第一篇：對外政策分析

國際關系學院外交學專業趙洋 學號：05222077

綏靖政策與第二次世界大戰

——二戰前的歐洲外交分析

綏靖（appeasement）政策由于其在第二次世界大戰之前所起到的反作用而聲明狼籍，也為后來的歷史學家和國際關系學者所聲討。但綏靖政策是特定的歷史時期的產物，而它的失敗也是在特定的歷史條件下產生的，是多組變量相互作用的結果。這些變量包括當時歐洲的國際局勢，英法和德國各自的國內局勢以及各國領導人的特質等。因此，對于一種外交政策，不應當簡單地判斷它是“好”或“壞”，而應當判斷它是否符合當時的歷史條件。如果綏靖政策不是出現在第二次世界大戰之前，而是出現在歷史上其它某個特定的時期，也許它就會成為一項成功的外交政策。而綏靖政策的可悲之處也在于它出現在了最不該出現的時代，以至于為后世的人們所詬病。

1二戰前的歐洲國際形勢

當代的學者已經將綏靖政策定義為“二戰前，英法統治集團對德，意，日法西斯侵略擴張所采取的姑息退讓，以犧牲弱小民族利益換取大國之間的和平，避免武力沖突和對抗的一種

1外交政策。”因此綏靖在現代已經成為對法西斯侵略者妥協退讓的代名詞。其實綏靖政策的本質就是一種以妥協為主的政策，但是在二戰前的特殊條件下，這種妥協政策失敗了，并且加速了戰爭的爆發。但是在外交實踐中，妥協是必不可少的，而且在多數情況下，應當采取妥協而不是對抗的政策，但是二戰前的國際環境決定了這種妥協是不合時宜的。

作為國際體系層次的變量可以包括兩個內容：結構和過程。所謂的結構就是體系中的權力配置，即國家依其國力在國際系統中相對位置的排列；而過程則是指單位（民族國家）之間的互動和互動方式。2一戰后，作為戰敗國的德國受到了凡爾賽和約的嚴重束縛。凡爾賽和約對于德國而言是一個極為苛刻的，帶有嚴重的掠奪性的條約；凡爾賽和約不僅在經濟上對德國進行掠奪，限制德國的軍備，分割德國的領土，而且將第一次世界大戰的道義上的責任完全歸罪于德國，而后者則更加難以令德國接受。因此，第一次世界大戰并沒有解決德國問題，相反還使得這個問題更加激化。《凡爾賽和約》一方面太苛刻，激起了德國的民族主義情緒；而另一方面又太寬容，讓德國擁有對抗該條約的能力。3作為一個帶有嚴重不平等條款的和約，凡爾賽和約缺乏相應的約束機制來確保和約的條款得以執行。和約缺乏相應的約束機制主要是因為即使是一戰的戰勝國也認識到這個和約是不合理的，因此在心理上便失去了維持該和約的信心，從而導致和約缺乏相應的約束機制。但任何一個國際條約都必須有相應的約束機制，無論其條款是苛刻或者是寬容，否則就是一紙空文。因此，凡爾賽和約的毀滅可以說是締造和約的戰勝國們所一手造成的。正如基辛格所言，“拿破侖戰爭的戰勝國定下了寬大為懷的和約，但也不忘組織四國同盟，以示保護此約的決心不容質疑。一次大戰的勝利者定下懲罰性的和約，繼而自行創造出修約最大的誘因，最后又同心協力將自己的杰作加以摧毀。”4凡爾賽和約的“先天不足”導致了這是一個不可能維持下去的條約，因此它的崩潰也就成為不可避免的了。

凡爾賽和約的苛刻條款極大的刺激了德國的民族主義情緒的發展，而1929——1933年的經濟大危機則更加速了這種民族主義的形成。民族主義本是國內層次上的因素，但它也是由國際體系層次的原因導致的，這一點在一戰后的德國體現得尤為明顯。民族主義的本意是“熱愛國家”，然而一戰后德國出現了一種“極端的民族主義”（Hypernationalism），即認為其他1陳樂民《西方外交思想史》，第209頁，中國社會科學院出版社，1995秦亞青《霸權體系與國際沖突》，第72頁，上海人民出版社，1999約瑟夫.奈《理解國際沖突——理論與歷史》，張小明譯，第148頁，上海世紀出版集團，2003 4 亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第304頁，海南出版社，2001的國家和民族都是低劣的和危險的。1正是這種極端民族主義的興起導致了希特在20世紀30年代初期的上臺。希特勒大肆攻擊以史特瑞斯曼為代表的魏瑪共和國的“軟弱”的政策，向飽受凡爾賽和約中所規定的賠償義務之苦的德國中下層人民宣傳納粹主義的思想。希特勒在這一時期的成功與當時歐洲的國際體系有很大的關系，可以說，是凡爾賽和約直接促成了德國極端民族主義的產生。

20實際30年代的歐洲國家之間的力量對比也明顯有利于德國，而不利于英法。盡管在一戰后初期德國的經濟面臨嚴重的困難，但它在30年代之后迅速地恢復，其經濟實力超過了除蘇聯之外的任何一個歐洲國家。20世紀30年代主要大國的經濟力量對比可如下圖所示：2

從上表中可以看出，到1938年為止，德國的工業生產能力已經超過了英法等歐洲傳統強國，僅僅落后于美國和蘇聯；而此時這兩個國家依舊游離于歐洲的均勢體系之外，并沒有加入到 歐洲國家之間的爭端之中。因此，在這一時期，歐洲國家之間的權力分配明顯有利于德國，而不利于英法。

當時的國際體系中存在的另外一個問題是國際體系的過程缺乏緩和性。3德國是一個力圖改變現狀的國家，而不是傳統的維持現狀的國家。但是當時的歐洲國家的領導人們并沒有充分認識到這一點，并且他們懼怕共產主義蘇聯的情緒甚于懼怕法西斯主義的情緒，從而導致他們不肯與蘇聯合作。然而從上面的統計數據中已經可以看出，沒有蘇聯，單獨憑借英法的力量已經很難遏制德國的擴張。由于英法和蘇聯之間缺乏有效的溝通，導致彼此之間的互動無法正常進行，從而導致了英法和蘇聯各自為自身的狹隘利益行事的局面，沒有遏制德國的侵略擴張，而這種缺乏有效互動的最終結果就是1938年《慕尼黑協定》的簽署以及1941年《蘇德互不侵犯條約》的生效。，國內政治因素的影響

