庭孩子學前教育公平的問題，其中南京市發放“幼兒助學券”也是其中方式之一。

二、南京市發放“幼兒助學券”方案的規劃分析

（一）政策目標

1、助學券定義

助學券，即教育券，是在教育領域中試行的一種代幣券。1955年，美國貨幣經濟學派的代表人物米爾頓·弗里德曼根據托馬思·帕因提出的設想，在他發表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理論。認為應該改變目前政府對公立學校的直接補助的教育投入方式，把原本應投人到教育中的資金經過折算發給每一位學生，學生憑券可“進行自由選擇．到政府認可的任何一所學校(無論是公立學校還是私立學校)就讀。學校在收到教育券后，可以憑教育券從政府那里兌換與券值等額的教育經費。

教育券有兩類，即“排富性”和“元排富性”模式。弗里德曼提出的教育券政策是純“無排富性”模式，所有適齡兒童可以獲得等面額的教育券，自由選擇不同收費標準的學校，不足的部分由學生家長自已支付。1964年，英國經濟學家皮科爾與懷斯曼對弗里德曼模型做了著名的修正，主張應將教育券與學生家長的收入聯系在一起考慮。美國社會學家詹克斯也提出了補償性教育券模型，認為教育券應該幫助低收人家庭的學生克服上學的困難，進而避免不同階層之間造成社會經濟的隔離，他建議給予貧困家庭兒童第二張補償性的教育券，這就是“排富性”的教育券模型。”可見，弗里德曼的教育券模型似乎更關注效率問題，卻較少考慮那些涉及入學機會的公平問題，而詹克斯的教育券模型則更多地強調將教育機會均等作為社會的政策目標。

2、“助學券”政策目標：

南京市向具有南京市戶籍的城鄉最低生活保障家庭、低收入純農戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因工犧牲軍人(警察)子女、少數民族家庭經濟困難子女發放“助學券”就是詹克斯所主張的“教育券”。教育應解百姓燃眉之急，教育專家表示，以政府當前的財力，不可能一下子解決所有問題，因此學前教育投入要分輕重緩急，有限的財力應該優先要解決的是“有園上”的問題，因此“幼兒助學券”的目標就在于幫助學前教育中由于家庭貧困無法公平的享受教育資源的適齡兒童。

3、政策可行性分析

政治可行性和社會可行性：發放“助學券”的政策符合我國國家利益和人民利益，也與我國解決學前教育“入園難，入園貴”問題的大政方針協調一致。不管從中央還是地方政府來看，“幼兒助學券都具有政治上的可行性。

經濟可行性市區：雖然“助學券”會增加市縣區兩級的財政支出，但是學前教育是義務教育的基礎，抓好學前教育可以從起點上使孩子健康地成長，打好基礎。從成本效益方面分析，發放“幼兒助學券”的社會效益的巨大的，所以具有經濟可行性。

技術可行性：南京市政府具備如何確定對助學券的申請程序、申領條件、實施細則等技術手段。所以具備技術條件。

（二）政策手段

“幼兒助學券”申請程序：符合條件的學生（幼兒）到所在學校（幼兒園）申請辦理“助學券”并提交《南京市“助學券”申請表》。提交申請表時，最低生活保障對象須持《城市居民最低生活保障金領取證》或《農村居民最低生活保障金領取證》，低收入純農戶須持各區縣農工辦開具的《低收入純農戶證明》，特困職工須持南京市總工會發放的《特困職工證》，其他困難類型學生（幼兒）也須持相關證明文件，并攜帶身份證、戶口本、新生幼兒出生證（在園幼兒）、小學生素質報告書或初中學生成績冊（義務教育階段）、成績冊（普通高中）、新生錄取通知書（新錄取學生）交學校（幼兒園）驗證。

“幼兒助學券”采用的政策工具類型是“自愿性工具”和“強制性手段”的結合，是依靠政策對象——政策中所規定的六類困難人群的自愿申請行為，政府有關機關進行審核登記以達到政策目的的措施。