傳統的國際關系理論傾向于將國家看成是一個“黑匣子”，即影響國家間關系的因素只在于國際體系的層次，而國內層次的因素則可以忽略不計，也就是說不用將這個“黑匣子”打開。但是在研究一項外交政策產生的原因的時候，國內層次的因素也是很重要的，因為對外政策是內政和外交結合的產物，任何一項對外政策都是有其國內的背景的。約瑟夫.奈認為有三個國內層次的原因導致了第二次世界大戰的爆發：第一，西方民主國家由于階級分化和意識形態分野而四分五裂，幾乎無法通過協商一致來制定對外政策；第二，20世紀30年代1 John Mearsheimer Why We Will Soon Miss The Cold War,The Atlantic Monthly ,August,1990 數據參見保羅.肯尼迪《大國的興衰》，陳景彪等譯，第322頁，國際文化出版公司，2005

約瑟夫.奈《理解國際沖突——理論與歷史》，張小明譯，第148——149頁，上海世紀出版集團，2003 23的大蕭條導致的經濟崩潰；第三，美國奉行孤立主義政策。1綏靖政策的產生可以說是這幾個國內層次的變量綜合作用的結果，而最為重要的則是西方民主國家內部的危機以及美國的孤立主義政策。

第一次世界大戰給即使是戰勝國的英法等國的民眾也造成了嚴重的心理陰影，導致了一種反對戰爭，要求和平的思潮的興起；可以說產生綏靖政策的第一個社會背景就是和平主義思潮的泛濫。2在英國，隨著國力的衰弱，昔日“日不落帝國”的風光早已不在，從而導致了民眾對戰爭的厭倦和失望；而法國對戰爭的慘痛教訓更是記憶猶新，由于法國在大戰中遭受的損失在戰勝國中是最大的，又有諸如“馬恩河戰役”一類的經歷，所以從官方到民眾對于戰爭都有一種畏懼之感。另一方面，法國自知自己的國力較弱，無法獨自抗衡德國，只有求助于集體安全政策。但是巴黎和會上美國對法國的安全保障由于美國國會拒絕批準凡爾賽和約而告吹，使法國在維護自身安全方面又面臨嚴重的挑戰。為了獲得暫時的安全，法國甚至放棄了黎塞留的傳統，它不再求自保，只盼望獲得德國的善意回應，以解除本身的危機。3其實法國在此時面臨著與黎塞留時代類似的局面——四鄰可能都是敵對的國家。但二十世紀三十年代的法國政府不及這位偉大的前輩，他們驚慌失措，無法判定是所面臨的危險還是接觸危險的手段更令人害怕。4對戰爭的懼怕導致了和平主義思潮的盛行，并且產生了一種希望避免戰爭，力圖實現和平的“烏托邦”主義的思想。然而，在二十世紀三十年代，權力政治并沒有過時，因此愛德華.卡爾在《二十年危機》一書的序言中說，“本書旨在反擊1919——1939年間英語國家國際政治思想中明顯危險的錯誤，即，幾乎完全無視權力因素。無

5論學界還是民間，幾乎所有的思想中都存在這種錯誤。”一戰后的二十年和平時間的確是充

滿危機的二十年，而造成這種危機的最深刻的根源就是和平主義的烏托邦思想。

美國在20世紀30年代的態度也是綏靖政策產生的一個重要原因。羅斯福總統在他的第一個任期之內，集中精力于國內的經濟恢復問題，在國內推行“新政”，因而較少關注歐洲正在發生的危機。從1935年，美國推出了《中立法》，之后又多次修改。《中立法》的目的是讓美國置身于歐洲的爭奪之外，但這也助長了法西斯的侵略擴張的情緒。1938年，羅斯福總統發表了《防疫隔離》的演說，提出在一個安全和秩序已經被破壞的世界中，美國無法保證自身的安全。羅斯福總統的“隔離”演說是一個最初的信號，表明他將對獨裁國家采取經濟制裁。6但是此時美國國內的孤立主義勢力仍然很強大，而羅斯福總統也在不斷地同孤立主義思潮進行斗爭；直到1941年珍珠港事件爆發后，美國才徹底擺脫孤立主義。3 決策者個人因素的影響

第三個層次的分析變量是決策者個人層次的因素。推行綏靖政策的責任當然不能完全歸結為張伯倫和達拉第等人的個人因素，但他們對法西斯的侵略擴張的確起到了推波助瀾的作用。促使英法領導人采取綏靖政策的原因也在于他們對戰爭的恐懼，他們害怕戰爭甚于擔心均勢出現不平衡，7同時，他們也錯誤地估計了希特勒的意圖。由于從心理上對于凡爾賽和約對德國的嚴厲懲罰感到內疚，因此英法的領導人認為德國在一定程度上沖破凡爾賽和約的束縛也是情有可源的，于是對此采取了妥協和讓步的政策。戰勝國領導人的錯誤在于，他們相信做出微小得到讓步就會滿足希特勒的要求，從而對希特勒采取妥協退讓的態度；而且他們在起初還相信希特勒的行為是出于維護自我安全的考慮，因而沒有對希特勒的擴充軍備和1同上，第149—150頁。唐賢興主編《近現代國際關系史》，第321頁，復旦大學出版社，2002

3亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第297頁，海南出版社，2001同上，第298頁。愛德華.卡爾《二十年危機（1919——1939）——國際關系研究導輪》，秦亞青譯，序言第7頁，世界知識出版社，2005

6保羅.肯尼迪《大國的興衰》，陳景彪等譯，第323頁，國際文化出版公司，2005

7亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第284頁，海南出版社，2001

沖破凡爾賽和約的行為采取針鋒相對的態度，但結果適得其反。決策者相信對方的行為是出于自我安全的考慮，就會認為沒有必要采取針鋒相對的態度對待對方的軍備和敵意。1英法領導人的心理弱點被希特勒恰當地利用，從而使德國能夠逐步沖破凡爾賽和約的束縛。但是希特勒的目標正在于發動戰爭，而不是僅僅滿足于戰勝國領導人的微小的讓步，而戰勝國的領導人直到慕尼黑協定時都沒認識到這一點。

從希特勒的角度而言，也有兩個錯誤是顯著的。第一個就是他對自己的稱霸世界的野心，從而打斷了之前的魏瑪政府所推行的漸進式的政策。在希特勒之前的史特瑞斯曼時期，德國所采取得是一種“順應”政策，即德國主動履行凡爾賽和約中的賠款規定，借以促使盟國主動解除凡爾賽和約中最苛刻的政治與軍事條款。2這種一種現實主義的漸進式的政策，它符合政治上的妥協和理性原則。這種政策已經顯著上取得了成功，其最明顯的標志就是1925年的洛迦諾公約，但是這種漸進式的政策被納粹的激進式的政策所打斷。希特勒所采取的是一種與史特瑞斯曼完全不同的政策，這主要取決于希特勒個人的特質。在希特勒的推動下，德國迫不及待地走上了重新武裝的道路，而這于戰勝國的妥協政策相結合，最終導致了戰爭的爆發。希特勒在慕尼黑會議之前的訛詐之所以能夠成功，在于他利用了戰勝國在心理上對于德國的愧疚感，而在慕尼黑會議之后，希特勒的繼續擴張則沖破了戰勝國的道德底線，因此在慕尼黑會議之后戰勝國沒有繼續對希特勒的訛詐采取綏靖的政策。

希特勒的另外的一個固有的缺陷則更是致命的，那就是他的種族主義情緒。這種所謂的“理論”將人類的種族分為文化的建設者，文化的維持者和文化的毀滅者三類，而雅利安人是唯一可以代表文化建設者的民族。因此需要建立一個日耳曼民族的德意志帝國，以此來征服和消滅劣等的民族。3他的種族主義思想的另一個表現是所謂的“生存空間”的學說，希特勒認為德國的生存空間太狹小，德意志民族面臨著生存危機要擺脫危機，使德意志民族永遠成為統治民族，必須擴展德國的生存空間。人類在永恒的斗爭中成長，在永恒的和平中毀滅，德國必須通過戰爭和流血來獲得“生存空間”。這是一種建立在達爾文的進化論的基礎之上的生物學式的現實主義，也是一種荒謬的理論。但希特勒正是以這種種族主義理論為基礎，對內蠱惑民眾，對外對戰勝國采取步步緊逼的態勢，而這種態勢再和戰勝國領導人對戰爭的懼怕和對德國在心理上的愧疚相結合，于是產生了綏靖政策。

4小結：綏靖政策的是與非

如上所述，二戰前的綏靖政策是在各個層次上的變量相互作用的復雜條件下所產生的互動的結果。隨著慕尼黑協定的簽署，綏靖政策從此也成為了妥協和退讓的代名詞。慕尼黑協定所產生的一個重要的影響就是使后代的政治家們認識到，綏靖政策是不可取的。正如羅伯特.杰維斯所說，一個人從國際關系史的重大事件中學到的東西是決定他的認識的重要因素，這種認識又影響到他對所接收到的信息的解讀。4作為現代國際關系史上的重大事件，慕尼黑協定對于后代的政治家們所產生的影響不可小視，從此在國際關系中再難以見到綏靖政策的蹤影。

但是綏靖政策的失敗只能說明它不符合二戰前特定的國際環境，而不能證明這種政策本身就是錯誤的。事實上，即使二戰前的戰勝國對德國采取強硬的政策，也并不能避免戰爭的爆發；因為希特勒的真正意圖就在于發動戰爭，因此他不可能被戰勝國所威懾。但是后世的政治家們從慕尼黑事件中得出的結論卻是綏靖政策是不可取的，這也直接影響了他們在后來所采取的政策。如果二戰后的政治家們能夠在一定程度上采取綏靖政策，那么冷戰有可能會被避免，或者美蘇之間的對抗不會那樣嚴重。這種“慕尼黑陰影”的影響包括：以一種先知先1羅伯特.杰維斯《國際政治中的知覺與錯誤知覺》，秦亞青譯，第83頁，世界知識出版社，2003 亨利.基辛格《大外交》，顧淑馨，林添貴譯，第260頁，海南出版社，2001王福春，張學斌《西方外交思想史》，第186頁，北京大學出版社，2005

4羅伯特.杰維斯《國際政治中的知覺與錯誤知覺》，秦亞青譯，第222頁，世界知識出版社，2003

覺的態度來看待世界事霧并將國際對抗人格化和妖魔化的強烈偏好；外交政策分析變成了不斷尋找新的希特勒的過程；以及國際道義淪為僅僅發現邪惡并與直斗爭。1二戰后丘吉爾的“鐵幕”演說，喬治.凱南的遏制政策以及艾森豪威爾的“多米諾骨牌”理論都是這種影響的體現，于是蘇聯和斯大林也就成為了第二個希特勒。如果杜魯門和喬治.凱南之類的西方政治家能夠認識到綏靖政策的可取之處，那么二戰后緊張的東西方關系是有可能避免的；但他們并沒有這么做，原因就在于二戰前歷史的慘痛教訓。

作為一種外交政策，綏靖政策本沒有對與錯，而關鍵在于要在恰當的時機實行這種政策。由于在二戰前這個錯誤的時期采取了綏靖政策，使得這種政策從此被世界所遺棄；但是冷戰的歷史又恰恰證明綏靖政策是有可取之處的。因此，這種不應當簡單地對這種外交政策下定義為“錯誤的”而將它徹底拋棄。在外交實踐中，妥協和讓步都是必不可少的，因此，也要客觀和歷史地來評判綏靖政策，肯定這種政策的合理之處。在未來的國際關系中，在恰當的時候采取綏靖政策也是一種明智的選擇。

第二篇：對外擔保政策問題解答

對外擔保外匯管理新政策問題解答

2010年7月28日，國家外匯管理局發布了《國家外匯管理局關于境內機構對外擔保管理問題的通知》（匯發[2010]39號，以下簡稱《通知》）。現就《通知》中涉及的部分政策問題作以下解釋。