三、南京市發放“幼兒助學券”的政策執行分析

（一）執行現狀分析

從2008年秋季開始，南京市將現行的“助學券”制度范圍擴大到幼兒教育階段，實現了從幼兒教育階段、義務教育階段到高中階段的全覆蓋。幼兒“助學券”制度實行按月對幼兒的保育教育費用資助的方式，實行標準為一般園保育教育費160元/月。全年按10個月計算，每個符合條件的幼兒每年可以享受1600元的“助學券”補助。適用范圍是在南京市幼兒園（含民辦）入園的家庭經濟困難幼兒，即具有南京市戶籍的城鄉最低生活保障家庭、低收入純農

戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒以及孤殘幼兒，革命烈士或因公犧牲軍人、警察子女。“助學券”制度參照義務教育階段和高中階段的“助學券”的現行管理辦法進行申請和管理。每年7月底、11月底，市財政局根據核定金額將補助資金下達到區（縣），區（縣）財政局、教育局對所屬幼兒園經核定“助學券”的資金逐月撥付，確保幼兒園教育教學活動的正常運轉。

南京市實施了助學券制度后，學前教育中“入園難，入園貴”的問題得到了較大的改觀，貧困學生得到了政府的資助，入學有了保障，體現了政府對弱勢群體學生的關懷，在一定程度上促進了教育公平、協調發展。可見，南京市助學券的實施，一方面，調節了教育公平，使貧困適齡兒童都享有平等受教育權；另一方面，在未增加政府太多的財政負擔的情況下，促進了民間教育資金對教育的投入，并在扶助貧困生方面都發揮丁很好的政策導向作用，即在發揮政府的主導和宏觀調控的作用下，給予學生的是政府導向下的選擇權。

在此次學前教育政策的設計的基礎上，南京市政府現在已經預計按照每位適齡的學前兒童每年2000元的標準發放助學券。政策對象從只針對相對弱勢群體和貧困人口的助學券制度擴大到了整個社會，使南京所有適齡孩子的家庭都能享受到，同時，外來人口只要符合相關規定也都能享受到同城待遇。此項政策正逐步成為“普惠”政策。

（二）執行中出現的問題分析

1、對民辦、公立幼兒園是否一視同仁？

在執行“幼兒助學券”的過程中，并沒有明文規定是否公立園的民辦園都能同等接受“助學券”抵消入學學費，在這一點上，還應該給予明確。只有對公辦園和民辦園一視同仁，才能對民辦園起到使幼兒園多元多樣的目的，進而解決“有園上”的問題。幼兒園多元多樣化是指除了政府大力發展公辦園，還應積極鼓勵各種機構舉辦公益性幼兒園。如果允許民辦或者其他社會組織和慈善機構辦的幼兒園接受市政府發行的“幼兒助學券”，可以使得幼兒園更能滿足社會的需要。

2、是是否按照戶籍來發放？

按照戶籍發放意味著對南京市每位適齡兒童都發放助學券。由于幼兒教育助學券發放涉及人數多、政策性強，加之幼兒教育的社會需求差異較大，全部免費的條件目前尚不具備，所以，要對所有的適齡兒童實行“幼兒助學券”的話，可能的方案是先免除幼兒教育的基本費用，再逐步提高減免費的標準。而且必須在一定范圍內先行試點，然后再在全市全面推開，這樣的話實行的可能是比較大。

（三）執行中存在的問題的原因分析

1、對學前教育投入不夠，政府并沒有將學前教育經費列入專項的財政預算。

2、對民辦園的定位認識不清，民辦園應該要與公辦園處于同等的地位，公平競爭。

四、“幼兒助學券”政策的路徑選擇

1、實施對弱勢群體的弱勢補償，保證不斷增加并提供充足的財政性教育經費。即使“助學券”發展到對所有的適齡兒童都發放，也要保證對弱勢群體的更加關注，甚至可以在對所有人補償的基礎上實行詹克斯所說的“二次補償”。

2、鼓勵支持其他社會組織和慈善機構、企業等民辦園，在發放助學券上將公辦園與民辦園放在平等的位置，將擇校的自主權徹底的交給家長。

3、加強政府監管力度，如制定教育準市場的準入標準與教育質量標準、定時公平擇校信息、防止機會主義與敗德行為等，這些是實現教育公平的制度保障。

4、在實行“助學券”政策的時候要依財政允許合理計算發放額，使得助學券能達到最大的社會效用。并且要循序漸進地使政策對象從貧困生到所有的適齡兒童，并逐步將學前教育納入義務教育體系。