一、對外擔保的外匯管理范圍有多大？

擔保是指擔保人在信用基礎上或通過設定物權抵押、質押等方式，向受益人承諾，當被擔保人不能按照合同約定向受益人履行某項義務時，由擔保人代為履行相關義務。擔保項下義務通常是按照約定方式計算的現金付款義務，其性質通常是支付交易對價或進行賠償，但也可能是某種不屬于現金付款的履約行為。這樣寬泛的概念導致很多承諾行為均可納入擔保的范疇，除保證、抵押、質押、留臵、定金這些常見擔保形式外，根據各國法律規定、業內產品創新和行業監管分工等原因，擔保還可能以其他形式或名目出現，如財產負擔、債賬擔保、風險參與（分擔）、信用違約調期（Credit Default Swap）、賠償承諾、信用保險、信用證、承兌、背書、共同監管等。

從資本項目管制角度看，外匯局主要關注可能引起國際收支交易、擔保項下責任可折算為現金付款義務的那些跨境擔保行為，有市場需求的跨境、跨幣種擔保交易，目前可以歸納出十四1 種之多。對外擔保只是跨境、跨幣種擔保業務眾多類型中的一種。在有較多資本項目管制的條件下，除非相關領域已經存在較為完善的外匯管理法規（如銀行開立的各類信用證），外匯局通常會出于國際收支調節考慮，將實際具有跨境擔保性質的各類交易納入擔保的管理范圍，無論其形式或名稱。對外擔保只是跨境擔保行為的一種，也是迄今為止跨境擔保交易中規范最為詳盡的一個類型。只要擔保人注冊地在境內，而擔保的另外兩個（或一個）當事人至少有一方在境外的，均須納入對外擔保的管理范圍。

二、對外擔保與其他資本項目交易是什么關系？

境內機構對外擔保與外債、對外放款和境外直接投資在特定條件下存在一定的替代效應。擔保合同簽約生效后，在債務人發生違約前，擔保人對債權人存在或有債務，對債務人存在或有債權；如債務人發生違約，在擔保人進行擔保履約前，擔保人對債權人承擔直接債務，對債務人享有債權；擔保履約后，對債務人享有直接債權；若擔保人為境外被擔保人的股東，則為股東貸款，與跨境直接或股權投資的效果類似。因此，從政策的寬嚴角度看，對外擔保的監管力度需要與其他領域的資本項目管制政策相適應。

跨境擔保交易的結構和定價相對復雜，各國關于擔保的法律規定存在較大差異，擔保與其他資本項目交易的關系錯綜復雜，在當前條件下由監管部門出臺十分詳細、明確的跨境擔保規范性文件，將存在很大困難。從目前的立法狀況看，在跨境擔保領域，2 政策相對明確的主要是對外擔保（或內保外貸）和外保內貸這兩項。凡是沒有明確規定的，均應理解為不能做或外匯局有明確答復口徑后再做。

三、《通知》與《辦法》、《細則》之間是什么關系？ 現行境內機構對外擔保管理框架主要由1996年發布的《境內機構對外擔保管理辦法》（以下簡稱《辦法》）、1997年發布的《境內機構對外擔保管理辦法實施細則》（以下簡稱《細則》）以及2005年《國家外匯管理局關于調整境內銀行為境外投資企業提供融資性對外擔保管理方式的通知》（[匯發（2005）61號]，以下簡稱61號文）等文件組成。

從法規之間形式上的關系看，此次《通知》取代了61號文和部分規范性文件，與辦法、細則同時有效；但從具體法規條文的內容看，凡《通知》中相關規定與《辦法》、《細則》相關條款有沖突的，應以《通知》為準。《通知》發布之前已經簽約的對外擔保合同，登記（備案）、履約、清收等手續，均按照《通知》規定的方法執行。

四、改革后的對外擔保外匯管理方式有哪些主要內容？ 外匯局按照擔保人類型確定了不同管理方式，不同類型的擔保人在提供對外擔保時，主要在以下方面存在差異：

1、規模管理方式：（1）銀行融資性擔保實行余額管理，有數量限制；非融資性擔保有“中國背景”限制，但無數量限制。（2）非銀行金融機構和企業以逐筆審批為主、余額管理為輔，3 均存在數量限制；確定管理方式時，不區分融資性和非融資性擔保。

2、確定對外擔保余額上限的依據：（1）法人形式的銀行和非銀行金融機構，以本外幣合并的實收資本的一半為指標上限；非法人形式的銀行和非銀行金融機構，以本外幣合并營運資金的一半或外匯凈資產為指標上限。（2）企業以凈資產的一半為上限。

3、被擔保人資格限制：銀行沒有限制，其他機構有股權關聯限制。

4、擔保履約管理方式：銀行和保險公司可自行辦理，其他機構實行逐筆核準。

5、擔保登記備案方式：銀行和保險公司實行定期備案，其他機構實行逐筆登記。

除上述管理框架外，《通知》還針對過去操作中出現的問題新增了部分適用于所有境內機構對外擔保的管理原則，如取消外匯收入限制和按比例提供擔保、限制擔保項下資金調入境內、消除境內中外資企業政策差異等。

五、總局采用什么方法首次集中核定對外擔保余額指標？ 2010年8月，總局根據各分局報送的指標核定申請，按照《通知》對銀行類金融機構擔保指標進行了首次集中核定。為了維持指標核定方法的一致性和各銀行之間的大致公平，確定了以下指標核定方式：

1、按照合理方式確定指標上限，即法人制銀行類金融機構4 按照實收資本的一半確定指標上限，非法人銀行類金融機構選擇營運資金的一半或外匯凈資產中較大的數額，作為確定指標上限的依據。根據2009年底和2010年6月底的對外融資性擔保實際余額的較大值，確定該銀行當前擔保實際余額。

2、對于單家銀行，按照其擔保實際余額的2倍核定指標，但實際核定指標最低取上限的50%，最高取上限。如擔保實際余額超過上限，則按擔保實際余額核定指標；銀行實際申請指標低于上述核定標準的，從其申請。

六、對外擔保交易中主要涉及哪些風險？

與對外擔保交易相關的風險主要有三類，一是境內擔保人的償付（履約）風險，這類風險引起的大額對外支付將對境內擔保人的償付能力構成較大壓力（能夠獲得全額現金反擔保的情形除外）。二是擔保交易中的合規風險，這類風險來源于未能妥善遵守與擔保交易各環節相關的行政法規、部門規范性文件以及臨時性行政干預措施而引發的行政處罰風險。由于國內擔保法規空白較多，擔保涉及的境外投資、外債、對外放款、債券發行、衍生交易等領域的管理法規過多或者不清晰，這些因素導致對外擔保交易的合規性風險比較突出。三是由對外擔保引起國際收支風險，即因對外擔保履約而引起的我國外匯資金流出壓力。

在逐筆審批的管理方式下，審批部門需要承擔上述三類風險的大部分責任；此次對外擔保管理政策調整后，對于銀行作為擔保人的情形，外匯局只需要通過指標核定重點關注銀行對外擔保5 可能引發的國際收支風險，而償付風險以及合規風險則主要轉由銀行來承擔。

七、銀行在提供對外擔保時應當關注哪些合規風險？ 在取消與股權關系、凈資產比例和盈利狀況等資格條件限制的情況下，銀行在對擔保進行內部風險審核時，需要關注以下合規風險：

（一）資格條件規定不清晰引發的風險。現行規定對于擔保的形式及標的類型等規定得不是十分清晰，銀行在合規方面應當采取相對保守的審核標準：

1、關于對于擔保形式，應采取從嚴原則進行界定，無論對外承諾的具體名稱是什么，凡是具有擔保性質且可能納入對外擔保管理范圍的承諾，除監管部門明確表示不納入對外擔保管理外，均主動視同對外擔保進行管理。

2、關于對外擔保標的，應盡量局限在傳統的形式范圍內，如綜合授信、普通貸款、債券等，或質量、招投標、完工、貿易信貸等。對于目標交易可能涉及其他領域的限制性規定（如跨境衍生產品下付款義務），以及可能引發合規性爭論的那些交易，應當避免參與。

3、對于被擔保人資格，境外投資企業有直接股東在境內的，應當經過境外直接投資審批程序審查或登記；境內機構通過境外機構在境外進行項目收購的，特別是涉及到資源、能源行業且單筆金額較大的項目，即使目標企業的直接收購方未在境內注冊，6 也應當經過境外投資主管部門的審查；由境內自然人在境外設立的企業，即使在外匯局辦理了境外投資外匯登記，由于目前外匯局認可的其唯一功能是進行返程投資，且由于擔保項下資金不能通過股權或債權形式調回境內，因此一般情況下這類公司不能成為對外擔保的被擔保人。

4、關于擔保項下資金用途，按照規定，擔保項下資金不得以借貸、股權投資或證券投資等形式直接或通過第三方間接調回境內使用。由于資金使用情況的監督存在一定難度，因此擔保人必須證明已在前期評估中做到盡職審查，并善盡了事中與事后必要的監督義務。另外，在沒有明文規定允許之前，銀行應當將下述情形納入禁止提供對外擔保的范圍：擔保項下資金用于歸還境外企業過去的貸款，而原貸款資金的用途是以股權或債權形式調回了境內；貸款資金用于境外企業向另外一家企業購買在境內企業的股權，而原股東已在過去完成了對境內企業的出資義務等。

（二）履約率過高的風險。在有境內反擔保人全額現金抵押的情況下，盡管銀行自身沒有明顯的償付風險，但由于使用自有資金或者客戶資金辦理對外擔保履約都將納入銀行監管部門和外匯局的相關業務考核指標，銀行在前期審核中應當盡量發現那些有明顯違約意向（境外被擔保人）或有明顯反擔保履約意圖的境內機構，并避免為這類項目提供擔保。

（三）指標不足的風險。監管部門可能將對外擔保余額指標作為對銀行授信業務或整體國際收支平衡的一種調控手段，這7 意味著監管部門可能不會將銀行的業務發展需要作為核定對外擔保余額指標的唯一參考因素。在指標可能存在稀缺的情形下，銀行應當綜合考慮，盡量選擇有長遠價值的客戶辦理擔保業務。

八、對外擔保發生要素變更后，是否需要重新核準和登記？ 經外匯局逐筆核準的對外擔保，相關要素發生實質性變更的，如擔保當事人之一發生變化，或擔保項下主債務金額增加等，須按照規定重新履行核準手續，并辦理對外擔保（變更）登記手續。相關要素變化為非實質性變更，如擔保項下債務進行展期、擔保項下主債務金額減少、展期時被擔保人財務指標發生不利變化等，擔保人不需再次履行核準手續，但應當辦理對外擔保（變更）登記手續。

九、如何處理多層擔保（保函轉開）業務中涉及的外匯管理問題？

在擔保交易中，如果最終受益人（放款人）認可的擔保人（第一層擔保人、直接擔保人）與愿意為債務人提供擔保的擔保人（第二層擔保人、間接擔保人）不是同一家機構，且第一層擔保人愿意接受第二層擔保人提供的擔保，則會出現多層擔保（間接擔保或反擔保，但非共同擔保）的情況。第一層擔保人也是第二層擔保行為的受益人。

1、如果第一、二層擔保人至少有一方在境內，而債務人或受益人至少有一方在境外的，則納入對外擔保管理范圍進行規范：（1）如果第一、二層擔保人均在境內，則將第一層擔保人作8 為管理對象；（2）如果第一、二層擔保人只有一方在境內的，則將在境內的那層擔保人作為管理對象。（如果第二層擔保人在境外，則包含了外保外貸的因素。）

2、如果第一、二層擔保人至少有一方在境外，而債務人和受益人均在境內的，因交易結構包含外保內貸的內容，而外保內貸政策目前限制較多，原則上不允許辦理此類業務。

十、為信用證加具保兌是否納入對外擔保管理？

銀行對外開立的信用證，在承兌后屬于不可撤銷、見索即付的付款義務。外匯管理上，即期信用證被視為特殊的貿易結算方式，未從資本項目管制角度進行數量限制；遠期信用證則視為短期外債，需要辦理外債登記并按一定要求（目前為90天以上）納入規模管理。由于認定“融資性擔保”的標準為“按照當前外匯管理規定擔保項下付款義務是否被認定為跨境融資”，我們可以得出結論，保兌行為另一家銀行開立的即期信用證、90天（含）以下遠期信用證加具保兌，應視為保兌行的非融資性擔保，為90天（不含）以上遠期信用證加具保兌應視為如融資性擔保，并納入指標控制。

（資本項目司外債處，2010年10月20日）

第三篇：美國對外政策

“門戶開放”政策（20世紀初），是美國海外擴張的產物。

目的：在激烈競爭的條件下，為遲到的美國向中國擴展其政治、經濟勢力打開方便之門，根本不是為了保持中國領土和行政的完整。

大棒政策和金元外交（20世紀初—一戰前）

背景：美國壟斷資本勢力迅速膨脹。進一步向海外擴張、尤其是經濟擴張，便成為美國外交政策的基調。

金元外交（一戰后）

背景：一戰中美國本土損失輕微，并利用戰爭機會使自己一躍而成為世界第一經濟強國。歐洲傳統強國由于一戰的破壞，經濟實力一落千丈。美國企圖借此機會攫取戰后世界領導權。孤立主義政策（20世紀20—30年代）

背景：一戰后，巴黎和會上美國攫取世界霸權的失敗。

表現：1935年8月31日，在孤立主義的強大壓力之下，美國國會通過了《中立法》。綏靖政策（20世紀30年代后期，中國抗戰初期）

背景：美國坐觀成敗，鶴蚌相爭，可坐收漁翁之利；認為自己在華利益雖在一定程度上受到損害，但日本在經濟上終歸要依賴它，暫時不利的局面不難挽回，不應刺激日本，以免它進行報復；美國對日貿易有相當的利益可圖。

開始擺脫孤立主義（20世紀30年代末期—40年代初）

背景：法西斯勢力的日益擴張，為遏止和反對法西斯，有利于自己的安全及其在世界的地位。表現：1939年底，修改中立法（現款自運）；1941年3月國會通過《租借法案》。全球霸權戰略（二戰結束后）

背景：二戰結束時，美國雄厚的經濟和軍事實力為擴張創造了條件，美國的政治野心也同時膨脹起來；龐大的戰時經濟向和平經濟轉向可能出現經濟危機，所以經濟上也有向外擴張的需要。

杜魯門主義與馬歇爾計劃（20世紀二戰結束后—50年代）

背景：美國全球霸權戰略的提出；防止蘇聯的社會主義革命在歐洲的影響進一步擴大，影響到美國在歐洲的利益。

肯尼迪、約翰遜繼承杜魯門的全球擴張政策“和平戰略”（20世紀60年代）

背景：第三世界的崛起；美國戰略核武器方面落后于蘇聯。

尼克松主義（20世紀60年代末期—70年代初）

背景：美國地位下降，西方陣營中的法、德、日等國在經濟上開始擺脫美國，在政治上獨立自主性日益增強；蘇聯地位的上升；第三世界國家影響的加強。

里根的新遏止政策（20世紀80年代）

背景：蘇聯勢力的一度的大肆擴張。

第四篇：對外合作經濟扶持政策

財政部 商務部關于對外經濟技術合作專項資金支持政策有關問題的通知

來源：商務部合作司發布日期：2006-05-22 14:27:00

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、商務主管部門，新疆生產建設兵團財務局、商務局，各駐外經濟商務機構，各中央管理企業：

為支持和鼓勵有條件的企業開展對外經濟技術合作業務，落實《財政部、商務部關于印發 <對外經濟技術合作專項資金管理辦法> 的通知》（財企[2005]255號，以下簡稱《辦法》）的有關精神，中央財政對我國企業從事境外投資，境外農、林和漁業合作，對外承包工程，對外勞務合作，境外高新技術研發平臺，對外設計咨詢等對外經濟技術合作業務予以支持。現將有關事項通知如下：

一、《辦法》所稱對外經濟技術合作業務具體包括的內容

（一）境外投資是指我國企業通過新設（獨資、合資、合作等）、收購、兼并、參股、注資、股權置換等方式在境外設立企業或取得既有企業所有權、管理權或產品支配權等權益的經濟活動。

（二）境外農業合作是指我國企業通過開辦企業、購買或租賃土地等方式在境外開展的農作物與經濟作物種植、畜牧養殖、農產品加工、銷售等方面的經營活動；境外林業合作是指我國企業通過簽訂合同（協議）、購買林權或采伐許可證、興辦企業等方式在境外開展的林木種植、采伐、更新及木材加工等方面的經營活動；境外漁業合作是指我國企業通過簽署合同（協議）、購買捕撈許可、開辦企業、派出漁船等方式，在境外從事的漁業捕撈、養殖、加工、銷售及相關產業的開發等方面的經營活動。

（三）對外承包工程是指我國企業按照國際通行做法承攬、實施境外工程建設項目的設計、施工、設備材料采購、安裝調試和工程管理等經營活動。

（四）對外勞務合作是指經商務部核準具有對外勞務合作經營資格的我國企業在境外開展的勞務合作活動。

（五）境外高新技術研發平臺是指我國企業以各種方式在境外設立、購并的從事基礎研究、產品應用研究和高科技研究等研發活動的研究開發和實驗發展機構。

（六）對外設計咨詢是指我國企業在境外承擔地形地貌測繪，地質資源普查與勘探，建設區域規劃，工程設計、生產工藝、技術資料和工程技術咨詢，工程項目的前期環保評估、可行性考察、研究和評估，工程融資方案招投標模式的制定，工程監理，技術指導，項目管理，運營維護評估，項目后評估，設施管理及境外企業建立方案的制定等經營活動。

二、對外經濟技術合作專項資金的支持方式

（一）直接補助。

1.企業從事境外投資，境外農、林和漁業合作，對外承包工程，對外勞務合作，境外高新技術研發平臺，對外設計咨詢業務發生的前期費用；

2.企業從事對外勞務合作，境外高新技術研發平臺，對外設計咨詢業務發生的運營費用。

（二）貼息。

企業從事境外投資及境外農、林和漁業合作業務發生的貸款利息。

三、對外經濟技術合作專項資金的支持內容

（一）直接補助。

1.前期費用是指我國企業為從事境外投資、境外農、林和漁業合作、境外高新技術研發

平臺業務，在項目所在國注冊（登記）、購買資源權證之前，或對外承包工程、對外設計咨詢和對外勞務合作項目簽訂合同（協議）之前，為獲得項目而發生的相關費用，包括聘請第三方的法律、技術及商務咨詢服務費，勘測、調查費，項目可行性研究報告編制費，購買規范性文件和標書等資料費，規范性文件和標書的翻譯費用等。

2.運營費用包括：

（1）對外勞務合作。

——境外企業（機構）辦公場所租賃、購置費。

（2）境外高新技術研發平臺。

——境外企業（機構）辦公場所租賃、購置費；

——境外實驗室、實驗設備等租賃、購置費；

——境外高新技術信息資料收集費。

（3）對外設計咨詢。

——境外企業（機構）辦公場所租賃、購置費；

——開展設計咨詢業務所必需的設備租賃、購置費；

——境外設計軟件等信息資料收集費。

（4）境外突發事件處理費。

包括相關企業赴境外處理突發事件工作人員的護照、簽證、國際旅費和臨時出國費用（包括住宿、伙食、公雜和出國人員國外零用費）。

境外突發事件指從事境外投資，境外農、林和漁業合作，對外承包工程，對外勞務合作，境外高新技術研發平臺，對外設計咨詢業務的企業派出的人員因恐怖、戰爭、政局動蕩、自然災害等不可抗力因素造成的人身安全受到威脅、發生傷亡等緊急事件。

（二）給予貼息的銀行貸款是指我國企業從事境外投資及境外農、林和漁業合作業務而從境內銀行取得，用于項目建設及運營的一年以上（含一年）的中長期貸款。

四、對外經濟技術合作專項資金的支持范圍

（一）直接補助支持項目的注冊（登記）或項目簽約時間在2003年1月1日至2005年12月31日期間；

（二）貼息支持的項目，在2003年1月1日至2005年12月31日期間項目合同及貸款合同有效，并在此期間支付的貸款利息。

五、申請企業除應具備《辦法》規定的條件外還應具備的條件

（一）開展對外承包工程、對外設計咨詢、對外勞務合作業務的企業應具有經商務部門核準的對外承包工程或對外勞務合作經營資格；

（二）按照商務部、國家統計局《對外直接投資統計制度》和《對外承包工程、對外勞務合作、對外設計咨詢業務統計制度》的規定報送統計資料；

（三）接受國家有關部門、我駐外使（領）館經商參處（室）的指導和有關商（協）會的協調。

六、申請項目應符合《辦法》中所規定的條件。其中，對外勞務合作項目當年在一國（地區）累計合同額原則上不低于50萬美元（或等值貨幣）。

七、申請專項資金除報送《辦法》規定的申報材料外還應報送的材料

（一）申請企業營業執照復印件；

（二）境外企業注冊文件復印件或合作項目合同副本；

（三）申請前期費用企業須提供外匯核準文件和資金匯出證明（在當地或第三國融資、企業內部從第三國調動資金等方式的，可不提供外匯核準文件和資金匯出證明，但須提供相關證明）、項目所在國有關機構的驗資證明、以設備等實物投資的須提供海關報關單復印件、前期費用支出情況說明、前期費用支付憑證、記帳憑證及費用支付合同復印件；

（四）申請運營費用的企業須提供運營費用支出情況說明、運營費用支付憑證、記帳憑證及費用支付合同復印件。境外突發事件處理費用還須提供我駐外使領館或經商機構、有關政府部門或商（協）會要求處理境外突發事件的書面意見、我駐外經商機構對突發事件及處理情況的說明（需列明赴境外處理突發事件工作人員名單）、相關工作人員護照、簽證復印件；

（五）申請貼息企業須提供項目基本情況及銀行貸款付息一覽表（詳見附件3），銀行貸款合同副本和貸款銀行的書面說明（包括貸款的起止日期、用途、金額等），銀行貸款、支付利息及歸還貸款的結算憑證復印件。

八、2003－2005年已經獲得過前期費用支持的資源類境外投資和對外經濟合作項目，以及已經獲得過中央財政貼息的境外投資及境外農、林和漁業合作項目，不予重復支持。

九、赴境外處理突發事件人員的國際旅費和臨時出國費用資助標準不超過《財政部、外交部關于印發<臨時出國人員費用開支標準的管理辦法>的通知》（財行[2001]73號）的規定，超出部分不予支持。

十、項目申報及資金撥付程序

（一）地方企業于2006年7月15日前將申請材料報送至注冊地省級財政、商務部門，各地省級財政和商務部門應按照《辦法》及本通知規定對申請材料進行認真審核，并于2006年7月31日前將符合條件的申請資料聯合向財政部、商務部申報；

（二）中央企業將申請材料于2006年7月31日前報送財政部、商務部；

（三）中央企業由財政部根據財政國庫管理制度有關規定將資金撥付到企業；地方企業由財政部將資金撥付地方財政部門，再由地方財政部門根據有關規定撥付到企業。

十一、企業于收到專項資金之日起15個工作日內填寫專項資金收入回執（詳見附件4），并報送至財政部、商務部，地方企業同時抄送所在地省級財政、商務主管部門。

十二、本通知由財政部、商務部負責解釋。

附件:

1.企業申報說明

2.駐經濟商務參贊處（室）意見

3.境外投資及境外農、林和漁合作項目基本情況及2003年至2005年銀行貸款付息一覽表

4.專項資金收入回執.doc

中華人民共和國財政部 中華人民共和國商務部

二 ○ ○ 六 年 五 月 八 日

第五篇：政策分析

地方政府公共政策執行的研究

正文：

公共政策是一個內涵極廣的概念，從不同角度可派生出很多分支，如經濟政策、文化政策、財政政策、教育政策等許多方面。它們作為公共政策的一部分，其共通點是，是統一在公共政策概念中。

（一）地方政府政策執行現狀

經過幾千年歷史文化的沉淀，我們一直處于中央集權的統治體制下，在政策執行方面都習慣采取“自上而下”模式，注重上級對下級的指揮與控制，地方政府只是嚴格的去執行，沒有自主權，強調的是政策制定者的優越地位，政策執行者只有被動地接受，被動地實現上級的意圖。近年來，隨著改革開放和對公共政策研究的不斷深入，中央開始放權、分權，體現在政策執行上，出現了一些“自下而上”模式，強調政策制定與政策執行的互動性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了較大的自由裁量權在政策執行上也偏向于自身利益，由于相對地融入了地方政府的利益，使得政策執行出現較大偏差，對于國家來說，這或許可以作為一個試點，效果好的就在全國推廣，不好則做出調整指導。但是，也由此產生了地方政府政策執行上的諸多問題，表現為有較大的偏差。出現這些偏差有主客觀的原因，如政策執行失真失范、政策本身存在缺陷、執行主體素質欠缺、目標群體對待政策的態度、執行環境不夠完善等，其表現形式是多種多樣的。地方政府對其轄區公共事務的管理是通過對政策執行而實現的，經濟社會發展協調與和諧程度依賴于其政策執行的效果。而一些地方政府或部門在政策執行過程中沒有嚴格執行政策甚至歪曲政策，產生了“上有政策，下有對策”現象。“上有政策，下有對策”是我國地方政府政策執行上普通存在的一種現象，主要與政策本身缺陷、利益追求、執行主體局限、環境因素制約有關。

存在問題與原因分析地方政府公共政策執行是在一定的區域環境下進行的，而這個環境又是復雜多變、各有差異的，也受到這個環境各個因素的影響與制約。從以上所列舉的地方政府政策執行現狀可以看出，政策執行確實存在著比較嚴重的偏差，有主觀因素與客觀條件的影響與制約。對上述現狀進行概括分析，地方政府政策執行存在問題與原因主要有以下幾方面。

1.地方利益追求失范從以上政策執行現狀可以了解，有些地方政府妄顧中央政策，為了自身利益而犧牲全局利益，造成“上有政策，下有對策”現象的頻繁發生，如地方政府在執行活動中常常出現自利行為，其主要表現為地方政府及其政府成員追求地方或個人利益，從而引起公共利益與個體利益的沖突。東陽市政府新圓明園項目工程也反映出地方利益至上的傾向。在自身利益驅動下，運用手中權力收取各種形式的管理費，從而衍生出眾多亂收費、亂罰款現象發生。造成這種現象，有主客觀的原因。在過去計劃經濟時代，社會資源全由國家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但隨著市場經濟、改革開放的實行，中央政府逐步放權，地方也開始成為利益主體，利益格局也隨之打破，形成利益個性化、多元化格局。改革開放后，承認地方利益和個人利益存在的合理性，地方政府既維護全局利益，又代表地方利益；既是中央政策執行機構，又是在一定范圍內具有獨立決策權的機構。但是全局利益與局部利益在性質上是有差別的，在實現的過程中會發生沖突和矛盾，如果缺乏合理的調控機制，如果為了局利益而犧牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能貫徹實施。地方政府角色的轉換，已不再是中央的“傳聲筒”，而成為了一個相對獨立主體，通過資源配置可相對自主地決定和管理本區域的公共事務。這種角色的轉換在一定程度上促進了地方經濟的發展，但由于在政策執行中，存在地方與中央的利益沖突，出現了地方政府角色錯位、地方利益張、地方保護主義現象，這一方面與地方政府利益驅使有很大關系，另一方面與現實中中央權威弱化、宏觀調控力度下降力配置有關。2.政策欠缺科學合理性一項政策執行的成功與否，很大程度上取決于政策本身是否科學、合理，政策內容是否具有科學性。衡量一個公共政策是否具有科學性，有兩個標準：首先，它是否針對當前的政策問題，是否反映人們的政策需求，即政策目標是否科學性。其次，公共政策中的各種措施、方法、手段是否能夠有效地推進下政策目標的實現，即政策措施是否具有有效性、完備性和可操作性要進行反復論證，評估是行之有效的手段之一。評估要求對政策文本和政策出臺所處社會環境進行綜合分析，對政策可行性、有利因素、不利因素做充分的預測，從而排除主觀性影響，科學制定政策。東莞市治摩政策、發放臨時生活補貼政策，由于對所處社會環境、目標群體估計不足，政策執行顯得滯后。這與政策本身不完善、前缺乏科學評估有很大關系。可見，地方政府在政策制定過程中，對政策目標得當與否、執行方法可行與否、預期效益滿意程度如何、影響好壞與否都缺乏系統科學的評估，缺乏必要的分析與評價，缺乏正式評估組織與正確的評估標準與方法，體現了地方政府在政策評估制度上的缺失。對于公共政策本身，最主要的因素就是其質量，因此要重視政策制定的科學與合理性。公共政策執行本身是一個極為復雜的過程，公共政策本身的優劣是政策目標實現程度大小的先決條件。

3.執行主體意識淡薄、水平不高政策執行主體，是指負責落實政策的人或組織，主要包括政策執行者和政策執行組織。在我國，執行主體主要是指各級行政機關及其工作人員。執行主體擔負著政策執行的重任，是政策執行的基本資源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策執行過程中，執行主體執行水平便顯得尤為重要。任何政策都是通過一定的政府機關及其執行人員來執行的，專職機構的人員、職責的明確、人員的素質，都是影響政策執行的重要因素，4.目標群體缺乏政策認同感政策執行是將公共政策付諸實施的過程，這一過程直接作用與影響的對象，即政策目標群體。政策能否達到預期目標，并不是政策制定者想當然的，它與政策目標群體有著直接關系。每一項公共政策的制定都有明確的目的，是因特定目標群體而產生的，公共政策能否順利執行，不僅取決于制定者和執行者，而且與目標群體有莫大的關聯，這是因為他們是直接接受方，這也是公共政策執行的又一個關鍵因素。5.政策執行環境與制度不完善

公共政策是依據一定的政治經濟等社會環境而制定的。它的制定、執行與成效，都是在一定的社會環境中，其執行肯定也會與社會各因素相互發生作用，也必然受到當時社會環境的影響與制約。公共政策執行環境，是制約地方政府公共政策執行的外部因素。影響政策執行的環境與配套因素主要是政治經濟環境、社會心理環境，也包括制度方面的保障，如監督機制等。因此，適宜的社會環境對政策執行有著積極的促進作用，使政策如愿達到預期目標，反之則起到障礙作用。地方政策執行無疑與地方的社會環境如政治經濟環境、執行環境、政策配套有著極大關系。綜上，從地方政府政策執行存在問題進行了一些分析，政策執行存在偏差有主客觀的原因，表現在政策本身、政策主體、目標群體、環境等的不完善上。這些都表明地方政府的現實政策執行中需要加大力度作進一步的改善，以保障政策執行有效進行，從而使地方政府更好地管理地方公共事務。

地方政府公共政策執行的研究

機單08—1

王前

0807699123